一、前言
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。2016年中央一號(hào)文件指出要“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(以下簡(jiǎn)稱‘三權(quán)’)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”?！叭龣?quán)”是農(nóng)民在農(nóng)村最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也是他們最重要的財(cái)富來(lái)源。農(nóng)民與“三權(quán)”的關(guān)系既是重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是重要的政治關(guān)系。
維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”的前提是賦權(quán)。賦權(quán)是新的發(fā)展階段創(chuàng)新農(nóng)村集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的客觀要求。在各地正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革和集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革中，賦權(quán)是一項(xiàng)重要并具挑戰(zhàn)性的工作，與其相關(guān)的是成員權(quán)的界定和權(quán)益的屬性。對(duì)于日益融人城鄉(xiāng)一體化浪潮的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，居住在農(nóng)村的人員，除了集體經(jīng)濟(jì)組織成員外，還有越來(lái)越多的外來(lái)人員，客觀上要求界定不同成員擁有不同的權(quán)益。這是城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中遇到的新問題，也是亟待解決的問題。
依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”權(quán)益，首先要有法可依?，F(xiàn)行的《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等都對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地和建設(shè)用地的權(quán)益屬性做了明確的法律界定。但是，一些約束性條款當(dāng)時(shí)是適宜的，現(xiàn)在已不合時(shí)宜。其次，讓農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓其權(quán)益，需要有一個(gè)開放的農(nóng)村土地市場(chǎng)和產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。這樣，其權(quán)益價(jià)值才能真正得以承認(rèn)，權(quán)益的財(cái)產(chǎn)屬性才能得以體現(xiàn)。最后，要重新定義農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的邊界。如果仍把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的范圍限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，就難說(shuō)是市場(chǎng)起決定性作用。
二、“三權(quán)”改革的經(jīng)驗(yàn)與問題
(一)“三權(quán)”改革的經(jīng)驗(yàn)
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、涉及面廣，需要凝聚智慧、開拓創(chuàng)新。各地在產(chǎn)權(quán)改革中，既考慮了產(chǎn)權(quán)形成的歷史背景，又考慮到農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要；既堅(jiān)持依法辦事，按政策行事，又充分發(fā)揮村民自治的作用。
第一，將維護(hù)和保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！叭龣?quán)”是農(nóng)民在農(nóng)村最大的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既要維護(hù)和保障他們的權(quán)益不受侵犯，又要使其財(cái)產(chǎn)權(quán)利保值增值，實(shí)現(xiàn)最大收益。
第二，“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓基于農(nóng)民自愿原則。已經(jīng)確立的農(nóng)民權(quán)益要真正交到農(nóng)民手里，就不能依靠行政命令加以干預(yù)。農(nóng)民是否轉(zhuǎn)讓，何時(shí)轉(zhuǎn)讓，以什么價(jià)格轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓給誰(shuí)，應(yīng)由權(quán)益持有者自主決策。政府做的事情是制定規(guī)則，維護(hù)規(guī)則的嚴(yán)肅性，讓農(nóng)民在規(guī)則框架下做出自己選擇。
第三，打破傳統(tǒng)集體組織邊界促進(jìn)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓。在農(nóng)村人口持續(xù)向城鎮(zhèn)遷移、集體成員人數(shù)不斷萎縮的背景下，將受讓人限制在原集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，就無(wú)法充分發(fā)揮市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，也無(wú)法使農(nóng)戶上述權(quán)益的保障在增值層面有所突破。只有打破原有集體組織邊界，讓更多人參與土地交易市場(chǎng)，才能發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地和房屋的真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值，才能更好地保障進(jìn)城農(nóng)戶有關(guān)權(quán)益、保障土地退出者的經(jīng)濟(jì)利益。
第四，“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓要處理好成員資格認(rèn)定、成員權(quán)內(nèi)涵之間的關(guān)系。退出“三
權(quán)”后，如果原權(quán)益擁有者不再持有集體經(jīng)濟(jì)組織的任何權(quán)益，該成員將自動(dòng)失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，轉(zhuǎn)入者將因持有集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益而自動(dòng)取得成員資格。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格與其是否擁有權(quán)益有關(guān)。退出權(quán)益的農(nóng)民，如果仍居住在該村，他仍是該村村民或居民，但不再是該集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不再享有與集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)的權(quán)益。
第五，政府積極穩(wěn)妥地推進(jìn)相關(guān)工作，是“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓順利實(shí)施的重要保障。實(shí)踐中，農(nóng)村“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的實(shí)現(xiàn)方式，有的是政府主導(dǎo)，有的是政府支持下的市場(chǎng)行為。看上去無(wú)論是借助政府“有形之手”，還是市場(chǎng)“無(wú)形之手”都可以實(shí)現(xiàn)“三權(quán)”順利轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上是發(fā)揮了政府與市場(chǎng)的不同作用。
第六，制定可供選擇的多種方案。農(nóng)戶分層分化是當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)的重要特征，因此，不同地區(qū)、不同類型農(nóng)戶對(duì)“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓有差別化的需求。由于農(nóng)戶的收入來(lái)源、經(jīng)濟(jì)狀況、土地依賴程度等都有很大的不同，過于詳細(xì)和“一刀切”的退出政策難以取得滿意的效果。政策宜粗不宜細(xì)，有利于處理退出過程中出現(xiàn)的各類復(fù)雜問題。
(二)試點(diǎn)中存在的問題
1．二輪承包期影響“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓。第二輪承包期大部分地方將于2027或2028年到期。十八屆三中全會(huì)《決定》提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，但如何實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)久不變”，如何處理二輪承包和“長(zhǎng)久不變”的關(guān)系，目前尚無(wú)定論。在“長(zhǎng)久不變”落實(shí)之前，“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓至少面臨以下三個(gè)問題。一是超過二輪承包期的“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓合同的法律效力問題。二是隨著二輪承包期臨近，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格將越來(lái)越低。三是在開始下一輪承包時(shí)，如果集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)依然沒有清晰界定，二輪承包期內(nèi)已經(jīng)有償退出“三權(quán)”的農(nóng)戶，會(huì)否重新要求獲得成員權(quán)，繼而參與下一輪承包?
2．“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓中受讓人的成員資格問題。如果“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的受讓人是本村人，其在本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格不存在問題，如果受讓人不是本村人，其成員資格如何獲得，目前還沒有相應(yīng)的政策。
3．產(chǎn)權(quán)改革滯后影響進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體資產(chǎn)權(quán)益分配。進(jìn)城落戶農(nóng)民盡管仍擁有集體資產(chǎn)權(quán)益分配權(quán)，但是，其權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)，這與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革滯后有關(guān)。在集體資產(chǎn)股份量化之前，擁有的權(quán)益真正變?yōu)樨?cái)富的渠道還不暢通。
4．留在農(nóng)村的人對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民擁有“三權(quán)”有一定的意見。主要原因是進(jìn)城落戶農(nóng)民生活在城市，無(wú)法履行農(nóng)村居民相應(yīng)的義務(wù)，但享受村民身份的待遇，權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等。一部分農(nóng)民認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織成員與戶籍相聯(lián)系，如果外出人員戶口已不在本村，且在外面有了穩(wěn)定的工作，則不應(yīng)該再保留土地承包權(quán)和集體收益分配權(quán)。
三、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”權(quán)益
(一)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口流動(dòng)與財(cái)富流動(dòng)
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中與人口流動(dòng)相對(duì)應(yīng)的財(cái)富流動(dòng)應(yīng)給予高度重視。要讓進(jìn)城落戶農(nóng)民放心進(jìn)城，就要允許其帶著“三權(quán)”進(jìn)城，就必須依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”，支持引導(dǎo)其依法有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益，這是農(nóng)村深化改革的重要內(nèi)容，是維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)嚴(yán)肅性的需要，有利于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。
隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，進(jìn)城落戶農(nóng)民的數(shù)量將不斷增加。2015年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率為56.1％，按照戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率為39.9％?！笆濉币?guī)劃綱要提出到2020年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率目標(biāo)達(dá)到60％，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%，，也就是在未來(lái)還要提高5個(gè)百分點(diǎn)。
目前，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)化率相差16_2個(gè)百分點(diǎn)，意味著城鎮(zhèn)常住人口中約2．1億人仍是農(nóng)村戶籍人口。到“十三五”末，這一差距縮小為15個(gè)百分點(diǎn)，但是，相對(duì)應(yīng)的農(nóng)村戶籍人口的總量并不少。他們既是城鎮(zhèn)居民，在城鎮(zhèn)居住和工作，同時(shí)，也是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，在農(nóng)村擁有承包地、宅基地和集體經(jīng)濟(jì)股權(quán)。
為此，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革。首先，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，充分發(fā)揮其靈活性和包容性優(yōu)勢(shì)，通過土地制度改革，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，依法保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性。其次，正確處理宅基地使用權(quán)和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，改革宅基地分配制度，在嚴(yán)格村莊規(guī)劃的前提下，賦予農(nóng)民更為靈活的轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的權(quán)力。第三，開展集體資產(chǎn)股權(quán)量化工作，探索集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)途徑和發(fā)展壯大的體制機(jī)制。第四，改革農(nóng)村社區(qū)的治理方式，借鑒城市街道治理模式，讓農(nóng)村成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)者和農(nóng)村居民的居住地。
(二)厘清進(jìn)城落戶農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系
集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的出發(fā)點(diǎn)是厘清集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體資產(chǎn)的量化關(guān)系，明晰成員個(gè)人與集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任與義務(wù)。量化和固化成員與集體之間的關(guān)系，不僅有利于發(fā)揮二者的積極性，有利于資源的流動(dòng)與最佳配置，還可以確保集體經(jīng)濟(jì)組織成員在退出時(shí)其財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害。
(三)以土地制度改革創(chuàng)新土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式
土地制度改革的方向應(yīng)該是保障農(nóng)民的土地權(quán)益，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，提高土地資源的利用效率。要有利于土地資源的流動(dòng)和配置，有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，有利于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。
土地確權(quán)固化了擁有土地承包權(quán)的集體成員與土地之問的關(guān)系，土地集體所有制才找了一個(gè)實(shí)現(xiàn)的途徑。所謂的土地集體所有制應(yīng)該理解為擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民共同擁有土地的所有權(quán)。只要每一寸土地都落實(shí)了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有者，集體才得以實(shí)現(xiàn)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的同時(shí)也意味著集體成員權(quán)的轉(zhuǎn)讓。沒有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民，便不再是土地集體所有制下的集體成員。
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體成員的統(tǒng)一，可以解決承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的成員權(quán)模糊的問題。擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人，無(wú)論是否居住在本村，這一權(quán)益都不應(yīng)該給與剝奪。只有在依法自愿有償出讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并同時(shí)喪失集體成員權(quán)之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人才能自然取得成員權(quán)資格。這種處理方式確保了土地集體所有制下成員權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的統(tǒng)一，也維護(hù)了土地集體所有制的永續(xù)存在。
(四)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的再認(rèn)識(shí)
我國(guó)的土地制度脫胎于“政社合一”體制，農(nóng)民一出生成為該村的村民，就自然取得該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，就可以無(wú)償取得土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)，擁有宅基地使用權(quán)并取得集體資產(chǎn)權(quán)益分配權(quán)。同時(shí)，離開集體經(jīng)濟(jì)組織的成員也自然被剝奪上述權(quán)益。這種“戶籍”決定資源權(quán)益的做法實(shí)際上是給與了農(nóng)民“超公民待遇”，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，已與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相容。與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多樣化、經(jīng)濟(jì)成分多元化和居民來(lái)源多樣化不相適宜，也與戶籍制度改革的目標(biāo)不符。
重新界定農(nóng)民資格及其權(quán)益，改變傳統(tǒng)的“村民即成員、社員即成員”的做法。應(yīng)將村民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益和政治權(quán)益分置，改變一個(gè)人擁有一個(gè)權(quán)益，就必然擁有另外兩種權(quán)益的習(xí)慣做法。
經(jīng)濟(jì)權(quán)益。按照集體產(chǎn)權(quán)制度改革的要求，按照設(shè)定的基準(zhǔn)時(shí)間，符合條件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，便擁有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，包括土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)。按照承包地確權(quán)、宅基地確權(quán)和集體資產(chǎn)股權(quán)量化的要求，將上述所有權(quán)益量化確權(quán)到有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人。實(shí)行“生不增、死不減、可轉(zhuǎn)讓、可繼承”。將“三權(quán)”的權(quán)益區(qū)分清楚，分開對(duì)待，劃斷三者的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。一個(gè)人可以同時(shí)擁有“三權(quán)”，也可以只擁有“三權(quán)”中的一種或兩種。擁有哪一種權(quán)益，就是哪種集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。
社會(huì)權(quán)益。居住在農(nóng)村社區(qū)的居民，享有該社區(qū)的社會(huì)權(quán)益。他們既可以是本村居民，也可以是外來(lái)居民。只要每年在該村居住半年以上，均為本社區(qū)居民，享有社區(qū)的公共服務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。社區(qū)居民參與社區(qū)治理和其他社區(qū)公共事務(wù)。
政治權(quán)益。本村居民有參與村民自治的權(quán)力，享有該村的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》享有規(guī)定的政治權(quán)利。
(五)給進(jìn)城落戶農(nóng)民賦權(quán)并依法保護(hù)其“三權(quán)”
進(jìn)城落戶農(nóng)民是農(nóng)民群體的組成部分，他們?cè)?jīng)參與了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)，集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大有他們的貢獻(xiàn)，理應(yīng)享有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果?！叭龣?quán)”不應(yīng)因他們現(xiàn)在居住地的變化而被無(wú)償收回。
要賦予進(jìn)城落戶農(nóng)民擁有已經(jīng)取得的“三權(quán)”。在進(jìn)城落戶之前，如果該戶成員已擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)城落戶后應(yīng)允許其繼續(xù)保留土地承包權(quán)，該戶成員仍是土地集體所有制的成員。不能以退出宅基地作為進(jìn)城落戶的條件，要維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民所擁有的宅基地使用權(quán)。進(jìn)城落戶農(nóng)民在進(jìn)城落戶前已經(jīng)取得的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)也應(yīng)該予以保留。應(yīng)當(dāng)明確，農(nóng)民已擁有的農(nóng)村“三權(quán)”不能因其居住地的改變而被收回。
四、支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”
(一)賦予進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法身份
農(nóng)民進(jìn)城落戶后，由于他們擁有本村的“三權(quán)”權(quán)益，仍應(yīng)是該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。如果擁有土地承包權(quán)權(quán)益，則是以土地集體所有為基礎(chǔ)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員；如果擁有宅基地和房屋，仍是社區(qū)成員，擁有社區(qū)成員權(quán)的權(quán)益。如果沒有宅基地和房屋，且大部分時(shí)間不在本村居住，則不再擁有社區(qū)成員權(quán)，不再享有社區(qū)成員的權(quán)利和義務(wù)。如果他們持有集體資產(chǎn)的股權(quán)，仍是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員；其政治權(quán)益依照《選舉法》和《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定予以確認(rèn)，同時(shí)，他們應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。
(二)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”有償轉(zhuǎn)讓有法可依
《農(nóng)村土地承包法》第十條指出，“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！?/span> 而流轉(zhuǎn)的方式在第三十二條規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓是法律允許的?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定，“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！笔藢萌腥珪?huì)《決定》也指出，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，保障宅基地用益物權(quán)，讓集體土地真正成為集體成員可以擁有的財(cái)產(chǎn)。因此，法律和政策都允許進(jìn)城落戶農(nóng)民可以依法自愿有償轉(zhuǎn)讓其農(nóng)村“三權(quán)”。
(三)有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”要依法打破村組的界限
農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”的一個(gè)重要前提是轉(zhuǎn)讓價(jià)格符合他們的預(yù)期，而價(jià)格是由供求關(guān)系決定的，供求關(guān)系與市場(chǎng)邊界密切相關(guān)。市場(chǎng)由封閉到開放，供求關(guān)系就會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。
把農(nóng)村“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓的范圍限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，既不符合法律規(guī)定，也不利于“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓。《農(nóng)村土地承包法》第三十三條規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則中，其中的一個(gè)原則是“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)?！边@也就意味著，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可以流轉(zhuǎn)承包地。而同等條件應(yīng)該是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人之間的比較，這實(shí)際上已經(jīng)打破了集體經(jīng)濟(jì)組織的界限。但在實(shí)際工作中，多數(shù)地方都限制了向集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)。
(四)宅基地使用權(quán)退出需要規(guī)劃先行
在各地進(jìn)行的宅基地使用權(quán)退出試點(diǎn)中，始終堅(jiān)守的一個(gè)原則是維持宅基地總量的零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)，這與我國(guó)目前宅基地面積過大，超額劃撥宅基地有關(guān)。宅基地退出要以村莊規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃為基礎(chǔ)，在規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定農(nóng)戶宅基地有償退出機(jī)制。
(五)進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)轉(zhuǎn)讓
進(jìn)城落戶農(nóng)民的集體收益分配權(quán)與其擁有的集體資產(chǎn)股權(quán)相對(duì)應(yīng)。集體資產(chǎn)股權(quán)量化到個(gè)人后，該量化的股權(quán)是取得集體收益分配權(quán)的唯一憑據(jù)。集體經(jīng)濟(jì)組織要制定靈活的股權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，以提高集體資產(chǎn)股權(quán)持有者轉(zhuǎn)讓股權(quán)的收益。進(jìn)城落戶農(nóng)民持有的股權(quán)允許全部有償轉(zhuǎn)讓。放松對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓受讓方的限制，允許非集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體資產(chǎn)股權(quán)，受讓股權(quán)成功后，受讓人便成為集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
五、結(jié)論及相關(guān)政策與法律修改建議
(一)各地實(shí)踐積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)
各地在維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”權(quán)益方面，積極探索并取得了較好效果。在維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民“三權(quán)”方面，各地均以不損害其權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以增加其財(cái)產(chǎn)價(jià)值為目的，以提高集體經(jīng)濟(jì)效率和集體經(jīng)濟(jì)組織收入為最終目標(biāo)。在一定程度上都擴(kuò)展了轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)邊界，打破了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的約束，過程是穩(wěn)妥的，效果也是顯著的。
(二)以系統(tǒng)化思維推進(jìn)相關(guān)改革
維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”權(quán)益是一項(xiàng)涉及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的重大系統(tǒng)工程，需要重新審視和探索集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。在城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的大背景下探索土地家庭承包經(jīng)營(yíng)制的內(nèi)涵與實(shí)現(xiàn)方式。農(nóng)村土地是農(nóng)民的最大資產(chǎn)，土地制度改革要以完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，加速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為出發(fā)點(diǎn)，重視土地之于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)屬性，通過創(chuàng)新體制機(jī)制，讓農(nóng)民獲得更大的土地財(cái)產(chǎn)收益。
(三)以依法自愿為原則，支持、引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民有償轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”
首先，要為轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”提供法律和政策保障。其次，打破轉(zhuǎn)讓邊界能夠提高“三權(quán)”擁有者的財(cái)產(chǎn)收益，同時(shí)也提高了集體經(jīng)濟(jì)組織的價(jià)值和社會(huì)認(rèn)可度，有利于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。第三，為進(jìn)城落戶農(nóng)民在城市生活提供生活保障和公共服務(wù)，降低其進(jìn)城落戶的成本，有助于他們轉(zhuǎn)讓“三權(quán)”。第四，加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
(四)創(chuàng)新推進(jìn)集體成員資格認(rèn)定工作
按照經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會(huì)權(quán)益和政治權(quán)益分置的原則，不同的人擁有的權(quán)益不一樣。實(shí)行“政經(jīng)分離”不但不會(huì)把土地集體所有制改垮，反而更加堅(jiān)持了土地集體所有制，這是新階段農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新。只要土地在，就有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的擁有者，農(nóng)村集體就在，農(nóng)村集體所有制就垮不了。
(五)積極穩(wěn)妥擴(kuò)大“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)范圍
隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只有面向市場(chǎng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，才有可能發(fā)展壯大。只有拆掉農(nóng)村的“圍墻”，才能提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的效率，農(nóng)民的收益才會(huì)改善。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，都要突破本村或本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的限制，要向市場(chǎng)要價(jià)格，讓市場(chǎng)給集體經(jīng)濟(jì)組織估值。
(六)以二輪承包到期為節(jié)點(diǎn)完成相關(guān)改革
2027年或2028年，全國(guó)大部分地區(qū)二輪承包期將結(jié)束，面臨簽署下一輪承包合同。特別是以后將實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制長(zhǎng)久不變，下一輪承包所面臨的難度更大，交易成本更高。為了避免這種情況發(fā)生，應(yīng)該加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程，二輪承包期到期之前，完成農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)股份量化到人。按照集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式，完成集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)認(rèn)定。以確權(quán)時(shí)點(diǎn)固化成員權(quán)資格，保護(hù)成員的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。通過建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。下一輪承包以當(dāng)時(shí)所擁有的權(quán)益大小為基準(zhǔn)，簽署長(zhǎng)期承包合同。
(七)相關(guān)法律、法規(guī)、政策修改建議
1．通過立法確定集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格。
2．廢止和修訂已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)和政策條文。例如，1981年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定，分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓；2008年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《房屋登記辦法》規(guī)定，“申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理”。
3．鑒于正在進(jìn)行戶籍制度改革，建議將《村民委員會(huì)組織法》第三章中，按戶籍對(duì)參加選舉的村民進(jìn)行分類，改為按利區(qū)成員資格確認(rèn)其是否有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。
4．《農(nóng)村土地承包法》第十五條“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！迸c《土地管理法》第三章第十五條“農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)?！辈灰恢隆＝ㄗh將前者改為“家庭承包的承包方可以足本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民，但是，土地承包合同生效后，自動(dòng)取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，”
5．修訂《農(nóng)村土地承包法》第二十六條中，對(duì)遷入小城鎮(zhèn)落戶和遷入設(shè)區(qū)的市的不同對(duì)待，一律改為“承包期內(nèi)，承包方全家遷入城市落戶的，應(yīng)當(dāng)按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者允許其依法進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！?/span>
作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所
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