只有深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度變革，才能發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。而農(nóng)村土地制度的變革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這一核心問題的核心。農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革緊密交織在一起，而最根本的問題是從理論、法律、政策、實踐上說清楚什么是中國農(nóng)村的集體所有制并探索其有效實現(xiàn)形式。

一、中國農(nóng)村集體所有制的演進(jìn)歷程

從一開始1946年的《中國土地法大綱》（即“五四指示”），強調(diào)耕者有其田，廢除一切地主的土地所有權(quán)，統(tǒng)一的平均分配。當(dāng)年孫中山先生講的平均地權(quán)，在1946年的土地法大綱中得到了充分體現(xiàn)?？偟膩碚f，《中國土地法大綱》體現(xiàn)了土地改革的總路線，調(diào)動了農(nóng)民革命和生產(chǎn)的積極性，對保證戰(zhàn)爭勝利，起了決定性的作用。所以為什么說中國革命是土地革命，是因為土地改革對共產(chǎn)黨獲得江山應(yīng)該說起了很大的作用。1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（即臨時憲法），是把封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，保護(hù)國家公共財產(chǎn)和合作社財產(chǎn)，保護(hù)農(nóng)民土地的所有權(quán)，實現(xiàn)耕者有其田。1950年的《中華人民共和國土地改革法》這里邊也講，承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利，廢除地主階級封建剝削土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。1954年《憲法》中規(guī)定，保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料的所有權(quán)。

今天（9月26日）的討論給我的啟發(fā)是，從土地改革到1954年之前，這一段時間內(nèi)關(guān)于互助組、初級社有很多內(nèi)容，以及在整個土地改革之后，農(nóng)民有了所有權(quán)，在農(nóng)民有所有權(quán)之后，怎么樣互助怎么合作，這是今天討論比例比較重的。再看到1955年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》，統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步地把這些生產(chǎn)資料公有化；組織社員進(jìn)行共同的勞動，統(tǒng)一地分配社員的共同勞動的成果。它也講到要逐步地用生產(chǎn)資料的勞動群眾集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制。也就是說，從我看正式的文件里邊，至此集體所有制就提出來了，就逐步利用生產(chǎn)資料的勞動群眾的集體所有制代替生產(chǎn)資料的私人所有制。然后把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化，并且分為初級和高級兩個階段。到1956年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程的決議》，認(rèn)為1955年通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程草案》經(jīng)過各地試用，證明是切合實際的，可以不再修改補充。同時，全國加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶，已經(jīng)達(dá)到農(nóng)戶總數(shù)的百分之八十五，其中高級合作社的社員約占社員總數(shù)的百分之六十，并且應(yīng)當(dāng)從速制定《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的示范章程》。也就是說，從初級社很快的進(jìn)入到了高級社，這就是我們后來所說到的從合作化到集體化這樣的一個過程。高級合作社現(xiàn)在應(yīng)該很清楚了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)換為合作社集體所有，入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。所以這個實際上就是說農(nóng)民無償?shù)倪M(jìn)入到合作社，然后成為合作社的社員，把生產(chǎn)資料從私有轉(zhuǎn)為集體所有，這是我們現(xiàn)在從文獻(xiàn)看到的是這樣的。然后到1962年的《人民公社60條》，實行的“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。1975年的《憲法》也講到了這個土地所有制“三級所有，隊為基礎(chǔ)”。所以，新中國成立之后，在農(nóng)村推行的集體所有制借鑒了前蘇聯(lián)的理論和實踐探索，但是和前蘇聯(lián)不同。斯大林強調(diào)，蘇聯(lián)的農(nóng)業(yè)集體化運動是在土地國有化的條件下進(jìn)行的。他說，“我國沒有土地私有制，土地是國有的，這大大有助于集體化?！边@也就是說蘇聯(lián)那會兒，在很大層面上是國有的。所以我們現(xiàn)在講的中國農(nóng)村的集體所有制，50年代的，現(xiàn)在回過頭看，是在土地和其他資產(chǎn)私有的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。先是私有，私有之后整個加入合作社，然后把合作社變?yōu)榧w所有。這樣來看我們現(xiàn)在的集體所有制，50年代之后的集體所有制，是中國和世界不同的而且比較獨特的地方。改革開放之后的農(nóng)村集體所有制成為中國特色社會主義初級階段的一種特殊所有制形態(tài)，農(nóng)村集體所有制理論成為中國特色社會主義初級階段理論體系的重要組成部分?，F(xiàn)在對中國農(nóng)村集體所有制，尤其是農(nóng)村土地集體所有制，從理論、法律、政策與實踐層面進(jìn)行探索，是一條前無古人的創(chuàng)新之路。所以有一次開會的時候，汪洋副總理講，“要是把能夠中國的農(nóng)村集體所有制能夠談清楚，能夠提出這有關(guān)的世界形勢，就可以得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎。”當(dāng)然，這只是他當(dāng)時開的個笑話。

二、中國農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

“集體所有基礎(chǔ)上建立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度,與村民自治組織制度相交織,構(gòu)成了我國農(nóng)村治理的基本框架,為中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了基本的制度支撐?！?這是2015年11月《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出的，這些話是非常到位的。

（一）農(nóng)村集體所有制的資產(chǎn)構(gòu)成和組織載體

為什么要講這個問題，因為實際上關(guān)于中國集體經(jīng)濟(jì)，坦率來講，現(xiàn)在爭論很多。今天我們所說到的是集體經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展，但也有很多專家學(xué)者認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)本身是應(yīng)該消滅的，是萬惡之源等等。但我現(xiàn)在講的就說，不管你喜歡也好，不喜歡也好，集體經(jīng)濟(jì)是一種巨大的存在，也就是說這里邊，集體經(jīng)濟(jì)所有制的大量的大塊資產(chǎn)在這，不包括土地及其他經(jīng)營性資產(chǎn)，包括集體建設(shè)用地，門面房、集體經(jīng)營性資產(chǎn)，以及公益性的非經(jīng)營性資產(chǎn)等等，所以這里邊這都是集體所有存在的問題。這里邊的話呢，具體的數(shù)據(jù)就不再說了。這樣的資產(chǎn)總額它本身不是按照市場價格而是按照過去的這個資產(chǎn)評估的這種價格核算的，這里邊實際上的話現(xiàn)在有將近3萬億的賬面資產(chǎn)總額，當(dāng)然這里邊北上廣、浙江占的比較多，東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬億元,占資產(chǎn)總額的75.5%。

 (二)中國農(nóng)村集體所有土地的類型與結(jié)構(gòu)

農(nóng)民集體所有，所有什么，最重要的資產(chǎn)就是農(nóng)村土地。在全國144億畝國土面積中，農(nóng)村集體所有土地總面積約占46%。集體所有的農(nóng)用地占國土面積的38.4%。 在全國4.8億畝建設(shè)用地面積中，農(nóng)村集體所有建設(shè)用地面積占64.6%。在農(nóng)村集體所有建設(shè)用地3.1億畝的面積中，農(nóng)戶的宅基地面積約占55%。我們現(xiàn)在講的增減掛等等，所有這些都是圍繞農(nóng)民的這塊地，尤其是農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地做文章，今年上半年50個城市賣地收入已到達(dá)到約2萬億。這個賣地收入又叫國有土地使用權(quán)出讓收入，但這個國有土地，原來是誰的，是集體的。國家和地方政府把這塊地拿出來之后，然后招拍掛，變成了國有土地。首先變更它的所有制，之后把它招拍掛，變成國有土地使用。所以現(xiàn)在所有的土地財政、金融、所有的命根子就在農(nóng)村集體的那塊地。所以為什么要資源變資產(chǎn)變資本，就是說能夠讓農(nóng)民自己能夠分享到土地增值的收益。

(三)脫貧攻堅和新農(nóng)村建設(shè)中提倡發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)并出臺相應(yīng)的政策措施

剛才我看守英（中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英）講的安順、六盤水，一個是它有扶貧專項基金，另外還有新農(nóng)村建設(shè)專項資金。這樣的資金的話呢，等于是集體拿到的一個保障。過去的話，因為我們現(xiàn)在提起的很多空殼村，過去叫光屁股村，其實這話說得不準(zhǔn)確。為什么呢？因為它有地啊，地是它的資產(chǎn)?，F(xiàn)在很多村不設(shè)了，為什么呢？因為它有專項資金、有扶貧資金。另外一個，光伏扶貧，今天上午我記得現(xiàn)場也講的，光伏扶貧通過利用荒坡、 荒地等發(fā)電，然后有的村通過發(fā)電收入能到20到30萬，作為集體經(jīng)濟(jì)收入。我看的幾個地方，有的是整個兒實施光伏發(fā)電項目，前幾天到湖北，在湖北大悟縣3500畝荒坡，實施了光伏發(fā)電項目。光伏項目實施之后整個拿到縣財政，縣財政那邊拿到之后再往下來扶貧賑災(zāi)。所以我看在據(jù)說全國3550個鎮(zhèn)，除新疆那邊之外，這應(yīng)該是獨一份兒。所以它這里邊包括扶貧工程等等。另外有的就是包括給咱一個村，村來組織使用。還有的話就是說村里要二三十萬來組織使用。另外一個危房改造、異地搬遷之后，舊宅基地復(fù)墾，在復(fù)墾之后可以賣指標(biāo)，賣指標(biāo)賺錢，指標(biāo)本身也可以賺錢。所以在扶貧這塊，新的形勢下，集體的發(fā)展他本身又出現(xiàn)了一塊新增的資產(chǎn)資源，這是一個重要的現(xiàn)象。還有一個就是說，過去我們講“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，但現(xiàn)在，我們的政策已經(jīng)開了口了，就是說農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，然后入股、聯(lián)營等方式支持農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)融合。所以這塊兒政策就已經(jīng)開口了，集體建設(shè)這塊應(yīng)該就是說有很多可以做的事情，包括我們講的集體建設(shè)用地可以建設(shè)租賃房等等。

三、新形勢下中國農(nóng)村集體所有制存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

（一）法律上的空白

農(nóng)村集體所有的資源和資產(chǎn)運營管理的組織載體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。所以十八屆三中全會《決定》在論述賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展時，有7處涉及“集體”這個詞。但什么是集體？什么是農(nóng)村集體？什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織？理論、法律和政策上對此尚無明確的界定。農(nóng)村的現(xiàn)實情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但沒有法人地位。法律地位，因為《憲法》是承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位的。但絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經(jīng)濟(jì)組織類型并不清楚。所以有些是用組織證明書的方式等等賦予集體經(jīng)濟(jì)組織地位。2017年中央“一號文件”講要賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格，然后《民法總則》也講到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要依法取得法人資格。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程提上了議事日程。也就是說，它要成為一個法人。

（二）   成員的資格問題

物權(quán)法、承包法就規(guī)定，農(nóng)村集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)屬于本集體成員集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由成員構(gòu)成，但誰是成員？成員的資格界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員的進(jìn)入和退出機(jī)制等問題，沒有在法律上得到解決?，F(xiàn)在我們的集體是一種天賦的成員資格，也就是說，我在這個村，在這個集體，在這個自然莊，在這生長，就具有集體成員資格。但是這也是說，不管你愿意不愿意反正也就是成員，它具有一定的強制性，這就違背了入社自愿、退社自由的原則。所以，你說它是合作社嗎？他本身的話，集體經(jīng)濟(jì)組織，你要把它作為社區(qū)合作組織，或者成為像日本綜合農(nóng)協(xié)韓國綜合農(nóng)協(xié)那樣的社區(qū)性的合作組織的話，他本身法律政策上就涵蓋了，因為本身的話，它是一種天賦的成員資格。

（三）集體所有制的權(quán)能

所以物權(quán)法規(guī)定，本集體成員集體所有。問題就是說，我個人的觀點，就是說現(xiàn)在很多時候，我們下去同老鄉(xiāng)、干部聊，都講說農(nóng)民怎么怎么樣，集體怎么怎么樣，老百姓怎么樣集體怎么樣，好像這里邊就是說一邊是集體一邊是老百姓，好像在農(nóng)民成員至上，凌駕著一個超越成員的虛幻的集體。但是你要仔細(xì)想集體是誰構(gòu)成的？集體是誰的？就是老百姓的，就是成員構(gòu)成的。所以集體本身是由農(nóng)民成員構(gòu)成的，兩者不是對立的，而是一體的。

所以這次我為什么在《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》里多次出現(xiàn)農(nóng)民集體，他就要強調(diào)是集體就是農(nóng)民的，并不是說我在農(nóng)民之上凌駕于農(nóng)民之上。但是現(xiàn)在有3個嚴(yán)重的問題。第一，集體土地所有權(quán)和其他集體資產(chǎn)所有權(quán)的“異化”，即由集體之外的主體（例如地方政府）來支配成員集體擁有的資產(chǎn)，或集體成員的代理人（村干部）“反仆為主”，來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產(chǎn)。第二，集體成員的承包經(jīng)營權(quán)侵犯集體所有權(quán)。農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)具有兩重性：一方面，很大程度上將用益物權(quán)看成自物權(quán)；集體所有權(quán)為集體組織成員的共有權(quán)，“農(nóng)民根本分不開承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)；承包給我的，就是我的了”。在承包地里建房或做其他非農(nóng)用途。但另一方面，在很大程度上，他們也知道，土地并不是真正歸他所有的。所以有確權(quán)的渴望，也有急功近利的表現(xiàn)。第三，是將集體土地所有權(quán)絕對化。規(guī)劃和用途管制沒有能切實執(zhí)行。村集體主導(dǎo)的小產(chǎn)權(quán)房、耕地轉(zhuǎn)用等現(xiàn)象普遍發(fā)生。

（四）現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定使得村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織職能交叉,農(nóng)村集體資產(chǎn)由誰處置,沒有明確的法律規(guī)定

所以這里邊就是我們講的這個“政經(jīng)合一”的這個問題。這里邊兒具體的就由于時間關(guān)系不多講。所以剛剛講到這個問題，村集體是個綜合體,幾塊牌子一班人馬,交叉任職，功能也交織。這種組織形式在一定程度上節(jié)約了行政管理成本和摩擦成本,有它存在的合理性。再一個農(nóng)村基層組織，作為政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多項功能合一的綜合體也存在一定的弊端。因為村委會是個自治組織，集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)組織，黨支部是個政黨政權(quán)組織，它們本身的功能是不一樣的 ，所以這里邊有些情況不再多說。關(guān)鍵問題就是說我們現(xiàn)在討論的集體它不再是過去一個封閉的傳統(tǒng)的社區(qū)，它現(xiàn)在本身在現(xiàn)代工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮當(dāng)中，是一種動態(tài)的發(fā)展的開放的集體。就是說，村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”與“村民”的身份不再同一。《村民委員會組織法》規(guī)定，有權(quán)參加村委會選舉的可以列入村民名單的也包括“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”。很多情況下，尤其在發(fā)達(dá)地區(qū)，“村民”的范圍要大于村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”的范圍。村民與集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份必須分開；村民自治組織與經(jīng)濟(jì)組織的功能和組織形態(tài)也必須分開。

（五）現(xiàn)有財稅體制和行政管理體制下,村組層級的村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開事實上很難做到

為什么呢？現(xiàn)在有一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，實際上他本身不是法人，沒有在工商處注冊登記，交的稅要比市場上一個正常的集體經(jīng)濟(jì)組織要少得多。但是同時他又承擔(dān)了很多社會功能，所以這是一個怪圈，就是說因為我要承擔(dān)社會功能所以我就不交稅或者少交稅，然后政府說，因為你少交稅，我給你優(yōu)惠了，所以公共財政不管你這塊兒，所以你就自個兒回家去吧。所以公共財政的陽光并沒有真正覆蓋到農(nóng)村基層。就很能多地方農(nóng)村基層如果給點錢的話，如果只是給你一個人吃馬喂的錢，并沒有給你提供公共基礎(chǔ)的錢，就基本公共服務(wù)均等化這部分的這種費用或者成本很大程度上是在很多發(fā)達(dá)地區(qū)的村是由村集體經(jīng)濟(jì)組織來承擔(dān)的。正因為它承擔(dān)這個，它就理直氣壯地，我就不用交稅了。這造成了我們現(xiàn)在所說的現(xiàn)有財稅體制和行政管理體制下,村組層級的村民自治組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織分開事實上很難做到的問題。

四、新形勢下探索中國農(nóng)村集體所有制的有效實現(xiàn)形式

（一）除了集體成員的權(quán)利要落實， 集體所有權(quán)如何實現(xiàn)其權(quán)能

“探索土地集體所有之權(quán)能及其實現(xiàn)形式，沒有的話，集體所有權(quán)會淡化、虛置。30多年承包中，沒有體現(xiàn)所有者權(quán)益，下一步適度規(guī)模經(jīng)營條件下，是否應(yīng)厘清？制度上要考慮集體所有之權(quán)益體現(xiàn)問題，哪怕1畝地流轉(zhuǎn)，給集體5元錢，讓你知道，這土地是集體的。這問題理論上要說透。不然，再搞70年，會不會出現(xiàn)名存實亡？所有者權(quán)益怎么體現(xiàn)，要回答這問題”。所以這個問題就是說，集體所有制的權(quán)能包括哪些，怎么確定。我覺得還有一很重的問題——誰能代表集體來行使所有權(quán)？關(guān)于這個問題，我前幾天到陜西榆林做調(diào)查，榆林市委副書記講了一段話，說：“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，過去有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。后成了空殼。這是個體制機(jī)制問題，也是個人性問題，不要把人看的太高大。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不搞不行，國家整合資金給村上。體制內(nèi)部都管不住，你能把村長書記管??？給村里100萬，200萬，過幾年又害一批人?！?這是他的一個觀點。這個觀點讓我想起了當(dāng)初溫家寶同志任國務(wù)院副總理時講的一段話，說：“集體經(jīng)濟(jì)之所以潰敗，并不在于它是集體經(jīng)濟(jì)，而在于它變成了干部經(jīng)濟(jì)”。也就是說集體經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該是老百姓是這個集體成員的經(jīng)濟(jì)，然后干部是它的代理人，我委托干部來管好集體經(jīng)濟(jì)來讓老百姓受益。結(jié)果，干部管著管著就成了我自己的東西了，成了干部經(jīng)濟(jì)了，所以這就是問題。所以我今天來這之后感受很深，山西這邊我們有很多這樣的又是好人又是能人，有忠義也好，有眼界也好，是勞動英雄也好，勞動模范組織模范，但是我們也得承認(rèn)，在全中國的很多地方，過去之所以出現(xiàn)問題，也就是剛才胡靖教授講的，就是干部的“紅”出了問題了，集體經(jīng)濟(jì)變成了干部經(jīng)濟(jì)。然后到今天，這個問題也還存在，為什么很多地方出現(xiàn)“小官巨貪”，實際上這官不是官，連公務(wù)員都不是，就是村里的，發(fā)達(dá)地區(qū)，城中村，土地收益很大，幾百萬、幾千萬甚至上億。所以為什么在廣州一些發(fā)達(dá)地區(qū)，村干部的護(hù)照要收上去統(tǒng)一管理，就是因為這一塊利益太大，他本身掌握的權(quán)利太大，而且制度的籠子沒有把它扎好。這里邊的問題就是說，我們新形勢下的集體經(jīng)濟(jì)怎么搞，怎么樣避免新發(fā)展的集體經(jīng)濟(jì)又退變?yōu)楦刹拷?jīng)濟(jì)，我覺得這是需要考慮的一個問題。關(guān)鍵就是說，農(nóng)民作為集體成員，要真正擁有所有權(quán)。所有權(quán)的權(quán)能應(yīng)該是集體成員共同意志的體現(xiàn)。所有權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)形式由集體成員說了算，而不是由集體之外的主體或集體成員的代理人實際控制。要避免集體經(jīng)濟(jì)又成為干部經(jīng)濟(jì)。

第一、將集體土地所有權(quán)從“虛置”到“做實”，探索不同類型土地、不同農(nóng)村地區(qū)土地所有權(quán)權(quán)能的不同實現(xiàn)形式，消除集體土地所有權(quán)的“異化”?；驹瓌t一條：做到社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織中沒有無主的資產(chǎn)和資源。因為我們講公有制原來講的一個大的問題，過去就是有一個例子，為什么公家的椅子壞得快？他這個問題就是說，人人有份，人人沒份，只知道做而不知道去維護(hù)和保養(yǎng)。所以說，沒有主的東西，人人有份、人人沒份的東西，產(chǎn)權(quán)虛置，產(chǎn)權(quán)模糊，就會出現(xiàn)問題，所以要做到?jīng)]有無主的資產(chǎn)和資源。坐實的話，在一定程度上可以避免有的地區(qū)出現(xiàn)的村干部背著群眾把地賣了，而群眾卻處于“不知道賣了多少地，也不知道還剩下多少地”的窘境。因為現(xiàn)在村里的所有的基層的個性案件、上訪告斷、群體事件等事件往往出現(xiàn)在地的問題上，而地的問題又出在利益問題上，也就是說，地是老百姓的，是我們的，我們有承包權(quán)經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)這些權(quán)利，但是這地到底有多少，不知道，這地怎么賣的，不知道，賣的多少錢，不知道，錢到哪兒去了，不知道，所以這樣的話，老百姓和干部出現(xiàn)問題了。所以這一塊我們所有的確權(quán)、登記，做到?jīng)]有無主的資產(chǎn)，為我們穩(wěn)定農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系而創(chuàng)造條件。

第二、農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主權(quán)利要落實，讓農(nóng)村集體真正成為農(nóng)民自己說了算的集體經(jīng)濟(jì)組織。包括探索建立成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會這“三會”組織的治理結(jié)構(gòu)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利，這是《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》里講的，切實保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立村民小組和行政村兩級的集體經(jīng)濟(jì)組織架構(gòu)。因為目前我們行政村一級自治的成本是要減少多了，行政村一級實際上在很大程度上成了基層政治的代理和延伸，因為行政村一級村干部就會拿到鄉(xiāng)財政的補貼，然后就會完成這個上請下達(dá)，維穩(wěn)保持穩(wěn)定搞好公共服務(wù)搞好基層門戶這些問題，實際上他連自治的功能都沒有。真正有自治功能的，我們這邊講，村民小組，自然莊，在有實際需要的地方,擴(kuò)大以村民小組為基本單元的村民自治試點。另外一個就是說，集體所有權(quán)的權(quán)能除了剛才所講的之外，還應(yīng)該包括集體土地發(fā)包權(quán)、集體土地使用監(jiān)督權(quán)、調(diào)整權(quán)、流轉(zhuǎn)管理權(quán)、收益和補償取得權(quán)、集體土地收回權(quán)等。所有權(quán)的權(quán)能不能虛置，要落實、具體化。但是這個權(quán)能要牢牢掌握在集體成員的手里。通過改革完善基層治理機(jī)制，使資本的收益以及新農(nóng)村建設(shè)的項目資金的使用由老百姓自己說了算。錢用來干什么，使用的優(yōu)先序，通過組織創(chuàng)新由老百姓來決定；最后預(yù)決算公開透明，普通村民監(jiān)督其使用的用途和效果。

（二）農(nóng)村集體成員資格界定的探索

這里有很多值得探討的。之前我講的成員資格有一個是天賦權(quán)利，隨著成員的離開或去世，這種權(quán)利也相應(yīng)地取消了。所以要解決這個問題，就要把改革的思路就要把三個成員的思路轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶為單位的成員的權(quán)利，然后把一定的權(quán)利固化到實體上，是成員權(quán)和財產(chǎn)權(quán)相統(tǒng)一，統(tǒng)一之后，固守天賦的成員群必然會出現(xiàn)新的成員，新成員有沒有財產(chǎn)權(quán)利，則必然有矛盾沖突。所以成員權(quán)是否就是天賦的個人權(quán)利？要把這個問題解決。所以明晰產(chǎn)權(quán)，使股權(quán)固化、地權(quán)固化、房權(quán)固化，其實質(zhì)是確定某個時點具有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對于集體資產(chǎn)或資源各自的份額，是確定某個時點的公平，即起點的公平。但是呢，最終的話還是要讓產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。這涉及到農(nóng)民的三權(quán)在什么范圍內(nèi)讓渡？我們目前的文件，所有都是在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)讓渡。在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)“三權(quán)”，無論是對改革的推動者還是受益者來說，改革的紅利太小，無法調(diào)動積極性。那么能否建立成員的進(jìn)入退出機(jī)制，使外部人轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部成員？探索建立成員有償退出和有償進(jìn)入機(jī)制，探索建立準(zhǔn)成員機(jī)制。包括日本的綜合農(nóng)協(xié)，它有組合員和準(zhǔn)組合員，準(zhǔn)組成員可能就是不一定從事農(nóng)業(yè)但在農(nóng)村地區(qū)居住然后遵守章程并且履行義務(wù)等等。固化之后的沒有產(chǎn)權(quán)的社區(qū)成員或外部人員在一定條件下被批準(zhǔn)進(jìn)入集體，成為內(nèi)部人，允許具備一定條件的人購買產(chǎn)權(quán)，成為成員或準(zhǔn)成員。未來集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向應(yīng)是成員資格從封閉走向開放，從固化走向流動，固化是為了更好地流動。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，促進(jìn)股權(quán)、地權(quán)和房權(quán)的流動，有進(jìn)有出，增資擴(kuò)股。使集體經(jīng)濟(jì)組織最終成為產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代企業(yè)組織。所以我個人認(rèn)為，未來的發(fā)展肯定是城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)村的集體社區(qū)絕對不是封閉的固化的兒一定會是開放的流動的，不僅是農(nóng)村的要素流向城市，城市的要素（資本、技術(shù)、管理）和資源（經(jīng)濟(jì)、社會、文化等資源）也要流向農(nóng)村。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分村莊的消亡不可避免，但一部分村莊仍然要長期存在，  農(nóng)村不能加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的狀況。城市的先進(jìn)的要素也要流向農(nóng)村，包括反向下鄉(xiāng)，人人創(chuàng)業(yè)，三產(chǎn)融合等等，這些都有相關(guān)的政策。這些政策能不能到你那個村，成為你的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，能不能有成員退出時，我來購買產(chǎn)權(quán)，我來履行我的義務(wù)，我來行使我的權(quán)利。這樣的話，如果未來農(nóng)村只是靠留在農(nóng)村的一部分老弱病殘，這樣的農(nóng)村很難成為有活力、有發(fā)展的農(nóng)村。所以未來農(nóng)村應(yīng)該是城鄉(xiāng)要素相互流動，一些先進(jìn)要素能留轉(zhuǎn)到農(nóng)村，在農(nóng)村發(fā)展，包括農(nóng)村的發(fā)展，發(fā)達(dá)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和我們的農(nóng)村社區(qū)，這塊恐怕不是一個固化的、封閉的模式。

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員身份的界定與農(nóng)村基層治理機(jī)制的改革密切相關(guān)，要將村民自治組織的功能和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的功能區(qū)分開來

這也是我的個人觀點，公共財政的陽光要照耀到農(nóng)村基層。基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該是政府的職責(zé)，農(nóng)民作為中華人民共和國的公民也應(yīng)該同樣享受到基本的公共服務(wù)，至于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動，按章納稅，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為一個有活力的，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)主體。那國家財政是否負(fù)擔(dān)得起對中國農(nóng)村集體所有制？現(xiàn)在的58萬個行政村, 如果每個村平均每年10萬元的公共事務(wù)經(jīng)費,政府財政總共的投入一年是580億元。 2013年中央財政用于“三農(nóng)”的支出安排合計13763億元；其中促進(jìn)農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出6040億元,2014年中央公共財政用于“三農(nóng)”支出預(yù)算增加到14404億元。顯然,將幾百億元的用于三農(nóng)社會事業(yè)的專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付,國家財政上并不會增加負(fù)擔(dān)。尤其是農(nóng)村土地集體所有制，從理論、法律、政策與實踐層面進(jìn)行探索，是一條前無古人的創(chuàng)新之路?；仡?0多年來的改革歷程，可以說，改革以來所有的創(chuàng)新都是發(fā)端于基層，起始于草根。中國的改革與發(fā)展要靠基層創(chuàng)新來開路。最后形成上下聯(lián)動的改革與發(fā)展的戰(zhàn)略決策。改革需要頂層設(shè)計，更需要來自頂層的啟動和基層的創(chuàng)新上下聯(lián)動來推動和實施。頂層設(shè)計的最終成功需要基層老百姓的推動、支持和參與。

（本文系中國社會科學(xué)院張曉山學(xué)部委員9月26日在首屆三里灣論壇上對農(nóng)村集體所有制的相關(guān)問題的論述)

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