1988年試行《村民委員會(huì)組織法》以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村基層推行村民自治，試圖通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，達(dá)到村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。尤其是1998年《村委會(huì)組織法》正式頒行之后，全國(guó)農(nóng)村推行吉林梨樹縣發(fā)明的“海選”制，在全國(guó)農(nóng)村大力推進(jìn)以村委會(huì)選舉為中心的村民自治，農(nóng)村基層民主有了巨大發(fā)展，農(nóng)村基層治理狀況有了巨大改變。

　　僅僅從村委會(huì)選舉來(lái)看，最近20年，村委會(huì)選舉十分激烈，尤其在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，激烈的村委會(huì)選舉成為村莊最為顯眼的存在，激烈的選舉深深地改變了村莊基本政治生態(tài)和治理模式。應(yīng)該說(shuō)，自《村委會(huì)組織法》頒行以來(lái)，中國(guó)九億農(nóng)民所進(jìn)行的民主實(shí)踐，是扎扎實(shí)實(shí)地開展起來(lái)了，激烈的村委會(huì)選舉將幾乎所有村民都卷入進(jìn)來(lái)。

　　不過，令人遺憾的是，村委會(huì)選舉似乎并沒有變成真正的村民自治。在整個(gè)1990年代，農(nóng)村同時(shí)發(fā)生著兩個(gè)矛盾的事情，一是基于民主選舉的村民自治廣泛推開，一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)持續(xù)增加。按道理講，村民自治，民主選舉產(chǎn)生出來(lái)的村委會(huì)理應(yīng)維護(hù)村民利益，抵抗縣鄉(xiāng)對(duì)農(nóng)民的推派。但實(shí)際上，在1990年代，自上而下向農(nóng)民收取稅費(fèi)，在村一級(jí)似乎并未受到村干部有組織的抵抗，甚至普遍出現(xiàn)了村干部借從農(nóng)民那里收取稅費(fèi)以謀取個(gè)人好處的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村干部結(jié)盟形成“鄉(xiāng)村利益共同體”。按徐勇教授的說(shuō)法，村干部具有雙重角色，一是村民的當(dāng)家人，一是國(guó)家的代理人，無(wú)論如何，雖然村干部是由村民選舉產(chǎn)生的，村干部卻更多在為國(guó)家辦事。由村民選舉產(chǎn)生的村干部并不等于就一定要代表村民意志。村民整體利益與由他們選舉產(chǎn)生出來(lái)的村干部之間存在著脫節(jié)的可能。

　　選舉產(chǎn)生的村干部不僅可能為了完成國(guó)家任務(wù)而向農(nóng)民收取過高的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且可能利用手中權(quán)力謀取私利。其中最典型表現(xiàn)就是村務(wù)不公開，財(cái)務(wù)不公開，利用各種信息不對(duì)稱的機(jī)會(huì)撈取好處。基于此，在2000年前后，國(guó)家推出強(qiáng)力的村務(wù)公開制度，強(qiáng)調(diào)民主選舉以外的民主監(jiān)督的作用。由中央多部委聯(lián)合下發(fā)村務(wù)公開的通知，要求成立村民理財(cái)小組，對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。村務(wù)公開和村民理財(cái)小組逐步發(fā)育完善，到取消農(nóng)業(yè)稅后，全國(guó)普遍成立了村一級(jí)的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)(最早是浙江后陳村成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，2006年)，村務(wù)公開則發(fā)展到“四議兩公開”，“五議決策法”，以及浙江寧海為代表的村級(jí)權(quán)力清單。稅費(fèi)改革前后，全國(guó)幾乎所有農(nóng)村都實(shí)現(xiàn)了“村財(cái)鎮(zhèn)管”，山東、河南一些地區(qū)甚至實(shí)現(xiàn)了“村章鎮(zhèn)管”，即村委會(huì)公章也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管，以免掌握公章的村干部胡亂蓋章用權(quán)。

　　最近幾年，村干部工作性質(zhì)進(jìn)一步發(fā)生變化，其中核心是強(qiáng)調(diào)為農(nóng)民服務(wù)，村委辦公室改為村黨員群眾服務(wù)中心，上級(jí)要求村干部坐班，脫產(chǎn)化，為全村黨員群眾辦理各種事務(wù)，以讓群眾“辦事不出村”。

　　而取消農(nóng)業(yè)稅后，按國(guó)家政策的規(guī)定，村集體不再能向農(nóng)民收取“三提五統(tǒng)”，不再能收取用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公共開支的“共同生產(chǎn)費(fèi)”，當(dāng)然也不能調(diào)整農(nóng)戶承包的集體土地。村干部報(bào)酬由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，村莊公共事務(wù)越來(lái)越多地依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。之前作為村民自治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制，因?yàn)椴辉试S收費(fèi)及不允許調(diào)整土地，而抽空了村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村干部雖然仍然是由村民選舉產(chǎn)生的，村干部的主要工作卻不再是動(dòng)員村民而只是為村民服務(wù)，向上級(jí)反映情況。村干部上傳下達(dá)，越來(lái)越成為了整個(gè)行政體系的一個(gè)末梢，而非真正的進(jìn)行村民自治的單位。

　　因此，村莊治理中，村一級(jí)就可能有兩種不同的治理模式，一種是真正基于民主選舉基礎(chǔ)上的村民自治，通過“四大民主”和“三個(gè)自我”來(lái)達(dá)到村莊善治。第二種治理模式是，村莊只是國(guó)家自上而下行政體系的最末梢，由國(guó)家直接面對(duì)村民進(jìn)行治理。前者要經(jīng)過真正的村民動(dòng)員和村莊政治，后者則不需要政治動(dòng)員，村莊只是國(guó)家行政體系的一個(gè)組成部分，國(guó)家直接對(duì)每一個(gè)村民進(jìn)行治理。

　　如何理解當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村村莊一級(jí)的治理？哪一種治理模式更適合當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村？我們應(yīng)當(dāng)如何理解當(dāng)下中國(guó)的鄉(xiāng)村治理以達(dá)到村莊善治？以下進(jìn)行簡(jiǎn)單討論。

　　本文擬分為五個(gè)部分展開討論：第一部分討論當(dāng)前基層治理中存在的問題，主要是為什么會(huì)出現(xiàn)好事不好辦的問題；第二部分介紹典型案例，以討論村莊政治與善治的關(guān)系；第三部分試圖討論村莊政治本身的難題，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)農(nóng)村的階層分化與中西部農(nóng)村空心化的挑戰(zhàn)；第四部分討論當(dāng)前全國(guó)基層治理中出現(xiàn)各種自上而下禁止性規(guī)定的原因及其合理性；第五部分試圖借上海鄉(xiāng)村治理的個(gè)例討論通過行政化達(dá)到村莊善治的可能性。

　　最后是一個(gè)小結(jié)與進(jìn)一步的討論。

　　到陜西眉縣調(diào)研，一個(gè)村支部書記說(shuō)，他們現(xiàn)在都不愿向上級(jí)申請(qǐng)項(xiàng)目了，原因是，即使申請(qǐng)到了項(xiàng)目，項(xiàng)目也很難落地。之所以項(xiàng)目很難落地，是因?yàn)轫?xiàng)目落地時(shí)要涉及到占地，地上附作物清理等等，比如要砍一棵樹，本來(lái)這棵樹實(shí)際價(jià)值只有200元，按政策也最多只能補(bǔ)200元，樹主卻可能當(dāng)釘子戶，非得要800元，不答應(yīng)他的要求他就不允許砍樹，這就會(huì)影響項(xiàng)目落地。個(gè)別釘子戶索要高價(jià)時(shí)，其他村民在一旁圍觀，他們不僅不會(huì)指責(zé)釘子戶，而且在釘子戶要到高價(jià)后，釘子戶就成為了英雄和他們的榜樣，他們也會(huì)想方設(shè)法借項(xiàng)目落地索要高價(jià)，在他們的認(rèn)識(shí)中，反正項(xiàng)目的錢是國(guó)家的錢，是唐僧肉，不吃白不吃。結(jié)果就是，國(guó)家惠農(nóng)工程越多，就會(huì)產(chǎn)生越多的借項(xiàng)目落地索要高價(jià)的釘子戶，由此產(chǎn)生了好事不好辦和好事辦不好的問題，這已是當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村普遍存在的問題，而遠(yuǎn)非陜西眉縣調(diào)研村的個(gè)例。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，任何社會(huì)中都會(huì)有過度索要個(gè)人利益的釘子戶，一個(gè)正常的社會(huì)必有一套針對(duì)過度索要利益釘子戶的約束機(jī)制，最起碼要控制住釘子戶影響的擴(kuò)散，不能讓釘子戶產(chǎn)生示范效應(yīng)。一個(gè)社會(huì)中，如果所有人都當(dāng)釘子戶，這個(gè)社會(huì)就無(wú)法再有合作，就沒有辦法解決最起碼的公共品供給問題。因此，正常社會(huì)一定會(huì)對(duì)搭便車、索高價(jià)的釘子戶進(jìn)行抑制，最低限度是讓釘子戶付出聲譽(yù)的代價(jià)，比如好吃懶做的名聲，這樣的名聲不只是名聲不好，而且會(huì)影響婚嫁，以至于沒有女孩愿意嫁入這樣的家庭，釘子戶付出代價(jià)就教育所有其他人從中吸取教訓(xùn)，不要去當(dāng)這樣的貪圖小便宜搭集體便車的釘子戶，以保證這個(gè)社會(huì)基本公共品的供給。對(duì)于一個(gè)正常的社會(huì)來(lái)講，即使出現(xiàn)了釘子戶，社會(huì)也有力量將釘子戶邊緣化，讓釘子戶付出代價(jià)，從而阻礙釘子戶效應(yīng)的傳遞。

　　當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村存在問題是，隨著村莊邊界的開放，農(nóng)村人財(cái)物大量流入城市，農(nóng)村缺少內(nèi)生秩序的能力。而在國(guó)家資源下鄉(xiāng)為村莊提供基本公共品時(shí)，村莊出現(xiàn)了借國(guó)家項(xiàng)目落地索要高價(jià)的釘子戶，其他村民不僅不站出來(lái)反對(duì)釘子戶，反而開始是圍觀，繼而看到釘子戶得到好處就學(xué)習(xí)當(dāng)釘子戶。國(guó)家在項(xiàng)目落地時(shí)所面對(duì)的就是釘子戶，開始是極個(gè)別釘子戶代替農(nóng)民來(lái)借項(xiàng)目落地?fù)迫『锰?，繼而一般農(nóng)民也學(xué)習(xí)釘子戶，變成釘子戶，項(xiàng)目落地的過程就變成了國(guó)家與釘子戶博弈的過程，斗智斗勇的過程。本來(lái)是為農(nóng)民做好事，卻變成了農(nóng)民借此來(lái)敲詐勒索，這個(gè)社會(huì)最基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系搞巔倒了。

　　取消農(nóng)業(yè)稅之前，農(nóng)村公共工程和公益事業(yè)一般都是通過“三提五統(tǒng)”、“農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)費(fèi)”和各種集資，包括農(nóng)民的投工投勞(兩工，積累工和義務(wù)工)來(lái)完成的。一般來(lái)講，只要是做村莊內(nèi)的工程，因?yàn)楣こ膛c個(gè)人利益關(guān)系密切，農(nóng)民都不反對(duì)。農(nóng)民反對(duì)的是超出自己村社范圍的勞動(dòng)力和資金的平調(diào)。不過，向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)、共同生產(chǎn)費(fèi)或各種集資，必須所有人都收，出現(xiàn)一個(gè)釘子戶就會(huì)連鎖有一群釘子戶出現(xiàn)。取消農(nóng)業(yè)稅前，借收農(nóng)業(yè)稅的國(guó)家暴力，村社一般可以將應(yīng)收農(nóng)民負(fù)擔(dān)收上來(lái)，即使少數(shù)未繳稅費(fèi)農(nóng)戶，其未繳稅費(fèi)也作為負(fù)債記下來(lái)。遲交也要交。正義只會(huì)遲到而不會(huì)缺席。

　　取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)，國(guó)家為了保護(hù)農(nóng)民利益，緩解干群矛盾，順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，而在全國(guó)范圍要求停止向農(nóng)民清收欠債，過去農(nóng)民所欠稅費(fèi)“暫不清收”，這個(gè)“暫不清收”一直到了現(xiàn)在也未啟動(dòng)，在農(nóng)民那里早就變成了當(dāng)時(shí)積極繳納稅費(fèi)的農(nóng)民白交了，而長(zhǎng)期拖欠消極應(yīng)對(duì)國(guó)家稅費(fèi)任務(wù)的農(nóng)戶白得好處。一般來(lái)講，積極繳納稅費(fèi)的都是農(nóng)村積極分子和老實(shí)人，拖欠稅費(fèi)的除少數(shù)的確是家庭困難農(nóng)戶以外，相當(dāng)部分是農(nóng)民所說(shuō)“滑稽人”，“滑稽人”占便宜，老實(shí)人吃虧，積極跟黨走響應(yīng)政府號(hào)召的人吃虧，不積極的人占便宜。如此一來(lái)，就極大地顛倒了農(nóng)民基本的權(quán)利義務(wù)觀，其中引出的不滿，對(duì)國(guó)家權(quán)威的消解，影響至今。

　   取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村稅費(fèi)改革政府允許村級(jí)組織通過“一事一議”，按每人每年不超過15元來(lái)收取村莊公共工程和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，但對(duì)于不愿交錢的農(nóng)戶則既不能強(qiáng)制收取，又不能記為負(fù)債。少數(shù)釘子戶不愿繳錢，村社集體毫無(wú)辦法。開始是一戶不交錢，很快就擴(kuò)大變成十戶不交錢，大部分農(nóng)戶都不交錢，“一事一議”也就搞不下去了。取消農(nóng)業(yè)稅以后，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村的“一事一議”都半途而廢。因?yàn)槿鄙賹?duì)不交錢釘子戶的任何強(qiáng)制措施。

　　因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)比較重時(shí)期，鄉(xiāng)村干部普遍被認(rèn)為是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的罪魁禍?zhǔn)?，取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家普遍不信任村干部，各種資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移都盡可能避開村干部的“黑手”。取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源越來(lái)越多，主要轉(zhuǎn)移渠道有二，一是直接按戶按人發(fā)放，“一卡通”到戶，比如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼、合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等等；二是通過項(xiàng)目制，公開招標(biāo)，國(guó)家出錢，國(guó)家選擇具有施工資質(zhì)的工程隊(duì)來(lái)為農(nóng)民建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。這些資源下鄉(xiāng)都排斥了村干部和農(nóng)民的參與。國(guó)家大包大攬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及各種惠民工程項(xiàng)目，不斷地給農(nóng)民好處，卻無(wú)需農(nóng)民承擔(dān)責(zé)任，十多年下來(lái)的結(jié)果就是，國(guó)家建設(shè)理所應(yīng)當(dāng)，“等靠要”自然而然。國(guó)家資源下鄉(xiāng)并沒有變成農(nóng)民組織能力的提升，變成農(nóng)村社會(huì)的建設(shè)，變成農(nóng)民自立自強(qiáng)，變成農(nóng)民自己組織起來(lái)建設(shè)自己的美好生活。反過來(lái)倒是，既然建設(shè)自己美好生活是由國(guó)家來(lái)包攬的，不需要自己努力，國(guó)家資源下鄉(xiāng)就是國(guó)家的事情，就與我無(wú)關(guān)了。也是因此，在國(guó)家資源下鄉(xiāng)項(xiàng)目落地過程中出現(xiàn)借機(jī)索要高價(jià)的釘子戶就不關(guān)自己的事情，就圍觀而已。不只是圍觀，而且在釘子戶得逞后，就依樣學(xué)樣，也當(dāng)起釘子戶來(lái)要錢。

　　概括起來(lái)，當(dāng)前全國(guó)農(nóng)村普遍出現(xiàn)了資源下鄉(xiāng)過程中因?yàn)槿鄙俎r(nóng)民參與而導(dǎo)致的釘子戶問題。國(guó)家為農(nóng)民做好事，農(nóng)民卻將國(guó)家資源當(dāng)唐僧肉，獅子大開口，想方設(shè)法要求個(gè)人利益，最終導(dǎo)致好事不好做和好事做不好的問題。

　　出現(xiàn)以上問題的主要原因則是，國(guó)家資源下鄉(xiāng)不是重建了村莊的公共性和政治性，不是通過資源下鄉(xiāng)來(lái)喚起了農(nóng)村對(duì)共同生產(chǎn)生活事務(wù)的關(guān)心，而是消解了政治和村莊公共性，每個(gè)農(nóng)民都是個(gè)體，國(guó)家將村莊棄之一邊，而直接面對(duì)每個(gè)個(gè)體農(nóng)戶。當(dāng)國(guó)家直接面對(duì)一個(gè)個(gè)個(gè)體的農(nóng)戶時(shí)，國(guó)家資源下鄉(xiāng)就一定會(huì)遇到釘子戶，就一定會(huì)好事不好辦，辦不好，就導(dǎo)致村莊治理的惡化。

　　在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下面，如果村莊有對(duì)接國(guó)家資源的能力，資源下鄉(xiāng)項(xiàng)目落地就很有效。一般來(lái)講，只有當(dāng)村莊具有公共性，有能力形成公共意志，這個(gè)村莊才有能力真正利用各種資源最有效地建設(shè)自己的美好生活，達(dá)到善治。而形成村莊公共性的基本辦法就是動(dòng)員群眾，讓農(nóng)民參與到公共事務(wù)上來(lái)。沒有政治當(dāng)然就很難有動(dòng)員與參與。動(dòng)員與參與本身又是村莊政治的基本表現(xiàn)形式。以下我們討論山東省土地調(diào)整的案例。

　　按政策規(guī)定，當(dāng)前中國(guó)的農(nóng)地制度是，土地由集體所有農(nóng)戶承包，承包期為三十年不變，即1998年第二輪承包以后，直到承包期滿的2028年，“增人不增地、減人不減地”，農(nóng)村承包土地不能進(jìn)行調(diào)整。

　　土地不能調(diào)整產(chǎn)生了兩個(gè)問題，一是當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村正處在生產(chǎn)力巨大變革時(shí)期，這種變革需要生產(chǎn)關(guān)系包括土地承包關(guān)系的調(diào)整與適應(yīng)。生產(chǎn)力變化尤其集中表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是機(jī)械化的快速推進(jìn)，二是土地承包者與土地經(jīng)營(yíng)者的分離，三是“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計(jì)模式的普遍化和老年農(nóng)業(yè)的普遍化。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的變化要求改變之前為了公平在承包土地時(shí)形成的地塊分散細(xì)碎格局，第二輪土地承包時(shí)強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶承包地塊不能變，就成了影響農(nóng)地效率，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的最大瓶頸之一。二是農(nóng)村人口“生增死減”，30年不變，農(nóng)村人口變化極大，由此造成土地分配上的不公平。這樣一種不公平所導(dǎo)致后果主要不是經(jīng)濟(jì)收入上的，而是心理上的。很多年輕人沒有土地，會(huì)產(chǎn)生對(duì)村莊和村社集體的強(qiáng)烈距離感，而人均占有土地嚴(yán)重不均也會(huì)影響農(nóng)民對(duì)村社集體的“集體所有”的疏離。

　   山東省農(nóng)村，農(nóng)民有著強(qiáng)烈的集體意識(shí)，村民強(qiáng)烈地認(rèn)為，村社集體的土地是全體村民所有，理應(yīng)人均占有，公平分配。土地對(duì)農(nóng)民很重要，沒有土地就不能生產(chǎn)糧食，就要餓死人，所以，新增人口就應(yīng)當(dāng)分地，而去世人口就應(yīng)當(dāng)退出承包地，死人與活人爭(zhēng)地是完全不公平的，是不應(yīng)當(dāng)?shù)?。?shí)際上，山東農(nóng)村經(jīng)濟(jì)很富裕，農(nóng)戶收入早已主要來(lái)自二、三產(chǎn)業(yè)，土地上的收入占比已經(jīng)很低，且很多農(nóng)戶不再種地，所以，山東農(nóng)民普遍存在的對(duì)土地公平分配、死人不應(yīng)與活人爭(zhēng)地的訴求，與其說(shuō)是基于經(jīng)濟(jì)的理由，不如說(shuō)是基于對(duì)基本公正的訴求，基于他們對(duì)土地集體所有理念的認(rèn)同。

　　盡管山東農(nóng)村，農(nóng)民普遍認(rèn)為農(nóng)村承包地應(yīng)當(dāng)“生增死減”，土地應(yīng)當(dāng)“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”，但實(shí)際上，因?yàn)橹醒胝咭辉購(gòu)?qiáng)調(diào)“增人不增地，減人不減地”，不允許土地調(diào)整，村干部在調(diào)整土地時(shí)就可能遇到有不愿退地的農(nóng)戶借中央政策威脅村干部，不同意調(diào)地，村干部調(diào)地，這些村民到上面上訪，一般也會(huì)受到上級(jí)的支持，從而導(dǎo)致土地調(diào)整難以進(jìn)行。

　　不過，當(dāng)前山東省有大約1/3的村莊仍在進(jìn)行土地調(diào)整，并且凡是土地可以調(diào)整的村莊，都是村級(jí)治理比較好，村干部有權(quán)威的村莊，而土地不再能調(diào)整的村莊往往也是村干部缺少權(quán)威，且村級(jí)治理比較糟的村莊。有些村莊治理比較差，村干部沒有權(quán)威，土地也調(diào)整不了。有些能力比較強(qiáng)的村莊精英當(dāng)選村干部后，為了搞好村莊治理，也往往從土地調(diào)整著手來(lái)清理村莊各種矛盾，解決各種問題，最終達(dá)到村莊善治。

　　溝通土地調(diào)整與村莊善治聯(lián)系的正是村莊動(dòng)員與村莊政治。土地是集體所有的，也就是集體每個(gè)成員都是有份的，這個(gè)人人有份的利益，無(wú)論大小，都是屬于每個(gè)村民。每個(gè)利益有份的村民，他們關(guān)切的不只是利益的大小，而且更關(guān)鍵的是利益的有無(wú)。既然土地利益是所有人的，新增人口出生了，集體竟然不分地，這不是欺負(fù)人嗎？有人去世了還占有集體土地，這就太不公平了。正是借人人利益有份的集體土地所有制，所有人的利益都與集體產(chǎn)生的聯(lián)系。

　　在村級(jí)治理中會(huì)形成各種責(zé)權(quán)利關(guān)系，這些責(zé)權(quán)利關(guān)系往往不平衡。有人得好處，有人受損害。在一個(gè)村莊熟人社會(huì)中，人與人之間以及人與集體之間的互動(dòng)就一定會(huì)發(fā)生責(zé)權(quán)利的不平衡，這種不平衡若不能及時(shí)解決，而且累積下來(lái)，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重失衡，就會(huì)產(chǎn)生不滿，產(chǎn)生對(duì)抗，產(chǎn)生借事說(shuō)事，從而導(dǎo)致困境。在村莊社會(huì)內(nèi)生解決問題能力弱化時(shí)，村莊干部就變得十分重要。而村干部解決問題恢復(fù)平衡的最重要時(shí)機(jī)是調(diào)整土地。一方面，村莊內(nèi)的各種權(quán)責(zé)利不平衡關(guān)系不擺平理順，村民的不滿不得到解決，村民就會(huì)借調(diào)地來(lái)發(fā)泄自己的不滿，調(diào)地就進(jìn)行不下去。另一方面，調(diào)整土地也是重新調(diào)整利益的過程。這樣一種利益調(diào)整就將一個(gè)時(shí)期以來(lái)的各種累積形成的矛盾、糾紛、怨氣、不滿一一化解，從而為村莊善治提供可能。

　　調(diào)地涉及利益重新分配，因此是一件很麻煩的事情，但正因?yàn)檫@是一個(gè)涉及利益重新分配的麻煩事，調(diào)整土地才將村民動(dòng)員起來(lái)，形成了解決村莊治理所遇各種難題的政治，從而為善治提供了可能。

　　由此我們可以理解山東土地調(diào)整能否調(diào)整與村莊治理好壞之間的內(nèi)在聯(lián)系。

　　中國(guó)還有6億多農(nóng)村人口生活在農(nóng)村，并且進(jìn)城的2億多農(nóng)民工仍然與村莊有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這6億多生活在農(nóng)村的農(nóng)民，他們的生產(chǎn)生活條件各各不同，他們的需求偏好差異極大，國(guó)家顯然不可能直接來(lái)回應(yīng)農(nóng)民各各不同的需求，解決所有農(nóng)民生產(chǎn)生活中的問題，而只能依托基層村社組織。因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)民很大一部分問題是集中在村社一級(jí)的，而正是村社一級(jí)有能力和動(dòng)力解決千家萬(wàn)戶分散農(nóng)戶的問題，回應(yīng)他們的需求。

　　基層村社組織很重要，因?yàn)檗r(nóng)民有大量一家一戶“辦不好、不好辦和辦起來(lái)不合算”生產(chǎn)生活事務(wù)需要由村社組織來(lái)辦。村社組織來(lái)辦一家一戶辦不好的事情，并非村社組織就很容易辦得好，之所以一家一戶辦不好，是因?yàn)檫@些事情要步及到利益調(diào)整，涉及到偏好整合，涉及到少數(shù)服從多數(shù)，及涉及到達(dá)成共識(shí)，所有這些事情都需要村社組織不僅要有極強(qiáng)的工作意愿、工作能力、工作魄力，而且還要有工作資源和政策支持。

　　政策支持，就是自上而下的各級(jí)政府要支持基層村社組織積極回應(yīng)農(nóng)民需求，解決一家一戶辦不好事情的實(shí)踐。要對(duì)基層村社組織的工作以積極支持。村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求的過程也是直面農(nóng)村矛盾的過程，當(dāng)然也是解決矛盾的過程。直面矛盾和解決矛盾才能增加村社組織的威信，提高基層組織的戰(zhàn)斗力。通過解決矛盾而提高基層組織解決矛盾回應(yīng)農(nóng)民需求的能力，這是一個(gè)正向的過程。直面矛盾，可能讓一部分人不滿，同時(shí)又動(dòng)員了另外的大多數(shù)人，正是直面真實(shí)存在的矛盾，才能激發(fā)出農(nóng)民的參與熱情，因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)識(shí)到這樣的參與是可以解決自己?jiǎn)栴}的，是有實(shí)際意義的，是事關(guān)切身利害的。

　　政策支持，就是上級(jí)政府在制定政策時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)基層村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求，積極解決農(nóng)民問題，從而動(dòng)員農(nóng)民參與到村社共同的事務(wù)中來(lái)；就是要在政策上給村社組織一定自由裁量權(quán)，真正讓村民自治，而不是通過國(guó)家政策限制村社組織所有權(quán)利，甚至要將村社組織的土地所有權(quán)虛化到?jīng)]有任何權(quán)利。要知道，土地集體所有制是村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；就是要將自上而下的資源轉(zhuǎn)移到村社一級(jí)，由村社一級(jí)來(lái)分配資源。通過村社一級(jí)分配資源，既是供給中國(guó)60多萬(wàn)個(gè)村莊各各不同的公共品的過程，又是深度動(dòng)員農(nóng)民參與的過程。資源下鄉(xiāng)若不同時(shí)調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的參與積極性及因此提高農(nóng)民的組織能力，這樣的資源下鄉(xiāng)就沒有意義。

　　當(dāng)前農(nóng)村政策的總方向是不出事，回避矛盾，任何一件事情都盡可能“和諧”處理，最好沒有一個(gè)人反對(duì)，沒有一個(gè)人上訪。這樣一種回避矛盾的做法當(dāng)然不能解決農(nóng)村本身就存在的矛盾，其結(jié)果就是，累積下來(lái)的矛盾以其他形式更為猛烈地暴發(fā)出來(lái)。

　　當(dāng)前不出事的回避矛盾的農(nóng)村政策已經(jīng)積累下來(lái)大量嚴(yán)重問題?，F(xiàn)在的農(nóng)村政策必須轉(zhuǎn)變，要強(qiáng)化基層村社組織回應(yīng)農(nóng)民需求的能力與意愿，要通過直面矛盾來(lái)解決矛盾。這個(gè)過程中一定會(huì)出現(xiàn)矛盾，會(huì)產(chǎn)生問題，甚至?xí)驗(yàn)榇迳缃M織掌握資源而出現(xiàn)村社干部貪腐的問題，這些問題都不可怕，出現(xiàn)一起解決一起，正是在解決這些問題的過程中強(qiáng)化了基層村社組織的能力，深度動(dòng)員起了農(nóng)民的參與，從而為仍然有9億要依托農(nóng)村生活生產(chǎn)的農(nóng)民提供了一個(gè)靈活積極回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活需求、有能力為農(nóng)民提供切實(shí)有效服務(wù)、且農(nóng)民深度參與其中的基層堡壘。

　　取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家資源下鄉(xiāng)必須與有能力直面矛盾的農(nóng)村基層組織能力提升結(jié)合起來(lái)。

    作者系華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心主任，教授，長(zhǎng)江學(xué)者。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期

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