無論進入什么時代，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中基礎(chǔ)地位決不能動搖。尤其是作為人多地少的全球人口大國，農(nóng)業(yè)發(fā)展的國家戰(zhàn)略地位不言而喻。因此，“中央一號文件”逐漸成為中共中央重視三農(nóng)問題的專有名詞，強調(diào)作為“重中之重”的地位，主導著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策變遷，推動中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的不斷轉(zhuǎn)型，確保了全球人口大國的糧食安全，實現(xiàn)了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，才有震撼世界的中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡。

一、中央一號文件三農(nóng)政策的歷史演進

中國農(nóng)村改革，經(jīng)歷了三大階段。第一階段，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，主要是調(diào)整國家、集體和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系。第二階段，推進稅費改革，主要是調(diào)整國家與農(nóng)民的利益關(guān)系。第三階段，實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，主要是調(diào)整國家與農(nóng)民、集體的利益關(guān)系。到目前為止，黨中央一共下發(fā)了19個一號文件，在不同的年代背景下各有側(cè)重，從中可以觀察中國的農(nóng)村政策軌跡和改革路徑。

1.全面啟動農(nóng)村改革的關(guān)鍵時期

1978年到1995年是中國農(nóng)村發(fā)展最具活力的時期，從1982年開始到1986年連續(xù)下發(fā)了5個三農(nóng)一號文件，主要是放活農(nóng)村，放活農(nóng)民，拉開了中國農(nóng)村鄉(xiāng)村經(jīng)濟繁榮的序幕，解決了8億農(nóng)民的溫飽問題。

當時改革開放之初，農(nóng)民是受惠最大的。多勞就能多得，勤勞就能致富，鄉(xiāng)村處處都充滿著積極向上的力量。由于那時是食品短缺的時代，改革使最貧困的群體、最落后的鄉(xiāng)村最先富起來。1985年，新中國第一次出現(xiàn)了農(nóng)村消費占全國絕對比重的態(tài)勢，農(nóng)村社會商品零售總額占全國的64％。[2]鄉(xiāng)村經(jīng)濟就得到全面繁榮，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展，在國民經(jīng)濟中的地位不斷上升到近一半的比重，拉動了重化工業(yè)的增長，有了上世紀八十年代中期中國經(jīng)濟的“黃金增長”，從而成為了后來中國工業(yè)革命的源頭。

2.改革的重心全面向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移的階段

從1987年開始到2003年連續(xù)17年沒有出臺三農(nóng)一號文件，是中國改革的重心全面向城市和工業(yè)轉(zhuǎn)移的階段。到1995年就是一個轉(zhuǎn)折點，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民就開始出現(xiàn)了重大問題，一直到2003年，形成了后來所謂的“三農(nóng)”問題。

導致“三農(nóng)”問題發(fā)生的根本原因是什么呢？除了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的矛盾外，根本原因就是全黨全國的中心工作向工業(yè)化和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)村改革釋放了巨大的活力，取得了卓越的成就，就都認為農(nóng)村的問題已經(jīng)不很重要，而且還要支持和讓位于工業(yè)和城市，實現(xiàn)了所謂的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。這段時期，盡管國家財政收入在不斷快速攀升，但包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等各級政府的財政投入都在縣城以上，農(nóng)村不僅沒有什么投入，還要征收各種名義的稅費，以養(yǎng)活縣鄉(xiāng)干部，支持城市發(fā)展。那時候縣委書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要求的名言是，“有錢能辦事的干部不是有本事的干部，只有沒錢能辦事的干部才是本事的干部”。[3]有錢辦事誰不會辦？而沒錢怎么辦事？向農(nóng)民要錢，而且一切都是以人民的名義。修公路向農(nóng)民集資：人民公路人民修，修好公路為人民；辦電力向農(nóng)民集資：人民電力人民辦，辦好電力為人民；建公安局向農(nóng)民集資：人民公安人民建，修好公安為人民；建法院向農(nóng)民集資：人民法院人民建，修好法院為人民。凡此種種，大量的現(xiàn)代化建設(shè)，都是向農(nóng)民要錢。尤其是處于中國人口高峰期，需要不斷擴大農(nóng)村中小學的規(guī)模，從而需要大規(guī)模的資金來建學校，而各級政府對縣城以下的農(nóng)村學校基本上沒有什么投入，也同樣是向農(nóng)民集資：自己的孩子自己愛，自己的學校自己蓋。所以，由于這樣一個制度和體制，“三農(nóng)”問題就爆發(fā)了。

“三農(nóng)”問題必然會引發(fā)農(nóng)村基層政權(quán)問題，并引發(fā)基層黨群關(guān)系、干群關(guān)系不斷惡化，鄉(xiāng)村組織空心化，公信力快速下降，也由此帶來了農(nóng)村基層社會穩(wěn)定問題，導致長期積累在農(nóng)村基層的矛盾集中爆發(fā)出來。在2003年以前，農(nóng)民抗稅抗糧、集體上訪和群體性事件不斷發(fā)生最引人注目，特大群體性事件的不斷增加，成為中國農(nóng)村的普遍現(xiàn)象和主要問題。

以湖南省衡陽縣為例，在2003年前發(fā)生農(nóng)民抗稅抗糧、集體上訪和群體性事件就高達100余次；其中較大的涉農(nóng)群體性事件，1995年1個、1996年2個、1998年4個、1999年3個，涉及到10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。[4]其中衡陽縣三湖鎮(zhèn)1999年就發(fā)生了一個震驚全國的惡性涉農(nóng)案件，就是鎮(zhèn)政府在收取農(nóng)民統(tǒng)籌提留和進行計劃生育工作時，與農(nóng)民發(fā)生了嚴重沖突，打傷了上百名農(nóng)民，湖南省委以１號文件進行了通報批評，十多名鎮(zhèn)干部分別受到黨紀、政紀處分，有的甚至被追究刑事責任，縣委書記被免去職務(wù)。

現(xiàn)在來回顧這個事件，干部作風問題無疑是一個導火索，而全國性的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展問題是事件發(fā)生的根源。1993年之前三湖鎮(zhèn)農(nóng)民的稻谷在田間就被搶購了，價格曾經(jīng)一度飆高到83塊錢100斤。以當時的購買力和物價水平，這樣的價格就無疑大幅度地提高了農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入。到1999年的時候，糧食價格下跌到30塊錢100斤，而且糧站還打白條，三湖鎮(zhèn)有一個農(nóng)民賣糧時憤怒地把稻谷倒在河里。一方面谷賤傷農(nóng)，另一方面農(nóng)民負擔因而居高不下，如三湖鎮(zhèn)當時全面進行中小學危房改造和鄉(xiāng)村道路建設(shè)，每畝田一年上繳稅費最高達170元多元。[5]農(nóng)民本能地喊出了三句口號：“農(nóng)村的出路在拋荒，農(nóng)業(yè)的出路在缺糧，農(nóng)民的出路在進城”。這就是為什么在2000年前后有這么多農(nóng)民拋荒，因為種得越多就虧得越多。所以，全國糧食產(chǎn)量在1998年達到最高峰，接著糧食產(chǎn)量連續(xù)五年下降，在2003年降到最低點。[6]李昌平在2000年3月致信國務(wù)院領(lǐng)導，指出“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”。

古今往來，農(nóng)民越窮，國家就難以穩(wěn)定。2003年以前這樣的群體性事件不斷發(fā)生，規(guī)模不斷擴大，這就不僅僅是經(jīng)濟問題，更是一個政治問題。而政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，農(nóng)村政策最終目的是為了保障的農(nóng)民根本經(jīng)濟利益，這是在中國農(nóng)村政策所必須具有的最大政治性。因此，中國的三農(nóng)問題歸根到底是經(jīng)濟問題，核心是農(nóng)民的利益問題。當農(nóng)民的根本經(jīng)濟利益得不到保障時，再牢不可破的干群關(guān)系也難以維系。

到2003年的時候，全社會終于意識到三農(nóng)問題是中國的頭等大事。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大趨勢中，必須要加強農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位。特別是學術(shù)界對拉美化陷阱展開了討論，不少觀點認為拉美化問題出現(xiàn)的原因之一就是犧牲農(nóng)業(yè)成就工業(yè)，盡管帶來短暫的繁榮，但最終使工業(yè)化、城鎮(zhèn)化難以持續(xù)，也就敲響了中國的警鐘。

3.實施“以工補農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展戰(zhàn)略時期

“三農(nóng)”問題發(fā)生了，然后就是政策轉(zhuǎn)軌。2002年11月黨的十六大正式提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，2003年10月黨的十六屆三中全會將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五個統(tǒng)籌”之首，2004年一號文件以促進農(nóng)民增收為主題推出一系列惠農(nóng)政策，是推動后來實施“以工補農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展戰(zhàn)略的先聲，是自此以后所有一號文件含金量最高、政策效應(yīng)最好、措施執(zhí)行最有力的一個。2004年9月黨的十六屆四中全會正式提出“兩個趨向”的重大歷史論斷。[7]

在2004年當年就快速地化解了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)5年下降的局面，糧食總產(chǎn)量達4.69億噸，比2003年增產(chǎn)3877萬噸，增長9%，從此便連續(xù)增產(chǎn)了十多年，刷新了世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史記錄。2004年農(nóng)民人均純收入為2936元，比2003年增加314元，增長12%，扣除價格因素，實際增長6.8%，增幅居過去七年之首。以2004年一號文件為基礎(chǔ)，奠定了把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重的地位。2006年徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，繼續(xù)實行最低收購價，糧食直補、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼和良種補貼只增不減，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各項投入不斷加大，逐步全部免除農(nóng)村義務(wù)教育學雜費，新型農(nóng)村合作醫(yī)療逐步擴大等等，從2004年到2016年，是中國工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新階段。而且國民經(jīng)濟從2004年到2007年連續(xù)四年以10.0％以上的速度增長，實現(xiàn)了國民經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)雙贏的局面。[8]

以2004年湖南省衡陽縣三湖鎮(zhèn)的調(diào)研為例，首先是2004年的中央一號文件發(fā)出了明確的政策信號，提出對農(nóng)村實施多予、少取、兩減免三補貼的政策，推出了與農(nóng)民種糧有著密切聯(lián)系的舉措：實行最低收購價，減免農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，實行種糧直接補貼、良種補貼和農(nóng)機補貼，農(nóng)民每畝可以得到11塊錢的直接補貼，三湖鎮(zhèn)農(nóng)民共得到減免和補貼人均就達50多元錢，十分明顯地起到了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的政策杠桿作用。按照2004年一號文件規(guī)定，最低收購價早稻為每百斤70元、中晚秈稻為每百斤72元和粳稻為每百斤75元，而在實際收購時，市場價格每百斤普遍都高出2元錢以上，比2003年前價格最低的時候價格每百斤高出40多元。2003年三湖鎮(zhèn)拋荒達40％以上，農(nóng)民年收入不足千元。2004年僅早稻一項三湖鎮(zhèn)全鎮(zhèn)總產(chǎn)量就達850萬公斤，比往年增加了50％。按增加糧食總產(chǎn)量計算，全鎮(zhèn)農(nóng)戶人均增收1100元。全鎮(zhèn)還增加了21臺大型農(nóng)機。到8月底，三湖鎮(zhèn)全年的農(nóng)業(yè)稅便征收完畢，其征收速度和上交率是1995年以來最快、最好的一年。

可以說，2004年一號文件的三農(nóng)政策是一個歷史拐點，是一個劃時代的轉(zhuǎn)軌。

4.農(nóng)業(yè)發(fā)展進入由總量不足向結(jié)構(gòu)性矛盾轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期

2004年到2015年實現(xiàn)了糧食產(chǎn)量“十二連增”，農(nóng)民收入“十二連快”，使中國農(nóng)業(yè)發(fā)展處于歷史上最好的時期，徹底打破了“誰來養(yǎng)活中國”的預(yù)言，中國從來沒有像今天這樣遠離饑餓的恐懼。伴隨國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)居民收入的快速增長、消費水平的快速提升，農(nóng)產(chǎn)品消費進入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型期。由于告別了食品短缺時代，農(nóng)產(chǎn)品從賣方市場逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，而農(nóng)民的生產(chǎn)與市場脫節(jié)，造成供不應(yīng)求與供大于求同時并存，農(nóng)業(yè)供給呈現(xiàn)階段性、結(jié)構(gòu)性供需不對稱的過剩特征，導致糧食“高產(chǎn)量、高進口和高庫存”的“三量齊增”現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，農(nóng)業(yè)發(fā)展供需關(guān)系的演變，由改革開放前的強制性農(nóng)村生產(chǎn)滿足城市消費、到改革開放后由農(nóng)民生產(chǎn)主導市場消費、再到近期由市場需求主導農(nóng)產(chǎn)品供給，這樣一個由長期短缺向總量平衡、豐年有余再到當前階段性過剩的歷史變遷。[9]為什么呢？農(nóng)產(chǎn)品確實是多起來了，但品質(zhì)好的不多，特別是優(yōu)質(zhì)的、綠色的不多，消費者放心的農(nóng)產(chǎn)品不是很多，而國外進口的又越來越多。

2016年中央一號文件開頭第一句話就是明確已進入新的歷史階段，而不是階段性的變化。這是對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段的重大判斷，要求推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，標志著中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變。文件提出在確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定三條底線的基礎(chǔ)上，把改善供給結(jié)構(gòu)、提高供給質(zhì)量作為主攻方向。因此，以市場需求為核心優(yōu)化資源配置，實現(xiàn)由注重數(shù)量增長向更加注重質(zhì)量要求轉(zhuǎn)變、由生產(chǎn)導向向消費導向轉(zhuǎn)變、由政府直接干預(yù)價格向市場決定價格轉(zhuǎn)變、由單純糧食安全戰(zhàn)略向多重戰(zhàn)略目標轉(zhuǎn)變，從而達到優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)市場競爭力、加快農(nóng)業(yè)體制機制創(chuàng)新、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的總體目標，這是未來相當長時期內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的基本趨向。[10]

二、中央一號文件的三農(nóng)政策效應(yīng)分析

有人認為，每一個一號文件的政策預(yù)期目標并未全部實現(xiàn)，而且一號文件并不具有法律效力，執(zhí)行力也大打折扣，因而實際作用有限。這個說法很不準確，為什么呢？因為中國作為一個農(nóng)業(yè)大國、人口大國向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，三農(nóng)問題是一個根本性的問題。人均耕地這么少，既要全力以赴解決自己吃飯的問題，又要進行快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，這是一個非常兩難的問題。如果不能推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，靠傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，就是勞動密集型，需要大多數(shù)人去從事農(nóng)業(yè)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化就不可能得到快速推進，就只能始終處于落后國家的行列；如果以犧牲農(nóng)業(yè)來成就工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，即使能夠避免拉美化的陷阱，可誰能養(yǎng)活十多億人口的中國？特別是中國一旦嚴重缺糧，即使全世界傾倉而出也救不了中國，對全世界都是一個巨大災(zāi)難。[11]

西方有不少人判斷中國不可能解決這個兩難問題，預(yù)言中國遲早會要像蘇聯(lián)那樣崩潰。而中國出乎意料地破解了這個兩難問題，創(chuàng)造了人類歷史上的發(fā)展奇跡。靠什么破解？在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，始終沒有忽視農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位，作為一個政策指導性的中央一號文件，連續(xù)鎖定三農(nóng)，列為中央全年需要解決的重大問題和亟待解決的緊迫性問題，成為了中國社會公認的政策風向標。你可以列舉眾多關(guān)于一號文件發(fā)布與執(zhí)行中的現(xiàn)實問題，卻難以否認這些文件的發(fā)布與執(zhí)行,對于推動中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的歷史貢獻。

1.中央一號文件是目標導向的路線圖

每個一號文件都是針對當前的具體問題，要求作為重中之重，明確為各級黨委、政府的工作目標，有利于動員全國力量，集中各方面資源，分別在每年逐一集中解決中國農(nóng)村改革這個長期性的世紀難題。有人認為，這么多一號文件目標都很高遠，但雷聲大、雨點小，達到預(yù)期效果的文件不多。為什么會這樣呢？這是因為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)代化是一個動態(tài)的過程，而不是一個靜態(tài)的結(jié)果，不同的階段具有不同的問題和矛盾，賦予了不同的目標和任務(wù)，每個一號文件在執(zhí)行的過程中都要適應(yīng)這種變化，朝著現(xiàn)代化的遠景每一年向前一步就是巨大的成就。同時，一號文件只是一年的政策任務(wù)，不是長期的政策任務(wù)，而且政策的執(zhí)行效力取決于很多方面的因素，包括國際國內(nèi)環(huán)境、國民經(jīng)濟發(fā)展形勢、各個地方和各個部門的資源能力等，造成有些措施和有些地區(qū)、有些部門執(zhí)行得很好，有些措施和有些地區(qū)、有些部門就未能很好地執(zhí)行到位。但問題與方向明確了，哪怕每一個一號文件只解決一個小問題，但始終沿著確定的一個方向邁進，即使走慢一點沒關(guān)系，最后的效果就會由量變到質(zhì)變。如改革開放到現(xiàn)在，從食品短缺的饑餓時代，到現(xiàn)在要求糧食去庫存的時代，農(nóng)業(yè)從來沒有今天這樣高水平的生產(chǎn)能力。所以，一號文件的真正意義不是落實了多少，中國這么大的戰(zhàn)略問題也不是靠一個文件就能夠解決的，而是明確了國家戰(zhàn)略方向，避免犯顛覆性的錯誤。

2.中央一號文件是政治保障的壓艙石

盡管農(nóng)業(yè)是不可替代的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占份額呈逐漸下降趨勢。與此同時，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高附加值和增長的快速性具有難以抵御的誘惑力，農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略位置最容易被人忽視。[12]對于各級地方政府來說，城鎮(zhèn)化的誘惑力太大，工業(yè)化的誘惑力太大，都能帶來高額的經(jīng)濟效益，高額的財政收入，而農(nóng)業(yè)是薄利產(chǎn)業(yè)，回報率太低。如果缺乏政治硬約束，就沒有多少地方政府會對發(fā)展農(nóng)業(yè)感興趣，必須要用政治來保障發(fā)展方向和戰(zhàn)略決策，以發(fā)揮戰(zhàn)略目標導向作用和組織保障作用。中央一號文件作為指揮棒，全黨各級都要服從國家發(fā)展大局，決不能戰(zhàn)略短視，急功近利，這就是一號文件其中的一個最大的政策效應(yīng)。中國經(jīng)濟發(fā)展能夠快速發(fā)展到今天，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化能夠這樣順利推進，在某種程度上，一號文件就是壓艙石。

3.中央一號文件是社會共識的聚光燈

中國是個10多億人口的大國，特別是在改革開放以來，市場主體的多元化、經(jīng)濟利益的多元化，社會階層的多元化，如果不能對國家重大戰(zhàn)略形成共識，社會發(fā)展就會迷失方向。比如有一些這樣的觀點，認為中國的糧食供給完全可以由市場調(diào)節(jié)。當前農(nóng)產(chǎn)品市場價格國內(nèi)外倒掛，國外農(nóng)產(chǎn)品價格那么低，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格那么高，是不是可以按照國際分工比較優(yōu)勢理論全面進口農(nóng)產(chǎn)品？像菲律賓、越南、朝鮮這些中小國家可以，中國這樣的人口大國，不僅僅是一個誰來養(yǎng)活中國的世界難題，還有一個對糧食有著巨額需求的中國來說，就意味著形成了占據(jù)壟斷地位的糧食賣方市場，占有對農(nóng)產(chǎn)品市場價格的絕對定價權(quán)，糧食價格必然會不斷翻番。因此，無論哪一屆領(lǐng)導人，都將三農(nóng)問題作為重中之重。誰敢輕視農(nóng)業(yè)？誰能夠承擔起這樣的歷史責任？在中國不懂農(nóng)業(yè)，就不懂中國的國情。所以，一號文件對三農(nóng)問題凝聚社會共識的作用非常明顯，在今天，大多數(shù)中國人對農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)地位的認識已經(jīng)毫不動搖。

三、未來三農(nóng)政策的趨向研判

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的深入推進，尤其是劉易斯拐點的到來，農(nóng)產(chǎn)品成本“地板”上升與價格“天花板”下壓的“雙重擠壓”，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和價格補貼的“黃線”與農(nóng)業(yè)資源環(huán)境“紅燈”的“雙重約束”將成為常態(tài)，如何應(yīng)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“高消耗、高污染、高成本”的“三高困境”和農(nóng)業(yè)“供需匹配能力下降、國際競爭力下降、可持續(xù)發(fā)展能力下降、增收支撐能力下降”的“四大挑戰(zhàn)”，需要以破解農(nóng)業(yè)供給與需求在結(jié)構(gòu)上和體制上的矛盾為主線，以農(nóng)民與土地的關(guān)系問題為立足點，建構(gòu)以市場需求和質(zhì)量要求為導向、以農(nóng)產(chǎn)品地標品牌為突破、以制度供給為動力的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展體系。

1.如何創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式是核心

現(xiàn)在有兩個關(guān)鍵詞，社會上爭論很大，就是集體經(jīng)濟和集體化，需要全方位探討。如何創(chuàng)新集體經(jīng)濟，也就是如何賦予集體經(jīng)濟以新的時代內(nèi)容，將決定著農(nóng)村新一輪改革能夠成功。但集體經(jīng)濟就是集體化嗎？有一個觀點發(fā)展集體經(jīng)濟就是要走集體化的道路，理論根據(jù)的其中之一就是鄧小平的“兩個飛躍”，并以此為依據(jù)提出農(nóng)村所有制的集體化。

先不談理論的，從現(xiàn)實出發(fā)來觀察作為這些觀點現(xiàn)實依據(jù)的南街、華西。在市場經(jīng)濟的大背景下，南街、華西的集體經(jīng)濟中有那么多的村外勞動力、村外資金和要素，既有集體的，還有個體的，還有股份的等，是多種所有制形式的混合經(jīng)濟。而傳統(tǒng)意義上的集體化道路的集體經(jīng)濟，具有區(qū)域性和排他性，但如果沒有這些村外勞動力、村外資金和要素的進入，南街、華西的集體經(jīng)濟如何發(fā)展？那么，可不可以認為，南街、華西的集體經(jīng)濟就是以集體所有制為主體的多種所有制共同發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)濟？同時，南街、華西的發(fā)展模式是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的道路，還是農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的道路？應(yīng)該是后者而非前者。

因此，當前必須明確的一個問題，農(nóng)村集體經(jīng)濟并非是集體化，集體化只是農(nóng)村集體經(jīng)濟中的一種形式。在這個問題上，把握不好又會走上另外一個歧路，這是當前改革最重要的幾個核心問題之一和最重要的動向之一。中國經(jīng)濟發(fā)展奇跡的秘訣是什么？由于既經(jīng)歷了一大二公的集體化道路的探索，其經(jīng)驗與教訓成為今天寶貴財富；又目睹了資本主義國家私有制的發(fā)展歷程，其成就與缺陷可作為借鑒；從而就能夠充分發(fā)揮公有制（包括集體所有制）和個人所有制這兩種所有制的優(yōu)勢，又避免了各自的局限，實現(xiàn)對人類史上兩種所有制的超越。這不是對兩種所有制的重復，而是集中了這兩種所有制的優(yōu)勢，成為一種嶄新的所有制形式，無疑爆發(fā)了前所未有的力量。

那種一大二公的實現(xiàn)形式，無論是前蘇聯(lián)和東歐的歷史還是中國的歷史都已經(jīng)證明了是一條走不通的回頭路，也就是習近平明確反對的“封閉僵化的老路”。中國要后發(fā)趕超，當然是追趕西方和學習西方，但絕非重復西方錯誤的道路。西方的資本主義制度確實是當時最為先進的制度，對于推進人類社會的發(fā)展有著前所未有的歷史貢獻，馬克思對此予以高度肯定，“在它的不到100年的階級統(tǒng)治中所創(chuàng)造出的生產(chǎn)力比過去一切世代創(chuàng)造的全部生產(chǎn)力還要多，還要大”。[13]而西方的資本主義制度的興與衰、尤其是私有制的罪與惡，也一覽無余地暴露在歷史的陽光下，就是習近平明確反對的“邪路”。

比如西方資本主義制度下的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，造成城市人口快速膨脹，設(shè)施超負荷運轉(zhuǎn)，工廠林立、交通擁擠，環(huán)境污染不斷惡化，嚴重威脅到城鎮(zhèn)居民的日常生活和身體健康。對此，恩格斯在《英國工人階級狀況》中描述那個時代的工業(yè)化，對倫敦的環(huán)境污染進行了尖銳的批評：“居民的肺得不到足夠的氧氣，結(jié)果肢體疲勞，精神委靡，生命力減退”。[14]如何避免重復西方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的錯誤，費孝通早于30多年前就在《小城鎮(zhèn)大問題》一文提出了中國城鎮(zhèn)化道路是小城鎮(zhèn)為主、大中城市為輔的主張，并預(yù)言大城市模式在中國可能引發(fā)的問題。[15]但由于忽視了費孝通的警告，中國基本上重復了西方的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的道路，也基本上重復了西方的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的“大城市病”。

今天的所有制也是一樣，不是私有制一切都很好，也不是私有制一切都很壞。馬克思在《資本論》中稱資本主義股份制是對于傳統(tǒng)私有制的一種“消極揚棄”，而勞動者聯(lián)合體則是對于私有制的一種“積極的揚棄”。既然是揚棄，就不是消滅。中國的農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了私有化到集體化的歷史變遷，可以把兩者的優(yōu)勢都結(jié)合起來，就是以集體所有制為主體的混合所有制，賦予集體經(jīng)濟一種新的實現(xiàn)形式，既不是傳統(tǒng)意義上的私有制，也不是傳統(tǒng)意義上的集體所有制，是多元組合、優(yōu)化配置各方面的優(yōu)勢的新型集體經(jīng)濟。

通過創(chuàng)新集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式，形成農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展共同體，既超越了西方的道路，又彌補了集體所有制的歷史局限，以實現(xiàn)習近平所提出的“共享發(fā)展”和鄧小平提出的“第二個飛躍”。

2.如何處理改革成本與改革紅利的關(guān)系問題是關(guān)鍵

改革進入深水區(qū)了，核心問題是如何處理好國家與農(nóng)民、集體的關(guān)系問題，也就是改革成本與改革紅利的關(guān)系問題。為什么？回顧十九個一號文件，那些對農(nóng)民、集體釋放紅利很大的文件，誰承擔改革成本、誰獲得改革紅利很清晰，改革成本與改革紅利的相對應(yīng)的關(guān)系也非常明確，關(guān)系處理好了，這個文件中的改革就成功了。改革的成本由基層來承擔、由農(nóng)民來承擔，這樣的改革就基本上流于形式主義，也就是以文件落實文件的改革。

如何處理改革成本與改革紅利的關(guān)系，首先要明確改革達到什么戰(zhàn)略目的，實現(xiàn)什么長期利益和短期利益，實現(xiàn)什么政治效益和社會效益，再進行評估，哪些是國家利益，哪些是地方利益。以此為基礎(chǔ)，明確中央政府要承擔什么責任，省級政府要承擔什么責任，屬于國家利益的改革成本由中央政府來承擔，屬于地方利益的根據(jù)權(quán)責關(guān)系由相應(yīng)的地方政府承擔。如果改革成本和改革紅利的關(guān)系沒有理順好，改革基本上就難以推進。有些一號文件為什么沒有執(zhí)行好？就是一個改革成本和改革紅利的關(guān)系問題。有些改革就是中央發(fā)文件，地方買單而沒有紅利，所以就缺乏積極性。

比如說農(nóng)民收入增長一直是每一個一號文件的重點，都強調(diào)要建立農(nóng)民收入的增長機制，而收入增長從哪里來？國際農(nóng)產(chǎn)品市場進口沖擊越來越大，靠農(nóng)業(yè)這個總體上屬于薄利產(chǎn)業(yè)的收入作為增長的主體部分很難，收入有限，不可能帶來很大的增長。而國民經(jīng)濟增速不斷放緩，工資性收入增長同樣難度很大。從城鄉(xiāng)對比中可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民收入為什么能夠快速增長？除了工資收入外，還有一個最大的收入就是財產(chǎn)性收入。最突出的就是房子，基本上翻了好幾倍，這比什么工資性收入都要高，比什么收入都要增長得快。而農(nóng)民就沒有多少財產(chǎn)性收入，收入很難與城鎮(zhèn)居民相應(yīng)增長。因此，要真正落實好農(nóng)民收入增長這個中央一號文件一再強調(diào)的要求，就要實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，必然要求增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。這就牽涉到體制變革，很多的政策供給和法律供給，需要由中央來承擔，這個深水區(qū)是地方政府無法走過的。

3.如何定位小農(nóng)經(jīng)濟與規(guī)模經(jīng)營是突破

規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，這是毫無疑義的。但問題是，規(guī)模經(jīng)營是否就是耕地面積的規(guī)模呢？有一個眾所周知的論斷，就是農(nóng)業(yè)的根本出路在于機械化，實質(zhì)就是農(nóng)業(yè)的技術(shù)裝備現(xiàn)代化。按照這個邏輯得出的第二個判斷，就是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化的必由之路。由此而得出的結(jié)論就是，沒有耕地面積的規(guī)模就不能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化，也就不能用現(xiàn)代技術(shù)裝備來經(jīng)營農(nóng)業(yè)，結(jié)果就是無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

但是，今天中國農(nóng)民的實踐，卻打破了這個論斷。比如湖南很多地方人均只有八分地，又大多是丘陵地帶和山區(qū)，盡管是這么小的規(guī)模，除了插秧以外，基本上都實現(xiàn)機械化，都是用現(xiàn)代技術(shù)來裝備農(nóng)業(yè)。還有河南、河北和東北地區(qū)等平原地帶就更不用說了，沒有美國那么大的規(guī)模農(nóng)場，卻使用了美國那樣大規(guī)模的農(nóng)業(yè)機械。為什么能？中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)新，就是區(qū)域合作的社會化服務(wù)。每個小農(nóng)沒有條件都購買農(nóng)業(yè)機械設(shè)備，但通過農(nóng)業(yè)機械的社會化服務(wù)實現(xiàn)了現(xiàn)代化裝備。所以，社會服務(wù)的規(guī)?；瑥浹a了耕地規(guī)模的不足，成為一種新的規(guī)模經(jīng)營形式，賦予了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以新的時代內(nèi)容，符合鄧小平提出“第二個飛躍”所明確的“適應(yīng)科學種田和生產(chǎn)社會化的需要”。[16]因此，就需要重新定位小農(nóng)經(jīng)濟與規(guī)模經(jīng)營。

在這個過程中，小農(nóng)經(jīng)濟究竟采取什么樣的經(jīng)營方式？陳錫文認為，不能輕易地否定農(nóng)戶經(jīng)營制度。農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模是由國情、資源稟賦決定的，是不是以家庭為經(jīng)營主體，是由農(nóng)業(yè)自身發(fā)展規(guī)律決定的。家庭是農(nóng)業(yè)經(jīng)營最有效的主體，農(nóng)業(yè)選擇以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，既是歷史現(xiàn)象，也是世界性的普遍現(xiàn)象。就全世界來看，基本上沒有哪個地方的農(nóng)業(yè)不搞家庭經(jīng)營，只是規(guī)模大小不同而已。不管農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制怎么創(chuàng)新，真正的主體還是農(nóng)戶，機制創(chuàng)新主要是讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與新型服務(wù)體系結(jié)合起來，讓多元化、多層次、多形式的社會化服務(wù)體系為農(nóng)民提供全方位、低成本、便利高效的服務(wù)，把一家一戶做不了、做起來不經(jīng)濟的事情做好，更好地激發(fā)家庭經(jīng)營的活力。[17]

陳錫文深刻地闡述了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，只能選擇家庭經(jīng)營。而現(xiàn)階段的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，而且以農(nóng)村家庭經(jīng)營的方式，就必然規(guī)模不大。特別是作為人多地少這樣難以改變的基本國情，又能夠允許多大面積的規(guī)模經(jīng)營？習近平總書記在2013年12月12日中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出：“在人口城鎮(zhèn)化問題上，我們要有足夠的歷史耐心。世界各國解決這個問題都用了相當長的時間?！蓖瑫r，習近平總書記在小崗村考察時指出：規(guī)模經(jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，但改變分散的、粗放的經(jīng)營方式，是需要時間和條件的，要有足夠的歷史耐心。一個是規(guī)模經(jīng)營，一個是人口城鎮(zhèn)化，都必須要有足夠的歷史耐心，是對歷史發(fā)展階段和基本國情的深刻把握。[18]即使是80%的城鎮(zhèn)化還有20%的農(nóng)業(yè)人口，20%就是3億人，按照18億畝耕地紅線就是人均6畝耕地，說明對耕地規(guī)模的硬約束是基本的國情。日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷程要遠遠早于我們，規(guī)模經(jīng)營基本上是30畝地左右，中國需要多長時間才能達到這個水平，要取決于中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的水平，更要取決于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代技術(shù)裝備水平。因此，必須清醒地認識到，小農(nóng)經(jīng)濟將在中國相當長時期存在。鄧小平提出“第二個飛躍”時，也認為“當然這是很長的過程”。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性在于是以自然界的生物作為勞動對象，且是利用生物有機體的生命活動進行生產(chǎn)的[19]，這就決定了勞動對象、生產(chǎn)方式與工業(yè)的根本區(qū)別，決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要遵循經(jīng)濟規(guī)律，還有遵循自然規(guī)律。馬克思指出，農(nóng)業(yè)作為“經(jīng)濟的再生產(chǎn)過程，不管它的特殊的社會性質(zhì)如何，在這個部門(農(nóng)業(yè))內(nèi)，總是同一個自然的再生產(chǎn)過程交織在一起”?！啊谒猩a(chǎn)部門中都有再生產(chǎn)；但是，這種同生產(chǎn)聯(lián)系的再生產(chǎn)只有農(nóng)業(yè)中才是同自然的再生產(chǎn)是一致的”。[20]由于農(nóng)業(yè)與工業(yè)相比具有著自然再生產(chǎn)的獨特性，導致農(nóng)業(yè)發(fā)展與工業(yè)發(fā)展存在著一系列不同的變化。在工業(yè)的生產(chǎn)過程和勞動過程的集體化生產(chǎn)和專業(yè)化分工可以極大地提高勞動生產(chǎn)率，而農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程和勞動過程，有些環(huán)節(jié)可以進行集體化生產(chǎn)和專業(yè)化分工，而有些環(huán)節(jié)如自然的再生產(chǎn)就根本不能。歷史上曾經(jīng)的集體化實踐，就是忽視了農(nóng)業(yè)發(fā)展這種的獨特性，簡單地按照工業(yè)的集體化勞動來發(fā)展農(nóng)業(yè)，帶來了今天仍然需要不斷反思的深刻教訓。

破解小農(nóng)經(jīng)濟條件下規(guī)模經(jīng)營問題的關(guān)鍵，就是如何提高農(nóng)民的合作能力。比如社會化服務(wù)的跨區(qū)域協(xié)作，對農(nóng)民的合作能力有著很高的要求。像臺灣農(nóng)會，就是通過提高農(nóng)民的合作能力，使小農(nóng)經(jīng)濟實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的成功案例，可以借鑒其中的經(jīng)驗。同時，全國各地已經(jīng)在探索農(nóng)村專業(yè)合作組織，可以跨區(qū)域合作，在理論上來講，完全能夠發(fā)揮臺灣農(nóng)會那樣的作用。但現(xiàn)實中為什么進展不大、作用有限？主要是由于農(nóng)村行政管理體制改革的嚴重滯后，迫切需要推進新一輪農(nóng)村改革。十八屆三中全會就已經(jīng)明確要求，政府要向市場放權(quán)，向社會放權(quán)，向地方放權(quán)。而且提出，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。[21]如果能夠全面放活農(nóng)民合作組織，就可以激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的巨大活力。怎么樣加強農(nóng)民合作，這是今后農(nóng)村政策目標的一個大方向。

4.如何擺正農(nóng)業(yè)保護與農(nóng)民國民待遇是難點

農(nóng)業(yè)和農(nóng)民既相聯(lián)系，又有區(qū)別，如果不能很好地把握這一點，就會使一些農(nóng)業(yè)政策走偏。之所以進行農(nóng)業(yè)保護，主要是為了在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中確保農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的戰(zhàn)略地位，確保人口大國的農(nóng)產(chǎn)品有效供給，確保國家的糧食安全。而從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)民在農(nóng)業(yè)發(fā)展中居于主體定位，因此，就必然要求進行農(nóng)民保護才能有效地進行農(nóng)業(yè)保護。在市場經(jīng)濟背景下，農(nóng)業(yè)發(fā)展對包括勞動力在內(nèi)的資源要素配置是由市場機制決定的，農(nóng)民已經(jīng)由靜態(tài)的身份向動態(tài)的職業(yè)演變，從事農(nóng)業(yè)的，不僅包括農(nóng)村居民，還有城鎮(zhèn)居民；不僅包括勞動力，還有資本。

特別是在“三權(quán)分置”改革后，情況就更加復雜化，既有承包權(quán)的農(nóng)民，還有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民。這就引發(fā)了一個問題，是保護承包權(quán)還是保護經(jīng)營權(quán)？保護承包權(quán)本來是為了保護農(nóng)民利益，但這個擁有經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民不從事農(nóng)業(yè)而是轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)收取“地租”了，在理論上來講就是新的“地主”，而通過付出“地租”獲得經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民以及資本就是“佃農(nóng)”，是真正從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體。耕者有其田應(yīng)該是讓經(jīng)營者有其田，可現(xiàn)在經(jīng)營者無其田變成了“佃農(nóng)”，原來承包權(quán)變成一個小土地出租權(quán)。

農(nóng)村政策至今一直在強調(diào)保護承包權(quán)，如果轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民完全城鎮(zhèn)化了，承包權(quán)所賦予的小土地出租權(quán)也隨身進城，結(jié)果是付出“地租”獲得經(jīng)營權(quán)的主體作為“佃農(nóng)”在高成本經(jīng)營農(nóng)業(yè)。還有當前農(nóng)業(yè)補貼基本上附加在承包權(quán)上面。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古呼倫貝爾的草地補貼一戶一年是30多萬，不少牧民就到城里買房子坐享補貼。包括糧食補貼等基本上也是附加在承包權(quán)上，是在補貼農(nóng)業(yè)經(jīng)營，還是在補貼土地承包權(quán)？由此可以判斷，有些農(nóng)民是超國民待遇的，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)是低國民待遇的。這就引發(fā)了第二個問題，誰是農(nóng)民？怎么保護農(nóng)業(yè)和怎么保護農(nóng)民？

根據(jù)在河南的調(diào)研，地方政府大力推進新農(nóng)村建設(shè)，把農(nóng)民的房子都建好了，農(nóng)民居然不肯入住，為了調(diào)動農(nóng)民的積極性就免水電費。免水電費那是什么概念？城鎮(zhèn)居民都沒享受這個待遇，難道不是超國民待遇？當然這個超國民待遇與農(nóng)民自身無關(guān)，根源于現(xiàn)在的行政干部過度依賴單一和單向的傳統(tǒng)手段，缺乏應(yīng)對多元社會的現(xiàn)代治理能力。不僅是出現(xiàn)了農(nóng)民超國民待遇現(xiàn)象，也出現(xiàn)了農(nóng)民低國民待遇問題。如農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、社會保障等更多的是低于城鎮(zhèn)水平，城鄉(xiāng)二元體制沒有給予農(nóng)民平等的待遇。什么是農(nóng)民國民待遇？怎么擺正農(nóng)民國民待遇？要橋歸橋，路歸路。農(nóng)民既要享受國家公民的平等權(quán)利，同時要履行公民的基本義務(wù)；既不能讓超國民待遇的“喂養(yǎng)”方式造成農(nóng)民失去自我發(fā)展能力，也不能讓低國民待遇的“賤養(yǎng)”方式使農(nóng)民失去公平競爭的機會。

再一個就是誰是農(nóng)民？過去稱之為農(nóng)民的，是固定在這一個區(qū)域內(nèi)從事農(nóng)業(yè)勞動的群體。在很多人看來，農(nóng)民這個社會階層基本上都屬于“弱勢群體”?，F(xiàn)在的農(nóng)民已經(jīng)發(fā)生了歷史性的變遷，有土地承包權(quán)的農(nóng)民，有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民。由此發(fā)生了很大的分化：有開名牌小車、家有豪華別墅、家產(chǎn)上億的農(nóng)民，有游手好閑、不事稼穡的農(nóng)民，有長期在外打工、很少回鄉(xiāng)的農(nóng)民，有守望家園、長期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民等等，還有很多類別，很難界定。現(xiàn)在不是具體的哪一個農(nóng)民，就能確定只要是農(nóng)民就是弱勢群體嗎？所以，誰是農(nóng)民，什么樣的農(nóng)民，要具體情況具體分析，從而給今后的惠農(nóng)政策帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

既然有精準扶貧，也要精準惠農(nóng)，根據(jù)不同的情況予以不同的方式扶持。勤勞致富的農(nóng)民得不到國家?guī)椭?，實際種田的得不到惠農(nóng)政策的扶持，如果讓游手好閑、不事稼穡的坐享政策的紅利，就不是在社會上形成正向效應(yīng)，而是逆向效應(yīng)。為什么農(nóng)村社會管理失序？這是一些農(nóng)村政策的逆向效應(yīng)所導致的結(jié)果。例如當時取消農(nóng)業(yè)稅，應(yīng)該是從此不再收取農(nóng)業(yè)稅，卻同時宣布那些未交農(nóng)業(yè)稅也取消。問題是已經(jīng)收繳的卻不退，未交農(nóng)業(yè)稅免繳，那些依法納稅的農(nóng)民感覺到誰遵紀守法誰的利益就會受損，基層政府的公信力就此流失了。所以，農(nóng)村政策的制訂，每一個文件都要全面評估，不能解決一個問題又造成一個問題，形成解決問題到制造問題、再又來解決所引發(fā)的問題，惡化了農(nóng)村的治理生態(tài)。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)濟》2017年8期

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