原有戶籍制度體現(xiàn)的是基本公共服務(wù)供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，流動人口進入城鎮(zhèn)使戶籍制度的改革勢在必行
1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過，正式頒布施行。沿用近60年的戶籍制度由此揭開帷幕。計劃經(jīng)濟時期沿革下來的中國人口劃分有兩種口徑：一是按照戶籍身份劃分的非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口；二是按照戶籍所在地域（居住地）劃分的城鎮(zhèn)人口（城市的市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)常住人口，主要是非農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分農(nóng)業(yè)戶籍人口）和農(nóng)村人口（農(nóng)村常住人口，主要是農(nóng)業(yè)戶籍人口，也包括一部分非農(nóng)業(yè)戶籍人口，如干部、公辦教師等）。無論哪一種劃分口徑，體現(xiàn)的都是基本公共服務(wù)供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。戶籍只是一張紙，改變戶籍只是統(tǒng)計科目的變化，但它體現(xiàn)的地區(qū)和身份差別，蘊含的住房、教育、社保等基本公共服務(wù)供給上的差別待遇，才使得戶籍制度改革既重要，又有一定的難度。
在計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對固化，人口從農(nóng)村向城市的流動量不大，兩種口徑劃分的人口之間的差別也不大。改革開放后，在發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)（也包括有些發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村），特別是大城市（尤其是北上廣深），涌入了大量的流動人口，其中有非農(nóng)業(yè)戶籍的外來流動人口，但主要是農(nóng)業(yè)戶籍的外來流動人口，給戶籍制度帶來新的問題。
根據(jù)國家統(tǒng)計局的相關(guān)數(shù)據(jù)，1999年，我國城鎮(zhèn)人口為38892萬人，占全國人口總數(shù)的30.9%。到2000年，第五次人口普查將在城鎮(zhèn)居住六個月以上的流動人口計入城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計范圍，我國的城鎮(zhèn)化率隨即提高到36.22%，比1999年增加了6702萬人。這是改革開放后戶籍制度發(fā)生的最大變化。到2012年末，我國城鎮(zhèn)常住人口為71182萬人，而戶籍人口僅為47798萬人；以常住人口為基數(shù)計算，我國城鎮(zhèn)化率達到52.6%，而按照戶籍人口計算，城鎮(zhèn)化率只有35.3%。兩種口徑相差17.3個百分點，相差23384萬人。說明有大量經(jīng)常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還不是城鎮(zhèn)戶口，處于“半市民化”狀態(tài)。到2013年末，我國城鎮(zhèn)人口為73111萬人，按戶籍人口計算為48986萬人；常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%。兩種口徑相差17.7個百分點，相差24125萬人。說明兩種口徑劃分的人口差別仍在擴大。
根據(jù)以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口比率之差大約在17-18個百分點。也就是說，在我國的城鎮(zhèn)常住人口中，除了常住的屬于農(nóng)業(yè)戶口的本地人口外，有相當一部分是來自其他農(nóng)村地區(qū)的屬于農(nóng)業(yè)戶籍的流動人口。這部分人已經(jīng)長期在城鎮(zhèn)居住工作，為所在地的經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大的貢獻，但他們的戶籍仍在原來居住的農(nóng)村，在家鄉(xiāng)還有承包地、房屋以及宅基地，他們的收入仍是農(nóng)民人均純收入的重要組成部分。他們中絕大多數(shù)仍是流動性人口，其生活水平、生活條件和消費方式與城市居民仍有較大差距。他們實現(xiàn)不了全家人口的遷移和定居，支付不起在城市的定居成本。雖然按照統(tǒng)計口徑，這部分人和常住城鎮(zhèn)的本地農(nóng)業(yè)戶口都已被計入城鎮(zhèn)人口，但他們沒有被城市的社會福利體系所覆蓋，享受不到和城市居民同等的社會保障和公共服務(wù)。一有風(fēng)吹草動，他們就會“回流”。這部分人是邊緣性、鐘擺型的流動人口。這樣的城鎮(zhèn)化是依舊固化著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化，可以說是不完全的城鎮(zhèn)化或準城鎮(zhèn)化。所以，逐步提高城鎮(zhèn)化水平固然重要，但更緊迫的任務(wù)是將相當一部分已經(jīng)納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中的、符合條件的外來農(nóng)業(yè)人口真正轉(zhuǎn)為城市居民。以農(nóng)民工為主體的大量流動人口進入城鎮(zhèn)，使戶籍制度的改革勢在必行。
取消農(nóng)業(yè)戶口，實施差別化落戶政策，建立居住證制度，戶籍制度改革進入快車道，為流動人口享受城市居民同等公共服務(wù)掃清制度性障礙
面對新的形勢，2013年的中央1號文件提出：“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。把推進人口城鎮(zhèn)化特別是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶作為城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。加快改革戶籍制度，落實放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件的政策。加強農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、社會保障、權(quán)益保護，推動農(nóng)民工平等享有勞動報酬、子女教育、公共衛(wèi)生、計劃生育、住房租購、文化服務(wù)等基本權(quán)益，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！?014年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出到2020年，基本建成新型戶籍制度。在人口管理上明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”。至此， 戶籍制度改革進入快車道。2016年9月，全國31個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農(nóng)業(yè)戶口，戶籍制度改革邁出了重要一步。
戶籍制度改革取消了身份上的差別，但不可能馬上取消基本公共服務(wù)供給方面地域上的差別。戶籍改革不是取消戶籍，而是通過頂層設(shè)計，根據(jù)城市規(guī)劃和定位，充分考慮當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務(wù)的能力，確定城市尤其是特大城市的可容納人口，實施差別化落戶政策。具體來說，就是全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制；有序放開中等城市落戶限制；合理確定大城市落戶條件；嚴格控制特大城市人口規(guī)模。改進城區(qū)人口500萬以上城市的現(xiàn)行落戶政策，建立完善積分落戶制度。對尚不具備條件落戶或并不想落戶的外來農(nóng)民工，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。
這一整套政策的要點是：第一，具有本市戶籍的常住人口和非本市戶籍的常住人口在享受公共服務(wù)方面，還有一定的差別。主要體現(xiàn)在是否享有以及在多大程度上享有中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會福利、社會救助等項權(quán)利上，以及是否享有隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格上。第二，居住證持有人在很大程度上享有與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，主要體現(xiàn)在勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等項權(quán)利上；而且市政部門應(yīng)不斷擴大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。第三，大城市和特大城市明確落戶條件，建立完善積分落戶制度。這一整套政策措施使得想落戶的外來常住人口能夠了解自己具備的條件及不足，從而明確努力方向，對未來形成合理預(yù)期；對于不具備條件或者不想落戶的外來人口，能夠使他們知道自己的權(quán)利和義務(wù)，享有與當?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，為他們?nèi)谌氤擎?zhèn)生活創(chuàng)造了更好的條件。
戶籍制度改革為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略提供堅實依托，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，必須改變生產(chǎn)要素和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置狀況
有定居意愿和具備條件的一部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)有了穩(wěn)定的就業(yè)機會和住房，并被城鎮(zhèn)社會保障體系所覆蓋，這極大程度地促進了社會的公平正義。而定居成本和生活保障成本的大幅度降低，有利于提高進城農(nóng)民工的消費水平，改善其生活環(huán)境——這也是經(jīng)濟新常態(tài)下擴大內(nèi)需、促進經(jīng)濟增長的重要途徑。與此同時，免除了生活保障后顧之憂的這部分外出農(nóng)村人口，不再需要在農(nóng)村留后路，他們作為用益物權(quán)人對承包地和宅基地依法享有的占有、使用和收益的權(quán)利就有條件實現(xiàn)有償讓渡，從而有利于加快農(nóng)村土地管理制度的改革，并為土地適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供堅實依托。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大戰(zhàn)略也能夠加大力度、加快步伐。
全國31個省份全部取消農(nóng)業(yè)戶口，從此沒有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分了，但中國仍然有農(nóng)村。中國目前大約有32900多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58.6萬個行政村、270多萬個自然村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾。這6億多農(nóng)民繁衍生息在怎樣的治理結(jié)構(gòu)中？在社會的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村基層社會將如何運行，基本公共服務(wù)由誰提供？有專家提出，要逐步實現(xiàn)居民社會管理的城鄉(xiāng)一體化，其具體內(nèi)容和路徑是什么？這些問題都需要在新形勢下認真加以解決，而戶籍制度改革必將促進農(nóng)村基層的組織制度創(chuàng)新及治理機制的完善。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的存在是鄉(xiāng)村基層治理結(jié)構(gòu)的重要特質(zhì)，當前迫切需要出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)條例，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)涵、外延及其權(quán)能，明確成員資格的取得及退出機制，以及成員的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。從長遠看，要厘清村委會和村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，村一級社會事務(wù)和公共產(chǎn)品供給的開支應(yīng)納入公共財政。
戶籍制度改革不僅為消除廣大外出農(nóng)民工的身份差別、享受與城市居民同樣的基本公共服務(wù)掃清了制度性障礙，而且與其他方面改革相配套，通過統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，為所有農(nóng)民實現(xiàn)與城市居民享受均等化的基本公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。2016年1月，國務(wù)院出臺了《整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，提出整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療兩項制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。截至目前，全國已有12省率先出臺了整合制度總體規(guī)劃。這一制度的貫徹落實，將在基本醫(yī)療保險制度上打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民參加基本醫(yī)療保險身份上的公平統(tǒng)一，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面邁出了堅實的一步。
戶籍制度改革消除了市民與農(nóng)民身份上的差別，但并沒有消除城市和鄉(xiāng)村以及不同層級城市之間在基本公共服務(wù)供給上的地域差異。要進一步消除或縮小基本公共服務(wù)供給上的地域差異，必須調(diào)整和落實地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的大戰(zhàn)略，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。通過市場重新配置生產(chǎn)要素，相應(yīng)調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，為中西部地區(qū)、中小城市、小城鎮(zhèn)以及規(guī)劃中要保留和發(fā)展的鄉(xiāng)村，創(chuàng)造更多的發(fā)展機會。與之相配套，國家則要改變醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、文化等公共資源配置失衡的狀況。我們所說的基本公共服務(wù)均等化，不僅指公共服務(wù)的數(shù)量，更重要的是公共服務(wù)質(zhì)量的均等化。國家應(yīng)該通過政策將優(yōu)質(zhì)的公共資源更多地向中西部地區(qū)、中小城市、小城鎮(zhèn)以及規(guī)劃中要保留和發(fā)展的鄉(xiāng)村配置。只有通過有針對性的政策舉措，使發(fā)展機會和優(yōu)質(zhì)公共資源的配置相對均衡，才有可能做到大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化供給才有可能實現(xiàn)，戶籍制度改革的推進才有堅實的基礎(chǔ)。
?。ㄗ髡呦抵袊鐣茖W(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《人民論壇》 2016 （30）
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