摘要：新型農業(yè)經營體系構建問題已成為當前政府和學界關注的一個熱點問題。新型農業(yè)經營體系的科學內涵需從多維度、多層次角度進行把握,并且從橫向、縱向、區(qū)域三個維度進行觀察。新型農業(yè)經營體系應該是現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、組織(主體)體系、制度體系和網絡體系的集合體。產業(yè)組織與組織制度的選擇和安排是新型農業(yè)經營體系的關鍵。在建構過程中,要合理運用農業(yè)股份合作制和土地股份合作制,處理好農業(yè)家庭經營和企業(yè)經營的關系,防止新型農業(yè)主體培育中的主體異化。此外,要注重多類型農業(yè)規(guī)模經營與多元化服務體系的相互協(xié)調,把握農業(yè)規(guī)模經營的適度性和多樣性,處理好服務外包化與內部化、服務公平與效率的關系。最后,在新型農業(yè)經營體系構建中,要深化農村土地產權制度與集體經濟制度的改革,盡快建立農民土地承包權有償退出和市場交易機制,改革現(xiàn)行農村集體經濟制度。

在中國農村改革深化和農業(yè)發(fā)展方式的轉型過程中,重視新型農業(yè)經營體系建構,把握其科學內涵和組織制度安排,突出多類型農業(yè)規(guī)模經營體系和多元化農業(yè)服務體系建構,深化農村土地制度和集體經濟制度改革,將農業(yè)的家庭經營制度、合作經營制度、公司經營制度和行業(yè)協(xié)調制度有效結合,形成集約化、 組織化、專業(yè)化的農業(yè)經營主體與產業(yè)化、規(guī)?；?、多元化的農業(yè)服務體系的互促共進,具有極為重要的意義。

一、把握新型農業(yè)經營體系建構的科學內涵

中共十八大提出要“構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系”。爾后,黨的十八屆三中全會以及2013年、2014年、2015年的中央一號文件等,都強調要加快新型農業(yè)經營體系構建。 對于新型農業(yè)經營體系的構建,我們必須從多維度、多層次的角度把握其科學內涵。新型農業(yè)經營體系實質上是一種適應農業(yè)轉型發(fā)展和現(xiàn)代市場競爭的農業(yè)經營體系,是一種具有多維度視角、多層次特征、多功能屬性的系統(tǒng)集成。構建新型農業(yè)經營體系的重要目的,是要實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)經營主體與現(xiàn)代農業(yè)支撐體系的有機結合和融合發(fā)展,以促使新型農業(yè)經營主體健康成長、多元化農業(yè)服務體系盡快形成、多類型農業(yè)規(guī)模經營有效發(fā)展、多種農業(yè)經營機制與產業(yè)組織模式有機耦合、農業(yè)產業(yè)化經營水平和市場競爭力不斷提升。

新型農業(yè)經營體系可以從三個維度進行觀察。一是縱向維度,它體現(xiàn)為農業(yè)經營主體與農業(yè)全產業(yè)鏈的契合關系。二是橫向維度,它一方面體現(xiàn)為某類農產品經營體系中的單位主體或組織的規(guī)模,另一方面體現(xiàn)為關聯(lián)性農產品經營體系的相互聯(lián)系度。三是區(qū)域維度,它體現(xiàn)為農業(yè)經營體系在區(qū)域空間的跨度。

新型農業(yè)經營體系具有三個層次的特征 :一是產業(yè)體系特征,主要體現(xiàn)為區(qū)域化布局、集約化生產、 規(guī)?；洜I、組織化分工、多元化服務和市場化運營的“六位一體”與相互協(xié)同。二是組織體系特征,新型農業(yè)經營體系的組織特征是以合作組織為核心的農業(yè)產業(yè)組織體系,是農戶組織、合作社組織、公司(企業(yè)) 組織和行業(yè)組織的“四位一體”與有機銜接。三是制度體系特征,集中體現(xiàn)為家庭經營制度、合作經營制度、 公司經營制度、產業(yè)化經營制度和行業(yè)協(xié)調制度的“五位一體”與優(yōu)勢互補。

產業(yè)組織與組織制度的選擇和安排是農業(yè)轉型發(fā)展和新型農業(yè)經營體系建構的關鍵。因為組織具有多重屬性和功能,它的功用發(fā)揮,直接關系新型農業(yè)經營體系的活力與效率。組織首先是主體,主體狀態(tài)與行為決定組織效率。作為主體的組織,是新型農業(yè)經營體系的靈魂,新型農業(yè)經營體系中的組織就是經營主體與主體關系的集合。組織更是制度,制度是主體行為的指南。作為制度的組織,新型農業(yè)經營體系中的組織就是決定主體行為的產業(yè)組織制度與相關產權制度的集合。在信息化和互聯(lián)網時代,組織還是網絡, 網絡世界正在從時空的界面對農業(yè)資源、產品、要素的流動和組合方式產生革命性的變革。作為網絡的組織, 新型農業(yè)經營體系中的組織就是網絡結構中的橋梁、紐帶和載體。

由此可見,新型農業(yè)經營體系實際上是現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)體系、組織(主體)體系、制度體系和網絡體系的集合體?？茖W把握新型農業(yè)經營體系的內涵,構建這樣一種體系,對于中國農業(yè)的轉型發(fā)展和現(xiàn)代化進程, 是至關重要的。

二、重視新型農業(yè)經營體系建構中的組織制度安排

在建構作為主體、制度與網絡的農業(yè)組織體系中,重視組織形式的合理選擇與制度安排極為關鍵。當前, 迫切需要重視以下三個方面的問題。

(一)合理運用農業(yè)股份合作制和土地股份合作制

1. 要合理運用農業(yè)的股份合作制。股份合作制是農業(yè)特有的制度,其原因在于合作制是農業(yè)特有的制度。 工業(yè)產業(yè)沒有合作制,工業(yè)產業(yè)占主導的組織制度是公司制。盡管改革開放初期中國曾出現(xiàn)過所謂的股份合作制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),但實際上在當時是戴個“紅帽子”,因為當時股份制還沒有被政府所完全接受,但隨著改革開放的深入和思想的不斷解放,這種戴著股份合作制帽子的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很快脫下這頂帽子,還其股份制企業(yè)的原貌。農業(yè)為什么要搞合作制?原因在于家庭經營在農業(yè)中的普遍性,人類社會迄今為止,家庭經營制度依然是農業(yè)領域內最基本、最有效的組織制度,家庭農業(yè)不僅能適應傳統(tǒng)農業(yè),而且也能適應現(xiàn)代農業(yè),這已為當今世界的農業(yè)實踐所證實。但是,農業(yè)的家庭經營也存在一定的局限性,其局限性主要體現(xiàn)在兩個方面的能力局限。一是對家庭經營規(guī)模擴張的能力局限,二是在買方市場競爭中的能力局限。如果要尋找一種既能保持其制度優(yōu)勢,又能克服其局限的組織制度與其相匹配,那就是合作制。這就是合作制在農業(yè)領域這么普遍的原因,如果什么時候農業(yè)不需要家庭經營了,那么合作制也就失去了其在農業(yè)存在的理由。從這一意義上講,合作制與農業(yè)的家庭經營制度是一對孿生體。合作制與農業(yè)家庭經營的關系給我們的政策啟示是 :不要輕易否定農業(yè)的家庭經營,不要搞沒有農業(yè)家庭經營的農業(yè)合作社。

然而,為什么又要在農業(yè)合作制中引入股份制,進而形成農業(yè)的股份合作制?在國外,這一制度被稱作是新一代的合作制,其主要原因是在市場競爭環(huán)境下,為了控制和占領市場以及獲得產后增值收益,農業(yè)合作社具有向農業(yè)產業(yè)下游延伸,實現(xiàn)縱向一體化發(fā)展的動力和需要。合作社在向農業(yè)下游延伸的過程中, 必然會進入農業(yè)的加工和貿易領域,這實際是農業(yè)合作社進入二三產業(yè)領域,而二三產業(yè),尤其是第二產業(yè)的工業(yè)領域,適宜的組織制度并不是合作制,而是股份制為特征的現(xiàn)代企業(yè)制度,如果既發(fā)揮合作制在農業(yè)中的優(yōu)勢,又發(fā)揮股份制的優(yōu)勢,股份制與合作制相融合的股份合作制便是一種理想的制度安排。這進一步表明,如果一個農業(yè)組織能處理好股份制與合作制的關系,能合理安排合作制和股份合作制,那就表明它能同時發(fā)揮家庭經營制度、合作經營制度和股份制制度的優(yōu)勢,使公平、民主和效率在農業(yè)經營活動中融為一體,而這恰恰是新型農業(yè)經營體系建構和中國農業(yè)轉型發(fā)展所需要重點解決的問題。

2. 要重視土地股份合作制的應用價值。土地股份合作制應該是具有中國特色的土地產權制度。換句話說, 盡管股份合作制在世界各國的農業(yè)中很普遍,但土地股份合作制卻在中國較為流行,原因是中國特有的農村土地制度使然。中國農村土地實行的是農村社區(qū)集體所有、社區(qū)農戶長久承包經營和承包土地經營權可流轉、可抵押這樣一種獨特的土地三權分置的制度,而國外的農村土地制度大多要么是私有,要么是國有, 通常農業(yè)合作社無需在農業(yè)經營中或向農業(yè)下游延伸中引入土地股份制,而是引入作為股份的技術或貨幣資本就可以。但在中國現(xiàn)行的農村土地制度框架下,尤其是在農戶土地承包權市場化交易受限、土地承包者向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移就業(yè)的情況下,為了使土地所有者——村集體,土地長久承包者——農戶,能夠更好地實現(xiàn)各自的土地權益,土地股份合作制將是一種比較理想的制度選擇。

目前,中國農戶長久擁有的土地承包經營權,由于僅有其中的經營權被允許市場化地流轉和交易,因而還不是完全的產權,其利益至少還需要與土地所有權的代表——村集體共同分享,這實際上是一種典型的混合產權,而土地的股份合作制在現(xiàn)階段可以成為中國特色土地產權制度有效實現(xiàn)的制度安排選項。這一制度的重要性,不僅在于農民可以通過長久不變的土地承包權或經營權的入股獲得相應的收益,不僅在于通過土地股份合作制的應用,使農業(yè)的土地資源得到優(yōu)化利用,而且還有助于村集體經濟通過土地的股份合作制安排,使集體土地的所有權在經濟上得到實現(xiàn),進而增強村集體經濟的實力與活力。簡言之,中國農村土地的股份合作制如果搞得好,將既有助于農民實現(xiàn)他的財產權利,又有助于村集體煥發(fā)活力,并且走出一條獨特的農村土地集體所有制度有效實現(xiàn)的路子。

(二)處理好農業(yè)家庭經營和企業(yè)經營的關系

始于20世紀80年代的中國農業(yè)的家庭承包經營制度,雖然賦予了農民比較穩(wěn)定和長久的土地承包經營權,調動了農民的生產積極性與創(chuàng)造性,促進了農業(yè)與農村經濟的迅速發(fā)展,但也呈現(xiàn)出農業(yè)經營主體老化、經營規(guī)模偏小、服務體系滯后、組織化程度和產業(yè)化經營水平不高、國際競爭力不強等問題。然而, 中國農業(yè)家庭經營所面臨的這些問題,并不意味著建立與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代市場競爭相適應的新型農業(yè)經營體系,就要拋棄農業(yè)的家庭經營制度,相反,是要在農業(yè)家庭經營的基礎上,對農業(yè)的家庭經營制度進行完善,是要建立既能發(fā)揮農業(yè)家庭經營制度優(yōu)勢,又能克服其局限的現(xiàn)代農業(yè)經營體系。

值得注意的是,這些年來,盡管中國有不少工商企業(yè)投資農業(yè)和經營農業(yè),推動了農業(yè)的規(guī)?；⑵放苹?、市場化,但不少企業(yè)卻處理不好農業(yè)家庭經營與企業(yè)經營的關系。比如,不少企業(yè)在流轉農民土地后, 雖然對農業(yè)要素進行了整合,采用了規(guī)?；牟季?、現(xiàn)代化的技術和統(tǒng)一化的營銷,但卻常常放棄上游農業(yè)的家庭經營,而是用企業(yè)化的雇工經營方式取代農業(yè)的家庭經營,也即通過一定的專業(yè)化分工,雇請農民為其打工,結果不僅用工成本不菲,而且田間勞動控制成本很高,生產效率降低,陷入發(fā)展困境。而有的投資或經營農業(yè)的工商企業(yè)卻將企業(yè)經營和家庭經營有機結合,將流轉整理后的土地以“反租倒包”或“再承包”的形式再讓農戶承包經營,同時按照現(xiàn)代農業(yè)的要求,對“再承包”農戶建立相應的激勵約束機制, 效果就很不錯。這表明,單純按企業(yè)的雇傭制管理模式來經營農業(yè),尤其是農業(yè)的上游,并非最合理的選擇, 還是要以家庭經營制度為基礎,同時引入合作制、股份合作制或公司制,以實現(xiàn)農業(yè)的家庭經營、合作經營、 公司經營的優(yōu)勢互補和有機結合。簡言之,工商企業(yè)應進入其適宜的農業(yè)領域,如,農產品深加工、現(xiàn)代儲運與物流、品牌打造與統(tǒng)一營銷等農戶家庭或農業(yè)合作組織不具優(yōu)勢的領域,尤其應與農民、農民合作社形成共贏關系,資本可以替代勞動,提高勞動生產率,但不應替代或取代農業(yè)的家庭經營制度或合作經營制度。

(三)防止新型農業(yè)主體培育中的主體異化

近些年來,中國農業(yè)出現(xiàn)了不少名目繁多的新型農業(yè)主體和組織,如家庭農場、股份合作農場、股份合作社、土地股份合作社、合作社的聯(lián)合社等等,其中不少是新型農業(yè)主體或組織制度的創(chuàng)新,但也有不少是農業(yè)主體和組織制度的異化,值得引起高度關注。為什么有的農業(yè)主體和組織會被異化?恐怕政府有一定的責任。在計劃經濟時期,我們曾有過農業(yè)經營主體和組織制度被異化的歷史教訓,如,把農業(yè)生產合作社演變?yōu)榻y(tǒng)一產權、統(tǒng)一經營、統(tǒng)一分配、低效率的村集體經濟組織,把農民舉辦的信用合作社演變?yōu)榉呛献鞯纳虡I(yè)銀行,把農民舉辦的供銷合作社演變?yōu)闇蕠行再|的供銷企業(yè),這些組織盡管都掛著合作社的牌子,但其實質內涵早已被異化,異化的原因主要可以歸結為當時的意識形態(tài)影響。

現(xiàn)階段中國農業(yè)不少農業(yè)主體和組織被異化的原因則與政府相關政策的導向性有關,并且這種異化過程還往往不為我們的政府部門所覺察。比如,這些年政府在構建新型農業(yè)經營體系和培育新型農業(yè)經營主體過程中,出臺了不少鼓勵和支持農民專業(yè)合作社、家庭農場或者股份合作社(農場)發(fā)展的政策,不少地方還將其納入政績考核目標。為獲得支持或完成上級考核任務,各種類型的合作社、家庭農場以及股份合作社便應運而生,但深入考察的話,不少新興的農業(yè)組織都存在異化現(xiàn)象。比如,不少家庭農場,并不是家庭的自我經營,而主要是雇工經營。不少股份合作社和合作社,實際上并不存在合作制的元素,而是“掛羊頭、賣狗肉”,可我們的不少政府部門卻往往不能予以科學甄別,依然對其進行獎勵、補貼與宣傳。如果這種現(xiàn)象不能引起足夠的重視,不能及時予以糾偏,則不僅會使中國的農業(yè)經營體系建構誤入歧途,并且引發(fā)農業(yè)產業(yè)組織與組織之間的矛盾,而且會加劇農業(yè)組織制度的異化,扭曲經營主體的行為,導致政府農業(yè)政策的失效。

判斷一個農業(yè)合作社或股份制合作社是否被異化,關鍵是看兩個方面。一是看合作社社員是不是相對獨立的農業(yè)經營者,二是看合作社社員是不是合作社的所有者和使用者。如果具備這兩個特性,則說明該組織的基本性質沒有變,反之,就不能稱其為真正意義上的農業(yè)合作社或股份合作社。至于家庭農場,家庭自我經營應該是其本質屬性,現(xiàn)代家庭農場無非是傳統(tǒng)農業(yè)家庭經營的升級版,如果家庭農場主要勞動者已不是家庭成員,而是雇傭勞動者,則其經營基礎就已非家庭經營,而是雇工經營了,如果是這樣的話, 這個家庭農場實際上就是被異化的家庭農場。要防止新型農業(yè)經營體系建構中的主體與組織制度的異化, 關鍵是提高政府對多種類型農業(yè)組織制度的認知度和甄別力,克服對農業(yè)發(fā)展考核的形式主義和官僚主義, 增強政府農業(yè)支持政策及其導向的科學性和精準性,同時,制定農業(yè)產業(yè)組織法,修改和完善農民專業(yè)合作社法,規(guī)范農業(yè)合作社與家庭農場的發(fā)展。

三、推進多類型規(guī)模經營與多元化服務體系的相互協(xié)調

(一)著力構建多類型農業(yè)規(guī)模經營體系

農業(yè)的規(guī)?；洜I與農業(yè)的服務體系是相輔相成的,沒有農業(yè)的規(guī)模經營,農業(yè)的服務體系將失去服務對象,反之,沒有農業(yè)的服務體系,農業(yè)的規(guī)模經營將失去服務支撐,兩者的相互協(xié)調既是中國農業(yè)轉型發(fā)展的內在要求,又是新型農業(yè)經營體系建構的重要內容。

農業(yè)的規(guī)模經營必須講究規(guī)模適度,比較利益是農業(yè)經營規(guī)模是否適度的基本參照,所謂比較利益, 就是從事一定經營規(guī)模的農業(yè)主體的機會成本。由于比較利益是個動態(tài)的概念,因此,農業(yè)的適度經營規(guī)模也是動態(tài)的,隨著農民收入水平的不斷提高,農業(yè)的適度經營規(guī)模會不斷地擴大。

農業(yè)的規(guī)模經營還必須強調多種類型,不能僅以土地規(guī)模經營為唯一標準。多種類型農業(yè)規(guī)模經營的必要性在于農產品的多類型特性和農業(yè)的多形態(tài)特性。就農產品的多類型特性而言,農產品大體上可以分為三大類型 :(1)偏向于土地密集型的產品,以糧食等大宗農產品為主 ;(2)偏向于資本密集型的產品, 以加工農產品和設施農產品為主 ;(3)偏向于勞動密集型的產品,以蔬菜、水果、茶葉和養(yǎng)殖類產品為主。 從一定意義上講,在這三種類型農產品中,土地密集型農產品的規(guī)模經營主要取決于土地與資本的匹配關系; 資本密集型農產品的規(guī)模經營主要取決于不變成本和變動成本的匹配關系 ;而勞動密集型農產品的規(guī)模經營主要取決于勞動和資本的匹配關系,因此,除了大宗農產品外,土地經營規(guī)模并非是農業(yè)規(guī)模經營的決定因素。從農業(yè)的多形態(tài)特性看,農業(yè)規(guī)模經營不僅可以體現(xiàn)為土地的規(guī)模經營,而且還可以體現(xiàn)其他多種形式。比如,可以通過農業(yè)專業(yè)化服務體系的建立,形成生產小規(guī)模、服務規(guī)?；霓r業(yè)規(guī)模經營 ;又如,可以通過農作制度的創(chuàng)新,形成糧經結合,種養(yǎng)結合等復合型、立體型的農業(yè)規(guī)模經營 ;再如,可以通過農業(yè)的產業(yè)融合和產業(yè)化經營,形成縱向一體的農業(yè)規(guī)模經營?？傊?推進農業(yè)規(guī)模經營,既要從比較利益原則出發(fā),把握規(guī)模經營的適度性,又要從農產品特性和農業(yè)特性出發(fā),注重農業(yè)規(guī)模經營的多樣性, 實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經營適度性和多樣性的統(tǒng)一。

由農產品特性所決定的農業(yè)規(guī)模經營的多類型特點,也要求新型農業(yè)經營體系的建構要針對農產品及其經營方式的特點,突出相關重點。對于土地密集型農產品的經營體系建構,應重視資本(機械)對勞動的替代和服務體系的建構 ;對于資本密集型農產品的經營體系建構,應重視固定投資品和變動投資品的合理匹配,重視上下游經營方式的合理匹配 ;對于勞動密集型農產品的經營體系建構,應重視家庭經營、合作經營和公司經營的有效結合,重視勞動激勵與約束的制度安排。

(二)加快建立多元化農業(yè)服務體系

新型農業(yè)經營體系的一個基本特征是集約化、組織化、專業(yè)化的農業(yè)經營主體與產業(yè)化、規(guī)模化、多元化的農業(yè)服務體系的互動融合和雙層經營。其中,建立多元化的農業(yè)服務體系,不僅是穩(wěn)定和完善農業(yè)家庭經營制度的需要,而且是提高農業(yè)服務體系效率的需要?，F(xiàn)代農業(yè)服務體系的效率既取決于農業(yè)專業(yè)化分工的深度(即分工的種類)與廣度(即分工的規(guī)模),進而服務主體與受體的相互依賴度,又取決于服務雙方交易的方式與制度安排。與工業(yè)產業(yè)不同,農業(yè)具有自然再生產和經濟再生產的雙重屬性,具有經濟、生態(tài)和社會的三重功能,農業(yè)的這些屬性和功能決定了不同的農產品和農業(yè)的服務品會具有私人品、 公共品和俱樂部品(社區(qū)公共品)等特性,與此相適應,農業(yè)的服務體系和服務品供給就應該呈現(xiàn)多元化的特性。這種多元化服務體系的特性,主要體現(xiàn)在兩個層面,一是服務主體與制度導向的多元性,主要包括政府主導型、市場主導型、合作主導型、行業(yè)主導型、社會主導型以及不同類型的結合等。二是服務形式的多元性,主要體現(xiàn)為服務的外包化(如公共服務的外包化和私人服務的外包化)、服務的內部化(如合作社為其社員提供的服務)、服務外包化與內部化的結合(如社會組織和行業(yè)組織為農民或農業(yè)企業(yè)提供的服務)這三種類型。

從實踐來看,中國多元化的農業(yè)服務體系正在逐步形成之中,具體表現(xiàn)為 :政府主導的農業(yè)服務已從過去的政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的單一服務方式,逐步轉變?yōu)檎苯犹峁┓铡⒄徺I公共服務、政府退出由市場提供服務等多種方式。市場(也即市場機制)主導的農業(yè)服務在服務產品和服務領域方面已不斷擴大。 社會組織(如高校、科研機構和社會公益組織)主導的農業(yè)服務在服務體制和方式上取得了積極的進展。 尤為突出的是,隨著農業(yè)合作化與組織化程度的不斷提高,農業(yè)合作主導和農業(yè)行業(yè)組織主導的服務正在顯示著強勁的發(fā)展勢頭。

當前,中國多元化農業(yè)服務體系的建構還需要把握三個重點。一是把握新型農業(yè)經營主體培育與新型農業(yè)服務體系建構的互促共進關系。其目的是建立農業(yè)服務需求與服務供給的均衡關系,避免兩者的不匹配現(xiàn)象。二是把握農業(yè)服務外包化與內部化的關系。也就是要處理好市場化服務和非市場化服務的關系。 為此,首先要通過政府機構的改革和職能的轉換,加快農業(yè)行業(yè)組織的發(fā)展,增強行業(yè)的內部化服務功能 ; 其次,要通過相關體制改革和制度創(chuàng)新,促進合作社的規(guī)范發(fā)展、聯(lián)合發(fā)展,并且著手建立多層次的,集生產合作、供銷合作、信用合作于一體的農民合作社聯(lián)合社(簡稱“農合聯(lián)”)體系和農業(yè)綜合服務平臺, 以增強農民自組織的內部化服務功能,拓展農業(yè)服務的深度與廣度。三是把握政府農業(yè)公共性服務的公平與效率的關系。提供公共性的農業(yè)服務是政府的重要職責,因此,無論政府的農業(yè)公共服務是以直接的方式提供,還是以購買的方式提供,都應體現(xiàn)對服務對象的公平性和普惠性,而不應具有歧視性,但與此同時, 也應注重農業(yè)公共服務的效率。為此,一方面要清晰界定農業(yè)公共服務品的概念和受益對象,另一方面要建立和完善農業(yè)公共服務的運行體系和評價體系,高度重視廣大農民群眾對農業(yè)公共服務質量的反映,讓農民參與各類農業(yè)公共服務的績效考核,不斷提高政府農業(yè)公共服務的時效性、針對性和穩(wěn)定性。

四、深化農村土地產權制度與集體經濟制度改革

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進,中國農村土地的三權分置,即所有權、承包權、經營權(或稱使用權) 的三權分置已成為現(xiàn)實,然而,與此相適應的權益交易與市場體系卻極為滯后,主要是土地承包權的交易沒有得到很好體現(xiàn),這并不是農民不愿意交易承包權,而是除了國家征地交易外,中國目前并不存在真正意義上的土地承包權的交易市場或有效退出的機制,這就大大降低了農民土地權益的實現(xiàn)程度。

農村土地的三權分置和交易問題與土地產權制度密切相關,而產權制度問題又與產權理論有關?，F(xiàn)代產權理論和實踐的發(fā)展表明,產權是個權利束,公有產權和私有產權僅僅是產權的一種屬性,單純從意識形態(tài)來判別產權制度的好壞具有片面性。產權更多的是一種影響人類行為的制度安排,從一定意義上講具有技術性,產權形式的選擇是一種制度安排,合理的產權制度安排往往是利益的均衡和效率的體現(xiàn)。此外, 產權的物化性和非物化性的分離很有意義。產權的非物化性,如產權的資本化或股份化,將為中國的農地產權制度改革和集體產權制度的效率實現(xiàn)提供可能?，F(xiàn)實中,中國農村土地,尤其是農地的所有權、承包權、 經營權的三權分離現(xiàn)象,社會已有共識,也就是說,農村土地的所有權歸村集體,土地的承包經營權歸所在村的農戶,如果農戶不流轉土地,則土地的承包權和經營權是一體的,但如果土地承包者從事非農產業(yè), 無暇經營農業(yè),同時又不肯放棄土地承包權,則會出現(xiàn)土地承包權與經營權的分離情況,即自己擁有土地承包權,而把土地經營權轉讓給他人來經營。

毫無疑問,土地經營權的流轉和交易對于土地的優(yōu)化配置、農業(yè)的規(guī)模經營和農民的土地權益實現(xiàn), 均有正向的作用。然而,從產權的屬性要求和城市化的發(fā)展要求看,在農村土地三權分置情況下,如果僅有農民土地經營權的流轉和交易,而沒有農民土地承包權的流轉和交易,或者說,只有土地經營權或使用權的交易,而沒有土地承包權的交易,則不僅意味著農民的土地權益沒能得到充分的實現(xiàn),而且還會對農業(yè)勞動力的徹底轉移,農業(yè)轉移人口的市民化以及農地經營權流轉合約的穩(wěn)定性和農業(yè)的長期投資帶來不利和隱患。這是因為,即使農民不種地,在城鎮(zhèn)務工經商,如果其土地承包關系不能得到很好解決,在現(xiàn)行法律和政策環(huán)境下,他就不可能放棄其土地承包權,進而也不可能徹底退出農村。因此,即使城市不斷改革其戶籍制度,也不可能從根本上解決進城農民的市民化和完全融入城市的問題。因為城市戶籍制度的改革只能解決農業(yè)轉移人口的公共權益平等問題,而中國的城鄉(xiāng)二元結構實際上是存在兩個不平等,一是公共權益的城鄉(xiāng)二元,二是財產權益的城鄉(xiāng)二元。僅解決基本公共權益的城鄉(xiāng)二元問題是不夠的,還必須同時解決城鄉(xiāng)二元的財產權益問題,而這必須通過農村的產權制度改革來解決。

改革開放以來,中國農民土地承包權利已從原來的“長期不變”轉變?yōu)槭邔萌腥珪岢龅摹伴L久不變”,表明農民的土地承包權已是一種不能隨意被剝奪或收回的權利。這一權利名為土地“承包權”, 實為土地“占有權”,它事實上已具有兩種權利的含義,一是經營權(使用權);二是所有權,但這種所有權還不是完整意義上的所有權,而是農村土地集體所有權在農戶和集體之間的一種分割。由于是一種分割, 因而具有集體和農戶混合所有的性質,農村土地的混合所有應該成為現(xiàn)階段中國農村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式。

要建立農戶土地承包權的有償退出機制與交易通道,迫切需要在對土地確權(這涉及對土地是否確權確地、或者確權不確地、確權確股,并且股權固化與活化等問題)和頒證(這涉及所有權證、承包權證、 經營權證,股權證等四種權證的頒發(fā))的基礎上,建立與土地三權分置相適應的土地三權交易體系與市場。 就土地承包權交易體系與市場而言,除了國家征地交易制度需進一步完善外,還可考慮其他兩條途徑 :一是土地承包權的股份化和可交易化。這既能保障和實現(xiàn)農民的土地權益,又能使農民土地權益實現(xiàn)實物化與非實物化的分離,進而不影響土地這一生產要素在空間的優(yōu)化配置 ;二是建立非股份化的農民土地承包權的市場直接交易機制。

當前,要建立中國農民土地承包權的有償退出和市場交易機制,還存在一些難點和制約因素,一是城鄉(xiāng)社保體系的不完善,這會對農村土地制度的改革帶來一定的社會風險 ;二是農村集體經濟制度的社區(qū)封閉性,這會對農民土地承包權的有償退出和市場交易帶來制約,因為農民擁有的土地承包權特點是農村社區(qū)(村)的土地承包權,是一種集體經濟成員的身份權,在現(xiàn)行中國農村集體經濟制度下,這種權利的轉讓和交易只能局限于本村集體經濟組織范圍內。也就是說,在現(xiàn)行農村土地制度下,非本村集體經濟成員通過交易所能獲得的至多是該集體經濟農民承包土地的經營權或使用權,不可能獲得土地的承包權。因此, 如何在城鄉(xiāng)人口不斷流動的背景下,既保障農民作為農村社區(qū)集體成員的權益,又將這種成員身份權與其特定身份相分離,實現(xiàn)農民的土地承包權益、宅基地住房權益和集體經濟權益從其身份依附到非身份(契約) 依附的轉換,進而降低農民土地權益、房屋權益以及集體經濟其他權益的交易門檻,擴大農民土地與財產交易的市場空間,是中國農村改革深化、新型農業(yè)經營體系建構和工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調發(fā)展中必須解決的問題,而要解決這一問題,除了加快構建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系,還必須對現(xiàn)行農村社區(qū)性集體經濟制度進行同步改革?？晒┻x擇的改革思路與方向是 :通過改革深化,使農村社區(qū)性集體經濟制度逐步從政社不分向政社分離轉變 ;從單一所有向混合所有轉變 ;從封閉性運行向開放性運行轉變 ;農民在集體經濟中的權益從使用權、經營權的擁有向財產權的擁有延伸 ;從實物化擁有向非實物性的資產化和股份化擁有轉變 ;從成員身份依附擁有向市場契約依附擁有轉變。同時,在改革中注重從目前中國農村形態(tài)的多樣化和多類型特點出發(fā),堅持因地制宜、因村制宜、分類指導、村民自主、多種模式、 有序推進。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：學術月刊2015年07期

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