一、問題的提出

中國的改革開放戰(zhàn)略是由農(nóng)村經(jīng)濟體制變革開啟和策動的。自20世紀(jì)70年代末期開始，我國農(nóng)村在沖破人民公社制度約束的基礎(chǔ)上，快速構(gòu)建起農(nóng)村土地集體所有—農(nóng)戶承包的新型產(chǎn)權(quán)制度，并由此確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這一土地制度變遷和組織經(jīng)營方式創(chuàng)新不僅極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，而且對后續(xù)我國全面展開市場化改革和對外開放提供了基礎(chǔ)作用，發(fā)揮了示范作用。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任是改革開放之后貫穿我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性制度安排，然而，伴隨著時間的推移以及經(jīng)濟社會格局的轉(zhuǎn)變，我國在不同時期針對農(nóng)村土地承包關(guān)系的展開方式卻進(jìn)行了持續(xù)調(diào)整，這種調(diào)整可以通過觀察政策文本的表述來進(jìn)行梳理和展示。1984年1月我國發(fā)布的《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出延長土地承包期，“土地承包期一般應(yīng)在十五年以上”。1993年11月我國發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》則提出“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。2008年10月中央十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。顯而易見，在改革開放以來的不同時期，我國對農(nóng)村土地承包關(guān)系的思想認(rèn)識和政策實施既有時序意義的連續(xù)性、又有不同時段的差異性，土地承包關(guān)系長久不變是我國對農(nóng)村土地承包關(guān)系的最新界定以及政策依據(jù)。

問題在于，自2008年農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變這一命題提出之后，我國在思想認(rèn)識層次存在著明顯的分歧，不同學(xué)者針對這一命題給出了多種極具差別的解釋。例如：劉守英(2014)認(rèn)為土地承包關(guān)系長久不變的制度安排，實際上意味著從有期限的土地制度變成沒有期限的土地制度。這種看法能夠得到其他文獻(xiàn)的支持，例如劉福海、朱啟臻(2009)將長包制視為土地承包關(guān)系永久不變的實現(xiàn)形式，主張農(nóng)民土地使用權(quán)由土地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、入股權(quán)、出租權(quán)、繼承權(quán)等構(gòu)成，土地長包制即將這些權(quán)利的行使時期從30年變?yōu)椴辉O(shè)時間的長久期限。高圣平、嚴(yán)之(2009)也指出：土地承包關(guān)系長久不變意味著土地承包經(jīng)營權(quán)沒有存續(xù)期間的限制，即土地承包經(jīng)營權(quán)的永佃化。與上述思路相區(qū)別，胡昕宇、韓偉(2010)認(rèn)為土地承包關(guān)系長久不變的實質(zhì)是土地承包“長期化”，該承包期限應(yīng)超過現(xiàn)行的30年，同時考慮到農(nóng)民的態(tài)度則不應(yīng)超過70年。楊久棟、蘇強(2015)認(rèn)為，從法律創(chuàng)新及其實現(xiàn)的角度看，可將耕地、草地、林地以及“四荒”地的承包期一律延長至70年，該期限的起點應(yīng)從本輪承包期滿時再重新計算下一輪承包期。上述認(rèn)識層面的分歧，很容易引致土地承包關(guān)系長久不變在實踐操作中的混亂，本文試圖從制度、機制和操作三個層面闡述土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵，進(jìn)而立足于期限和起點兩個維度解析土地承包關(guān)系長久不變的外延，最后從土地承包關(guān)系長久不變有效執(zhí)行的角度分析其實施條件。本文的研究工作體現(xiàn)了對現(xiàn)階段我國土地產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)營組織方式完善的回應(yīng)，對于中國提高城鄉(xiāng)要素配置效率并化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要的實踐價值。

二、農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的三重內(nèi)涵

土地制度是我國農(nóng)村經(jīng)濟制度以及經(jīng)營組織方式選擇的基礎(chǔ)。新中國成立以來，我國土地制度經(jīng)歷了土地改革時期農(nóng)民擁有所有權(quán)和使用權(quán)、人民公社時期集體擁有所有權(quán)和使用權(quán)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下集體擁有所有權(quán)而農(nóng)戶擁有使用權(quán)的多次變遷。這種土地制度變遷歷程體現(xiàn)了對不同時期我國發(fā)展戰(zhàn)略與稟賦條件的回應(yīng)。改革開放之后，我國基于農(nóng)村生產(chǎn)力提升的訴求確立了集體所有、農(nóng)戶承包的土地產(chǎn)權(quán)制度，伴隨著時間的推移和經(jīng)濟社會格局的轉(zhuǎn)變，這一制度安排在實踐中面臨著如下情況變化：一是伴隨著本輪土地承包期限的逐步逼近，對土地承包關(guān)系、尤其是土地承包權(quán)利期限和范圍的界定將直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的預(yù)期，進(jìn)而也關(guān)系到農(nóng)民對土地的投入力度以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；二是在農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)、且土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的背景下，土地承包關(guān)系、尤其是土地承包權(quán)限和范圍的界定將直接影響土地承包經(jīng)營權(quán)的再配置，進(jìn)而對土地利用效率以及農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)也具有極大影響；三是在城鄉(xiāng)土地二元所有制以及農(nóng)村土地征收的情形下，農(nóng)民在土地征收程序以及增值收益分配中的權(quán)益往往受損，這引致了對農(nóng)村土地集體所有制合理性的重新討論。在這方面，何煉成、何林(2005)強調(diào)應(yīng)重新構(gòu)建我國農(nóng)村土地制度，將土地集體所有制變革為土地國有制；文貫中(2014)指出農(nóng)地私有化使農(nóng)民有所有權(quán)分享因土地升值而帶來的巨額財富，因而能夠緩解城鄉(xiāng)收入差距的惡性發(fā)展；簡新華(2013)則認(rèn)為中國農(nóng)村不能實行土地私有制，深化農(nóng)村改革應(yīng)完善農(nóng)地集體所有制和經(jīng)營方式。上述格局意味著：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及相應(yīng)的土地制度安排面臨新的階段性特征，因此就具有基于這些新特征而進(jìn)行完善的必要。土地承包關(guān)系長久不變正是基于上述多重背景而提出的，作為對上述實踐背景的回應(yīng)方式，土地承包關(guān)系長久不變自然也就具有多個維度的內(nèi)涵：

首先，在制度層面，土地承包關(guān)系長久不變是指集體擁有土地所有權(quán)，集體成員依托這種土地所有權(quán)并依法獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這種集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)民以家庭為單位擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的制度安排“長久不變”。改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度的基本特征是集體擁有所有權(quán)而農(nóng)戶擁有使用權(quán)，這種“兩權(quán)分離”是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這種經(jīng)營組織方式展開的邏輯起點。與人民公社制相比，上述土地制度的特征是將土地使用權(quán)交付給農(nóng)民，與土地私有制相比，上述土地制度的特征是土地所有權(quán)屬于若干農(nóng)戶組成的集體。當(dāng)前我國強調(diào)土地承包關(guān)系長久不變，首先是指以“兩權(quán)分離”為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán)制度是適合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實踐的。之所以如此界定，是因為：以家庭作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本單位可以有效規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的監(jiān)督成本，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的激勵內(nèi)化，國際經(jīng)驗顯示：美國和日本等主要發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)基本組織形式是家庭或農(nóng)戶(高帆，2015)。此外，中國土地產(chǎn)權(quán)安排面臨著制度約束，即土地制度公有制——城鎮(zhèn)土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制是被鎖定的(劉守英，2014)，在此背景下，農(nóng)村土地制度完善的基本線索就是探尋所有權(quán)和使用權(quán)分離，以及使用權(quán)的具體權(quán)限和實現(xiàn)方式。更重要的是，在城鄉(xiāng)社會保障供給二元化的條件下，農(nóng)村土地事實上還承擔(dān)著為農(nóng)民提供基本養(yǎng)老和醫(yī)療等保障功能，這種社會保障功能在中部和西部等地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出。從這種保障功能出發(fā)，土地就不能被視為單純的經(jīng)濟要素而按照產(chǎn)權(quán)私有化邏輯進(jìn)行配置，而在地方政府壟斷農(nóng)村土地征收和城市用地供給的前提下，土地私有化未必會根本改變農(nóng)民在城鄉(xiāng)土地再配置中的劣勢地位。除此而外，農(nóng)村土地國有化則面臨著土地國有化實現(xiàn)方式、農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭激勵機制重建，以及土地制度安排和法律關(guān)系銜接等諸多問題。由此可見，我國農(nóng)村土地集體所有—農(nóng)戶使用的“兩權(quán)分離”模式盡管存在著缺陷，但它是在現(xiàn)有社會制度和經(jīng)濟社會發(fā)展條件下的次優(yōu)選擇，土地國有制和私有制均不是現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度的變革方向，土地承包關(guān)系長久不變首先體現(xiàn)了對上述土地制度變革方向的明確界定。

其次，在機制層面，土地承包關(guān)系長久不變的重要目標(biāo)是：在市場化改革進(jìn)程中最大程度地實現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟利益，由此農(nóng)戶在獲取土地承包經(jīng)營權(quán)之后，其對土地承包經(jīng)營權(quán)的配置方式是獨立的，是基于自我經(jīng)濟權(quán)衡而做出的，這是在土地制度層面農(nóng)民實現(xiàn)利益最大化的核心機制。作為特定農(nóng)村集體組織的成員，農(nóng)戶可以同時行使土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，即自己承包土地后直接使用土地，也可以保留承包權(quán)但讓渡經(jīng)營權(quán)，即自己承包土地并將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶或組織，土地承包關(guān)系長久不變即指農(nóng)戶依靠土地承包經(jīng)營權(quán)有效配置獲取收益的指向是長久不變的，農(nóng)戶對土地承包經(jīng)營權(quán)配置的自我選擇性質(zhì)是長久不變的。改革開放以來，我國農(nóng)村勞動力和人口出現(xiàn)了持續(xù)化、大規(guī)模的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，統(tǒng)計資料顯示：2014年年底我國農(nóng)民工的數(shù)量為2.74億，其中本地流轉(zhuǎn)農(nóng)民工數(shù)量為1.06億，而外出流轉(zhuǎn)農(nóng)民工數(shù)量為1.68億。城鄉(xiāng)之間勞動力和人口的再配置意味著農(nóng)村土地—勞動力—人口之間相對關(guān)系的變動，改革開放初期，我國農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)之后是自我從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的，這與城鄉(xiāng)勞動力和人口的低流動性緊密相關(guān)。然而，當(dāng)前農(nóng)村勞動力和人口的持續(xù)性、大規(guī)模非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村家庭的經(jīng)濟性質(zhì)出現(xiàn)了分化：有些農(nóng)戶擁有土地承包權(quán)之后仍自我從事經(jīng)營，有些農(nóng)戶則擁有土地承包權(quán)之后將土地經(jīng)營權(quán)讓渡給他人。上述兩種情形均依賴于農(nóng)戶對土地承包關(guān)系的穩(wěn)定預(yù)期，尤其是，土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)派生于集體—農(nóng)戶之間的土地承包關(guān)系，在土地承包關(guān)系頻繁變動的情形下，農(nóng)戶和其他組織對土地經(jīng)營權(quán)的利用也必定是不充分的。為此，我國現(xiàn)階段強調(diào)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，并賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)以流轉(zhuǎn)、抵押等更為寬泛的權(quán)利，其本質(zhì)是在土地價值實現(xiàn)機制層面，肯定并保護(hù)農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)再配置的自我選擇屬性。

最后，在操作層面，土地承包關(guān)系長久不變是針對農(nóng)戶從集體獲取的土地承包經(jīng)營權(quán)期限而言的。就財產(chǎn)權(quán)利的特征而言，期限是構(gòu)成土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以及土地權(quán)利價值的一個重要部分。如不考慮其他條件，農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)期限越長，則越能激勵其對土地進(jìn)行長期投資或與其他經(jīng)營者簽訂長期契約。現(xiàn)階段我國強調(diào)土地承包關(guān)系長久不變即是指：農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)期限足以使其對未來形成穩(wěn)定預(yù)期，這種穩(wěn)定預(yù)期既可防范集體或其他組織對自身土地權(quán)利的侵犯，又足以激勵農(nóng)戶在自我經(jīng)營背景下對土地進(jìn)行充分投資、或在土地經(jīng)營權(quán)流出背景下與流入方簽訂長期合約。顯然，這是從權(quán)利期限的角度出發(fā)，對農(nóng)民土地投資激勵、土地權(quán)益維護(hù)以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等新格局的回應(yīng)。改革開放以來，我國在農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基本制度安排下，圍繞農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限進(jìn)行了多次調(diào)整，這種調(diào)整經(jīng)歷了土地承包期15年或以上、第一輪承包期滿后再延長30年、土地承包經(jīng)營關(guān)系長期不變等不同階段，而上述階段變動的基本趨勢是：延長農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限，固化農(nóng)民與土地有效配置的關(guān)聯(lián)關(guān)系，進(jìn)而在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)意義上穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期、提高土地資源的配置效率和產(chǎn)出水平。2008年以來，我國圍繞農(nóng)村土地制度提出土地承包關(guān)系長久不變，這延續(xù)了此前土地承包經(jīng)營權(quán)期限的界定思路：即通過土地承包經(jīng)營權(quán)期限在現(xiàn)有基礎(chǔ)上的不斷延長，來擴展土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍和經(jīng)濟價值，進(jìn)而為新時期農(nóng)村土地資源的有效配置，以及土地與其他要素的組合效率提高創(chuàng)造有利條件。

綜上所述，土地承包關(guān)系長久不變是我國在新時期針對農(nóng)村土地制度提出的重要論斷，這一論斷既體現(xiàn)了對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及土地所有權(quán)—使用權(quán)分離的延續(xù)，也體現(xiàn)了對農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及土地征收利益分配等新格局的回應(yīng)。就本質(zhì)而言，土地承包關(guān)系長久不變具有制度、機制和操作等三個層面的內(nèi)涵，這三個層面的內(nèi)涵相互關(guān)聯(lián)并互為補充，制度和機制層面的內(nèi)涵需要操作層面的期限設(shè)定加以體現(xiàn)，而操作層面的期限設(shè)定是服務(wù)于制度和機制層面的內(nèi)涵界定。當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界和政策制定領(lǐng)域往往關(guān)注如何界定土地承包經(jīng)營權(quán)期限，即關(guān)注土地承包關(guān)系長久不變的第三個層面的內(nèi)涵。事實上，土地承包期限是一個重要問題，但它與其他兩個層面的內(nèi)涵界定是關(guān)聯(lián)的，因此對土地承包關(guān)系長久不變的考察必須將上述三者結(jié)合起來，尤其是在探究土地承包經(jīng)營權(quán)期限時，應(yīng)將其放在制度和機制層面的界定中才能得到更為深入的認(rèn)識。

三、農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的期限和起點

農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵探究是理解其外延的前置條件，尤其是在法律和實踐層面，當(dāng)前亟待解答的問題是：從制度和機制層面出發(fā)，如何有效界定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，進(jìn)而體現(xiàn)土地承包關(guān)系長久不變這一制度和政策選擇的方向。農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)期限是在一系列前置條件下做出的，探究農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的外延必須體現(xiàn)、而不是否定這些條件。具體地說，這些前置條件包括：首先，土地所有權(quán)，即農(nóng)村土地集體所有制不能被土地國有制或土地私有制所取代，就此而言，在土地集體所有制不可改變的前提下，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的期限界定就不應(yīng)是無期限，無期限的土地承包經(jīng)營權(quán)在操作層面很容易被農(nóng)戶理解為實施土地私有制。其次，橫向的土地使用權(quán)期限比較，我國實行農(nóng)村土地集體所有制和城鎮(zhèn)土地國有制的二元土地產(chǎn)權(quán)制度，城鎮(zhèn)土地使用權(quán)期限構(gòu)成了理解農(nóng)村土地使用權(quán)期限的一個“參照系”。我國1990年5月19日通過并實施的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定城鎮(zhèn)土地使用權(quán)出讓最高年限是“居住用地70年，工業(yè)用地50年”。再次，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限的演變趨勢，即改革開放以來，我國對土地承包經(jīng)營權(quán)的期限界定整體上呈現(xiàn)出不斷延長的態(tài)勢，同時，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利范圍也在不斷擴展，期限和權(quán)利范圍的變革目的均在于充實、細(xì)化土地承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)而提高農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)組合空間和土地配置效率。最后，與現(xiàn)行法律文本之間的銜接，我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》和《土地承包法》等明確規(guī)定：耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，林地的承包期為30年至70年，現(xiàn)有法律文本對土地使用權(quán)期限按照其用途做了不同規(guī)定，在這些規(guī)定中70年是農(nóng)民擁有土地使用權(quán)(林地)的最高限度。

從上述前置條件出發(fā)，并考慮土地承包關(guān)系長久不變的制度和機制內(nèi)涵，土地承包經(jīng)營權(quán)的期限可被界定為70年，其起點應(yīng)從《土地管理法》(1998年版)開始實施的1999年開始，這一起點也是本輪農(nóng)村土地承包實施的起始年份。之所以將土地承包關(guān)系長久不變背景下的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，是因為：它是在不改變土地集體所有制背景下的有期限的長久不變，這對于確保制度層面的土地所有制和農(nóng)戶承包經(jīng)營這種關(guān)系是重要的，且這種安排不至于在實踐中使人們將土地制度完善誤解為實行土地私有化。更重要的是，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，要比現(xiàn)行的30年土地承包期在時段上更長，它延續(xù)了改革開放以來我國農(nóng)村土地承包期伴隨著時間轉(zhuǎn)移而逐步延長的思路。如將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且起點始于1999年，則農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)將延伸至2069年，即使在本輪承包期30年到期(2029年)之后，農(nóng)民仍以家庭為單位擁有后續(xù)40年的土地承包經(jīng)營權(quán)。如從當(dāng)年(2015年)開始則這種土地承包關(guān)系將延續(xù)至54年。上述期限延長體現(xiàn)了土地承包關(guān)系從“長期不變”轉(zhuǎn)向“長久不變”的思想基礎(chǔ)，對于穩(wěn)定農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期，以及推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織方式創(chuàng)新是有積極作用的。

將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，且將起始點界定為1999年，原因還在于：從現(xiàn)行的土地法規(guī)變動軌跡來看，我國1986年通過的《土地管理法》并未涉及農(nóng)村土地承包期限，而1998年修訂通過的《土地管理法》則在第14條明確規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為30年”，且該法規(guī)自1999年1月1日起實施。2004年通過的《土地管理法》主要修訂了國家土地征收或征用的條款，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營期限以及法規(guī)實施時間仍延續(xù)了1998年版本的規(guī)定。上述情形意味著：在法律層面1999年是我國劃定土地承包經(jīng)營權(quán)期限的重要起始點，且本輪農(nóng)民的土地承包期也起始于1999年，農(nóng)村集體和農(nóng)戶之間的土地承包合同可以在尊重農(nóng)戶選擇權(quán)利的基礎(chǔ)上予以延續(xù)。另外，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，且將起始點界定為1999年還著眼于城鄉(xiāng)土地使用權(quán)的同一化，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元土地制度除了表征為土地所有制不同之外，也表現(xiàn)為土地使用權(quán)期限的差別，即農(nóng)村土地承包期30年而城鎮(zhèn)居住土地使用最高年限70年。1998年6月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房改革加快住房建設(shè)的通知》，這標(biāo)志著城鎮(zhèn)的福利住房體系開始轉(zhuǎn)向商品化、市場化住房模式，在此背景下城鎮(zhèn)居住用地使用權(quán)70年開始大規(guī)模體現(xiàn)并實施。由此可見，以1999年為起點并將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，有助于為我國在2070年左右形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地使用權(quán)格局提供有利條件。

在城鄉(xiāng)勞動和土地資源再配置的條件下，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且將起始點界定為1999年還具有提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入等方面的重要意義。土地承包期期限不僅關(guān)系到農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的預(yù)期和投入，而且關(guān)系到農(nóng)戶讓渡土地使用權(quán)時的定價方式和經(jīng)濟收益。我國1986年通過的《土地管理法》規(guī)定：土地征用時用地單位支付的土地補償費和安置補助費的總和不超過土地被征用前平均年產(chǎn)值的20倍，1998年修訂通過的《土地管理法》則將這一限額提升至30倍，上述土地征收或征用中的補償依據(jù)與農(nóng)民土地承包期限有著緊密關(guān)聯(lián)。如果將土地承包期視為農(nóng)民讓渡土地使用權(quán)的“影子價格”，那么在土地承包關(guān)系長久不變的情形下，將土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且將起始點界定為1999年有助于提高土地征收時農(nóng)民的土地增值收益。按照70年的期限計算，在本輪承包期滿之后農(nóng)民還擁有40年的土地承包經(jīng)營權(quán)，從2015年開始則農(nóng)民還擁有54年的土地承包經(jīng)營權(quán)，依照上述影子價格，農(nóng)民在土地出讓時所獲得土地補償費和安置補助費將提升至土地年產(chǎn)值的40～54倍，這相對于此前30倍的土地使用權(quán)讓渡收益而言是一個較為顯著的增長。除此而外，將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年、且將起始點界定為1999年還是因為這種界定可與我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變遷進(jìn)程相耦合，可以預(yù)期：從現(xiàn)在開始直至2069年，我國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化進(jìn)程將持續(xù)推進(jìn)，在這些結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的條件下，農(nóng)村勞動力在就業(yè)人數(shù)中的占比、農(nóng)村人口在總?cè)丝跀?shù)中的占比將會持續(xù)下降，而政府在基本公共服務(wù)均等化的思路下將不斷縮減城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品落差，其結(jié)果是相對于現(xiàn)在農(nóng)村人地之間的緊張關(guān)系將會下降，土地承擔(dān)的社會保障功能也將隨之降低甚至消除，這樣我國農(nóng)村土地就可更充分地表征為經(jīng)濟要素并按照市場化邏輯進(jìn)行優(yōu)化配置。

四、農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的實施條件

土地承包關(guān)系長久不變是我國在新時期針對農(nóng)村土地要素配置所做出的重要制度安排，這一安排既體現(xiàn)了對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和土地集體所有制的延續(xù)，也體現(xiàn)了對農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等新格局的回應(yīng)。問題在于，土地承包關(guān)系是在農(nóng)村經(jīng)濟和城鄉(xiāng)之間一系列制度安排下生成與演變的，土地承包關(guān)系長久不變不可能在真空中推進(jìn)，其有效實施必然與其他制度安排的變化和改進(jìn)相關(guān)聯(lián)?，F(xiàn)階段我國要有效推進(jìn)農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，就需要充分考慮如下實施條件：

首先，農(nóng)村土地集體所有制是土地承包關(guān)系的形成基礎(chǔ)，也是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)以及其他細(xì)分權(quán)利的展開依據(jù)。在我國農(nóng)村經(jīng)濟制度演變中，土地集體所有制的集體通常被理解為“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，但這種界定并未清晰地確定“集體”與“成員”之間的土地權(quán)責(zé)邊界，由此很容易產(chǎn)生如下追問：土地集體所有制中的集體是現(xiàn)有農(nóng)村集體組織、還是農(nóng)民以其成員權(quán)而形成的自發(fā)經(jīng)濟組織?農(nóng)村集體組織所擁有的土地所有權(quán)究竟包括哪些權(quán)利，集體組織是如何來行使和執(zhí)行這些權(quán)利的?當(dāng)現(xiàn)行農(nóng)村集體行使土地所有權(quán)出現(xiàn)程序不當(dāng)或損害成員權(quán)益時，農(nóng)民或農(nóng)戶應(yīng)如何約束農(nóng)村集體組織?單個農(nóng)戶作為特定農(nóng)村社區(qū)的成員，能否依照其成員權(quán)退出集體組織并由此獲得相應(yīng)的“土地所有權(quán)”份額?上述追問的現(xiàn)實表現(xiàn)是：我國有些地區(qū)農(nóng)村的集體負(fù)責(zé)人在土地征用過程中往往具有很大話語權(quán)并容易成為最大的利益獲取者，此種情形對集體—農(nóng)戶之間的穩(wěn)定承包關(guān)系構(gòu)成了極大挑戰(zhàn)?；诖?，我國要有效實施土地承包關(guān)系長久不變，就需要在法律層面對集體所有制的“集體”及“所有權(quán)”進(jìn)行明確界定，并對單個農(nóng)戶與農(nóng)戶組織而成的“集體”兩者的關(guān)系進(jìn)行明確闡述。長遠(yuǎn)來看，集體所有制的“集體”應(yīng)更多體現(xiàn)為農(nóng)戶基于經(jīng)濟考慮而形成的自發(fā)性經(jīng)濟組織，農(nóng)戶作為組織成員依靠其退出權(quán)而形成對集體權(quán)利使用的有效約束。當(dāng)前我國土地集體所有制的“集體”往往被視為兼具行政功能和經(jīng)濟功能的基層組織(例如村委會)，據(jù)此，在土地承包關(guān)系中就需要明確基層組織行駛土地所有權(quán)的程序、邊界以及利益分配方案，避免基層組織依靠行政功能而對土地配置這一經(jīng)濟功能形成侵犯，這是現(xiàn)階段有效實施土地承包關(guān)系長久不變的重要制度保障。

其次，土地承包關(guān)系長久不變在機制層面意味著農(nóng)民自我選擇空間的擴大，這種擴大導(dǎo)源于土地承包期的延長以及土地承包經(jīng)營權(quán)的不斷細(xì)分，由此，土地承包關(guān)系長久不變需要對土地承包經(jīng)營權(quán)的分化以及重新組合予以高度關(guān)注。從實踐來看，改革開放之后我國針對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度形成了集體所有—農(nóng)戶使用的基本格局，但在農(nóng)村勞動力和人口非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的背景下，許多農(nóng)戶傾向于將土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或組織，由此就出現(xiàn)了農(nóng)戶承包權(quán)(即與集體簽訂承包合同并取得某期限內(nèi)土地承包權(quán)利)與經(jīng)營權(quán)(即與農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)合同并取得某期限內(nèi)土地使用權(quán)利)之間的分離，當(dāng)然，農(nóng)戶取得承包權(quán)之后是自我行使經(jīng)營權(quán)還是讓渡給他人實行經(jīng)營權(quán)，這是農(nóng)戶基于勞動力流轉(zhuǎn)以及自身經(jīng)濟收益權(quán)衡之后的結(jié)果。然而上述選擇的結(jié)果是農(nóng)村出現(xiàn)了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”格局。土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是依次派生出來的，在土地集體所有制給定的條件下，如何清晰界定承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的邊界及其組合方式就至關(guān)重要。從理論上說土地經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)衍生而來，其期限和權(quán)利范圍應(yīng)小于或等于承包權(quán)。基于此，人們就需要追問：我國允許土地經(jīng)營權(quán)抵押，那么土地承包權(quán)是否可以抵押?如可以抵押，那么如何解決土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩者均可抵押的組合關(guān)系?如果不可抵押，那么由土地承包權(quán)衍生的經(jīng)營權(quán)為何被允許抵押?事實上，在土地承包關(guān)系長久不變的思路下，最有效的權(quán)利安排應(yīng)是允許土地承包權(quán)可以抵押，而土地承包戶和土地流入方在簽訂流轉(zhuǎn)合同時可對土地使用權(quán)抵押的讓渡及其補償進(jìn)行自行約定，土地承包戶可以將抵押權(quán)讓渡給土地流入方，也可以不讓渡給土地流入方，而這兩種情形下的土地流轉(zhuǎn)的租金水平是有區(qū)別的。將抵押權(quán)的配置方式交付給土地承包戶，這對于農(nóng)民土地權(quán)利的維護(hù)以及土地資源的有效配置是至關(guān)重要的。

最后，土地承包關(guān)系長久不變其根本立足點是穩(wěn)定農(nóng)民對土地承包的預(yù)期，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營投入并促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)合同長期化。值得強調(diào)的是，土地承包期限延長是產(chǎn)權(quán)制度安排的重要組成部分，但期限延長是否必定會穩(wěn)定農(nóng)戶預(yù)期、并促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，這在理論上和經(jīng)驗中均是不確定的。這里的關(guān)鍵在于：農(nóng)戶的經(jīng)營預(yù)期以及土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到多種因素的影響，土地承包經(jīng)營權(quán)期限延長只有和其他制度安排相配套才能取得預(yù)期效果，就此而言，土地承包關(guān)系長久不變的有效實施必須關(guān)注“制度互補”問題。在實踐中，人們往往認(rèn)為對土地產(chǎn)權(quán)的確定(確權(quán))有助于更好地發(fā)揮土地配置效率提高的功能(賦能)，然而郭曉鳴、廖祖君(2013)揭示了土地制度“確權(quán)”和“賦能”之間的差異，確權(quán)頒證后的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)和林權(quán)并沒有如預(yù)期的那樣在農(nóng)村內(nèi)部或城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)充分流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。這種情形意味著：延長農(nóng)村土地承包期并擴大農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)范圍只有與其他因素相結(jié)合才能產(chǎn)生良好的績效，這些組合因素包括：農(nóng)村內(nèi)部金融資源獲取的成本以及便捷性、農(nóng)村內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系、農(nóng)村土地在實質(zhì)上承擔(dān)社會保障功能的程度、農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流轉(zhuǎn)能否融入城鎮(zhèn)部門、農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民獲取各類公共產(chǎn)品的均等化程度等等。在這個意義上，當(dāng)前深化戶籍制度改革、賦予城鄉(xiāng)居民相對均等的基本公共產(chǎn)品、發(fā)育農(nóng)村多樣化的金融供給方式、強化農(nóng)村人力資本投入等應(yīng)與土地產(chǎn)權(quán)制度完善相配套，在“制度互補”而不是“政策割裂”的背景下去推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，則農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變才可能達(dá)成有效維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟權(quán)益、不斷提高土地配置效率的預(yù)期目標(biāo)。

五、結(jié)論和政策含義

改革開放以來，在堅持集體擁有所有權(quán)、農(nóng)戶擁有使用權(quán)的前提下，我國農(nóng)村土地制度和經(jīng)營組織方式出現(xiàn)了多次適應(yīng)性調(diào)整，而土地承包關(guān)系長久不變成為現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地制度和經(jīng)營組織方式的展開基礎(chǔ)。本文強調(diào)土地承包關(guān)系長久不變具有制度、機制和操作三個層面的內(nèi)涵，其制度內(nèi)涵是指農(nóng)村土地集體所有—農(nóng)戶使用的制度安排長久不變，機制內(nèi)涵是指農(nóng)戶依據(jù)土地承包經(jīng)營權(quán)的自發(fā)配置來增加其經(jīng)濟收益的特征長久不變，操作內(nèi)涵是指應(yīng)在繼續(xù)延長土地承包期的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更為穩(wěn)定的土地經(jīng)營預(yù)期?；诖?，本文指出對土地承包經(jīng)營權(quán)期限的探究必須體現(xiàn)制度和機制層面的要求，我國提出的土地承包關(guān)系長久不變的本質(zhì)是有期限的長久不變，立足于多個維度的前置條件，我國將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限界定為70年，而將期限起點界定為1999年是合適的。考慮到土地產(chǎn)權(quán)制度完善是一連串的事件，土地承包關(guān)系長久不變必然連帶到其他制度維度的變革，據(jù)此，本文從土地集體所有制“集體”和“所有權(quán)”的界定、土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的組合，以及土地產(chǎn)權(quán)制度完善之后的交易條件等視角，探究了土地承包關(guān)系長久不變的實施條件，指出在“制度互補”的基礎(chǔ)上這一制度和政策指向才可能取得預(yù)期的績效。

土地制度在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，本文對土地承包關(guān)系長久不變的探究對我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展以及形成城鄉(xiāng)一體化新格局具有重要價值。本文的研究顯示：土地承包關(guān)系長久不變不是要否定或變革土地集體所有制，而是使土地集體所有—農(nóng)戶使用的權(quán)利結(jié)構(gòu)更能適應(yīng)變動的經(jīng)濟社會實踐，土地私有制和國有制不是當(dāng)前我國土地制度完善的根本方向，這意味著我國土地制度的變革主線仍是對土地使用權(quán)的延長、細(xì)分、充實和重新組合。其次，在考慮到多種前置條件之后，土地承包關(guān)系長久不變在承包期限上可被延長為70年，其起點應(yīng)被界定為1999年，在操作中必須關(guān)注本輪承包期間內(nèi)農(nóng)村人口和土地結(jié)構(gòu)的變化，本輪承包期內(nèi)因人口變動引起的土地調(diào)整壓力可通過“大穩(wěn)定、小調(diào)整”方式分散解決，也可通過集體經(jīng)濟形成的收益進(jìn)行貨幣化補償，或通過農(nóng)村經(jīng)濟組織所派生的崗位進(jìn)行就業(yè)轉(zhuǎn)換。與此同時，更要明確土地承包關(guān)系長久不變不是要將承包戶“鎖定”于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其實質(zhì)是在穩(wěn)定預(yù)期的基礎(chǔ)上將是否直接從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的選擇權(quán)賦予農(nóng)戶，農(nóng)民在獲得穩(wěn)定承包關(guān)系后是否讓渡土地經(jīng)營權(quán)是其自發(fā)選擇的結(jié)果，其他組織不能對農(nóng)戶的自發(fā)選擇行為進(jìn)行強制性干預(yù)。最后，土地承包關(guān)系長久不變是農(nóng)村和城鄉(xiāng)經(jīng)濟政策安排的重要組成部分，但此項制度安排的有效實施依賴于其他制度的完善與配套，戶籍制度改革的深化、農(nóng)村金融體制的發(fā)育以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化對土地產(chǎn)權(quán)制度完善具有重要推動作用，因此也就成為土地承包關(guān)系長久不變的實施條件。現(xiàn)階段我國必須在綜合性、系統(tǒng)化背景下探究農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的有效方案，希冀通過單向度的土地產(chǎn)權(quán)制度改革來承載城鄉(xiāng)一體化新格局是難以奏效的。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京社會科學(xué)

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)