原題：經(jīng)驗(yàn)與啟示:城市化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村治理——以日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)為例

摘要：伴隨著中國(guó)城市化的快速發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)，村民自治制度運(yùn)行困難、傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等問題成為當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的新困境。鑒于日本、韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)也曾有過相似的鄉(xiāng)村建設(shè)歷史，因此，可以為當(dāng)前中國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展和治理提供借鑒經(jīng)驗(yàn)和價(jià)值。例如，吸引知識(shí)精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、重視農(nóng)民的思想啟蒙和技能培訓(xùn)、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來提升公共服務(wù)的效率和水平。而參考這些國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，也可以為中國(guó)鄉(xiāng)村治理提供一些有益的啟示。

關(guān)鍵詞：城市化；鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)賢文化；政府購(gòu)買公共服務(wù)

各國(guó)、各地區(qū)在城市化進(jìn)程中都曾經(jīng)歷或正在經(jīng)歷著農(nóng)村社會(huì)的深刻變革，主要表現(xiàn)為農(nóng)民增收困難、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、農(nóng)村日漸衰落。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)村邊緣化現(xiàn)象在發(fā)展中國(guó)家日益突出，各國(guó)均把農(nóng)村發(fā)展作為政府工作的重點(diǎn)，以解決城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)的治理困境。自20世紀(jì)70年代以來，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)通過逐步調(diào)整農(nóng)村發(fā)展策略，基本上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的現(xiàn)代化，化解了鄉(xiāng)村建設(shè)的困境。在城市化進(jìn)程中，它們立足本國(guó)和本地區(qū)實(shí)際情況各自采取不了不同的策略，形成了各自獨(dú)特的鄉(xiāng)村建設(shè)道路和鄉(xiāng)村治理模式。其中在東亞最具代表性的有日本的“造村運(yùn)動(dòng)”、韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”以及臺(tái)灣地區(qū)的“農(nóng)村再生計(jì)劃”，這些國(guó)家和地區(qū)都通過農(nóng)村改革，提高了農(nóng)民的物質(zhì)文化水平，基本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，積累了寶貴的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。隨著城市化浪潮的蓬勃興起和新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)，中國(guó)的鄉(xiāng)村治理面臨著“三留守”人員自治能力欠缺、鄉(xiāng)村社會(huì)秩序趨于瓦解、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足等新問題，鄉(xiāng)村治理迫切需要升級(jí)和轉(zhuǎn)型，以進(jìn)一步完善和落實(shí)村民自治制度。日本、韓國(guó)及臺(tái)灣地區(qū)雖然與大陸的政治制度和經(jīng)濟(jì)狀況有所不同，但同屬于東亞文化圈，城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的人多地少、農(nóng)村資源流失、鄉(xiāng)村價(jià)值衰敗等情況十分相近，因此，通過分析和總結(jié)其鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)橹袊?guó)農(nóng)村治理提供有益的借鑒經(jīng)驗(yàn)和啟示，探索走出農(nóng)村治理困境的可行性路徑。

一、城市化進(jìn)程中中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的困境

長(zhǎng)期以來，中國(guó)的農(nóng)村地區(qū)都是以農(nóng)業(yè)為主，相對(duì)于城市來說，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施都比較薄弱。近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快和新農(nóng)村建設(shè)的大力推進(jìn)，農(nóng)村發(fā)展受到強(qiáng)烈的沖擊，農(nóng)村治理面臨著新的挑戰(zhàn)和困境，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）留守人員自治能力欠缺，村民自治制度運(yùn)行困難

村民自治制度作為基層民主政治的一項(xiàng)重要制度，自產(chǎn)生的三十多年來，在中國(guó)的農(nóng)村治理中取得了顯著的成效。20世紀(jì)90年代以來，隨著城市化浪潮的快速興起，農(nóng)村各種資源持續(xù)單向流入城市，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示：2013年全國(guó)外出務(wù)工農(nóng)民總量達(dá)26894萬人，占全國(guó)農(nóng)村人口的42.7%，數(shù)量十分驚人。其中，舉家外出務(wù)工的農(nóng)民數(shù)目，從2009年到2013年逐年增加，分別為2966萬、3071萬、3279萬、3375萬、3525萬。[1]平均計(jì)算，全國(guó)每年就有140萬農(nóng)民舉家進(jìn)城務(wù)工，如此規(guī)模巨大的農(nóng)村人口單向涌入城市，直接導(dǎo)致村民自治主體缺失。農(nóng)村“三留守”人員自治能力欠缺，這樣一來，給村民自治帶來兩個(gè)主要問題：一是“村干部”素質(zhì)不高。村干部組成結(jié)構(gòu)不合理并且呈現(xiàn)高齡化特征，很多村干部對(duì)黨和國(guó)家的政策缺乏了解，思想觀念落后，很難適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展帶來的變化，農(nóng)村治理的“領(lǐng)頭羊”不能充分發(fā)揮作用。二是普通村民缺乏參與自治的能力?！叭羰亍比藛T的政治參與熱情低，權(quán)利意識(shí)和民主意識(shí)匱乏。有調(diào)查顯示：有近60%的留守婦女沒有參加村民會(huì)議，近70%的留守婦女沒有參與村集體出工。4/5的留守婦女不關(guān)心村務(wù)、財(cái)務(wù)兩公開[2]；“三留守”人員的受教育程度低，使其在了解政策信息和利用參政渠道等方面出現(xiàn)困難，削弱了其參與村莊自治的能力。“三留守”人員中兼具參與意識(shí)和參與能力的村民寥寥無幾，致使村莊公共事務(wù)無人問津，村民自治制度運(yùn)行舉步維艱。

（二）傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊，鄉(xiāng)村社會(huì)秩序趨于瓦解

在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)，人口幾乎沒有流動(dòng)性，人們生于斯，長(zhǎng)于斯，老于斯，形成了費(fèi)孝通先生所描述的鄉(xiāng)土社會(huì)。雖然物質(zhì)條件有限，但社會(huì)秩序良好，人們之間、家庭之間雖然也有矛盾和干戈，但這并沒有影響鄉(xiāng)土社會(huì)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。因?yàn)樵谑烊松鐣?huì)中，傳統(tǒng)的價(jià)值體系成為一種重要的社會(huì)資源，使得鄉(xiāng)村社會(huì)井然有序。但當(dāng)前的農(nóng)村，隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)加快，維系農(nóng)村社會(huì)和諧的傳統(tǒng)價(jià)值體系受到?jīng)_擊，村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)削弱。徐勇指出：“人口流動(dòng)帶來了鄉(xiāng)村秩序的失衡性，農(nóng)村流動(dòng)人口事實(shí)上生活在文明規(guī)則的‘真空’之中，形成了有流動(dòng)無規(guī)則的態(tài)勢(shì)?！盵3]這種狀況嚴(yán)重沖擊著鄉(xiāng)村社會(huì)秩序，主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的影響：一是鄉(xiāng)村生活秩序的無序化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村生活秩序具有強(qiáng)烈的宗族色彩，以宗族關(guān)系為核心構(gòu)成高度的自治共同體，而鄉(xiāng)村精英成為維護(hù)和推動(dòng)這種鄉(xiāng)村生活秩序的主體。[4]隨著鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村生活秩序的維護(hù)逐漸由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村精英轉(zhuǎn)變?yōu)檎尉ⅲ沟绵l(xiāng)村生活秩序與國(guó)家秩序緊密相關(guān)。但這種鄉(xiāng)村生活秩序的變化不是來自鄉(xiāng)村居民的內(nèi)在需求，因而缺乏認(rèn)同感和歸屬感，不利于鄉(xiāng)村居民的主動(dòng)性和積極性的發(fā)揮。二是鄉(xiāng)村精神秩序的碎片化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的精神秩序是以儒家文化為主導(dǎo)、以人倫關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來的，村民的道德主張及倫理關(guān)系約束著人們的行為，維系著鄉(xiāng)土社會(huì)的良序運(yùn)行。當(dāng)前農(nóng)村，利益追求已成為一些外出務(wù)工年輕人的新價(jià)值觀，受金錢價(jià)值觀的影響，一些村民已不再遵守原有的風(fēng)俗道德，維系鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的鄉(xiāng)村精神逐漸衰敗，而新的價(jià)值觀念及文化網(wǎng)絡(luò)并未及時(shí)形成，多元文化并存導(dǎo)致鄉(xiāng)村精神碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。由此，安寧的鄉(xiāng)村社會(huì)秩序被打破，鄉(xiāng)村社會(huì)的不穩(wěn)定因素增加，家庭矛盾、鄰里干戈等現(xiàn)象逐漸增多，引發(fā)了一系列的社會(huì)問題，這在一定程度上造成了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的失范。

（三）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，公共服務(wù)有效供給不足

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和公共服務(wù)供給不足是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要因素，也是造成村民自治進(jìn)入發(fā)展瓶頸的重要原因。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給表現(xiàn)為兩方面問題：一是供給總量不足。取消農(nóng)業(yè)稅后，基層政府的財(cái)政收入來源減少，財(cái)力有限，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要靠財(cái)政專項(xiàng)投入和“一事一議”制度下村民集體籌資，其資金尚不能滿足鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活的基本需求，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)主要靠大量使用農(nóng)藥、化肥，農(nóng)村生活垃圾得不到有效處理，致使近年來農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境污染愈發(fā)嚴(yán)重。此外，已經(jīng)興建好的基礎(chǔ)設(shè)施由于管理不當(dāng)導(dǎo)致功能衰退、閑置浪費(fèi)。二是供給結(jié)構(gòu)不合理。目前，地方政府對(duì)公共產(chǎn)品供給的決策，往往根據(jù)“考核指標(biāo)”、“任期政績(jī)”安排，忽視了農(nóng)民的真正需求。[5]熱衷于鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公大樓、道路等地方形象工程的建設(shè)，而農(nóng)村急需的公共服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會(huì)保障等缺乏供給的積極性。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，2012年起中國(guó)新農(nóng)合達(dá)到人均集資300元，其中240元由各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，農(nóng)民個(gè)人繳納60元。但在2002年底納入城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的每個(gè)城鎮(zhèn)居民的投入已達(dá)435元。[6]養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)福利制度方面，農(nóng)村和城市之間的差距也是非常明顯的。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給總量不足和結(jié)構(gòu)失衡的雙重作用下，農(nóng)村地區(qū)僅有的少量公共服務(wù)供給還與農(nóng)民的需求脫節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)村的公共產(chǎn)品有效供給不足，村民自治缺乏治理資源，陷入治理困境。

二、日本、韓國(guó)及臺(tái)灣地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)

日本、韓國(guó)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在鄉(xiāng)村建設(shè)中也曾遭遇鄉(xiāng)村人口大量外流、農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力不足等問題。面對(duì)這些問題，日本以政府為主導(dǎo)開展“造村運(yùn)動(dòng)”、韓國(guó)注重“官民一體”的新村運(yùn)動(dòng)、臺(tái)灣地區(qū)通過立法頒布《農(nóng)村再生條例》，他們通過及時(shí)調(diào)整農(nóng)村發(fā)展策略，以農(nóng)村地區(qū)的軟體項(xiàng)目建設(shè)為重點(diǎn)，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)村生態(tài)的修復(fù)，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過總結(jié)和歸納日、韓及臺(tái)灣在鄉(xiāng)村建設(shè)方面的做法，其經(jīng)驗(yàn)大致有以下幾個(gè)方面：

（一）吸引知識(shí)精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，增強(qiáng)在地化鄉(xiāng)村人才的自治能力

人作為鄉(xiāng)村建設(shè)的主體，是鄉(xiāng)村發(fā)展中最為關(guān)鍵的要素，農(nóng)村大量青壯年勞動(dòng)力外出，留守人口能力欠缺，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏參與主體，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。這樣一來，農(nóng)村發(fā)展便進(jìn)入一個(gè)惡性循環(huán)：經(jīng)濟(jì)落后——人口外流——發(fā)展緩慢——人口外流。為此，2010年，臺(tái)灣地區(qū)頒布《農(nóng)村再生條例》，以法律形式推動(dòng)農(nóng)村再生計(jì)劃的進(jìn)行，確定政府財(cái)政10年共計(jì)投入2000億元農(nóng)村再生資金，主要用于發(fā)展農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)景觀的復(fù)育等。近年來，臺(tái)灣許多鄉(xiāng)村都借助“農(nóng)村再生計(jì)劃”，發(fā)掘當(dāng)?shù)靥厣Y源，提出發(fā)展方案，向主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，若方案通過就能得到政府資金支持。這樣一來，一些在城市打拼困難的年輕人均將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)作為發(fā)展的重要出路，通過再生計(jì)劃的資金扶持吸引年輕人回歸，參與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。為了解決由農(nóng)村發(fā)展缺乏人才以及在鄉(xiāng)人口文化素質(zhì)低等因素引發(fā)的“農(nóng)村再生計(jì)劃”推行受阻，專門組織高校專家、學(xué)者以及專門人士組成培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)，深入農(nóng)村，開展“培根教育”，幫助村民培育村莊文化認(rèn)同，讓村民感受到村莊文化和村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展的價(jià)值，讓外出的年輕人和城市居民感受到鄉(xiāng)村發(fā)展的魅力，吸引知識(shí)青年和社會(huì)精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。此外，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)部門還與學(xué)校合作，走進(jìn)大學(xué)校園，讓老師與農(nóng)業(yè)單位結(jié)合，更好地引導(dǎo)大學(xué)生走進(jìn)農(nóng)村。

從20世紀(jì)50年代到70年代，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，由此帶來農(nóng)村大量過剩人口被城市工商業(yè)快速地吸收，逐步出現(xiàn)了兼業(yè)化、混住化、農(nóng)村人口的老齡化現(xiàn)象，從而導(dǎo)致了自治村落的衰退。[7]日本針對(duì)由農(nóng)村地區(qū)人口稀少、人口老齡化等因素而導(dǎo)致的農(nóng)村自治組織功能弱化的狀況，于1987年制定《村落地域建設(shè)法》，鼓勵(lì)自然村落打破原有的村落界限，規(guī)劃建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)。政府投入大量財(cái)政資金到社區(qū)軟文化建設(shè)中，主要用于完善社區(qū)體制建設(shè)、培養(yǎng)社區(qū)人才等。開展以創(chuàng)意農(nóng)業(yè)為中心的搞活地方經(jīng)濟(jì)、村鎮(zhèn)建設(shè)的城鄉(xiāng)交流融合活動(dòng)，[8]鼓勵(lì)城市居民在農(nóng)村建立市民農(nóng)園、體驗(yàn)農(nóng)村生活，吸引城市人口到農(nóng)村定居，促進(jìn)農(nóng)村各種主體、地方企業(yè)等參與合作共建社區(qū)。此外，每個(gè)農(nóng)村社區(qū)都成立了自治會(huì)，主要討論有關(guān)社區(qū)發(fā)展的公共事務(wù)，維持社區(qū)的社會(huì)秩序，活化農(nóng)村社會(huì)，增強(qiáng)農(nóng)村居民的自治能力。

（二）發(fā)揮價(jià)值體系引導(dǎo)作用，注重農(nóng)民的文化啟蒙和技能培訓(xùn)

在農(nóng)民精神啟蒙這一方面，韓國(guó)的新村運(yùn)動(dòng)成效突出。韓國(guó)針對(duì)農(nóng)民文化素質(zhì)較低、缺乏創(chuàng)新精神的情況，將農(nóng)民的思想啟蒙貫穿整個(gè)新村運(yùn)動(dòng)并將其作為全面振興農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以培育農(nóng)民“勤勉、自助、協(xié)同”精神為新村運(yùn)動(dòng)的價(jià)值導(dǎo)向，培養(yǎng)農(nóng)民勤奮向上的精神。新村運(yùn)動(dòng)初期，主要是改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，注重對(duì)農(nóng)民中堅(jiān)力量的培訓(xùn)，深入農(nóng)村開展新村精神指導(dǎo)宣傳，讓各級(jí)政府和農(nóng)民能夠更好地了解新村運(yùn)動(dòng)的具體情況，實(shí)施獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的政策來引導(dǎo)農(nóng)民積極參與到農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)中。后期主要是注重對(duì)農(nóng)民技能的培訓(xùn)，對(duì)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)的需求進(jìn)行調(diào)研，根據(jù)農(nóng)民的技術(shù)需求開設(shè)技術(shù)課程，采取集中培訓(xùn)、個(gè)案介紹以及實(shí)地調(diào)研等方式，提升農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)和技能。此外，還以熟人社會(huì)為基礎(chǔ)成立“鄰里會(huì)議”等民間組織，來凝聚農(nóng)民的共識(shí)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的參與積極性，形成農(nóng)民、社會(huì)精英與政府組織的良性互動(dòng)，從而農(nóng)村社會(huì)秩序井然。在新村運(yùn)動(dòng)的開展過程中，以“新村精神”為指導(dǎo)，重構(gòu)鄉(xiāng)村精神支柱，避免現(xiàn)代文明對(duì)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)價(jià)值的滌蕩。

臺(tái)灣地區(qū)將“農(nóng)村再生計(jì)劃”和“培根計(jì)劃”同步進(jìn)行，利用再生資金吸引知識(shí)精英返鄉(xiāng)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展。在政府“培根計(jì)劃”的推動(dòng)下，這些返鄉(xiāng)精英通過自身倡導(dǎo)來喚醒鄉(xiāng)民的意識(shí)，培養(yǎng)村民對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)同感和歸屬感，重構(gòu)農(nóng)村居民對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)的認(rèn)同。為了凝聚農(nóng)村社區(qū)共識(shí)，由社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)組織各種講座、休閑活動(dòng)、運(yùn)動(dòng)會(huì)以及社區(qū)福利服務(wù)等，以達(dá)成家庭和睦、鄰里互助、秩序井然的社區(qū)景。正是通過以精神啟蒙和技術(shù)培訓(xùn)為主的農(nóng)村教育，有效地凝聚了農(nóng)民共識(shí)，快速地提高了農(nóng)民的素質(zhì)和能力，從而帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的發(fā)展，使城市化浪潮中日漸衰敗的鄉(xiāng)村重新獲得了生機(jī)與活力。由此，復(fù)活了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，建立了城市文明與鄉(xiāng)村文明的互哺機(jī)制，構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村治理秩序。

（三）引入市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)“多元協(xié)作供給”模式

韓國(guó)為解決農(nóng)村貧困落后的問題，“新村運(yùn)動(dòng)”開展初期，由財(cái)政出資給全國(guó)所有的村莊購(gòu)買一定數(shù)量的水泥、鋼筋等基礎(chǔ)建設(shè)物資，用于修建農(nóng)村道路、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施、農(nóng)村居住環(huán)境等基礎(chǔ)性設(shè)施建設(shè)，由各村莊居民根據(jù)實(shí)際需要民主決定具體的建設(shè)計(jì)劃。直接的物資支援激發(fā)了村民建設(shè)農(nóng)村的熱情，從1970~1982年，韓國(guó)建成農(nóng)村道路64686km、引水渠5502km、橋梁82596座、儲(chǔ)水池33364處，村落結(jié)構(gòu)改善3047村。[9]在完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，從20世紀(jì)90年代開始，重點(diǎn)提高農(nóng)村的教育、醫(yī)療衛(wèi)生，社會(huì)保障等水平，增加農(nóng)民福利，縮小城鄉(xiāng)差距，完善農(nóng)村公共服務(wù)體系。韓國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體系的投資來源分為三塊：各級(jí)財(cái)政投入、民間企業(yè)投資、農(nóng)村合作組織籌資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1971~1984年投入總量為7.2萬億韓元，年平均投入5177億韓元，其中政府投入占57%，農(nóng)村居民承擔(dān)11%，其余32%由企業(yè)和民間團(tuán)體承擔(dān)。[10]通過構(gòu)建政府、企業(yè)、民間團(tuán)體多元協(xié)作供給的模式，韓國(guó)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平得到提升，基本上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

日本在公共服務(wù)有效供給的問題上，除了靠政府財(cái)政的大力支持外，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，更好地提升質(zhì)量和效率。自20世紀(jì)90年代以來，日本開始推行政府購(gòu)買公共服務(wù)制度，進(jìn)入21世紀(jì)，日本政府進(jìn)一步加快了公共服務(wù)體制改革。2005年，將職業(yè)培訓(xùn)、國(guó)民年金保險(xiǎn)征收服務(wù)等三大領(lǐng)域八項(xiàng)公共服務(wù)通過競(jìng)標(biāo)委托給民間經(jīng)營(yíng)。2006年，政府專門頒布了《關(guān)于導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革公共服務(wù)的法律》規(guī)范公共服務(wù)的供給。除此之外，日本政府還設(shè)置了相關(guān)的執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及制定了嚴(yán)密的操作程序和步驟，以保障公共服務(wù)改革實(shí)施的中立公正和公開透明。有數(shù)據(jù)顯示：自從推行公共服務(wù)改革以來，政府提供公共服務(wù)的成本兩年之內(nèi)減少了59.1%，國(guó)民年金保險(xiǎn)金收納事業(yè)經(jīng)費(fèi)節(jié)省134億日元，[11]同時(shí)公共服務(wù)的質(zhì)量也得到提升。日本政府自推出“引入競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)改革法”后，地方政府陸續(xù)嘗試將一些基層的公共服務(wù)，尤其是偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)以競(jìng)標(biāo)形式委托給民間企業(yè)，有目的引入市場(chǎng)機(jī)制，改善鄉(xiāng)村基層公共服務(wù)難的狀況，提升農(nóng)村公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。此外，日本政府還鼓勵(lì)村民在醫(yī)療、教育、環(huán)境等領(lǐng)域組建互助團(tuán)體，使村民從公共服務(wù)的“需求方”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮┙o方”，從而有效化解農(nóng)村基層治理公共服務(wù)短缺的難題。

三、在借鑒中探索中國(guó)鄉(xiāng)村治理的可行路徑

通過對(duì)日本、韓國(guó)及臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的歸納總結(jié)，不難發(fā)現(xiàn)，日、韓、臺(tái)地區(qū)在鄉(xiāng)村治理中，重視提升農(nóng)民的素質(zhì)和技能、吸引知識(shí)精英返鄉(xiāng)建設(shè)農(nóng)村以及注重鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升農(nóng)村公共服務(wù)水平等做法，有效地化解了城市化浪潮給農(nóng)村帶來的治理挑戰(zhàn)，走出了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的困境，從而順利實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型。這些國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于化解當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理面臨的困境，探索一條適合中國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的奮斗目標(biāo)，具有重要的啟示意義。

1.增強(qiáng)留守人員的自治能力，吸引年輕人返鄉(xiāng)建設(shè)新農(nóng)村，加大返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的政策優(yōu)惠。

由于受城市化浪潮的猛烈沖擊，農(nóng)村資源大規(guī)模的流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展的“空心化”，鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化愈發(fā)嚴(yán)重。針對(duì)上述態(tài)勢(shì)，借鑒日、韓、臺(tái)地區(qū)鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗(yàn)，一是要提升農(nóng)民的組織化程度，增強(qiáng)留守村民的自治能力，努力吸引年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。充分利用村莊現(xiàn)有的組織資源，如宗族、村莊精英等在自治組織中的領(lǐng)頭作用，實(shí)現(xiàn)存量資源的有效利用；吸引年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)尤其是外出農(nóng)民工（他們同時(shí)受城市現(xiàn)代文明和鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的影響，知識(shí)素養(yǎng)、眼界都要開闊很多，更容易凝聚人心）。二是還應(yīng)將國(guó)家惠農(nóng)政策更多傾向?qū)Ψ掂l(xiāng)創(chuàng)業(yè)年輕人的扶持。一方面，很多外出年輕人主觀上愿意選擇回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但是自身的經(jīng)濟(jì)狀況限制了其創(chuàng)業(yè)的打算。在政策扶持上，降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)門檻，安排相應(yīng)的財(cái)政引導(dǎo)資金，以投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式來吸引年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。[12]另一方面，在推進(jìn)年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作中，依托當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，利用國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員實(shí)現(xiàn)與精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的有效對(duì)接，鼓勵(lì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員將當(dāng)?shù)靥厣Y源發(fā)揮完善落后農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。吸引年輕人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，能夠有效化解村民自治組織程度低和村莊缺乏治理資源的困境，同時(shí)也能提升在鄉(xiāng)人員對(duì)農(nóng)村的認(rèn)同感和歸屬感，凝聚鄉(xiāng)村自治各種主體的力量，增強(qiáng)自治組織的自治能力。

2.注意培育和利用現(xiàn)代鄉(xiāng)賢，整合鄉(xiāng)村其他社會(huì)資本，發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)和文化治理的作用。

借鑒日、韓、臺(tái)地區(qū)鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗(yàn)，通過以傳統(tǒng)文化來培育鄉(xiāng)村治理主體、探索多種治理手段，以弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化來推動(dòng)社會(huì)治理創(chuàng)新，也是一條切實(shí)可行的路徑。鄉(xiāng)賢文化作為傳統(tǒng)文化的重要內(nèi)容，對(duì)于重構(gòu)鄉(xiāng)土文化具有重要意義。以鄉(xiāng)賢為主的鄉(xiāng)村精英及其成立的民間組織，成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一支重要力量。鄉(xiāng)賢治村相較于其他治理主體而言，具有兩方面優(yōu)勢(shì)：一是鄉(xiāng)賢生于鄉(xiāng)村長(zhǎng)于鄉(xiāng)村，對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)有自己的歷史記憶，而這些記憶剛好是最能夠引起當(dāng)?shù)厝说恼J(rèn)同感，從而增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)的凝聚力。二是鄉(xiāng)賢為基層政府和村民之間的有效溝通搭建了橋梁。他們經(jīng)歷過社會(huì)的磨練，視野開闊、人脈廣泛，相較于多數(shù)村民能力更強(qiáng)，村民愿意接受和信任他們；政府的政策、制度通過鄉(xiāng)賢傳播給村民收效更大。鄉(xiāng)賢成為連接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的橋梁，使現(xiàn)代化進(jìn)程在鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行得更為平順，在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)充分利用好鄉(xiāng)賢這一組織資源，鼓勵(lì)老黨員、老教師、老干部發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)和文化治理作用，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的高效化。

此外，還應(yīng)結(jié)合當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況，應(yīng)正確引導(dǎo)村莊宗族組織的健康發(fā)展，充分發(fā)揮這些傳統(tǒng)鄉(xiāng)村資本在農(nóng)村治理中的積極作用。帕特南認(rèn)為社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，他們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率。[13]中國(guó)農(nóng)村最主要的一種社會(huì)資本就是宗族組織，宗族組織有利于將“原子化”的農(nóng)民凝聚起來。對(duì)于宗族制度帶來的負(fù)面影響，如勢(shì)力龐大、易形成利益團(tuán)體等應(yīng)加以正確引導(dǎo)，同時(shí)充分借用宗族組織的號(hào)召力和凝聚力，充分發(fā)揮宗族組織在重構(gòu)鄉(xiāng)土文化中的重要作用，使鄉(xiāng)村社會(huì)和諧有序。

3.改革公共服務(wù)供給體制，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)政策，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與提升公共服務(wù)質(zhì)量。

面對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和公共服務(wù)供給不足的困境，日、韓、臺(tái)地區(qū)利用政府和市場(chǎng)的多中心供給體制，為改善中國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺提供了有益的借鑒經(jīng)驗(yàn)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，迫切需要改革農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)供給體制。首先，政府應(yīng)加大公共財(cái)政的投入力度，將直接的資金注入與物資支援結(jié)合起來。在新農(nóng)村建設(shè)初期，政府直接提供物資支援，比如向每個(gè)村莊提供一定數(shù)量的水泥、鋼筋等物資，在地方政府的組織下由當(dāng)?shù)卮迕褡孕袥Q定用于哪些公共建設(shè)項(xiàng)目，包括修建村級(jí)公路、橋梁、垃圾處理場(chǎng)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施等，同時(shí)對(duì)于水電氣等靠村民自己不能解決的公共資源，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)，幫助村民改善生產(chǎn)和生活環(huán)境。后期，在完善硬件建設(shè)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)提升農(nóng)村的教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等社會(huì)保障水平。其次，將政府投入和市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合起來，推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)政策，加強(qiáng)政府購(gòu)買公共服務(wù)在農(nóng)村的試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。當(dāng)前應(yīng)大力建設(shè)基層服務(wù)型政府，改變由于壓力型體制導(dǎo)致的基層政府只重政績(jī)、忽視民生的狀況。選取偏遠(yuǎn)山區(qū)和居住較為零散的鄉(xiāng)村，將其公共服務(wù)外包給工商企業(yè)、民間組織，由它們來提供公共服務(wù)。同時(shí)建立健全對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)提供者的監(jiān)督和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善相關(guān)的規(guī)章制度，監(jiān)督體系應(yīng)該涵蓋上級(jí)政府、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、社會(huì)媒體以及普通民眾，做到政府監(jiān)督、法律監(jiān)督與輿論監(jiān)督地有效結(jié)合，以更好地為農(nóng)村提供公共服務(wù)。再次，大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)組織。社會(huì)組織作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的承接者和提供者，在某種程度上決定了政府購(gòu)買公共服務(wù)的效果。因此，加大對(duì)社會(huì)組織的資金和政策支持，鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展；培養(yǎng)社會(huì)組織的獨(dú)立性，擺脫等、要、靠的思想；[14]培育良好的環(huán)境，為社會(huì)組織的發(fā)展提供豐富的土壤，以政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的項(xiàng)目和資金作為“杠桿”來發(fā)動(dòng)和培育民間組織，形成項(xiàng)目“內(nèi)部化”機(jī)制。[15]

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(本文原載于《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2016年1期）

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