1998年《土地管理法》修訂，首次明確規(guī)定農(nóng)村一戶只能擁有一處宅基地。時至今日，“一戶一宅”制度已實施18年，但其落實情況令人擔憂。在農(nóng)村，“一戶多宅”、“違規(guī)擴建”、“空心村”等現(xiàn)象普遍存在，到底是法不責眾還是法律尚待完善？筆者經(jīng)過對一些省份農(nóng)村的實地調(diào)研，試圖對“一戶一宅”政策的實施困境和解決思路進行思考和分析。
“一戶一宅”制度面臨的實施困境
《土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。這一制度設計的初衷是，既保證每戶農(nóng)民都能得到一塊安身之地，同時又限制了對土地資源的濫用，確保宅基地利用的節(jié)制。然而，“一戶一宅”制度在農(nóng)村實施的十幾年間，各種問題層出不窮。以江西省吉安縣為例，筆者實地調(diào)研的梅塘鎮(zhèn)和萬福鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)顯示，“一戶一宅”制度在當?shù)剞r(nóng)村的實施情況很不理想，符合標準的農(nóng)戶甚至不足30%，其中有一村的“一戶多宅”比例高達90%，建新不拆舊的情況十分普遍，占用一般耕地的現(xiàn)象也時有發(fā)生。
除此之外，每戶宅基地面積超標的現(xiàn)象也不在少數(shù)。大部分農(nóng)戶都會建筑圍墻進行圈地，加上飼養(yǎng)牲畜或作為單獨廚房、廁所的附屬房，宅基地實際面積遠遠超出標準。針對這種現(xiàn)象，當?shù)貒敛块T普遍做法是，在農(nóng)戶建房前就向鎮(zhèn)國土所繳納一定數(shù)額的保證金，房屋建成后經(jīng)過測量面積符合標準的，退回保證金；若超標，保證金即轉(zhuǎn)化為罰金不予退還。就目前來看，此法效果一般，多數(shù)農(nóng)戶寧愿繳納罰款以獲取面積更大的宅基地。
一戶多宅、宅基地面積超標給當?shù)剞r(nóng)村所帶來的影響是深遠的。
人地矛盾凸顯。隨著村鎮(zhèn)人口的增長，越來越大的住房需求與有限的土地資源形成的矛盾日益突出。為此，縣政府對每年審批通過的宅基地數(shù)量進行限定，但許多農(nóng)戶采取“先建后批”的方法違規(guī)建房，使本來就很有限的宅基地資源更加緊缺。另一方面，大部分擁有多處宅基地的村民只居住在其中一處，其他用來存放物品、飼養(yǎng)牲畜或甚至廢棄不用，造成土地資源的極大浪費。這種“一邊占用、一邊浪費”的情形，加劇了宅基地的管理難度。
侵蝕耕地面積。由于可用土地有限，農(nóng)戶建房時占用耕地的現(xiàn)象時有發(fā)生，導致耕地面積不斷縮小。對于已經(jīng)形成的既定事實，當一般耕地被占用后，當?shù)貒敛块T一般都會按照“占一補一”的原則重新開墾，但實際上占優(yōu)補劣、占近補遠的現(xiàn)象比較普遍。
“空心村”泛濫?！翱招拇濉闭我恢笔墙陙磙r(nóng)村工作的重點，它的形成與“一戶多宅”有著密切的聯(lián)系。隨著城鎮(zhèn)化的推進，已經(jīng)有不少農(nóng)民舉家進城，但出于傳統(tǒng)思想或利益考慮，幾乎沒有幾個農(nóng)民會把老宅拆除。而且即使在村里建了新房，建新不拆舊的現(xiàn)象也很普遍，由此一來，廢棄老宅不斷增加，“空心村”現(xiàn)象越加嚴重。
“一戶一宅”實施困境的原因
相關(guān)法律條文的矛盾。《土地管理法》不僅規(guī)定了農(nóng)村居民要實行“一戶一宅”，同時也規(guī)定了已擁有一處宅基地使用權(quán)的人，可因買賣、出租、贈與和繼承等合法原因而獲得兩處以上宅基地使用權(quán)。實際上，通過買賣、出租獲得宅基地的情形在農(nóng)村只是個別案例，當前主要獲得宅基地的方式是申請和繼承。一方面，農(nóng)村宅基地申請過程中審查把關(guān)難度大；另一方面，村民繼承老宅后不愿退出。這兩者都是“一戶多宅”現(xiàn)象形成的重要原因。
“戶”的概念無嚴格界定。法律規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得以戶為單位，但是并沒有一部法律或政策性文件明確闡述了“戶”的內(nèi)涵，這給基層執(zhí)法造成難度。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前較為統(tǒng)一的認知是以“獨立的戶口本”為考察標準，但個別村鎮(zhèn)干部執(zhí)法辦事時不講求形式上的合法，而側(cè)重于觀念上的合情合理。只要農(nóng)戶家中子女成年或結(jié)婚后，無論他們是否辦理了法律要求的分戶手續(xù)，村鎮(zhèn)干部都認為該子女理應獲得一份宅基地使用權(quán)，這也反映了基層干部的法律意識淡薄。
無償分配制度促使了“一戶多宅”的發(fā)生。宅基地使用權(quán)行政配置、無償使用的制度助長了宅基地規(guī)模失控和亂占濫用耕地的現(xiàn)象。由于宅基地的分配具有人身屬性，使用權(quán)取得與保有均具有無償性，村民出于利益本能，力求使自己宅基地面積最大化。正是這種零成本的驅(qū)動力，導致農(nóng)村宅基地超標現(xiàn)象異常嚴重。
宅基地數(shù)據(jù)庫尚未完善，信息系統(tǒng)不健全。雖然目前農(nóng)村宅基地登記已基本完成，但是宅基地信息的系統(tǒng)化尚不完善，個別地區(qū)還存在審批過程中無法調(diào)取查閱基礎數(shù)據(jù)的情況。即使進行實地走訪，如果農(nóng)戶本人或村民不配合，也很難了解到真實情況。而掌握信息最為容易的村小組及村委會進行表決時，缺乏法律意識或有時礙于情面，容易形成“只要有需求就批準”的風氣，把關(guān)力度甚微。由下自上存在的多層問題使得宅基地審批工作困難重重。
違法成本低，執(zhí)法手段少，監(jiān)管難度大?！缎谭ā芬?guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用5畝以上基本農(nóng)田或者非法占用10畝以上基本農(nóng)田以外的耕地改作他用，造成耕地大量毀壞的，處5年以下有期徒刑或者拘役。但實際上，一般農(nóng)村建房極少會占用10畝以上耕地的，因為無法達到處罰標準，違法成本低，讓農(nóng)戶有恃無恐，隨意占用耕地現(xiàn)象愈加嚴重。而基層國土部門即使采用強拆手段制止了這類違法行為，一旦個別村民以“上訪”相要挾，政府部門的執(zhí)法效果也要大打折扣。目前，可行性高的處罰手段只有罰款，但這種較為溫和的處理方式無法起到有效的預防及整治效果。
缺乏合理退出機制。《土地管理法》規(guī)定宅基地使用權(quán)的收回有3種情況：一是為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設，需要使用土地的；二是不按照批準的用途使用土地的；三是因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的。除第一種情況土地使用權(quán)人能得到適當?shù)难a償，其他情形法律沒有做出是否或如何進行補償?shù)拿鞔_規(guī)定。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)里宅基地回收的普遍采用無償退出機制，這一定會打擊農(nóng)民退回宅基地的主動性。
“一戶一宅”制度的改革方向
建立無償、有償相結(jié)合的宅基地取得和退出機制。當農(nóng)民依法向有關(guān)部門申請唯一宅基地且面積符合當?shù)貥藴蕰r，應無償取得。在此情形中，農(nóng)民申請宅基地仍須依法申請，遵循“一戶一宅”的原則。而根據(jù)調(diào)查原有宅基地確實不夠使用的情況下，當農(nóng)民向有關(guān)部門申請規(guī)定面積以外的宅基地時，應適用有償取得機制。使用主體仍應限制為本村集體經(jīng)濟組織成員。申請者須根據(jù)超出面積，按年度繳納使用費，具體數(shù)額可根據(jù)本地區(qū)情況酌情確定。有償取得的超出面積的宅基地，還應當限定使用期限和轉(zhuǎn)讓條件。
除去取得機制外，筆者建議還可探索建立有償退出和無償退出相結(jié)合的宅基地退出機制。除《土地管理法》已經(jīng)規(guī)定的，可獲得價格補償?shù)那闆r外，筆者認為還有兩種情況可以納入有償退出的范疇：一是農(nóng)民通過購買、贈與、繼承等合法方式取得一處以上宅基地使用權(quán)的（繼承或轉(zhuǎn)讓所得的房屋仍適宜居住且未超過20年），其戶籍已經(jīng)遷離本集體的，本著自愿平等原則，村集體對于宅基地上的附著物應給予合理的經(jīng)濟補償。二是對于農(nóng)民只有一處宅基地，但其面積超過當?shù)匾?guī)定標準，且超出部分無法單獨拆除或拆除將造成較大損失的，可不做收回處理，可按超出面積計算繳納罰金，具體數(shù)額可參考當?shù)氐貎r。
此外，筆者認為應該納入無償退出范疇的包括：一是不按照批準用途使用土地，經(jīng)兩次書面警告仍不改正的。二是空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用宅基地的。三是農(nóng)民戶口遷出該集體經(jīng)濟組織超過20年，原住宅未被轉(zhuǎn)讓、繼承的。四是因繼承或轉(zhuǎn)讓原因，一戶擁有兩處以上住宅，或取得住宅已損毀不宜居住，或取得住宅超過20年的。
村民自治或許是最有效的治理方式。筆者調(diào)查的梅塘鎮(zhèn)中板村是當?shù)乜招拇逭问痉洞澹瑩?jù)了解該村閑置房屋的拆除并非由政府部門強制執(zhí)行，而是一直由村民理事會進行主導。理事會一共有6名成員，由全體村民選舉產(chǎn)生，一般都是村中較有威望的村民。理事會先請規(guī)劃局或其他專業(yè)人員對全村進行一個科學的規(guī)劃，向全體村民公示，得到2/3以上村民同意后即進入執(zhí)行階段。無論是房屋拆除過程中的協(xié)商調(diào)解還是新房建設的招標問題，都由理事會直接執(zhí)行并進行監(jiān)督，政府只負責指導。所以，相比于政府工作人員，理事會做村民思想工作難度更小，被拆戶的抵觸心理沒有那么強烈，矛盾也比較小。
完善行政執(zhí)法機關(guān)的硬件與軟件。首先，健全宅基地信息系統(tǒng)。在農(nóng)戶申請宅基地時，一些資料無法調(diào)取或查閱難度較大，不僅降低了信息審查效率，還可能使一些心存僥幸的農(nóng)戶因系統(tǒng)漏洞而獲得了批準。所以，當?shù)貒敛块T應加快建立起一個完善的宅基地信息系統(tǒng)，嚴明審查，讓非法進行申請的農(nóng)戶無機可乘。其次，強化行政機關(guān)的管理職能。其中包括：分片區(qū)組成工作小組，明確單位、成員職責；制定考評工作方案，明確嚴格的獎懲制度；由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村干部簽署責任狀考核，將宅基地管理作為村干部年終考核內(nèi)容。
（作者就讀于中國政法大學）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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