2023年我國(guó)開(kāi)始了新一輪的基層縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。機(jī)構(gòu)改革有一個(gè)很重要的方面是執(zhí)法權(quán)下沉，執(zhí)法權(quán)下沉也是治理重心下沉中很重要的構(gòu)成部分。本文擬討論基層治理重心下沉問(wèn)題，具體來(lái)說(shuō)就是下沉到哪里和怎么下沉的問(wèn)題。習(xí)近平總書記說(shuō)，“要把精干力量下沉，完善有序流動(dòng)的機(jī)制，推動(dòng)服務(wù)和管理力量向基層傾斜?！笔艑萌腥珪?huì)也說(shuō)，推動(dòng)治理重心下移，盡可能把資源服務(wù)和管理放在基層。但是如何下沉，中央并沒(méi)有具體闡發(fā)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層機(jī)構(gòu)編制改革對(duì)問(wèn)題的回應(yīng)很簡(jiǎn)單，就是機(jī)構(gòu)放下去，編制、人員、機(jī)構(gòu)、崗位職數(shù)放下去。但是在實(shí)踐中，下沉之后問(wèn)題很多。

我們?cè)L談過(guò)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都支持執(zhí)法權(quán)下沉?；鶎訉?shí)踐中有這么一句話，叫作“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”，也就是監(jiān)管分離或管執(zhí)分離。但是詳細(xì)地詢問(wèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，我們到底有哪些需要執(zhí)法的？講來(lái)講去，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記最多能舉出一兩個(gè)案例，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都差不多，一個(gè)說(shuō)企業(yè)違章建筑的，要拆掉也拆不掉，因?yàn)槿思彝度霂资f(wàn)元、幾百萬(wàn)元，另外一個(gè)是環(huán)保問(wèn)題。除了這兩個(gè)，其他的就舉不出來(lái)了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記希望通過(guò)執(zhí)法權(quán)下沉，增加機(jī)構(gòu)、增加人員。在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兩個(gè)助力，一是派出所，一是執(zhí)法大隊(duì)。執(zhí)法機(jī)構(gòu)下沉可以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力物力。

職能部門的權(quán)力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收到縣一級(jí)，最近一次發(fā)生是在20世紀(jì)90年代末。在20世紀(jì)80年代國(guó)家有一個(gè)政策，就是能放下去的職權(quán)都盡量放下去，為促進(jìn)和規(guī)范基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展起到了一定作用。但是，20世紀(jì)八九十年代基層也因此出了一些問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權(quán)力之后，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，因?yàn)樗鼈冞h(yuǎn)離中央、縣市的監(jiān)管，而離社會(huì)卻很近，部門就可以很容易尋租，被社會(huì)所腐化，尤其是在有權(quán)管理路、水、河流、礦產(chǎn)、森林的部門，出現(xiàn)大量的管理和治理亂象。中央看到了之后就把這些職權(quán)收到縣級(jí)部門。這些職權(quán)由部門垂管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不太好用這些職權(quán)了，違法違規(guī)用權(quán)的現(xiàn)象也就相對(duì)比較少了。

當(dāng)前縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革的總體思路就是強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)。那么，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)一說(shuō)是怎么來(lái)的？我們?nèi)フ憬鶎诱{(diào)研，發(fā)現(xiàn)了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的提出和實(shí)踐，不是因?yàn)橄裾憬瓬刂?、義烏這些地方的基層有執(zhí)法、審批等權(quán)力的需求，而是因?yàn)檫@些地方的基層社會(huì)有大量的富人、企業(yè)家，這些企業(yè)家需要在國(guó)土、環(huán)保、消防、工商、稅收等方面便利于自己。從游說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)的難易程度來(lái)說(shuō)，游說(shuō)縣委書記比游說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記難多了，這些企業(yè)家就希望將這些職權(quán)最好下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣他們的工商審批就快得多、偷稅漏稅也便捷得多。全國(guó)其他地方都還在“吃拿卡要”，只有它這個(gè)地方“放水養(yǎng)魚”，它在全國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中就有很強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力。也就是說(shuō)，浙江基層社會(huì)的執(zhí)法需求、審批的需求，不是本地社會(huì)的真實(shí)需求，而是農(nóng)民企業(yè)家創(chuàng)造出來(lái)的需求，典型的如，不一定下面有真正的執(zhí)法、審批的需求，而是企業(yè)家有這個(gè)需求，他們要通過(guò)職權(quán)下放來(lái)更好地“俘獲”政府。這種需求正好契合了通過(guò)推動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀改革思路，于是把這個(gè)思路推廣到了全國(guó)。事實(shí)上，我們?nèi)ソ阊睾０l(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在已經(jīng)沒(méi)有多少事情做了，全國(guó)其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更沒(méi)有多少事情可以做了。在蘇州市全國(guó)排名前幾的百?gòu)?qiáng)縣，審批權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，只有2%-3%的行權(quán)率，大量的權(quán)力用不著。因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村人口也在流出農(nóng)村、流出縣域。如張家港市，近年來(lái)有大量的人口流到省城去，主要與教育城鎮(zhèn)化有關(guān)。富人過(guò)去是在村里面的，現(xiàn)在都到省城、地市去了，因?yàn)槟抢锏慕逃l(fā)達(dá)，所以也是為了子女著想，于是，這些地方的農(nóng)村也空心化了，留守的也是老弱病殘的人口。東部發(fā)達(dá)地區(qū)是這樣的，中西部地區(qū)更加如此。面對(duì)空心化的農(nóng)村、留守人口，有什么需要執(zhí)法的呢？人都沒(méi)有了，事也就沒(méi)有了。

權(quán)力下沉之后會(huì)怎么樣？鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)于縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)及部門處于弱勢(shì)一方，權(quán)力抵達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以做到公平公正行權(quán)執(zhí)法、按章辦事。用受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的話來(lái)說(shuō)就是，“上面打招呼的，你聽(tīng)不聽(tīng)？”鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處弱勢(shì)地位，使得上面的單位和領(lǐng)導(dǎo)都可以插一桿子，比如審批沒(méi)有滿足條件、達(dá)到要求，上面縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)乃至部門領(lǐng)導(dǎo)打個(gè)電話下來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不通過(guò)，執(zhí)法也是這樣的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是合適的執(zhí)法行權(quán)的界面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是熟人社會(huì)，執(zhí)法對(duì)象大都屬于弱勢(shì)群體，真正按照法律執(zhí)法的時(shí)候面臨的問(wèn)題很多，甚至不被社會(huì)認(rèn)可。關(guān)于執(zhí)法的事項(xiàng)，現(xiàn)在要執(zhí)法的事項(xiàng)在過(guò)去都是農(nóng)民的日常生活，現(xiàn)在變成了法律不允許的問(wèn)題，包括某些農(nóng)藥使用、秸稈焚燒、菜地上建房子等。對(duì)這些事項(xiàng)如果用強(qiáng)制執(zhí)法，肯定會(huì)引發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)的不解和反感。因此，在鄉(xiāng)村大量的執(zhí)法事項(xiàng)要通過(guò)管理、通過(guò)做思想工作來(lái)溝通和解決，而不需要執(zhí)法權(quán)力，即便有了執(zhí)法權(quán)也不可能嚴(yán)格執(zhí)法。而縣一級(jí)則可以成為一個(gè)真正執(zhí)法的界面，因?yàn)樗晕⑦h(yuǎn)離社會(huì)，在一些事項(xiàng)上的強(qiáng)制執(zhí)法不太傷害基層社會(huì)的人情關(guān)系、鄰里關(guān)系、黨群干群關(guān)系。調(diào)查了解到，即使在縣域也只有20%的用于執(zhí)法，80%是做思想工作，在農(nóng)村更加是這樣的，所以權(quán)力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒(méi)有用。

調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)破壞基層執(zhí)法生態(tài)。在縣鄉(xiāng)一線，權(quán)力的正常有效行使需要有穩(wěn)定的部門與部門、部門與社會(huì)的良好關(guān)系，這些關(guān)系構(gòu)成了履職生態(tài)或執(zhí)法生態(tài)。履職生態(tài)的形成不是一朝一夕的事情，而是部門與部門、部門與社會(huì)在長(zhǎng)期的博弈中達(dá)到的關(guān)系均衡狀態(tài)。比如說(shuō)城管跟執(zhí)法對(duì)象之間，之前有大量的沖突，經(jīng)過(guò)十幾年的斗爭(zhēng)和磨合，現(xiàn)在平穩(wěn)了，我尊重你的工作，你尊重我的利益，相互尊重，就達(dá)成了一種平衡。如果機(jī)構(gòu)改革將權(quán)力下放了，另外一個(gè)執(zhí)法單位再來(lái)的時(shí)候，原有的生態(tài)全部被破壞了，它跟執(zhí)法對(duì)象就得重復(fù)十幾年的博弈。在政府體制內(nèi)工作過(guò)的人知道，許多工作需要部門之間的合作，這種合作關(guān)系的形成就是一種沉淀成本，是職權(quán)理性的重要資源。職能劃轉(zhuǎn)之后，如果職能背后的一整套資源沒(méi)有劃轉(zhuǎn)過(guò)去，職能是履行不了。所以，在縣鄉(xiāng)一線治理進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，一定要考慮履職生態(tài)問(wèn)題。在省級(jí)以上，職能劃轉(zhuǎn)如基層政權(quán)建設(shè)的職能從民政局劃到社工部，就是文件上一句話的問(wèn)題，但是縣鄉(xiāng)是要具體做事的，就需要“一個(gè)籬笆三個(gè)樁，一個(gè)好漢三個(gè)幫”，一項(xiàng)職能的履行需要部門的其他科室、其他部門和社會(huì)資源的配合和協(xié)作。這些協(xié)作配合的機(jī)制需要相互之間磨合很長(zhǎng)時(shí)間，是很重要的資源，不能隨便改掉。

執(zhí)法下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠干什么呢？因?yàn)闆](méi)有執(zhí)法事項(xiàng)，所以十幾個(gè)人下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后做的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作。我們?cè)跂|部某地調(diào)研的時(shí)候，看到城管下沉后都去撿垃圾、搞美麗鄉(xiāng)村、垃圾分類執(zhí)法去了。其中一個(gè)現(xiàn)象是，城管下沉到村里面，搞了三四百平方米的展覽館，展覽什么？展覽黨建的經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權(quán)之后，還會(huì)出現(xiàn)其他問(wèn)題，比如人家打了12345市長(zhǎng)熱線，去不去執(zhí)法？過(guò)去沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，可以說(shuō)沒(méi)有執(zhí)法權(quán)而給搪塞過(guò)去，不用真正去管；現(xiàn)在有了執(zhí)法權(quán)，人家打12345，你不去執(zhí)法，人家就告你不執(zhí)法或給你打不滿意，你就必須去執(zhí)法；而一去執(zhí)法就會(huì)破壞黨群干群關(guān)系，破壞社會(huì)關(guān)系，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于兩難境地。

縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革或者說(shuō)基層治理重心下沉，是變體制還是變機(jī)制的問(wèn)題？現(xiàn)在政府和學(xué)界更多的思維是改變體制，改變機(jī)構(gòu)或權(quán)力的隸屬關(guān)系。其實(shí)，還有一種思路就是變機(jī)制的思路。變體制就是把機(jī)構(gòu)、編制、職數(shù)都下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；變機(jī)制的思路就是通過(guò)某種制度設(shè)計(jì)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法權(quán)需求的時(shí)候，就可以下去，沒(méi)有需求的時(shí)候執(zhí)法權(quán)還留在縣里做其他的本職工作。比較著名的變機(jī)制的改革是北京市平谷區(qū)創(chuàng)造的“街巷吹哨、部門報(bào)到”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有執(zhí)法權(quán)、審批權(quán)等職權(quán)需求的時(shí)候，通過(guò)吹哨的機(jī)制，相關(guān)職能部門就要定時(shí)定點(diǎn)下去，不下去就會(huì)受到縣里的處罰；當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒(méi)有相關(guān)職權(quán)需求的時(shí)候，職能部門就不需要待在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道浪費(fèi)資源，就可以到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他有需要的地方履行職權(quán)。這就是變機(jī)制。但是，現(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制改革的總的思路是變體制，治理重心下沉也是變體制。

在多個(gè)縣鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，變體制的改革一般會(huì)帶來(lái)體制的膨脹，以及資源的浪費(fèi)、無(wú)事可做等問(wèn)題。原本一個(gè)縣城管局的政策法規(guī)股就兩三個(gè)人，全縣的案件都由他們來(lái)審，現(xiàn)在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞一個(gè)案審部門，也得配備兩三個(gè)人。也就是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)都要復(fù)刻縣級(jí)城管局的設(shè)置，這樣必然會(huì)有大量人員被浪費(fèi)，機(jī)構(gòu)出現(xiàn)膨脹。比如，在東部沿海某鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立城管局之后，原先城管中隊(duì)有27個(gè)人，現(xiàn)在這27人被分在了新成立的監(jiān)管組、執(zhí)法輔助組、機(jī)動(dòng)組、內(nèi)勤組，全部搞內(nèi)勤了。外勤誰(shuí)來(lái)搞？一年幾千萬(wàn)元聘第三方來(lái)搞。本來(lái)以前他們隸屬縣一級(jí)的時(shí)候，外勤是他們自己搞的，現(xiàn)在聘請(qǐng)第三方來(lái)搞，而且關(guān)鍵是外勤也沒(méi)事可干，造成大量人力物力財(cái)力資源的浪費(fèi)?，F(xiàn)在機(jī)構(gòu)編制部門的思路是變體制的思路，把全部機(jī)構(gòu)下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)又沒(méi)有什么事，全部搞形式主義去了。

所以，鄉(xiāng)村治理要有效，一是要轉(zhuǎn)變職能，而不是機(jī)構(gòu)下沉?，F(xiàn)在都說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小馬拉大車”拉不動(dòng)，拉不動(dòng)就要機(jī)構(gòu)下沉。其實(shí)不對(duì)，拉不動(dòng)是因?yàn)槁毮茉O(shè)置不合理，要拉得動(dòng)就要轉(zhuǎn)變職能。二是要簡(jiǎn)約治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是接觸群眾的一線，群眾工作最重要，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都坐在辦公室搞行政事務(wù)，整個(gè)體制就變得很僵化。三是要有不變體制變機(jī)制的思維，一線治理的體制應(yīng)該相對(duì)固定，要完善的是治理機(jī)制和工作機(jī)制，尤其是在機(jī)構(gòu)改革上，要通過(guò)機(jī)制變革來(lái)使得機(jī)構(gòu)更完善，使機(jī)構(gòu)背后的履職生態(tài)更好地發(fā)揮作用。四是以縣域?yàn)榛镜穆穆殕卧?，把治理重心放在縣域。中國(guó)的城鎮(zhèn)化會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)，農(nóng)村空心化會(huì)愈加嚴(yán)重，大量村莊會(huì)消失，城鎮(zhèn)基層的工作會(huì)越來(lái)越重要，而農(nóng)村只要保持穩(wěn)定就行了。所以，職能放在縣一級(jí)一般不要?jiǎng)?，?dòng)就需要有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。

作者系武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心教授；來(lái)源:《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2025年1期

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