【摘要】土地調(diào)整是農(nóng)村集體土地制度的實(shí)踐形態(tài)?；谵r(nóng)村土地內(nèi)在的資源屬性、社會(huì)屬性和制度屬性，土地調(diào)整不僅是集體產(chǎn)權(quán)的更新實(shí)踐，而且也是村莊政治的生產(chǎn)實(shí)踐。在土地調(diào)整過(guò)程中，組織動(dòng)員、矛盾激活和“結(jié)平衡賬”的辯證過(guò)程賦予了村莊自主化解矛盾和達(dá)成秩序的能力，村莊政治實(shí)現(xiàn)了形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，進(jìn)而形成與國(guó)家政治的良性互動(dòng)。但是，以“確權(quán)”為導(dǎo)向的國(guó)家地權(quán)調(diào)控否定了集體土地制度的實(shí)踐空間，逐漸侵蝕了村莊政治內(nèi)核，村莊政治塌陷，村莊內(nèi)部大量矛盾通過(guò)“上訪”問(wèn)題化。村莊政治與國(guó)家政治的關(guān)系漸趨失衡，基層治理陷入深層困境。因此，村莊政治是村民自治和基層善治的基礎(chǔ)，找回村莊政治的關(guān)鍵，是重塑集體調(diào)整土地的權(quán)能，完善集體土地制度。

【關(guān)鍵詞】土地調(diào)整；村莊政治；集體土地制度；村民自治；“結(jié)平衡賬”；國(guó)家政治

一、引言

土地是農(nóng)民的命根子，也是農(nóng)村社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村逐漸形成了集體土地制度，集體不僅是一個(gè)治理單元，而且也是一個(gè)產(chǎn)權(quán)單元。在西方產(chǎn)權(quán)理論的映照下，土地集體所有成為“產(chǎn)權(quán)怪胎”[1]，并且被視為“三農(nóng)”問(wèn)題產(chǎn)生的根源[2]。對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體土地制度的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，始于產(chǎn)權(quán)理論個(gè)體本位的邏輯起點(diǎn)。中國(guó)幾千年農(nóng)業(yè)社會(huì)的歷史沉淀決定了農(nóng)村土地不僅是“財(cái)富之母”，而且也是“秩序之母”。因此，對(duì)土地制度的認(rèn)識(shí)需要引入整體性視野。集體土地制度不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)范疇，而且是一個(gè)政治范疇。作為集體產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐表達(dá)，土地調(diào)整的意義和限度不僅在于集體土地制度的更新和生產(chǎn)，而且構(gòu)成了村莊政治的基礎(chǔ)。當(dāng)前，“確權(quán)”思路主導(dǎo)的集體土地制度變革日益強(qiáng)調(diào)固化農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，限制集體調(diào)整土地的權(quán)力，引發(fā)了學(xué)者和政策界的激烈爭(zhēng)論。只有進(jìn)入集體土地制度的政治邏輯，才能透過(guò)集體土地制度引發(fā)的各種爭(zhēng)論，洞察集體土地制度之于基層治理的深層合理性和基層“善治”的辯證法，反思農(nóng)村土地制度的變革及其政治社會(huì)后果。

二、文獻(xiàn)回顧與研究思路

（一）產(chǎn)權(quán)視野下的集體土地制度

中國(guó)農(nóng)村集體土地制度經(jīng)歷了一個(gè)逐步變遷的過(guò)程。土地的集體產(chǎn)權(quán)一方面源于自上而下的制度建構(gòu)，另一方面也受到“地方性知識(shí)”[3]的影響和塑造。目前學(xué)界對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的研究主要有兩條進(jìn)路：首先是對(duì)集體產(chǎn)權(quán)制度屬性的研究，主要遵循制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范式；其次是基于“產(chǎn)權(quán)的社會(huì)建構(gòu)邏輯”對(duì)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的社會(huì)學(xué)研究[4]，強(qiáng)調(diào)集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)嵌入性。

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是一束“權(quán)利”。產(chǎn)權(quán)是圍繞物的占有而形成的排他性關(guān)系。產(chǎn)權(quán)界定為市場(chǎng)社會(huì)中各個(gè)主體的產(chǎn)權(quán)交易確立了穩(wěn)定而合理的預(yù)期[5]，通過(guò)外部性的內(nèi)部化而優(yōu)化資源配置[6]。因此，明晰的產(chǎn)權(quán)有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，而模糊的產(chǎn)權(quán)將弱化激勵(lì)強(qiáng)度。在這一視角下，集體產(chǎn)權(quán)因主體意志的缺失而被視為殘缺的產(chǎn)權(quán)，而農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也不具有權(quán)能的完整性。集體產(chǎn)權(quán)的模糊性意味著地權(quán)的不穩(wěn)定，它不僅導(dǎo)致了利益邊界難以界定，因而難以形成明確的行動(dòng)預(yù)期和有效的激勵(lì)機(jī)制，造成農(nóng)地制度運(yùn)行中的效率損失，而且也被視為土地糾紛和土地沖突的主要原因。

集體產(chǎn)權(quán)的社會(huì)建構(gòu)試圖從具體社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中理解產(chǎn)權(quán)界定的實(shí)踐邏輯。周雪光提出了“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”概念，認(rèn)為集體產(chǎn)權(quán)是特定制度環(huán)境中的建構(gòu)，它所包含的模糊性和殘缺性是組織適應(yīng)外部制度環(huán)境的最佳選擇[7]。基于此，藏得順提出“關(guān)系地權(quán)”的概念[8]，劉銳則引入村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)的視角進(jìn)一步拓展其內(nèi)涵[9]。張小軍則提出“復(fù)合產(chǎn)權(quán)”，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)產(chǎn)權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)、政治產(chǎn)權(quán)和象征產(chǎn)權(quán)的復(fù)合存在[10]。在折曉葉看來(lái)，集體產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)合約性產(chǎn)權(quán)，它是特定行動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)的產(chǎn)物。其法律屬性看似模糊，實(shí)則各當(dāng)事人對(duì)于以某種原則和共識(shí)而形成的權(quán)利分配格局異常清晰[11]。

總體來(lái)看，從“一束權(quán)利”向“一束關(guān)系”的轉(zhuǎn)向，實(shí)際上是對(duì)既有產(chǎn)權(quán)研究路徑的拓展和補(bǔ)充。產(chǎn)權(quán)的社會(huì)學(xué)范式在如何實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)明晰”上與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范式接軌。集體產(chǎn)權(quán)在鄉(xiāng)村生活中的實(shí)踐邏輯是個(gè)體行為者與其所處社會(huì)環(huán)境互動(dòng)的動(dòng)態(tài)均衡過(guò)程[12]，也是“法律事件政治化”的規(guī)則選擇與利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程[13]。集體產(chǎn)權(quán)通過(guò)關(guān)系、象征、文化和權(quán)力等要素而明晰到個(gè)體，“集體產(chǎn)權(quán)私化”因而是集體產(chǎn)權(quán)社會(huì)建構(gòu)的本質(zhì)。由此可見(jiàn)，產(chǎn)權(quán)視野下的集體土地制度研究因其方法論上的個(gè)體主義，遮蔽和消解了集體土地制度的本真意涵。

（二）形式主義視角下的村莊政治

所謂政治，就是為利益再分配而進(jìn)行的協(xié)商、博弈、斗爭(zhēng)和妥協(xié)。在國(guó)家政權(quán)建設(shè)的理論視角下，村莊政治是自上而下制度輸出的產(chǎn)物，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的變遷塑造了村莊政治的演變譜系，從而遮蔽了村莊政治的內(nèi)生性和實(shí)體性。村莊政治被等同為村民自治實(shí)踐，同時(shí)，由于村民自治突出選舉的實(shí)踐傾向，村莊政治日益形式化為村莊選舉，成為精英主導(dǎo)的權(quán)力游戲。在這一思路下，集體土地制度之于村莊政治的意義，主要表現(xiàn)為集體土地制度提供的治理資源和利益激勵(lì)對(duì)于村莊選舉的差異性影響[14]。

從形式上看，村莊選舉也營(yíng)造了一個(gè)政治空間。問(wèn)題在于，第一，這個(gè)政治空間具有空洞性，缺少有效的政治協(xié)商、利益博弈和民主治理等內(nèi)容，村莊選舉并不具有村莊政治的實(shí)體內(nèi)涵；第二，這個(gè)政治空間具有事件性，伴隨著選舉事件結(jié)束，村莊政治性也走向消逝；第三，這個(gè)政治空間強(qiáng)調(diào)表達(dá)性，即強(qiáng)調(diào)選舉權(quán)利的表達(dá)和多元力量的制衡，但缺乏整合與治理能力[15]。不同于形式主義的村莊政治研究進(jìn)路，筆者強(qiáng)調(diào)實(shí)體主義視角下的村莊政治，從而找回村莊政治的真實(shí)基礎(chǔ)。賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村政治的兩大原因分別是國(guó)家與農(nóng)民打交道的需要和鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的秩序要求[16]。村莊的政治性為村莊提供了一套內(nèi)部秩序，為基層“簡(jiǎn)約治理”和國(guó)家資源汲取提供了基礎(chǔ)。賀雪峰對(duì)村莊政治進(jìn)行了實(shí)體主義的界定，但有待進(jìn)一步回答的問(wèn)題是，村莊政治性的基礎(chǔ)何在？如何生產(chǎn)？熟人社會(huì)的公共性是否足以提供村莊政治生產(chǎn)的基礎(chǔ)？事實(shí)上，村莊政治是倫理、利益、歷史、情緒的糅合過(guò)程，純粹的社會(huì)學(xué)解釋難以充分說(shuō)明村莊政治的復(fù)雜生成邏輯。在這個(gè)意義上，村莊政治性研究要超越熟人社會(huì)的公共性研究，開拓村莊政治的獨(dú)立研究域。因此，回到土地，是理解村莊政治的基礎(chǔ)。

（三）再識(shí)集體土地：土地調(diào)整的政治視野

如上所述，產(chǎn)權(quán)研究路徑因過(guò)于關(guān)注集體產(chǎn)權(quán)的明晰界定和個(gè)體激勵(lì)，忽視了集體產(chǎn)權(quán)本身的實(shí)現(xiàn)方式與運(yùn)作邏輯，進(jìn)而消解了集體土地制度之“集體”內(nèi)涵；形式主義的政治學(xué)則忽視了集體土地制度之“實(shí)踐”內(nèi)涵。雙重忽視遮蔽了土地調(diào)整的豐富意涵。在地方社會(huì)中，土地的集體屬性和國(guó)家想象并不是體現(xiàn)為靜態(tài)制度，而是體現(xiàn)為土地調(diào)整的“整體性歷史實(shí)踐機(jī)制”[17]。地權(quán)分配是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)歷史進(jìn)程的“全息元”，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的全部信息含量通過(guò)地權(quán)分配折射出來(lái)[18]。土地調(diào)整融合了地權(quán)分配的地方性與國(guó)家性，其實(shí)踐過(guò)程也是經(jīng)濟(jì)、倫理和政治等因素的整體性呈現(xiàn)。本文試圖立足于土地調(diào)整，揭示集體土地制度實(shí)踐的政治學(xué)意義，從而超越集體土地制度研究的產(chǎn)權(quán)范式和村莊政治研究的形式主義。

土地調(diào)整是集體土地制度運(yùn)作的地方性形態(tài)，或者說(shuō)，它是村民作為“他者”的實(shí)踐性界定而非制度建構(gòu)。雖然國(guó)家一直具有穩(wěn)定地權(quán)的努力，但在實(shí)際的制度實(shí)踐中，一輪承包期間的土地調(diào)整非常頻繁。學(xué)界對(duì)土地調(diào)整的研究主要有兩個(gè)視角。一是土地調(diào)整對(duì)于農(nóng)地制度效率的影響。有學(xué)者從生產(chǎn)角度出發(fā)，認(rèn)為土地調(diào)整是土地細(xì)碎化治理和化解小農(nóng)生產(chǎn)困境的重要方式。另有觀點(diǎn)著眼于主體激勵(lì)效應(yīng)，認(rèn)為土地調(diào)整固然有助于提高土地的短期配置效率，但它同時(shí)破壞了農(nóng)戶對(duì)土地使用的長(zhǎng)期保障，從而影響了農(nóng)戶投入的長(zhǎng)期效率[19]；二是土地調(diào)整的社會(huì)功能。一些研究認(rèn)為，土地調(diào)整滿足了農(nóng)民以生存?zhèn)惱頌榛A(chǔ)的成員權(quán)要求[20]，同時(shí)也是基層組織實(shí)現(xiàn)村莊社會(huì)控制[21]、村莊治理[21]和村莊發(fā)展[23]的重要手段，農(nóng)民與地方政府的“合謀”因而構(gòu)成了土地調(diào)整的雙重動(dòng)力。在上述功能性解釋中，土地調(diào)整工具化為集體成員權(quán)的表達(dá)手段和集體控制權(quán)的實(shí)現(xiàn)手段。

土地調(diào)整的意義不僅在于滿足了特定主體的功能性目標(biāo)，而且在于其實(shí)踐過(guò)程本身的政治學(xué)內(nèi)涵和政治學(xué)意義。本文試圖回到土地調(diào)整實(shí)踐本身，通過(guò)“過(guò)程——機(jī)制”分析，揭示土地調(diào)整的政治學(xué)意涵。相對(duì)于功能解釋的外在性，“過(guò)程——機(jī)制”分析是一種內(nèi)部視角，展現(xiàn)了村莊政治生產(chǎn)的基本邏輯。土地調(diào)整激活了集體土地制度，是村民自治和農(nóng)村善治的重要基礎(chǔ)。土地調(diào)整的政治學(xué)超越了土地調(diào)整的經(jīng)濟(jì)學(xué)、倫理學(xué)，也超越了關(guān)于集體土地制度與村民自治之間關(guān)聯(lián)性的既有理解。土地調(diào)整構(gòu)建了村莊政治空間，釋放了村莊政治內(nèi)容，塑造、培育和滋養(yǎng)了村莊的政治性，構(gòu)成了村莊政治的基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，集體土地制度不僅嵌入在地方社會(huì)結(jié)構(gòu)中，而且，集體土地制度依托土地調(diào)整實(shí)踐而具有了能動(dòng)性，超越了集體土地制度本身的意義。

三、村莊政治的土地基礎(chǔ)

（一）土地的三重屬性

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書開篇即指出：“從基層上看去，中國(guó)社會(huì)是鄉(xiāng)土性的”[24]。費(fèi)孝通基于土地建構(gòu)了“鄉(xiāng)土中國(guó)”的社會(huì)類型，揭示了土地的社會(huì)學(xué)意義。但是，作為一種社會(huì)學(xué)意義上的理想類型，“鄉(xiāng)土中國(guó)”忽略了特定條件下土地的制度建構(gòu)。事實(shí)上，在基層社會(huì)中，土地來(lái)自于地方性共識(shí)、國(guó)家制度安排和歷史地理等因素的共同建構(gòu)，從而賦予土地頗為復(fù)雜的屬性。筆者將分別從土地的資源屬性、社會(huì)屬性和制度屬性等三重屬性，闡述土地的豐富內(nèi)涵：

第一，土地的資源屬性。土地以“自然土地”的資源形態(tài)存在，體現(xiàn)了農(nóng)民與土地的關(guān)系維度。土地是村莊最為基本的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)。在農(nóng)民看來(lái)，“離了地，沒(méi)有土地，怎么生活。沒(méi)有地，可不行，就糟了。”農(nóng)民依托土地形成相對(duì)自給自足的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和低成本且富有保障性的生活模式，體現(xiàn)了“道義經(jīng)濟(jì)”[25]的色彩。由于自然條件和區(qū)位條件的差異，各地農(nóng)村的土地資源存在一定的差異，并影響土地資源配置的方式和標(biāo)準(zhǔn)。

第二，土地的社會(huì)屬性。土地以“文化土地”的形態(tài)存在，并與村莊共同體相互交融。一方面，村莊共同體的運(yùn)行邏輯滲入農(nóng)民的土地權(quán)屬觀念，以不同的程度改造了集體成員權(quán)的意涵；另一方面，土地是村莊秩序的基礎(chǔ)，村民之間的關(guān)系往往通過(guò)土地而表達(dá)，形成了“束縛在土地上的矛盾”。土地的社會(huì)屬性體現(xiàn)了村民關(guān)系維度，土地由此獲得社會(huì)生命。

第三，土地的制度屬性。土地以“集體土地”的制度形態(tài)存在。在集體土地制度下，農(nóng)民依托“集體成員權(quán)”獲得作為“耕者”的權(quán)利，村集體依托所有者地位，不僅基于收益權(quán)和處分權(quán)的享有來(lái)再分配村社集體利益，而且基于管理權(quán)協(xié)調(diào)土地利用關(guān)系，克服土地利用中的“公地悲劇”[26]和“反公地悲劇”[27]。農(nóng)民通過(guò)土地與集體發(fā)生互動(dòng)，進(jìn)而上升為與國(guó)家的互動(dòng)。這些權(quán)利義務(wù)關(guān)系的互動(dòng)逐漸沉淀為土地權(quán)屬認(rèn)知，并影響著農(nóng)民與集體后續(xù)的互動(dòng)模式。土地的制度屬性承載著農(nóng)民與集體之間的治理關(guān)系。

由此可見(jiàn)，資源屬性賦予土地調(diào)整以資源配置的能力，社會(huì)屬性賦予土地調(diào)整以關(guān)系協(xié)調(diào)的能力，土地的制度屬性賦予土地調(diào)整以公共治理的能力。土地的制度屬性與倫理屬性、資源屬性相互交織，它既構(gòu)成約束性條件，同時(shí)也受到后者的浸潤(rùn)和塑造。這意味著土地調(diào)整是一個(gè)融合資源配置、關(guān)系協(xié)調(diào)和公共治理等要素于一體的復(fù)雜治理過(guò)程。土地貫穿了村莊利益的多個(gè)維度和村莊關(guān)系的多個(gè)層面，構(gòu)成了村莊事件的焦點(diǎn)和村莊秩序的基礎(chǔ)。

（二）嵌入土地的村莊政治：內(nèi)涵與特征

村莊政治是指村莊社會(huì)中圍繞利益再分配而產(chǎn)生的協(xié)商與斗爭(zhēng)。從村莊政治的發(fā)生學(xué)來(lái)看，村莊政治有兩個(gè)層面的內(nèi)容：一個(gè)是村莊內(nèi)部的政治，一個(gè)是在村莊中體現(xiàn)的國(guó)家政治。前者是后者有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。村莊內(nèi)部的政治實(shí)際上是嵌入土地之中：土地調(diào)整激活了土地的資源屬性、社會(huì)屬性和制度屬性，以土地為媒介，村莊內(nèi)部的人地關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和治理關(guān)系相互纏繞和激蕩，形成多元主體廣泛參與基礎(chǔ)上的深度動(dòng)員、政治協(xié)商和利益平衡過(guò)程。不同于村莊選舉中的形式主義政治，土地上的村莊政治是實(shí)體主義政治，具有如下特征：

第一，村莊政治的厚重性。土地的多元屬性為村莊政治提供了載體。村莊政治不僅涉及土地資源本身的再分配，而且涉及關(guān)系協(xié)調(diào)和集體治理。村莊政治的達(dá)成因而是一個(gè)深度動(dòng)員基礎(chǔ)上的綜合平衡過(guò)程，并體現(xiàn)為“結(jié)平衡賬”機(jī)制。

第二，村莊政治的儀式性。土地上的村莊政治空間具有儀式性色彩。由于每個(gè)村民均與土地存在關(guān)聯(lián)，土地調(diào)整可視為主體普遍且深度參與其中的“過(guò)渡儀式”。“過(guò)渡儀式”構(gòu)建了“閾限空間”中的交融狀態(tài)，從而消解矛盾，凈化關(guān)系，強(qiáng)化認(rèn)同[28]。村莊政治的儀式性為日常治理提供了基礎(chǔ)。

第三，村莊政治的生產(chǎn)性。村莊政治的生產(chǎn)性源于村莊政治的厚重性和儀式性。村莊政治不僅是村莊利益結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)和權(quán)力結(jié)構(gòu)的表達(dá)，而且也是利益的調(diào)平和沖突的調(diào)和。因此，村莊政治可進(jìn)一步促進(jìn)村莊秩序的生產(chǎn)和治理能力的提升，進(jìn)而奠定基層治理和國(guó)家治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。

實(shí)體主義的村莊政治強(qiáng)調(diào)的是其政治性內(nèi)核。事實(shí)上，一個(gè)村莊的政治性之有無(wú)的標(biāo)志是村莊自主解決問(wèn)題、化解矛盾，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)內(nèi)部秩序供給的能力。李祖佩根據(jù)村級(jí)組織掌握資源形態(tài)的變化，區(qū)分了“吸納型政治”和“求援型政治”兩種村莊政治類型[29]。前者強(qiáng)調(diào)了村莊政治的自主性，后者強(qiáng)調(diào)了村莊政治的依附性。這種思路無(wú)疑具有啟發(fā)性，但因?yàn)槭芟抻?span>“資源——權(quán)力”的分析范式，村莊政治成為治理精英權(quán)力運(yùn)作過(guò)程的策略性后果。正如本文一直強(qiáng)調(diào)的，集體土地制度不僅體現(xiàn)為一種資源形態(tài)，而且是一種實(shí)踐性過(guò)程。只有進(jìn)入這個(gè)實(shí)踐過(guò)程，才能展現(xiàn)土地調(diào)整內(nèi)在的政治性，真正理解村莊政治的生長(zhǎng)機(jī)制，建立土地調(diào)整與村莊政治之間的本體性關(guān)聯(lián)。

四、土地調(diào)整過(guò)程與村莊政治生產(chǎn)機(jī)制

在這部分，筆者將結(jié)合土地調(diào)整的具體過(guò)程，闡述村莊政治的生產(chǎn)機(jī)制。“過(guò)程——機(jī)制”分析試圖從具體經(jīng)驗(yàn)過(guò)程中把握現(xiàn)象內(nèi)在的機(jī)制，進(jìn)而形成對(duì)經(jīng)驗(yàn)邏輯的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。土地調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜過(guò)程，筆者將其分解為“村莊動(dòng)員——矛盾激活——‘結(jié)平衡賬’”三個(gè)階段，這三個(gè)階段分別對(duì)應(yīng)“政治空間建構(gòu)——政治內(nèi)容釋放——政治性的實(shí)現(xiàn)”這三個(gè)政治過(guò)程。因此，經(jīng)由土地調(diào)整，實(shí)現(xiàn)了村莊政治的生產(chǎn)。

（一）村莊動(dòng)員：政治空間的建構(gòu)

動(dòng)員是土地調(diào)整的準(zhǔn)備階段，其目標(biāo)是整合支持者，調(diào)動(dòng)村莊參與，形成“公共意志”和村莊輿論，奠定土地調(diào)整的群眾基礎(chǔ)。這是土地調(diào)整能否成功的前提。村莊動(dòng)員強(qiáng)調(diào)干部的組織和動(dòng)員能力，體現(xiàn)了民主集中制的運(yùn)作機(jī)制，設(shè)定了土地調(diào)整指向公共利益的原則和底線，建構(gòu)了村莊政治的空間。依據(jù)動(dòng)員對(duì)象，村莊動(dòng)員又可進(jìn)一步劃分為精英動(dòng)員和群眾動(dòng)員，形成逐級(jí)深入并普遍化的村莊動(dòng)員過(guò)程。

第一，精英動(dòng)員。村莊精英一般都是老干部、老黨員、老教師、退伍軍人等，他們熟悉村莊情況，在村莊中有一定的威望，為村民所信任。因此，只要得到這些人的支持，村干部的工作就好開展了。魯中地區(qū)郭村書記結(jié)合自己調(diào)整土地經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為：“這些人在村里影響力大，能看得遠(yuǎn)、看得透，一般百姓看不遠(yuǎn)、也看不透，干部要和他們做好朋友，做良師益友，村里有事都要和他們商量，問(wèn)問(wèn)他們的意見(jiàn)，看哪個(gè)方案比較好，一個(gè)人的思路是比較局限的。”精英動(dòng)員的目標(biāo)主要是為了形成堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心，它不僅強(qiáng)調(diào)村黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，而且強(qiáng)調(diào)對(duì)村莊精英的調(diào)動(dòng)和吸納，從而消除反對(duì)派。精英動(dòng)員的主要方式是召開黨員大會(huì)和村民代表大會(huì)。筆者在魯中的郭村調(diào)研時(shí)，該村書記講：“村民代表一般都是以家族和姓氏為單位，每個(gè)小組7個(gè)村民代表，我們提名10個(gè)候選人，再由村民來(lái)選，其實(shí)提不提名最后選出來(lái)的都是這些人。一般都要選擇那些有能力、有話語(yǔ)權(quán)的人，選出來(lái)的目的就是為了配合村兩委的工作。要選擇那些比較豁達(dá)、比較有正義感的人出來(lái)。除了姓氏之外，還要在幾個(gè)方面綜合考慮，姓氏、人緣和區(qū)域要均衡發(fā)展。只要村民代表同意了，他回去后就是給自己的哥哥、弟弟說(shuō)，這個(gè)工作就好做了”。

第二，群眾動(dòng)員。土地調(diào)整是一個(gè)重新配置和梳理土地所承載的各種關(guān)系和利益的過(guò)程，這意味著土地調(diào)整絕非圖紙上的工作，而是深刻的群眾動(dòng)員過(guò)程。群眾動(dòng)員的基本方式是召開村民大會(huì)，通過(guò)公開的會(huì)議將之前商定的方案公布，并接受群眾的意見(jiàn)反饋。群眾大會(huì)是村莊不同利益主體協(xié)商和表達(dá)的基本空間，缺失這一機(jī)制，土地調(diào)整便無(wú)從進(jìn)行，村莊政治難產(chǎn)。例如，魯西北的小崔村以前也試圖調(diào)整土地，但是都沒(méi)有調(diào)整成功。1993年調(diào)地時(shí)，村書記劉某沒(méi)有開群眾會(huì)，也沒(méi)有通過(guò)喇叭通知村民，而是直接由村書記、會(huì)計(jì)和主任商量形成了調(diào)地方案。村書記當(dāng)時(shí)想留幾十畝機(jī)動(dòng)地，而群眾認(rèn)為留的機(jī)動(dòng)地多了。因?yàn)闆](méi)有和群眾商量，最后土地沒(méi)有分下去，并且土地調(diào)整過(guò)程中，劉某還和不愿意調(diào)地的人發(fā)生了肢體沖突。

會(huì)議機(jī)制是村莊動(dòng)員和群眾路線的基本方式。通過(guò)連續(xù)不斷地開會(huì)所形成的氣場(chǎng)，是一種強(qiáng)有力的動(dòng)員，會(huì)給所有參與會(huì)議的人以政治正確的標(biāo)準(zhǔn)方案，也給敢于違反共識(shí)者以巨大的心理代價(jià)[30]。會(huì)議機(jī)制建構(gòu)了具有公共性的政治空間：村干部等村莊精英通過(guò)群眾大會(huì)直面群眾，了解群眾需求和不同群體的訴求，群眾也由此獲得了充分發(fā)表意見(jiàn)的空間，不同的意見(jiàn)逐漸凝聚成高度共識(shí)。會(huì)議機(jī)制抑制了私人運(yùn)作的空間：“有什么事情，有什么話，拿到臺(tái)面上來(lái)講，才能真正解決。”不開群眾大會(huì)，單靠干部個(gè)別地做工作，既無(wú)法有效識(shí)別村民的多元傾向，也難以形成對(duì)大多數(shù)人的動(dòng)員和民心的爭(zhēng)取，必然陷入純粹的策略主義，土地調(diào)整因而難以成功。

（二）矛盾激活：政治內(nèi)容的釋放

由于土地調(diào)整關(guān)乎每個(gè)人的利益，土地調(diào)整對(duì)村莊既有人地關(guān)系和土地利益的重新配置必然打破原有均衡，導(dǎo)致矛盾的集中爆發(fā)。這些矛盾植根于人地關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和治理關(guān)系，或者是多個(gè)層面的交織。政治的本質(zhì)是一部分人對(duì)另一部分人的強(qiáng)制，從而形成利益的權(quán)威性分配。政治是通過(guò)斗爭(zhēng)、沖突來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而矛盾是政治過(guò)程中的必然現(xiàn)象，也是不可或缺的整治內(nèi)容。這些矛盾在相對(duì)封閉而且又關(guān)聯(lián)緊密的村莊社會(huì)中發(fā)酵，以“氣”的形態(tài)存在。“氣”是多種因素的糾纏和集結(jié)，由于熟人社會(huì)內(nèi)在平衡機(jī)制的限度，它往往通過(guò)日常暴力的形式釋放[31]。但是，“氣”的胡亂釋放（“泄氣”）并不等同于“氣”的化解。在土地調(diào)整過(guò)程中，“氣”被導(dǎo)入村莊政治空間，升華為村莊政治內(nèi)容：要想完成土地調(diào)整，必須疏通“氣”的聚集脈絡(luò)，瓦解“氣”的產(chǎn)生根源。由此可見(jiàn)，“氣”體現(xiàn)了村莊矛盾的總體性、纏繞性和歷史性，“順氣”的過(guò)程也是清理村莊歷史包袱的過(guò)程。作為政治內(nèi)容的矛盾被釋放到村莊政治空間，才可能在具體的政治過(guò)程中真正生長(zhǎng)出兼具形式與內(nèi)容的村莊政治。具體來(lái)看，進(jìn)入村莊政治空間的矛盾有如下三種類型：

第一，人地關(guān)系配置中的矛盾爆發(fā)。村莊人口的動(dòng)態(tài)演變逐漸導(dǎo)致人地關(guān)系失衡和土地資源初始分配漸趨低效。有的家庭因?yàn)榕畠和饧藓屠先巳ナ蓝赐顺鐾恋?，人少地多，有的家庭因?yàn)樾陆⑵奚佣茨芊值酵恋兀硕嗟厣?。隨著時(shí)間推移，人地關(guān)系配置的不公在退出人口的家庭與新增人口的家庭之間孕育張力。日益累積的張力逐漸吞噬著村莊正義，模糊了集體認(rèn)同。土地調(diào)整意味著原有利益格局打破，因土地分配不公平積累的不滿由此釋放。

第二，村莊日常社會(huì)關(guān)系中的矛盾卷入。土地不同屬性的粘連意味著，在解決土地資源公平配置這一基礎(chǔ)問(wèn)題的過(guò)程中，可能進(jìn)一步觸發(fā)村莊社會(huì)性矛盾，這些矛盾主要來(lái)自于農(nóng)民在村莊生產(chǎn)生活過(guò)程中的緊密互動(dòng)，并且往往表現(xiàn)為村莊土地糾紛。土地糾紛因而是普通村莊最為普遍的糾紛類型，成為村莊社會(huì)關(guān)系的媒介和村莊社會(huì)沖突的容器。這些糾紛往往不涉及多大的標(biāo)的利益，糾紛的發(fā)生因而在很大程度上是雙方交往關(guān)系的折射：關(guān)系好，并不在意，但關(guān)系不好，就會(huì)拿土地說(shuō)事。魯西北張村的書記講：“可能本來(lái)就看一個(gè)人不順眼，碰到過(guò)界了，作為一個(gè)爆發(fā)點(diǎn)，就發(fā)生了。都覺(jué)得自己的理由充分。我覺(jué)得是為了慪氣。我的東西讓別人弄去了，心里不平衡。任何時(shí)候都能產(chǎn)生慪氣。”日常生活中未能徹底解決的矛盾往往借土地調(diào)整的政治空間釋放，土地調(diào)整因而成為歷史糾葛集中爆發(fā)的火山口，不化解這些矛盾，土地調(diào)整就很難進(jìn)行下去。

第三，村莊治理關(guān)系中的矛盾激活。土地是農(nóng)民與集體關(guān)聯(lián)和互動(dòng)的重要媒介。集體“統(tǒng)”的功能與分散的小農(nóng)生產(chǎn)之間存在張力，張力的協(xié)調(diào)表現(xiàn)為公共品供給中的集體治理。集體的有效治理必然以少部分人利益的相對(duì)受損為基礎(chǔ)，這其中就不免得罪人，形成潛伏于治理關(guān)系中的矛盾。這些矛盾往往在土地調(diào)整過(guò)程中激活：一些村民為了表達(dá)內(nèi)心的不滿，向村組干部提出各種合理或不合理的要求，以此“刁難”村組干部。這種“刁難”本質(zhì)上是小利益與大利益、私人利益與公共利益之交鋒。

在地方性實(shí)踐中，“少數(shù)服從多數(shù)”的程序正義需要通過(guò)深入細(xì)致的“做工作”方式轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)正義，否則可能產(chǎn)生更大的矛盾。因此，一定要精準(zhǔn)識(shí)別和篩選分離出不合理的訴求。只有在對(duì)極個(gè)別“釘子戶”做工作無(wú)效的情況下才能實(shí)行“強(qiáng)制執(zhí)行”這一原則。只有建立“少數(shù)服從多數(shù)”的實(shí)質(zhì)正義才能支撐起村莊的“善治”秩序。事實(shí)上，以土地為媒介，土地調(diào)整促發(fā)了局部性和全局性、個(gè)體性和普遍性的關(guān)聯(lián)，原有利益格局和關(guān)系格局被打破，矛盾激活的過(guò)程也是利益關(guān)系的浮現(xiàn)過(guò)程和多元主體的分化過(guò)程，村莊精英、支持者、中間派（“墻頭草”）、反對(duì)派和頑固的“釘子戶”之間的邊界逐漸清晰，不同主體的利益訴求逐漸顯化，村莊社會(huì)生活中潛藏和積累的“氣”匯聚到土地上，并以土地調(diào)整為契機(jī)而集中釋放。當(dāng)然，“矛盾”的釋放并非漫無(wú)目標(biāo)，而是在特定的政治空間中進(jìn)行。“氣”的集中釋放是為了更全面地理解、更深刻地梳理和更徹底地解決矛盾。因此，如何整合這些多元利益、平衡這些復(fù)雜關(guān)系進(jìn)而消除矛盾，是村莊政治生產(chǎn)的關(guān)鍵。

（三）“結(jié)平衡賬”：政治性的實(shí)現(xiàn)

李昌平認(rèn)為，“結(jié)平衡賬”是村民自治的核心機(jī)制，也是村社共同體的基礎(chǔ)[32]。“結(jié)平衡賬”強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)收益與社會(huì)文化收益之間的可轉(zhuǎn)換性。它實(shí)際上是以地方性規(guī)范為基礎(chǔ)，通過(guò)會(huì)議協(xié)商，并綜合考慮多種因素，對(duì)村社內(nèi)部的利益往來(lái)和關(guān)系互動(dòng)進(jìn)行平衡或了結(jié)的過(guò)程[33]。土地調(diào)整歸根結(jié)底是一個(gè)“結(jié)平衡賬”的過(guò)程，能否結(jié)成平衡賬是土地調(diào)整能否成功、村莊政治性能否實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志。

第一，“結(jié)平衡賬”的基礎(chǔ)是人地關(guān)系的平衡，從而平息土地資源配置不公平而聚集的“不平之氣”。在地方語(yǔ)境中，“找平衡”不僅意味著土地?cái)?shù)量的平衡，而且意味著土地質(zhì)量的平衡。農(nóng)民追求的是一種頗為具體化和情境性的平均主義。由于村莊地理的復(fù)雜性和變動(dòng)性，具體平衡方案往往要通過(guò)多次群眾大會(huì)的討論與商量才能最終確定，例如時(shí)間節(jié)點(diǎn)的精確界定、分地的資格與標(biāo)準(zhǔn)、面積“打折”方案、集體保留機(jī)動(dòng)地面積等。土地資源的平衡是“結(jié)平衡賬”的基礎(chǔ)，它維持了村莊基本利益的均衡。

第二，“結(jié)平衡賬”的重要方式是社會(huì)關(guān)系的平衡，從而理順村莊社會(huì)關(guān)系中的“郁結(jié)之氣”。在熟人社會(huì)中，人并不是獨(dú)立抽象的個(gè)體，而是歸屬于特定結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)：“得罪一人，就是得罪了一群人。”因此，“結(jié)平衡賬”所面對(duì)的并非一個(gè)均質(zhì)的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)，為了協(xié)調(diào)一對(duì)矛盾，可能需要對(duì)當(dāng)事人雙方的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)（尤其是其中的權(quán)威人物）進(jìn)行充分動(dòng)員，采用直接和間接的方式做工作；同時(shí)，由于熟人社會(huì)現(xiàn)象的總體性，利益、情感、尊嚴(yán)和人情等均構(gòu)成熟人社會(huì)系統(tǒng)均衡的要素，“結(jié)平衡賬”是穿梭在村莊多個(gè)層次之間的綜合性和情境性的平衡過(guò)程?？偠灾?，土地調(diào)整的“村莊總動(dòng)員”特性為清理村莊矛盾提供了契機(jī)。例如，對(duì)于村莊中最為普遍的地界糾紛，無(wú)論過(guò)去雙方的侵入程度如何，土地調(diào)整相當(dāng)于重置了村莊利益格局。因此，“結(jié)平衡賬”的重要機(jī)制在于解開雙方“對(duì)人不對(duì)事”的矛盾之結(jié)。通過(guò)土地調(diào)整的運(yùn)作過(guò)程而抽離于原來(lái)的“惰性狀態(tài)”，使其成為可以調(diào)控、引導(dǎo)和檢視的因素，從而逐漸疏導(dǎo)和消化。

第三，“結(jié)平衡賬”也是治理關(guān)系的平衡過(guò)程。“結(jié)平衡賬”的首要條件是村組干部持身公正，如果干部有私心，土地調(diào)整絕難成功。因?yàn)橛泄模褰M干部才敢于直面土地調(diào)整的反對(duì)者，理順矛盾生成的歷史脈絡(luò)和矛盾展開的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，平息村莊治理過(guò)程中的“怨恨之氣”。這是一個(gè)細(xì)致的“做工作”過(guò)程，也是村組干部的群眾路線實(shí)踐過(guò)程：如果是干部的問(wèn)題，則對(duì)干部采取批評(píng)教育乃至罷免的方式；如果是村民自身的問(wèn)題，就需要好好做思想工作，通過(guò)“個(gè)案延伸法”的視角深入村民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，找到矛盾的突破點(diǎn)；如果屬于誤會(huì)，則通過(guò)具體的溝通來(lái)消除誤會(huì)。“做工作”是情與理的平衡，既講究原則性，即公與私的澄清，又講究一定的靈活性，從而梳理了矛盾的歷史社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。“分類治理”是篩選、淘汰和瓦解反對(duì)者，區(qū)分和孤立“釘子戶”的過(guò)程。少數(shù)的釘子戶難以撼動(dòng)大局，對(duì)釘子戶的孤立本身再生產(chǎn)了村社的政治正義。筆者在魯西北的張村調(diào)研是，該村張書記講：“有幾個(gè)人，不同意調(diào)地的，但少數(shù)，擋不住勢(shì)，有造出這種謠言的，但不頂用。你說(shuō)不動(dòng)了不動(dòng)了，但為嘛不動(dòng)？他說(shuō)不出個(gè)合理性，說(shuō)了也沒(méi)有威力。多數(shù)人是合理的，你不動(dòng)，行嗎？”

村莊固然是一個(gè)血緣、地緣基礎(chǔ)上的生活共同體，遵循熟人社會(huì)的交往邏輯；同時(shí)也是束縛在土地上的生產(chǎn)共同體。土地利益是村莊的基本利益，土地矛盾是村莊中的基本矛盾，土地均衡因而構(gòu)成村莊均衡的基礎(chǔ)。土地調(diào)整從最基礎(chǔ)的層面重構(gòu)了村莊中的人地關(guān)系、社會(huì)關(guān)系和治理關(guān)系，此為“結(jié)平衡賬”的本質(zhì)。

（四）土地調(diào)整、“結(jié)平衡賬”與村莊政治

土地調(diào)整的“過(guò)程——機(jī)制”分析試圖超越既有研究對(duì)土地調(diào)整經(jīng)濟(jì)效果的關(guān)注，深化對(duì)土地調(diào)整治理效果的理解。在本文看來(lái)，相對(duì)于土地調(diào)整的結(jié)果，土地調(diào)整的實(shí)踐過(guò)程是洞察村莊治理深層邏輯的重要“窗口”。土地調(diào)整是村莊的一次深度動(dòng)員，也是一次村民深度參與的政治過(guò)程。從土地調(diào)整到村莊政治的關(guān)鍵性勾連機(jī)制是“結(jié)平衡賬”。

村莊社會(huì)的重要特征在于，主體之間的關(guān)系往往不是一次性結(jié)清的，而是具有一定的時(shí)間延伸性。隨著時(shí)間推移和互動(dòng)往來(lái)的多次反復(fù)，原有的社會(huì)信任難以承載種種關(guān)系的糾葛，因而沉淀為種種歷史遺留問(wèn)題，并在特定時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)化為村莊政治內(nèi)容。因此，在一定的周期內(nèi)結(jié)一次平衡賬，就可以釋放村莊社會(huì)中的關(guān)系利益之結(jié)，村莊治理精英也實(shí)現(xiàn)了權(quán)威再生產(chǎn)。但是，“結(jié)平衡賬”并不是圖紙上的游戲，由于土地調(diào)整涉及村民的基礎(chǔ)利益，它打破了村莊原有均衡，并建立新的均衡。由于土地的多元屬性，這種均衡必定是多層次和立體的。因此，“結(jié)平衡賬”的前提是多元利益主體的充分呈現(xiàn)和村莊內(nèi)在矛盾的充分激活，并導(dǎo)入村莊的政治空間。“結(jié)平衡賬”因而是村莊內(nèi)部利益的重新組合和資源的權(quán)威性再分配的政治過(guò)程，從而消除對(duì)立和化解矛盾，生產(chǎn)了村莊政治。

村莊內(nèi)部的政治過(guò)程并不同于一般政治學(xué)意義上的政治過(guò)程。首先，村莊政治與協(xié)商民主有著本質(zhì)的區(qū)別，后者承認(rèn)個(gè)體利益優(yōu)先于集體利益的正當(dāng)性，強(qiáng)調(diào)通過(guò)理性與對(duì)話的方式實(shí)現(xiàn)公共利益[33]。何包鋼基于鄉(xiāng)村協(xié)商民主試驗(yàn)提出了“有限協(xié)商民主”的概念，強(qiáng)調(diào)了協(xié)商民主理念的限度和調(diào)試[35]；其次，村莊政治是運(yùn)行在集體框架內(nèi)部的辯證過(guò)程，集體是“政經(jīng)合一”的封閉性單元，集體與村民的內(nèi)在統(tǒng)一性塑造了以“磨合”為導(dǎo)向的政治過(guò)程：通過(guò)理順村莊內(nèi)部關(guān)系而強(qiáng)化村莊共同體的團(tuán)結(jié)和整合。西方政治學(xué)理論強(qiáng)調(diào)的開放多元社會(huì)中利益集團(tuán)的不可通約性，政治過(guò)程體現(xiàn)為利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)性“制衡”過(guò)程[36]。

基于以上分析，土地調(diào)整建立了集體土地制度與村莊政治生產(chǎn)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。山東省基層治理能力較強(qiáng)的重要原因是地方上普遍存在的土地調(diào)整行為。湖北的情況就不太一樣，當(dāng)?shù)卮迩f自分田到戶以來(lái)少有土地調(diào)整，村莊的弱政治狀態(tài)導(dǎo)致了村莊內(nèi)部的公共品供給能力較弱、釘子戶治理難度較大、干群關(guān)系松散等問(wèn)題。由于土地牽涉的利益關(guān)系的深廣，要想成功調(diào)整土地，就必然需要經(jīng)歷這樣一個(gè)矛盾的激活與解決的辯證過(guò)程，也只有通過(guò)平衡的方式調(diào)整土地，才能將土地調(diào)整進(jìn)行下去。因此，但凡能夠堅(jiān)持調(diào)整土地的村莊，村莊政治性就強(qiáng)，并表現(xiàn)為優(yōu)良的內(nèi)生秩序供給能力。

五、國(guó)家地權(quán)調(diào)控與村莊政治的蛻變

（一）“30年不變”：村莊政治空間的擠壓

1980年代以來(lái)，中央一直強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包關(guān)系的穩(wěn)定，反對(duì)村莊進(jìn)行土地調(diào)整，尤其反對(duì)全面的大調(diào)整和經(jīng)常性調(diào)整。第一輪承包階段的主要政策是“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，第二輪承包階段，《土地承包法》明確規(guī)定“增人不增地，減人不減地”。國(guó)家政策的總體趨勢(shì)是穩(wěn)定地權(quán)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的農(nóng)地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)從“村社本位”到“個(gè)人本位”的制度轉(zhuǎn)型。國(guó)家穩(wěn)定地權(quán)的政策要求與鄉(xiāng)村內(nèi)部土地調(diào)整的實(shí)踐之間形成張力和沖突。一些本來(lái)能夠調(diào)整土地的村莊在政策壓力之下越來(lái)越難以調(diào)動(dòng)。雖然在一些地方，依靠村莊內(nèi)部強(qiáng)大的地方性規(guī)范的支撐，土地調(diào)整一直延續(xù)到二輪承包期之后，但是總體來(lái)看，土地調(diào)整確實(shí)在越來(lái)越多的村莊難以進(jìn)行下去，集體土地制度走向“名實(shí)分離”。

有學(xué)者注意到取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)村去政治現(xiàn)象，并對(duì)其原因進(jìn)行了初步分析：一方面是農(nóng)業(yè)稅取消瓦解了“分配義務(wù)與責(zé)任的政治”；另一方面是國(guó)家日益收縮的土地政策壓縮了集體土地所有權(quán)的實(shí)踐空間，瓦解了“分配權(quán)利的政治”[16]。事實(shí)上，由于國(guó)家從法律上取消了集體調(diào)整土地的權(quán)利，這實(shí)際上意味著取消了村莊政治的獨(dú)立性和自主性。某種程度上看，村莊政治是國(guó)家基礎(chǔ)能力不足的產(chǎn)物。大國(guó)治理的需求和基礎(chǔ)能力的不足為實(shí)體性的村莊政治提供了發(fā)育土壤和運(yùn)行動(dòng)力。村莊政治與國(guó)家政治之間因而既存在明確的邊界，表現(xiàn)為“接點(diǎn)治理”[37]，同時(shí)，以村莊政治性為基礎(chǔ)的內(nèi)生秩序進(jìn)一步構(gòu)成國(guó)家政治的有效基礎(chǔ)，農(nóng)民、地方與中央形成一種相對(duì)均衡的關(guān)系[38]。

如前所述，村莊政治的重要基礎(chǔ)是以土地調(diào)整為內(nèi)核的集體土地制度實(shí)踐。集體土地所有權(quán)的制度規(guī)定性只有通過(guò)土地調(diào)整實(shí)踐，才能強(qiáng)化集體認(rèn)同、確認(rèn)集體邊界和維持集體的存在感。不允許土地調(diào)整的政策導(dǎo)致了集體土地制度日益形式化和空殼化，并脫嵌于村莊社會(huì)基礎(chǔ)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，集體內(nèi)部的“結(jié)平衡賬”不再可能。國(guó)家地權(quán)調(diào)控的一個(gè)重要原因是認(rèn)為集體土地所有制容易引發(fā)矛盾，侵害農(nóng)民土地權(quán)利，因而固化農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有助于保護(hù)農(nóng)民利益和消除基層矛盾。由于忽視了土地調(diào)整的政治過(guò)程屬性及其內(nèi)在的村莊政治生產(chǎn)機(jī)制，便難以理解這些“矛盾”之于村莊政治生產(chǎn)的關(guān)鍵意義。因此，在“30年不變”的土地政策規(guī)定下，村莊政治自主生產(chǎn)和自主發(fā)育的土地基礎(chǔ)虛化，村莊政治空間遭遇國(guó)家土地制度擠壓，村莊內(nèi)部的秩序供給能力弱化。

（二）矛盾問(wèn)題化：村莊政治內(nèi)容的外溢

國(guó)家土地制度安排對(duì)村莊政治的擠壓導(dǎo)致村莊政治的外溢，主要表現(xiàn)為大量的土地上訪現(xiàn)象[32]。土地調(diào)整本是激活矛盾和磨合關(guān)系的過(guò)程，屬于封閉在集體內(nèi)部的“結(jié)平衡賬”行為，必然涉及對(duì)“釘子戶”的識(shí)別、界定和排斥，邊緣人的生產(chǎn)因而是村莊政治的必然產(chǎn)物。但是，國(guó)家的土地制度政策好比是懸置在村莊之上的一柄“尚方寶劍”，成為隨時(shí)可以被邊緣人援引進(jìn)而中斷、制衡乃至消解村莊政治的工具。尤其是隨著農(nóng)民與土地關(guān)聯(lián)的多樣化和地權(quán)認(rèn)知的多元化，土地調(diào)整的地方性實(shí)踐與國(guó)家法律的制度性規(guī)定之間的沖突進(jìn)一步放大。國(guó)家法律成為邊緣人表達(dá)私人利益的法律武器，為上訪提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，村莊內(nèi)部的土地利益問(wèn)題因而大量地轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利問(wèn)題，并表現(xiàn)為地權(quán)糾紛。國(guó)家的地權(quán)調(diào)控因?yàn)橄鳒p村組集體的土地調(diào)整權(quán)力，不僅沒(méi)有減少地權(quán)糾紛，反而激化了土地矛盾，導(dǎo)致大量的土地上訪[39]。邊緣人的私人利益通過(guò)“迎法下鄉(xiāng)”獲得了凌駕于集體之“公”的力量，從而以“釘子戶”的身份進(jìn)入村莊政治的中心[40]。

農(nóng)民上訪的失控體現(xiàn)了村莊政治內(nèi)容的外溢。從國(guó)家地權(quán)調(diào)控與地方性地權(quán)實(shí)踐的互動(dòng)反饋過(guò)程來(lái)看，村莊政治內(nèi)容的外溢可以分為兩個(gè)階段，并遵循著兩種略有不同的邏輯：首先，邊緣人通過(guò)援引國(guó)家法律，中斷村莊政治。這些個(gè)體上訪的目的主要是伸張土地利益，反對(duì)集體對(duì)土地利益的支配和調(diào)整。例如征拆區(qū)農(nóng)民對(duì)土地補(bǔ)償款“分光吃光”的要求，或者農(nóng)業(yè)型村莊農(nóng)民對(duì)自己土地優(yōu)勢(shì)的堅(jiān)持。在這些人持續(xù)的上訪要求和中央日益明確的政策規(guī)定下，地方政府出于維穩(wěn)的考慮，也只好改變最初的不干預(yù)姿態(tài)，禁止村組調(diào)整土地。其次，由于土地調(diào)整不能持續(xù)，集體喪失了利益再分配和關(guān)系再平衡的能力，矛盾難以紓解。隨著矛盾的積累，矛盾必然無(wú)序釋放，從而外溢進(jìn)入國(guó)家政治領(lǐng)域，村莊政治卷入國(guó)家政治，走向?qū)?guó)家政治的依賴。

由此可見(jiàn)，國(guó)家地權(quán)調(diào)控弱化了集體借土地調(diào)整消化村莊矛盾、梳理村莊利益關(guān)系的能動(dòng)性與合法性，壓縮了村莊政治空間，外化了村莊政治內(nèi)容，并最終消解了村莊政治生產(chǎn)機(jī)制?？偠灾瑖?guó)家地權(quán)調(diào)控以土地調(diào)整為媒介重構(gòu)了村莊政治，改變了村莊政治與國(guó)家政治的關(guān)系。上訪的動(dòng)因雖不全是土地問(wèn)題直接引發(fā)的，但集體土地制度的法律束縛窒息了村莊政治的運(yùn)作空間，基層喪失了自主解決問(wèn)題和達(dá)成秩序的能力，基層大量的矛盾通過(guò)上訪而問(wèn)題化。

（三）政治脫嵌化：村莊政治的去政治性

村莊政治本來(lái)是形式與內(nèi)容的統(tǒng)一體，在集體土地調(diào)整過(guò)程中，“矛盾和斗爭(zhēng)”（形式）與“秩序和均衡”（內(nèi)容）通過(guò)“村莊動(dòng)員——矛盾激活——‘結(jié)平衡賬’”的辯證過(guò)程而統(tǒng)一。這是一種“嵌入式政治”，塑造了實(shí)體性的村莊政治。國(guó)家地權(quán)調(diào)控在抽離集體土地調(diào)整實(shí)踐的同時(shí)也抽離了村莊政治的政治性。集體土地所有制日益虛化導(dǎo)致村莊政治的空洞化和形式化。作為村莊政治內(nèi)核的政治性逐漸剝離。去政治性的村莊政治只有依靠國(guó)家政治的填充才能維系村莊的基本秩序供給。

這樣一來(lái)，集體固然不再能夠侵害農(nóng)民利益，但村莊內(nèi)部的利益和關(guān)系再也難以自我平衡，以穩(wěn)定地權(quán)為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)建設(shè)并未能阻止村莊矛盾的發(fā)生，基層矛盾反而以更為激化和激烈的形式表達(dá)出來(lái)，導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化現(xiàn)象[32]。村莊越來(lái)越難以消化這些政治內(nèi)容，村莊政治日益形式化，有沖突而無(wú)整合，有斗爭(zhēng)而無(wú)秩序，有村莊政治而無(wú)政治性，村莊政治塌陷并失去根基。由于政治空間擠壓和政治內(nèi)容外溢，村莊政治日益脫嵌于村莊社會(huì)。去政治性的村莊政治本質(zhì)上是沒(méi)有深度動(dòng)員的政治，是更加無(wú)序、難以磨合與達(dá)成秩序的政治。

外溢的村莊政治內(nèi)容最終由國(guó)家政治吸收和承擔(dān)，導(dǎo)致村莊政治與國(guó)家政治關(guān)系失衡。村莊政治與國(guó)家政治的“接點(diǎn)”模糊，國(guó)家政治不堪重負(fù)，失去對(duì)矛盾的識(shí)別和化解能力，國(guó)家政治泛道德化，地方政府行為策略化，“擺平理順”的治理術(shù)在基層治理中普遍化。村莊政治高度依賴國(guó)家政治，但國(guó)家政治本身卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)直接的秩序供給：國(guó)家政治是抽象而非具體的，僅僅依靠國(guó)家政治并不能建立一個(gè)公平公正、穩(wěn)定有效和富有活力的基層秩序。進(jìn)入國(guó)家政治的矛盾和問(wèn)題轉(zhuǎn)化為地方政府的政治壓力，“政治任務(wù)”難以通過(guò)村莊政治化解，地方政府更無(wú)力解決或者不能解決，基層治理陷入惡性循環(huán)，耗散基層治理資源。由此可見(jiàn)，國(guó)家地權(quán)調(diào)控的影響不僅及于土地制度和土地問(wèn)題的走向，而且深刻地改變了基層治理邏輯和治理體系。

六、結(jié)論與討論：土地調(diào)整的政治學(xué)意義

農(nóng)村土地集體所有制不僅是一套土地制度，而且也是一套村莊政治制度。這套政治制度植根于集體土地制度，并通過(guò)土地調(diào)整實(shí)踐而得以表達(dá)。以村莊政治為基礎(chǔ)，村莊政治與國(guó)家政治相得益彰與相輔相成，為基層善治之可能創(chuàng)造了重要條件。

本文從集體土地制度實(shí)踐切入，展現(xiàn)了新時(shí)期“雙軌治理”模式的深層邏輯。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)強(qiáng)有力的組織體系和制度安排深深地嵌入基層社會(huì)，建構(gòu)了一套權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)了國(guó)家政權(quán)建設(shè)。但是，基層治理實(shí)踐仍然在一定程度上延續(xù)了傳統(tǒng)中華帝國(guó)的“雙軌治理”邏輯，典型地體現(xiàn)為基層組織的雙重性（群眾性和國(guó)家性）與村干部的雙重身份（當(dāng)家人和代理人）。但“雙軌治理”有效運(yùn)行的基礎(chǔ)實(shí)際上發(fā)生了改變。如果說(shuō)，傳統(tǒng)中國(guó)的“雙軌治理”運(yùn)行在“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”[41]之中，那么，隨著文化網(wǎng)絡(luò)的碎片化和組織網(wǎng)絡(luò)的培育，具有濃厚動(dòng)員型特征的村莊政治成為基層雙軌治理有效運(yùn)行的基礎(chǔ)。土地調(diào)整提供了集體內(nèi)部深度動(dòng)員的平臺(tái)，動(dòng)員沿著土地的不同維度深入村莊社會(huì)肌理，并最終通過(guò)“結(jié)平衡賬”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)村莊的內(nèi)生秩序。土地調(diào)整具有濃厚的政治學(xué)意義，它構(gòu)成了村莊政治生產(chǎn)的基礎(chǔ)，賦予村莊政治形式與內(nèi)容的統(tǒng)一性。雖然倫理、效率、治理等因素不同程度地構(gòu)成土地調(diào)整的動(dòng)力，但土地調(diào)整的政治內(nèi)核是理解集體土地制度實(shí)踐形態(tài)的關(guān)鍵要素。

集體土地制度是村民自治制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)，是基層“善治”的基本保證。集體土地制度不僅體現(xiàn)在其作為村級(jí)組織治理資源的工具性意義，而且體現(xiàn)在集體土地制度實(shí)踐本身的村莊政治生產(chǎn)機(jī)制。通過(guò)挖掘集體土地所有制的實(shí)踐意義，便可以在政治的層次上建立集體土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)。在村民自治的研究和實(shí)踐中，突出選舉的實(shí)踐傾向和突出民主的價(jià)值傾向?qū)е铝舜迕褡灾蝺?nèi)在結(jié)構(gòu)的失衡。在本文看來(lái)，村民自治結(jié)構(gòu)失衡的根本原因在于土地權(quán)利的剛性化和集體的虛化，“結(jié)平衡賬”機(jī)制難以充分運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，土地與村莊政治的關(guān)聯(lián)中斷。“結(jié)平衡賬”不僅是土地資源的調(diào)整分配，而且是村莊權(quán)威結(jié)構(gòu)再造、村莊社會(huì)關(guān)系梳理和地方性規(guī)范強(qiáng)化的多維進(jìn)程。“結(jié)平衡賬”因而不同于單純的利益分配。當(dāng)前，針對(duì)村民自治的實(shí)踐困境，一種思路是借助資源下鄉(xiāng)促進(jìn)村民自治的轉(zhuǎn)型[42]，激活“利益分配的政治”，從而促進(jìn)基層治理能力的提升。不過(guò)，利益分配的政治就其本質(zhì)而言屬于“分配型民主”，它與土地調(diào)整的“動(dòng)員型民主”存在實(shí)質(zhì)差異[43]。土地調(diào)整的動(dòng)員型政治更具有根本性。伴隨著村莊政治的蛻變和村莊政治性的消逝，利益分配的政治也可能造成村莊撕裂，不僅不能激活村莊政治，反而可能導(dǎo)致村莊政治盛極而衰。

當(dāng)前，一些地方基于完善基層治理體系和村民自治制度的需要，進(jìn)行了一些地方性探索。一些探索或多或少地觸及到了集體土地制度的實(shí)踐內(nèi)核。廣東清遠(yuǎn)目前正在推行的農(nóng)村綜合改革，改革的核心思路是“三個(gè)整合”——土地整合、資金整合與服務(wù)整合，其目的是進(jìn)一步完善村民自治。其中，“土地整合”具有基礎(chǔ)性地位。土地整合激活了集體土地所有制，為村莊內(nèi)部的“結(jié)平衡賬”創(chuàng)造了條件。在這個(gè)意義上，土地整合不僅為集體治理提供了具體的治理資源，而且通過(guò)土地整合找回了村莊政治。這是清遠(yuǎn)改革最為重要的意義。

在這個(gè)意義上，我們需要進(jìn)一步從村莊政治的角度反思國(guó)家地權(quán)調(diào)控：無(wú)論是“30年不變”，還是當(dāng)前正在普遍推廣的“土地確權(quán)”，其重要的社會(huì)政治后果是剝離了集體的實(shí)踐性，消解了村莊的政治性，導(dǎo)致村莊政治的蛻變。村莊的去政治性意味著國(guó)家越來(lái)越直接地與個(gè)體打交道，這種方式不僅效率極低，而且孕育著治理風(fēng)險(xiǎn)。它既不能有效化解項(xiàng)目資源落地的困境，同時(shí)也是“信訪”困境的結(jié)構(gòu)原因。

總而言之，村莊政治是基層善治的基礎(chǔ)，村莊政治的蛻變則導(dǎo)致了基層治理的失序。村莊社會(huì)是束縛在土地上的秩序，村莊政治因而是束縛在土地上的政治。國(guó)家一味地試圖從制度層面消除基層的矛盾，卻最終消解了基層內(nèi)部化解矛盾的能力。矛盾具有普遍存在的必然性，村莊“善治”實(shí)現(xiàn)的根本之道在于可控地釋放矛盾、調(diào)控矛盾和化解矛盾。這是實(shí)現(xiàn)村莊善治的辯證法。

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（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期

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