李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，“積極發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵(lì)農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地，開展土地股份合作、聯(lián)合或土地托管?！边@確實(shí)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的一個(gè)戰(zhàn)略舉措。

多年來，我國糧食生產(chǎn)“十一連增”，農(nóng)民收入持續(xù)較快增長，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成績，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力支撐。但農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”封頂、生產(chǎn)成本“地板”抬升、資源環(huán)境“硬約束”加劇等新挑戰(zhàn)，迫切需要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

過去我們在發(fā)展農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體上面，主要是用財(cái)政扶持政策，國家都是用了真金白銀，財(cái)政部門、糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)加工企業(yè)、國土部門、金融機(jī)構(gòu)等組織去加以落實(shí)。這次總理提到要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，重點(diǎn)提了要加強(qiáng)家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶，農(nóng)民合作社，說明在扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中要緊扣規(guī)模經(jīng)營這個(gè)中心，突出重點(diǎn)，分類支持。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模是由國情、資源稟賦決定的，不是隨意確定的，所以我們只能追求適度，不能盲目求大、強(qiáng)行推進(jìn)。從全國來看，由于各地的農(nóng)業(yè)資源稟賦、農(nóng)民就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)等自然經(jīng)濟(jì)條件千差萬別，不可能存在一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的土地經(jīng)營規(guī)模適宜標(biāo)準(zhǔn)。所以，合理確定適合當(dāng)?shù)氐耐恋亟?jīng)營規(guī)模要靠各地從實(shí)踐中探索。從許多地方的實(shí)踐來看，土地經(jīng)營規(guī)模的務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，土地經(jīng)營規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e10—15倍的，比較適合多數(shù)地區(qū)的生產(chǎn)需求，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。不僅各地農(nóng)業(yè)經(jīng)營適宜的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)不一而足，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實(shí)現(xiàn)形式也要因地制宜，各地要結(jié)合實(shí)際不斷探索和豐富適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的有效形式。有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營所得收益按股分配。鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細(xì)碎化問題。鼓勵(lì)承包農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓及入股等方式流轉(zhuǎn)承包地。有條件的地方應(yīng)制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進(jìn)其轉(zhuǎn)移就業(yè)。引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作社，鼓勵(lì)承包農(nóng)戶開展聯(lián)戶經(jīng)營，引導(dǎo)發(fā)展農(nóng)民合作社聯(lián)合社，擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營面積，解決土地碎片化和產(chǎn)出能力低下等問題，推動(dòng)集約規(guī)模經(jīng)營。引導(dǎo)鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民或農(nóng)民合作社以“訂單農(nóng)業(yè)”等方式實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。

家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社，相對于原來的小農(nóng)經(jīng)營來說，規(guī)模都有擴(kuò)大。但是并不僅僅是體現(xiàn)在土地耕作規(guī)模上。比如農(nóng)民合作社，很多合作社社員仍然是家庭耕作，但是其農(nóng)產(chǎn)品銷售、技術(shù)服務(wù)等都有合作社提供。這是擴(kuò)展了生產(chǎn)環(huán)節(jié)之外的服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模。這類規(guī)模的擴(kuò)大可以節(jié)約農(nóng)戶經(jīng)營成本、提高農(nóng)戶收益，是當(dāng)前特別需要加強(qiáng)的。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策措施，可以被分為兩類。一類是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地，使得土地被集中使用，產(chǎn)生生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營。一類是農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營性服務(wù)組織等開展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，產(chǎn)生服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)營。多種形式的規(guī)模經(jīng)營其實(shí)就是這兩類。雖然我們的政策措施已經(jīng)注意到其中的區(qū)別并開始分別加強(qiáng)，但是，理論還沒有對此清晰地加以論證。這已經(jīng)對實(shí)踐產(chǎn)生了不利影響。第一，片面強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)農(nóng)地，片面通過擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，導(dǎo)致由于人工成本增加產(chǎn)生增產(chǎn)不增收，經(jīng)營不可持續(xù)，或者出現(xiàn)經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大不能帶來農(nóng)民收入同步增長，這都是由于對于服務(wù)環(huán)節(jié)規(guī)模經(jīng)營的機(jī)制和原理理解不清，從而在追求流轉(zhuǎn)農(nóng)地中取消家庭經(jīng)營，違背農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原理，適得其反。第二，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)中不講發(fā)展的重點(diǎn)，單純強(qiáng)調(diào)多元主體、平等競爭，使得農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模擴(kuò)大沒有同步帶來農(nóng)戶收入的增加。

中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的適度規(guī)模的擴(kuò)展，需要對足夠多的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供全程服務(wù)才能形成。農(nóng)業(yè)服務(wù)當(dāng)然是要服務(wù)農(nóng)業(yè)，但是農(nóng)業(yè)由農(nóng)戶為主的經(jīng)營主體提供，如果農(nóng)業(yè)服務(wù)僅僅是對于土地經(jīng)營規(guī)模大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供，大多數(shù)農(nóng)戶沒有享有，就不足以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的充分規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)總有一定限度，而土地對于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障、人文的意義不會(huì)失去，這就使得至少有三分之一到二分之一的土地是在中小農(nóng)戶手中。不對眾多中小農(nóng)戶提供服務(wù)，不僅不足以充分?jǐn)U展服務(wù)規(guī)模，也不利于在一個(gè)區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)集中服務(wù)，因?yàn)橹行∞r(nóng)戶土地和規(guī)模經(jīng)營主體經(jīng)營的土地是相互交叉的。規(guī)?；?wù)不僅要明確其中的服務(wù)組織的業(yè)務(wù)是服務(wù)農(nóng)業(yè)，更重要的是要看它提供的服務(wù)，從事家庭經(jīng)營的農(nóng)戶能否得到，它產(chǎn)生的服務(wù)收益農(nóng)戶能否得到。農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系不僅要在服務(wù)內(nèi)容上和農(nóng)業(yè)相關(guān)，更重要的是服務(wù)于農(nóng)戶從事的農(nóng)業(yè)，讓農(nóng)民從服務(wù)農(nóng)業(yè)中首先獲益和獲益最大。

最近幾年，一些地區(qū)探索開展農(nóng)地托管發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營取得了很好的效果。這種經(jīng)營模式可以在堅(jiān)持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度不變的前提下，為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后社會(huì)化服務(wù)，既可以讓農(nóng)民保留土地承包權(quán)還可以得到比土地流轉(zhuǎn)還多的收益，既節(jié)約了生產(chǎn)成本又解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，既為農(nóng)民開辟了穩(wěn)定增收渠道又提高了規(guī)模生產(chǎn)所帶來的單產(chǎn)收益，是農(nóng)地自發(fā)流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營過渡的有效形式。山東供銷社通過土地托管服務(wù)，改變原先的一家一戶分散經(jīng)營模式，實(shí)行規(guī)?；a(chǎn)、標(biāo)準(zhǔn)化種植、集約化經(jīng)營，讓更多的農(nóng)民得實(shí)惠，非常受農(nóng)民群眾歡迎，目前土地托管面積超過1000萬畝。實(shí)踐證明，農(nóng)地托管能夠較好地適應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)新形勢，有效避免行政推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來的諸多不利，具有牢固的群眾基礎(chǔ)和較為廣泛的適用范圍，是一種接地氣的規(guī)模經(jīng)營實(shí)現(xiàn)形式。從我自己的調(diào)研來看，山東供銷社堅(jiān)持以土地托管為切入點(diǎn)，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；?。打造3公里土地托管服務(wù)圈，推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；瘡漠a(chǎn)前、產(chǎn)中到產(chǎn)后多個(gè)環(huán)節(jié)按照專業(yè)化的要求，優(yōu)化資源配置。

對于扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的工作，我們?nèi)匀贿€有很多工作要做。比如，怎樣充實(shí)和完善這方面的財(cái)政激勵(lì)機(jī)制？如何使得龍頭企業(yè)和農(nóng)民合作之間產(chǎn)生連接、確保龍頭企業(yè)“聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)”卻沒有給出任何實(shí)際的招數(shù)。怎樣在推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈增值收益更多留在產(chǎn)地、留給農(nóng)民？

（作者為中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員）

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