——對歷年“中央一號文件”的回顧與展望

摘  要：新世紀(jì)以來黨中央連續(xù)下發(fā)了十四個以三農(nóng)為主題的中央一號文件，彰顯了黨中央解決三農(nóng)問題的決心，基本構(gòu)建起強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的道路上邁出了堅實的步伐，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進入到一個新的歷史階段。未來一段時期，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)促進供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)相匹配、創(chuàng)新市場體制與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制提高農(nóng)業(yè)效率與競爭力、縱深推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革激活要素、推進農(nóng)村增綠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、加快城鄉(xiāng)一體化促進公共資源均衡配置將有望成為中國三農(nóng)政策關(guān)注的重點。

關(guān)鍵詞：三農(nóng) 政策 中央一號文件 展望

從建國初期的“土地改革”，到1958—1978年實行人民公社體制，到改革開放以后建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，中國的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展歷經(jīng)幾次體制改革，過程曲折艱辛，但成就舉世矚目。尤其是伴隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，以及黨中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以三農(nóng)為主題的中央一號文件，推動農(nóng)業(yè)保持了10多年的高速增長，極大地支撐了中國經(jīng)濟的騰飛。進入新世紀(jì)后，黨中央在2004年至今又連續(xù)十四年發(fā)布了以三農(nóng)為主題的中央一號文件，彰顯了三農(nóng)在現(xiàn)代化建設(shè)中的重中之重的地位以及黨中央解決三農(nóng)問題的決心，推動三農(nóng)發(fā)展進入了新的歷史階段。

一、新世紀(jì)以來中央一號文件回顧

20世紀(jì)80年代中后期，國家改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，開啟了中國的城市經(jīng)濟時代。進入90年代后半期，城市化、工業(yè)化對農(nóng)業(yè)的沖擊加劇，農(nóng)業(yè)稅負逐步加重，而農(nóng)產(chǎn)品價格被強行壓低，農(nóng)民種糧積極性極大受挫，農(nóng)民收入增幅不斷放緩，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大，并在新世紀(jì)前后達到最高峰，1997年至2003年的六年時間里，城鄉(xiāng)居民收入比由2.47擴大到3.23，糧食產(chǎn)量由1998年的10246億斤，銳減到2003年的8614億斤，糧食安全形勢日益嚴峻，城鄉(xiāng)矛盾、工農(nóng)矛盾、干群矛盾凸顯。為此，黨中央著力調(diào)整城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略與引導(dǎo)政策，在時隔18年以后，自2004年開始的中央一號文件的主題再次回到三農(nóng)領(lǐng)域，并由此鎖定至今。

2004年的中央一號文件以《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》為題，聚焦“農(nóng)民增收”，旨在通過有力的舉措盡快扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴大的趨勢。文件提出了對種糧農(nóng)民的直接補貼、良種補貼、農(nóng)機補貼“三項補貼”，深化糧食流通體制改革，降低農(nóng)業(yè)稅負等最直接有效的促進農(nóng)民增收的系列措施，開啟了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和“多予 、少取 、放活”的政策進程。

2005年的中央一號文件以《關(guān)于進一步加強農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》為題，聚焦“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”，旨在解決農(nóng)業(yè)投入不足、基礎(chǔ)脆弱等問題。文件要求繼續(xù)加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，明確了穩(wěn)定、完善支持糧食生產(chǎn)的有關(guān)政策，繼續(xù)實行最低收購價政策，把國家的重大支農(nóng)政策制度化、規(guī)范化，推進農(nóng)村金融改革和創(chuàng)新等重要政策措施。

2006年的中央一號文件以《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》為題，聚焦“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，旨在落實黨的十六屆五中全會提出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。文件明確要求加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，全方位協(xié)調(diào)推進農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會和黨的建設(shè)，尤其是提出全面取消農(nóng)業(yè)稅，終結(jié)了中國延續(xù)數(shù)千年的農(nóng)業(yè)稅歷史。

2007年中央一號文件以《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》為題，聚焦“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，旨在夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，確保新農(nóng)村建設(shè)沿著健康的軌道向前推進。文件明確了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念，強調(diào)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向農(nóng)村，注重開發(fā)農(nóng)業(yè)的多種功能，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，要求在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度。

2008年中央一號文件以《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》為題，聚焦“農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，旨在加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，保障主要農(nóng)產(chǎn)品基本供給，解決農(nóng)村社會管理和公共服務(wù)的矛盾。文件要求鞏固、完善、強化強農(nóng)惠農(nóng)政策，提升農(nóng)業(yè)科技、人才、服務(wù)等支撐能力，提高農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)村生活的基本公共服務(wù)水平，首次提出建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，強調(diào)保障農(nóng)民土地權(quán)益。

2009年中央一號文件以《關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》為題，聚焦“農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展”，旨在應(yīng)對國際金融危機，防止糧食生產(chǎn)滑坡與農(nóng)民收入徘徊。文件要求較大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼，提高政府對糧食最低收購價格的水平，增加政府農(nóng)產(chǎn)品的儲備，加強農(nóng)產(chǎn)品進出口調(diào)控，加大力度解決農(nóng)民工就業(yè)問題，將農(nóng)村民生建設(shè)重點投向農(nóng)村電網(wǎng)、鄉(xiāng)村道路、飲水安全、沼氣、危房改造等領(lǐng)域。

2010年中央一號文件以《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》為題，聚焦“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，旨在以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌破解三農(nóng)難題，協(xié)調(diào)推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。文件明確要求推動資源要素向農(nóng)村配置，首次提出促進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，突出把農(nóng)田水利作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點、良種培育作為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重點、主產(chǎn)區(qū)作為糧食生產(chǎn)支持政策的重點，提出深化戶籍制度改革等系列舉措。

2011年中央一號文件以《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》為題，聚焦“水利改革發(fā)展”，旨在有效緩解水利“基礎(chǔ)脆弱、欠賬太多、全面吃緊”等問題，加快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”局面。文件首次全面闡釋水利的重要地位，提出突出加強農(nóng)田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)、全面加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建立水利投入穩(wěn)定增長機制、實行最嚴格的水資源管理制度、創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制等重要舉措。

2012年中央一號文件以《關(guān)于加快推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新持續(xù)增強農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力的若干意見》為題，聚焦“農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新”，旨在依靠科技進步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收、提質(zhì)增收、節(jié)本增收。文件明確了農(nóng)業(yè)科技的公共性、基礎(chǔ)性、社會性的定位，首次強調(diào)三農(nóng)政策的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)三大指向，提出推進農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、提升技術(shù)推廣能力、發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)、加強教育科技培訓(xùn)等系列舉措。

2013年中央一號文件以《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》為題，再次聚焦“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，核心是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，旨在解決城鎮(zhèn)化進程中誰來種地、怎么種地以及農(nóng)村社會管理等問題，激活農(nóng)村和農(nóng)民自身的活力。文件要求新增補貼向主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集中、向新型生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，首次提出發(fā)展家庭農(nóng)場、建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，強調(diào)建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

2014年中央一號文件以《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》為題，聚焦“農(nóng)村改革”，旨在貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，破除農(nóng)業(yè)農(nóng)村體制機制弊端，推進四化同步發(fā)展。文件強調(diào)確保谷物基本自給、口糧絕對安全，提出建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度、最嚴格的食品安全監(jiān)管制度、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償與生態(tài)補償機制、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制等重要舉措，系統(tǒng)提出農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的要求，確定了開展村莊人居環(huán)境整治、推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等重點工作。

2015年中央一號文件以《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》為題，再次聚焦“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，旨在靠改革添動力，以法治作保障，在經(jīng)濟增速放緩背景下繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進農(nóng)民持續(xù)增收。文件首次提出推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，明確推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與農(nóng)村土地制度改革試點等工作，首次提出完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，加強農(nóng)村法治建設(shè)。

2016年中央一號文件以《關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》為題，繼續(xù)聚焦“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”，旨在用發(fā)展新理念破解三農(nóng)新難題，加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。文件首次提出推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要求著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提出推進“互聯(lián)網(wǎng)+”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加快培育新型職業(yè)農(nóng)民、推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、培育壯大農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)等創(chuàng)新措施。

2017年中央一號文件以《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》為題，聚焦“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，旨在從供給側(cè)入手、在體制機制創(chuàng)新上發(fā)力，從根本上解決當(dāng)前最突出的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾。文件在優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推行綠色生產(chǎn)方式、壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、強化科技創(chuàng)新驅(qū)動、補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板、加大農(nóng)村改革力度等方面進行全面部署，提出建設(shè)三區(qū)三園一體，大規(guī)模實施節(jié)水工程、盤活利用閑置宅基地，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作等創(chuàng)新舉措。

如果說20世紀(jì)80年代的五個中央一號文件是注重于解決農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)和溫飽問題的話，2004年以來的十四個中央一號文件的主線則是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，目的是加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村全面小康和農(nóng)民增收致富。這十四個中央一號文件一脈相承，前九個中央一號文件是貫徹黨的十六大、十七大精神，以多予、少取、放活為方針，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變；后五個中央一號文件是貫徹黨的十八大精神，致力于以改革激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在活力，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，促進四化同步發(fā)展，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。

二、新世紀(jì)以來三農(nóng)發(fā)展的成就

十四個中央一號文件對中國的三農(nóng)發(fā)展產(chǎn)生了長遠而深刻的影響。可以說，2004年以來的十四年，是黨的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策出臺最密集的十四年，是農(nóng)民得實惠最多、生活水平提高最快、農(nóng)村面貌改變最大的十四年。

1.糧食連續(xù)多年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。從2004年開始，全國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“十二”連增，2008年糧食產(chǎn)量首次超過歷史最高水平，達到10570億斤，2015年更達到12429億斤，較2003年增長44.3%?！笆濉蹦?，全國水稻、小麥、玉米三大谷物自給率保持在98%以上，糧食人均占有量達到450公斤，高于世界平均水平。“菜籃子”“果盤子”產(chǎn)品也不斷豐收，供應(yīng)能力大幅提高，2003年至2015年，全國蔬菜產(chǎn)量增長45.4%，肉類產(chǎn)量增長34.4%，水果產(chǎn)量增長89%，水產(chǎn)品產(chǎn)量增長64.3%，人均占有肉類、蔬菜、禽蛋、水產(chǎn)品均超過世界平均水平。

2.農(nóng)民收入持續(xù)增長，城鄉(xiāng)居民收入與消費差距不斷縮小。自2004年以后，結(jié)束了自長達七年的農(nóng)民收入徘徊的局面，在強有力的政策推動下，2004—2014年，除2009年受金融危機影響外，農(nóng)村居民收入一直保持兩位數(shù)的名義增長率，2010—2016年，農(nóng)村居民收入增幅連續(xù)7年高出城鎮(zhèn)居民收入增幅，城鄉(xiāng)居民收入差距由3.22下降到2.72。隨著收入的不斷增長，農(nóng)民消費能力不斷增強、消費層次不斷提高，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)由2004年的47.2%下降到2016年的32.2%，下降15個百分點，同期城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)僅下降8.4個百分點，城鄉(xiāng)居民的消費差距也不斷縮小。農(nóng)村扶貧開發(fā)取得顯著成效，貧困人口（按2011年新的標(biāo)準(zhǔn)）由2011年底的1.22億人減少到2016年底的4335萬人，近8000萬貧困人口實現(xiàn)了“兩不愁三保障”，摘掉了“窮帽子”。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐加快，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平明顯提高。農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備條件和農(nóng)業(yè)科技支撐能力顯著增強，2015年全國農(nóng)田有效灌溉面積達到65873千公頃，節(jié)水灌溉面積達到31060千公頃，分別較2003年增加11859千公頃、10717千公頃，全國一半以上的農(nóng)田不再靠天吃飯；農(nóng)機總動力達到111728萬千瓦，較2003年增長85%，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化率達到63.8%，主要農(nóng)作物基本實現(xiàn)良種全覆蓋，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)入到以機械作業(yè)為主的新階段。農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；讲粩嗵岣撸?015年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營耕地總面積的33.3%；2016年，全國畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；蔬_到56%，主要農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率超過65%，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體總量超過270萬個，越來越多的農(nóng)民工、大中專院校畢業(yè)生和退伍軍人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的生力軍。新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，農(nóng)村電商迅猛發(fā)展，農(nóng)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)遍地開花，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游蓬勃發(fā)展，2016年全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游營業(yè)收入超過5700億元。

4.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，農(nóng)村面貌發(fā)生根本性變化。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不斷向農(nóng)村延伸，新農(nóng)村建設(shè)取得顯著成就。農(nóng)村出行條件全面改善，截至2015年底，全國農(nóng)村公路里程達到398萬公里，全國99.99%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和99.87%的建制村通了公路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通客車率分別達到99.01%和94.28%。農(nóng)村飲水更安全，截至2015年底，全國農(nóng)村集中式供水人口比例達到82%，農(nóng)村自來水普及率達到了76%，農(nóng)村飲水安全問題基本得到解決。農(nóng)村危房改造、電網(wǎng)改造全面推進，農(nóng)村信息化水平不斷提高。農(nóng)村環(huán)境整治覆蓋全國，“臟亂差”現(xiàn)象得到遏制，農(nóng)村環(huán)境越來越整潔，全國60%的建制村生活垃圾得到處理，22%的建制村生活污水得到處理，畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用率近60%，涌現(xiàn)出越來越多的美麗鄉(xiāng)村。

5.農(nóng)村社會事業(yè)取得突破性進展，公共服務(wù)全面提升。城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進程加快，當(dāng)前所有農(nóng)村學(xué)生接受了免費義務(wù)教育，進城務(wù)工人員隨遷子女在流入地公辦學(xué)校就讀的比例超過80%；醫(yī)療衛(wèi)生條件明顯改善，2015年底全國3.18萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共設(shè)有3.7萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，58.1萬個行政村共設(shè)有64.1萬個村衛(wèi)生室；覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系進一步健全，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)整合，保障水平不斷提高，大病保險覆蓋全部城鄉(xiāng)居民醫(yī)保參保人員，截至2015年底，全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口數(shù)達6.7億人，參合率為98.8%， 2017年起全國開始建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。農(nóng)村低保水平不斷提高，臨時救助制度全面實施。農(nóng)村公共文化服務(wù)能力增強，全民健身活動蓬勃開展，廣播、電視實現(xiàn)全面覆蓋。

6.農(nóng)村改革深入推進，發(fā)展活力不斷激發(fā)。形成了穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機制，農(nóng)業(yè)直補由三項擴大到四項，全面放開糧食收購和銷售市場，實行糧食最低收購價政策，全面取消了農(nóng)業(yè)稅，國家財政農(nóng)林水事務(wù)支出從2003年的1754.45億元增加到2015年的17242億元，增加了近9倍；涉農(nóng)資金整合改革在各地試點推進，金融服務(wù)三農(nóng)發(fā)展的力度不斷加大；推進了農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制改革。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進，產(chǎn)權(quán)關(guān)系進一步明晰，2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證面積超過8億畝，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試點穩(wěn)步推進，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力不斷激發(fā)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革全面完成，強化了公共服務(wù)和社會管理能力，建立了通過財政獎補鼓勵、引導(dǎo)農(nóng)民籌資投勞建設(shè)村內(nèi)公益事業(yè)的新機制，農(nóng)村基層黨組織建設(shè)得到加強，村民自治制度不斷完善，農(nóng)村精神文明和民主法制建設(shè)扎實推進，黨群干群關(guān)系明顯改善，農(nóng)村社會保持了和諧穩(wěn)定。

三、三農(nóng)發(fā)展新階段亟待解決的問題

經(jīng)過十四年的艱辛努力，中國的三農(nóng)發(fā)展取得了輝煌成就，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)總體上進入到從數(shù)量增長向質(zhì)量安全跨越、從生產(chǎn)導(dǎo)向向消費導(dǎo)向跨越、從單純糧食安全戰(zhàn)略向多重戰(zhàn)略目標(biāo)跨越、從“高消耗、高污染、高成本”向綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展跨越的新起點上；農(nóng)村發(fā)展則已經(jīng)總體進入到由外在拉動到激活內(nèi)生動力、由以城帶鄉(xiāng)到城鄉(xiāng)一體融合的新階段。如何解決好這一新階段的新矛盾、新問題成為完善三農(nóng)政策的基本導(dǎo)向。

1.解決好供求失衡問題。自2004年以來，農(nóng)業(yè)連年豐收，實現(xiàn)了糧食“十二連增”，實現(xiàn)了把飯碗牢牢端在自己手上。但長期以來，政策過度注重以提高產(chǎn)量為第一目標(biāo)，忽視了質(zhì)量是農(nóng)產(chǎn)品競爭力的核心，通過不斷提升單產(chǎn)、擴大生產(chǎn)規(guī)模來提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，注重通過干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品價格與不斷提高補貼水平來刺激生產(chǎn)，使今天的農(nóng)產(chǎn)品供過于求與供給不足并存，呈現(xiàn)出階段性、結(jié)構(gòu)性供需不對稱的過剩特征，造成農(nóng)業(yè)比較效益低，糧食高產(chǎn)量、高進口和高庫存的“三高”現(xiàn)狀。因此，如何增強農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，精準(zhǔn)對接市場需求，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量與競爭力，是進一步完善三農(nóng)政策需要應(yīng)對的關(guān)鍵問題。

2.解決好發(fā)展動力問題。20世紀(jì)80年代初，黨中央推進以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村改革，解決了農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)的問題，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。新世紀(jì)以來，黨中央推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，不斷加大農(nóng)業(yè)支持保護力度，取消農(nóng)業(yè)稅，又一次推動了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的跨越式發(fā)展。但從當(dāng)前來看，“普惠式”農(nóng)業(yè)支持政策的激勵效應(yīng)正在遞減，尤其是近年來，農(nóng)業(yè)勞動力、土地、生產(chǎn)資料、技術(shù)等各種要素投入成本不斷快速上漲，而受國際國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格的影響，主要農(nóng)產(chǎn)品價格提升空間小，在較大程度上抵消了農(nóng)業(yè)支持政策的效果，農(nóng)業(yè)比較效益提升難，抑制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者積極性的發(fā)揮，因而迫切需要建立新的激勵機制來激活農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在動力。

3.解決好農(nóng)民增收問題。在2004年以來的10多年里，農(nóng)民收入保持了持續(xù)較快增長，但隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)民收入增長的勢頭受到影響，2014年全國農(nóng)村居民人均可支配收入較上年增長11.2%，2015年下降到8.9%，2016年進一步下降到8.2%，為近13年的最低，且增長率的下降幅度均超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入。這既源于中國經(jīng)濟增速下降，依靠工業(yè)化城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的能力呈邊際遞減，以及農(nóng)產(chǎn)品價格走低等因素的影響，^[12]但同時也與經(jīng)濟新常態(tài)下三農(nóng)政策轉(zhuǎn)型緩慢相關(guān)。2017年中央一號文件明確要求確?！稗r(nóng)民增收勢頭不逆轉(zhuǎn)”，如何幫助農(nóng)民開辟增收致富門路，提升農(nóng)民增收能力，是未來三農(nóng)政策需要應(yīng)對的重要問題。

4.解決好資源環(huán)境問題。新世紀(jì)以來，在強有力的政策驅(qū)動下，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件發(fā)生了重大變化，但農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力與日俱增。長期以來對資源的粗放開發(fā)利用，使人均耕地、水資源、森林資源都低于世界平均水平的中國，面臨的資源約束更加顯現(xiàn)。而“中國農(nóng)業(yè)發(fā)展是一條低水平的平面墾殖面積擴張、以追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量增長為主的發(fā)展道路，大量使用化肥、農(nóng)藥等石化物質(zhì)成為提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的重要途徑，已使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題十分突出”。盡管近年來的中央一號文件對農(nóng)村生態(tài)建設(shè)保護與環(huán)境治理提出明確要求，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源環(huán)境狀況仍然不容樂觀。因此，以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，加強生態(tài)環(huán)境保護，提升資源利用率，應(yīng)成為未來三農(nóng)政策的重要著力點。

5.解決好城鄉(xiāng)資源要素配置問題。新世紀(jì)以來的十四個中央一號文件是貫徹落實黨中央的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的有效抓手，推動城鄉(xiāng)一體化不斷邁出實質(zhì)性步伐。但也要看到，當(dāng)前制約城鄉(xiāng)要素平等交換、公共資源公平配置的體制障礙依然存在，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、“三權(quán)分置”改革仍然處于探索之中，相關(guān)的法律制度仍不明晰，農(nóng)村大量的資產(chǎn)和資源尚未有效盤活；農(nóng)村金融制度不完善，金融對農(nóng)村的“抽血”仍在繼續(xù)；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制尚在探索之中，農(nóng)村勞動力要素自由流動仍存在障礙；城鄉(xiāng)公共服務(wù)仍然存在較大的差距，農(nóng)村公共服務(wù)供給水平難以滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要。顯然，解決好這些深層次的矛盾與問題，仍然需要未來三農(nóng)政策的持續(xù)發(fā)力。

四、未來一段時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策展望

基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新形勢與階段性特征，黨中央提出了推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略舉措，并將其作為當(dāng)前和今后一個時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作主線，確立了中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的未來走向。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要目標(biāo)是增加農(nóng)民收入、保障有效供給，主攻方向是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，根本途徑是體制改革和機制創(chuàng)新，核心是理順政府與市場的關(guān)系。因此，與以往注重調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力結(jié)構(gòu)、解決農(nóng)產(chǎn)品供給總量不足不同，未來一段時期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策走向必然是繼續(xù)向改革要紅利，既推進生產(chǎn)力的調(diào)整，也推進生產(chǎn)關(guān)系的變革，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。政策關(guān)注的重點必將在以下幾個方面。

1.調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)促進供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)相匹配。當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出矛盾是結(jié)構(gòu)性問題。突出農(nóng)業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)，形成“產(chǎn)需對接”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)產(chǎn)品供給在品種、花色、質(zhì)量上滿足市場多元化、個性化消費的需要，使供給側(cè)結(jié)構(gòu)和需求側(cè)結(jié)構(gòu)相匹配，是未來一段時期中國推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)。為此，以優(yōu)勢與特色為導(dǎo)向優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結(jié)構(gòu)，立足農(nóng)業(yè)資源環(huán)境優(yōu)化農(nóng)業(yè)品種結(jié)構(gòu)，做大做強優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，打造農(nóng)產(chǎn)品品牌；調(diào)綠生產(chǎn)方式，緩解資源環(huán)境壓力，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全；調(diào)新產(chǎn)業(yè)體系，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，發(fā)展多功能現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，從而消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，必然是未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策關(guān)注的重點。與之相適應(yīng)，需要進一步完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新政策、農(nóng)業(yè)財政支持政策，使之為提升農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)、品牌競爭力及綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型提供有力的支撐。

2.創(chuàng)新市場體制與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制提高農(nóng)業(yè)效率與競爭力。減少政府對農(nóng)產(chǎn)品價格的直接干預(yù)，是激活市場、優(yōu)化資源要素配置、激發(fā)農(nóng)業(yè)活力的核心。進一步發(fā)揮市場供求對價格形成的決定性作用，推進農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制、收儲制度、農(nóng)業(yè)補貼制度改革將仍然是農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策關(guān)注的重點。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然要求。在充分保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，推進多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，加快建設(shè)職業(yè)農(nóng)民隊伍，構(gòu)建“大產(chǎn)業(yè)小業(yè)主、小生產(chǎn)大服務(wù)”緊密聯(lián)結(jié)的發(fā)展格局，以服務(wù)規(guī)模的擴大來彌補耕地規(guī)模的不足，從根本上解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中“誰來種地”“地怎么種”、土地零碎化等問題，將是未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策關(guān)注的重點。

3.縱深推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革激活要素。十八屆三中全會明確提出賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、盤活農(nóng)村資產(chǎn)、激活農(nóng)村各類要素潛力的根本途徑。當(dāng)前的農(nóng)村改革已經(jīng)進入深水區(qū)，黨中央出臺了關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的系列文件，但改革仍然處于探索階段，相關(guān)配套制度不完善成為影響改革進程的根本原因。加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其實現(xiàn)形式的研究，從制度上進一步清晰界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理與運營，配置好集體資產(chǎn)收益分配權(quán)；明確三權(quán)分置中的經(jīng)營權(quán)屬性，完善“三塊地”改革的相關(guān)制度，加強農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款、農(nóng)村土地承包權(quán)退出、集體依法依規(guī)監(jiān)督承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體規(guī)范利用土地等方面的制度設(shè)計；建立健全農(nóng)民宅基地與住房的確權(quán)、使用、流轉(zhuǎn)、退出機制等；必然是未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策關(guān)注的重點。

4.推進農(nóng)村增綠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量決定著農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與農(nóng)村居民生活的品質(zhì)。2017年中央一號文件明確提出了“農(nóng)村增綠”的要求，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的歷史欠賬太多，要從根本上改善生態(tài)環(huán)境必然需要一個較長的過程，而且推進農(nóng)村增綠是一項涉及資源利用、環(huán)境保護、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)工程，需要持續(xù)有力的政策保障。因此，樹立“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，進一步加大政策創(chuàng)新力度，推進農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護機制創(chuàng)新，著力構(gòu)筑保護農(nóng)業(yè)環(huán)境的生態(tài)屏障，健全水土等資源資產(chǎn)管理機制、耕地保護與生態(tài)建設(shè)補償機制，建立健全農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)與污染防治相結(jié)合的制度體系，逐步緩解資源環(huán)境壓力，推進綠色發(fā)展和資源永續(xù)利用，必將是未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策關(guān)注的重點。

5.提高精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量水平加快農(nóng)村共享發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會，是黨中央作出的重大決策。隨著實現(xiàn)這一目標(biāo)的時間越來越近，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧進入到啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期，難度越來越大，確保穩(wěn)定脫貧需要更加強有力的舉措。因此，如何繼續(xù)堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，強化問題意識，深化關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重點領(lǐng)域的改革創(chuàng)新，把脫貧攻堅與鞏固脫貧緊密結(jié)合起來加快制度創(chuàng)新與機制創(chuàng)新，把支持貧困農(nóng)村建設(shè)發(fā)展與增強貧困人口自我發(fā)展能力結(jié)合起來創(chuàng)新資源使用方式，全面提高脫貧質(zhì)量與水平，穩(wěn)定脫貧成果，確保脫貧可持續(xù)，仍將是未來幾年農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策關(guān)注的重點。

6.完善城鄉(xiāng)一體化體制促進公共資源均衡配置。推進城鄉(xiāng)一體化是關(guān)系國家長遠發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，也是多年來中央一號文件貫徹的一條主線。在全面建成小康社會、開啟現(xiàn)代化建設(shè)新征程的關(guān)鍵時期，更加需要“努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進程、共同享受改革發(fā)展成果”。因此，加快建立健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，以完善成本分擔(dān)機制為突破推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，以完善農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新體制為支撐促進更多的優(yōu)質(zhì)資源要素進入農(nóng)村，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給制度，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播，必將是未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策關(guān)注的重點。

     （作者系湖南省社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究中心執(zhí)行主任，該文發(fā)表于《江西社會科學(xué)》2017年第7期，此為原文，注釋與參考文獻已省略）

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