摘要：在經(jīng)典馬克思主義理論中，所有制并不是一種具體的產(chǎn)權(quán)安排，將公有制直接落定為集體所有權(quán)是特定歷史階段和認識前提下的產(chǎn)物。當前，初建農(nóng)村集體組織時那種以農(nóng)村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經(jīng)不適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，農(nóng)村“集體”的再造成為必然趨勢。深化改革的核心是實現(xiàn)“集體”及其成員權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，逐步賦予集體成員退出、重組與再聯(lián)合的權(quán)利。以“三權(quán)分置”為中心的土地制度改革為解決集體成員權(quán)問題提供了重要窗口，更大改革紅利的釋放有賴于針對不同類型村莊制定具體的操作性方案。

關(guān)鍵詞：所有制；產(chǎn)權(quán)；集體成員權(quán)；土地政治

1、引言

黨的十八屆三中全會以來，中央圍繞農(nóng)村土地制度改革作出了若干重大部署，涉及到基礎(chǔ)性制度、土地要素市場發(fā)展、土地規(guī)劃管理體制以及配套改革等多個方面。但五年過去，農(nóng)村土地制度改革總體上沒能取得重大進展，全局性改革尺度普遍滯后于地方實踐。究其原因：一方面，改革缺少充分的理論支援，關(guān)鍵認識上學(xué)術(shù)界與決策層沒有形成很好的對話機制；另一方面，一些質(zhì)疑改革的思潮頻頻出現(xiàn)，造成了對改革深化的阻礙甚至抵制。20世紀80年代農(nóng)村土地制度改革之所以能夠取得巨大突破，一個基本經(jīng)驗便是通過基層探索合法化、法外空間制度化來不斷推進改革。在這個過程中，劃定底線、守住陣腳之后，減少意識形態(tài)的爭論至關(guān)重要。從目前的形勢看，改革開放40年之際，中國農(nóng)村土地制度改革又站在了歷史的十字路口。

實際上，許多質(zhì)疑之聲根本經(jīng)不住深入推敲。這些思潮之所以會造成影響，主要還是因為學(xué)術(shù)界對改革所牽涉到的一些政治社會問題沒有給出很好的解釋，特別是對土地制度改革的層次與性質(zhì)沒有作出明確限定。對此，本文希望通過對農(nóng)村土地集體所有制政治邏輯的解析，來對土地制度改革的層次與性質(zhì)作出界定，并厘清改革的關(guān)鍵節(jié)點，為農(nóng)村土地制改革深化提供理論資源。

除引言部分外，本文的內(nèi)容包括：第一，對馬克思所有制概念與產(chǎn)權(quán)理論進行界分，以此作為討論農(nóng)村土地集體所有制問題的理論前設(shè)；第二，分析當前農(nóng)村土地制度的生成邏輯，明確土地集體所有制的內(nèi)在理路及深化改革的邏輯起點；第三，對“集體”及其成員權(quán)問題作深入討論，明確深化改革的關(guān)鍵節(jié)點；最后，簡要提出不同類型村莊農(nóng)村集體組織及其成員權(quán)轉(zhuǎn)型的操作性方案。

2、所有制與產(chǎn)權(quán)——一個理論前設(shè)

厘清所有制與產(chǎn)權(quán)之間的區(qū)別是討論農(nóng)村土地制度改革的前提。這一問題學(xué)術(shù)界有過一些研究，但不少說法似是而非，并沒有形成不言自明的公共知識。這里我們根據(jù)論述需要對兩者的邏輯關(guān)系作一梳理，力避繁冗、力求簡明。

第一，什么是所有制？所有制是馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的中心概念。在馬克思的德文原稿中，所有制一詞對應(yīng)的母詞是Eigentum。在馬克思之前，這一概念已經(jīng)為啟蒙思想家所廣泛使用，在他們那里這一概念主要是指財產(chǎn)權(quán)。馬克思并沒有簡單沿用這一概念，而是在不同語境中賦予了其所有制與所有權(quán)兩種不同的含義，并且在某些情況下通過復(fù)合詞對其想表達的涵義予以強化，比如，以Eigentumsrecht一詞來專指所有權(quán)，而以Eingentumsverh?ltnis一詞來表示所有制關(guān)系。這樣一來，便產(chǎn)生超越于財產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)的所有制概念。馬克思強調(diào)：“對財產(chǎn)關(guān)系的總和，不是從它們的法律表現(xiàn)上即作為意志關(guān)系來把握，而是從它們的現(xiàn)實形態(tài)上即作為生產(chǎn)關(guān)系來把握?！鄙a(chǎn)關(guān)系的總和構(gòu)成社會的經(jīng)濟基礎(chǔ)，有法律的和政治的上層建筑豎立其上并有一定的社會意識形式與之相適應(yīng)。在很多時候，馬克思用所有制來指稱生產(chǎn)關(guān)系的總和，甚至在一定程度上包含了人與人之間的統(tǒng)治?服從關(guān)系。在實際運用中，馬克思、恩格斯提出所有制概念主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關(guān)系和政治關(guān)系，而非著眼于具體的財產(chǎn)關(guān)系。馬克思在《德意志意識形態(tài)》中論述前資本主義所有制形式時，主要分析不同所有制下的支配關(guān)系和統(tǒng)治形式，恩格斯將家庭、私有制和國家的起源作三位一體的論述，都支持了上述判斷。

第二，什么是產(chǎn)權(quán)？產(chǎn)權(quán)是西方經(jīng)濟學(xué)概念，在制度經(jīng)濟學(xué)和法律理論中運用最為廣泛。一般來說，產(chǎn)權(quán)可以理解為不受他人干預(yù)地利用物品某些屬性而受益或受損的權(quán)利。在產(chǎn)權(quán)理論中，人們擁有的并不是資源本身，而是使用資源的一個權(quán)利束?！皳碛型恋亍蓖ǔＲ馕吨梢愿鳌⒊鍪?，但卻無權(quán)去隨意丟棄或者強迫別人購買。英語中用來表達產(chǎn)權(quán)關(guān)系的單詞Ownership常常被我們翻譯為所有制，實際上其用來表達馬克思所有制概念的意味并不充分，比較準確的翻譯應(yīng)該是“產(chǎn)權(quán)制度”，充其量譯為“所有權(quán)”。在產(chǎn)權(quán)理論中，財產(chǎn)是指具體的權(quán)利或權(quán)益，而并沒有超越于這些涵義的純粹財產(chǎn)。國家或私人所有的概念有些含混不清，對資源的某些權(quán)利可能是國家所有的，但另一些權(quán)利可能又歸屬個人所有。在歐美等法治成熟國家，并非簡單以“公有制”“私有制”來劃分土地權(quán)屬關(guān)系，土地實際被規(guī)定為法人所有或自然人所有。即便是歸自然人所有的土地，也要受到大量法律規(guī)范的限制，自然人所擁有的只是使用土地某些屬性的權(quán)利。中國過去文獻中常會出現(xiàn)的“××國家實行土地私有制”，這恐怕來自我們“概念附會”之后的誤讀。

第三，如何理解所有制與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系？需要把握以下幾點：（1）所有制是一個政治經(jīng)濟學(xué)術(shù)語，而產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟術(shù)語、法律術(shù)語。馬克思、恩格斯一再強調(diào)這種區(qū)別。恩格斯在批判蒲魯東、米爾伯格等人時，曾經(jīng)指出他們“歪曲了經(jīng)濟關(guān)系，辦法是把這種關(guān)系翻譯成法律用語”。（2）在人類歷史上，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與所有制形式不完全一致的情況并不罕見。在一個社會中，主導(dǎo)性的所有制規(guī)定著社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的主要特征，也規(guī)定著整個社會形態(tài)的主要特征。但在這個社會里，一定還存在著其他的產(chǎn)權(quán)形式。馬克思曾經(jīng)說過，在古典古代的公社所有制下仍然存在奴隸制，而且私有制也開始發(fā)展起來。只不過他強調(diào)，它們是以一種從屬于公社所有制的形式發(fā)展起來的。中國改革開放以來的一大理論創(chuàng)新，就是確立了公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，通過所有制與產(chǎn)權(quán)的理論界分，解決了深化改革的合法性問題。（3）在具體實踐中，所有制除了通過產(chǎn)權(quán)來體現(xiàn)，還可以通過社會制度和政治制度予以維護和鞏固。在當代中國馬克思主義話語中，我們說公有制、私有制時，實際是說一個社會主導(dǎo)性的生產(chǎn)關(guān)系，這既體現(xiàn)為具體的產(chǎn)權(quán)安排，又體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)歸屬。在社會主義初級階段，后者的特征可能更為明顯。黨的十九大就明確提出，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。（4）最近研究顯示，馬克思、恩格斯的“集體”概念是指作為自由人的生產(chǎn)者所組成的共同體，他們理論中并不存在剝奪了個人所有權(quán)的集體所有制。將公有制直接落定為集體所有權(quán)是特定歷史階段和認識前提下的產(chǎn)物。

有了上述認識基礎(chǔ)，有助于幫助我們認清中國農(nóng)村土地制度改革的層次和邊界，就不會像有些人那樣動輒以觸動所有制為名去質(zhì)疑改革、否定改革。

3、當前農(nóng)村土地制度的生成邏輯

（一）農(nóng)村土地集體所有制是一項政治選擇

農(nóng)村土地集體所有制是一項政治選擇，是社會主義公有制在鄉(xiāng)村社會的具體制度安排。這一制度并非是中國共產(chǎn)黨建政之際一夜之間確立的，而是經(jīng)過了一個復(fù)雜的演變過程。1949年制定的《共同綱領(lǐng)》中，只提到了“封建半封建的土地所有制”“農(nóng)民的土地所有制”“社會主義性質(zhì)的經(jīng)濟”等概念。在1954年《憲法》提及了集體所有制，但這是合作社所有制的一個抽象表述，所指對象主要是城市勞動者集體。1962年《人民公社六十條》的頒行是土地集體所有制實際確立的標志。當時規(guī)定的人民公社中“三級所有、政社合一”的體制實際上是土地集體所有制最初的實踐形態(tài)，這可以視作中國農(nóng)村土地集體所有制的制度淵藪。

然而，作為一套政治選擇的土地集體所有制并不僅僅或者說不主要是以土地的集體所有權(quán)為支撐的。結(jié)合歷史環(huán)境看，其初始內(nèi)涵主要包括以下幾方面：（1）國家和農(nóng)民之間的革命同盟關(guān)系。其內(nèi)在邏輯是，黨領(lǐng)導(dǎo)人民取得革命勝利并實行土地改革，在國家工業(yè)化過程中農(nóng)民也應(yīng)當服從大局共克時艱。（2）國家和集體之間的委托代理關(guān)系。其內(nèi)在邏輯是，集體受國家的委托對基層社會進行全方位的管理特別是完成統(tǒng)購統(tǒng)銷任務(wù)，集體實際是國家政權(quán)建設(shè)中的一個具體執(zhí)行者。（3）集體和農(nóng)民之間的汲取分配關(guān)系。其內(nèi)在邏輯是，集體負責(zé)汲取農(nóng)民的生產(chǎn)剩余上繳國家，并同時完成社區(qū)內(nèi)的資源分配。在這一制度鏈條中，制度上規(guī)定土地歸集體所有（事實上并沒有處置權(quán)），主要是為了服務(wù)于上述國家?集體?農(nóng)民關(guān)系建構(gòu)的需要，而集體所有制則是這一整套制度在所有制層面的一個制度總結(jié)。

這一邏輯主要來自制度設(shè)計者，而非三方之間的契約關(guān)系。從世界范圍看，一個國家的所有制安排與確立之際的歷史情勢和主導(dǎo)力量有關(guān)。由于歷史認識的局限和政治利益的左右，最終被選擇的未必是一個效率最高的制度安排，制度甚至未必從一開始就有著明確的內(nèi)涵。但一如前述，所有制關(guān)系到總體性的政治關(guān)系和社會關(guān)系，規(guī)定了一個社會的基本制度形態(tài)。因此要十分注意的是，一種所有制安排一經(jīng)選擇，其所表達的就不再是一種具體的財產(chǎn)關(guān)系、土地關(guān)系，而是與國家政權(quán)和治權(quán)相勾連成為一種位格性的存在，所關(guān)涉的是一個國家政治經(jīng)濟體制中的根目錄問題。面對這樣的問題，任何的政治共同體都會極端謹慎。我們在改革中堅持土地集體所有制不動搖有著深刻的政治考量。

（二）農(nóng)村土地制度是政治話語與法律話語的復(fù)合結(jié)構(gòu)

近幾年，有一種爭論悄然興起，其爭論焦點是農(nóng)村土地制度究竟是“經(jīng)營制度”還是“財產(chǎn)制度”。兩種意見在權(quán)威文件里都能找到部分依據(jù)，但又難以找到明確的答案（見表1）。

從表1可見，在重要的土地制度改革文件中，經(jīng)營體制、基本經(jīng)營制度、土地承包關(guān)系、承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)這些概念間或出現(xiàn)，平分秋色，單純從字面意義很難分辨哪種表述的位階更高。對這個問題，不能拘泥于具體文本，而要回歸到憲法結(jié)構(gòu)和制度話語的分析中找尋答案。

1.《憲法》中的經(jīng)營體制和土地權(quán)屬實際是兩個層次的問題。

有學(xué)者認為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化與憲法規(guī)定的農(nóng)村土地集體所有制相悖，以此質(zhì)疑《物權(quán)法》與《土地管理法》的“合憲性”，并認為改革中出現(xiàn)了“經(jīng)營制度”向“財產(chǎn)制度”的異化。在筆者看來，這一觀點非但沒有正確理解所有制與產(chǎn)權(quán)的理論關(guān)系，而且對憲法結(jié)構(gòu)也沒有作認真分析。1982年以來，《憲法》中對于所有制和土地所有權(quán)都是分兩條進行表述的，我們在此對2018年修改后的《憲法》文本進行分析。《憲法》第八條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”?？梢?，在憲法結(jié)構(gòu)中是先規(guī)定了經(jīng)營體制，爾后才規(guī)定了土地權(quán)屬。這意味著，經(jīng)營體制是產(chǎn)權(quán)歸屬的前置環(huán)節(jié)。如果再結(jié)合憲法文本作進一步的分析，可以發(fā)現(xiàn)《憲法》第八條中經(jīng)營體制的規(guī)定實際是第六條所有制規(guī)定的進一步延伸，而此后的第九條、第十條則是分別規(guī)定了礦藏、森林等自然資源和城鄉(xiāng)土地資源的所有權(quán)。憲法兼具政治性和法律性，經(jīng)營體制（作為所有制的延伸拓展）體現(xiàn)的是政治性，而土地權(quán)屬則體現(xiàn)的是法律性。也就是說，經(jīng)營體制和土地權(quán)屬在憲法結(jié)構(gòu)中是兩個層面的問題。因此，所謂“經(jīng)營制度”向“財產(chǎn)制度”的異化是一個偽命題，物權(quán)化的土地承包經(jīng)營權(quán)在是在現(xiàn)代民法邏輯下的具體權(quán)利創(chuàng)設(shè)，既不影響集體的土地所有權(quán)，更無損集體所有制。

2.經(jīng)營體制是政治話語，土地權(quán)屬是法律話語。

中國土地制度實際是一套政治和法律的復(fù)合結(jié)構(gòu)，要從多個層面去理解。隨著改革推進，早期的“聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”逐漸發(fā)展為“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，這一內(nèi)容后來被概括為“農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。經(jīng)營體制和經(jīng)營制度都是一種政治話語，本質(zhì)上是執(zhí)政黨的政治主張；而“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”，以及黨的十九大新提出的“第二輪土地承包到期后再延長三十年”則是執(zhí)政黨作出的政治承諾。在此之下，包括農(nóng)村土地集體所有、土地承包經(jīng)營權(quán)等概念都是法律話語，是所有制有關(guān)的一系列總體性關(guān)系進入經(jīng)濟系統(tǒng)的制度安排。土地制度的政治話語要依靠法律制度來落地，而法律制度要以政治話語為遵循，這是中國土地制度的特殊構(gòu)造。

3.土地制度的兩套話語表述需進一步明晰化。

由于對土地制度兩套話語邏輯脈絡(luò)認識的不徹底，很多文件對這個問題的處理就顯得有些糾結(jié)，其中甚至包括一些以中央名義印發(fā)的高位階文件。比如，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，在標題層面有意回避了土地制度字眼，而將其分散在“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”和“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”幾個部分當中。更為甚者是2018年中央一號文件，將“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”“深化農(nóng)村土地制度改革”并列，前者內(nèi)容主要是農(nóng)地，后者內(nèi)容主要是建設(shè)用地，農(nóng)地和宅基地的“三權(quán)分置”也分別劃歸這兩部分。這就難免讓人費解，同樣是土地，為什么建設(shè)用地就是土地制度改革，農(nóng)地就是經(jīng)營制度改革？為避免歧義，未來相關(guān)表述中需要對土地制度的兩套話語作出明確區(qū)分，而不再依據(jù)土地類別來確定內(nèi)容安排。具體而言，可以將“經(jīng)營制度”和“土地制度”作為并列標題，在內(nèi)容安排上，經(jīng)營制度部分主要談基本經(jīng)營制度、土地承包關(guān)系等政治性議題，而土地制度部分談具體的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。至于經(jīng)營體系實際是一個經(jīng)濟活動的組織問題，應(yīng)當獨立于這兩部分之外單獨闡述。

（三）深化農(nóng)村土地制度改革的邏輯起點

集體化時代那種通過直接政治手段塑造的土地集體所有制存在兩個問題：其一，就是為人所熟知的，這套制度不利于調(diào)動勞動者的積極性，存在制度的“低效閉鎖”；其二，憲法中所規(guī)定的公有制、國家所有制、集體所有制都是生產(chǎn)關(guān)系層面的總體性概念，并不能直接轉(zhuǎn)換為民法層面的權(quán)屬概念，更無法直接與經(jīng)濟活動中的產(chǎn)權(quán)理論相銜接。改革開放40年來，農(nóng)村土地集體所有制的內(nèi)涵和實現(xiàn)形式早已發(fā)生了深刻變動，主要的改革步驟都是在圍繞著“集體”做文章。

第一步是集體內(nèi)部經(jīng)營關(guān)系的調(diào)整。當時決策是，穩(wěn)定集體所有制、不動集體所有權(quán)以保證政治穩(wěn)定，通過家庭承包經(jīng)營對共同生產(chǎn)體制的替代來調(diào)動農(nóng)民積極性以提升效率。但實際上，這一改革很快就突破了集體內(nèi)部關(guān)系的范疇，倒逼產(chǎn)生了國家?集體?農(nóng)民的關(guān)系重新調(diào)整。這已然是對集體所有制內(nèi)核的一種重構(gòu)。

第二步是集體及其成員間產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。主要做法是，通過權(quán)利創(chuàng)設(shè)來明確土地集體所有制的實現(xiàn)形式，在堅持土地集體所有權(quán)的同時以“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”深化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革，賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利，并通過提升土地產(chǎn)權(quán)的強度來引導(dǎo)人們的經(jīng)濟行為。

當前上述改革仍在發(fā)揮作用，而且存在巨大的改進空間，但僅僅依靠這些措施來推進農(nóng)村土地制度深化改革，動力已然顯得不足。繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革的邏輯起點在于，與數(shù)十年前相比，城鄉(xiāng)關(guān)系和人口布局已經(jīng)發(fā)生了歷史性巨變。尤其是在典型農(nóng)區(qū)，無論是集體還是其成員，早已是一個模糊不清的存在。要進一步深化改革，包括推動此前的經(jīng)營關(guān)系和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革能夠繼續(xù)發(fā)揮作用，都必須邁出改革的第三步?“集體”自身及其成員邊界的調(diào)整。孫憲忠撰文指出，目前以農(nóng)村居民的居住所在地為標準來劃分“農(nóng)民集體”的做法，已經(jīng)到了政策執(zhí)行的盡頭。②筆者完全同意這一觀點。當然這一認識要形成可操作性方案，還要對“集體”及其成員權(quán)問題作深入討論。

4、“集體”及其成員權(quán)問題再認識

（一）“集體”的前世今生

深化土地制度改革，必須對“集體”的性質(zhì)與變遷有深刻認識。集體是一個十分抽象的表述，既可以將之理解為一個無組織形態(tài)的“成員組合”，又可以將之理解為一個有組織形態(tài)的“共同體”。大體來說，人類社會的“集體”經(jīng)歷過三種類型：（1）傳統(tǒng)村落中基于“地緣相近、血緣相親”構(gòu)成的“集體”。這種“集體”與村莊范圍不一定重合，其組織形態(tài)也不明確，支持其存續(xù)的是宗法支配關(guān)系和束縛保護機制。（2）通過政治手段人為創(chuàng)造的集體組織。蘇聯(lián)的“集體農(nóng)莊”、中國以前的“人民公社”是這類“集體”的典型代表。這類“集體”一般具有明確的組織形態(tài)。（3）人們基于利益與合作關(guān)系自愿聯(lián)合形成的“集體”。典型的如歐美國家普遍存在的農(nóng)業(yè)合作社。這類“集體”初創(chuàng)時可以是非組織形態(tài)的，但在后續(xù)運作中為了與法治和市場體系接軌，通常要注冊為特定的組織。

中國近代的民主革命中，通過土地改革及相配套的一系列政治手段徹底解構(gòu)了傳統(tǒng)村落共同體。而在1958年的集體化運動中，又再次通過政治手段強力構(gòu)建“人民公社”這一“人造集體”。現(xiàn)行“集體”的出現(xiàn)是一個偶然事件。今天村莊一級的集體組織，實際是1962年重建生產(chǎn)大隊時以自然村落的居民為成員組建的。這種范圍確定通常只能用于公共組織，比如地方政府的建立，而作為經(jīng)濟組織這種設(shè)置本身不具有無可置疑的正當性與合理性。改革開放以后這種“人造集體”在法理上終結(jié)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的公社徹底解體，轉(zhuǎn)制為一級政府，但事實上村莊層面上“政社合一”的集體制度至今存在。

不過，其實在實踐過程中，農(nóng)村集體從組建那一天開始就“一變再變”。

1.“虛實之變”。

《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬“集體所有”，這里“集體”的全稱應(yīng)該是“勞動群眾集體”或者索性稱為“農(nóng)民集體”。這又是一個所有制層面的概念，難以找到明確的行為主體。這一制度安排并不是在公有制意識形態(tài)指導(dǎo)下，經(jīng)由嚴密的制度設(shè)計形成的，而是在人民公社解體之后不斷填補制度空檔過程中各方博弈產(chǎn)生的結(jié)果。多年來的改革中，這一虛置的“集體”所承擔(dān)的權(quán)利正在逐步轉(zhuǎn)移給“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”這個實體組織。換言之，“農(nóng)民集體”正在轉(zhuǎn)型為“農(nóng)村集體”。

2. “構(gòu)造之變”。

2002年頒行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。這項經(jīng)驗來自貴州湄潭的改革試點，通俗說法是“增人不增地、減人不減地”。盡管到今天為止，全國有1/3左右的村莊仍舊存在規(guī)模不一的土地調(diào)整，但這一規(guī)定的制度意義仍舊不可估量，因為其改變了“農(nóng)村集體”的構(gòu)造原則。正如劉守英所說：“按照新的制度安排，土地雖然依舊是集體所有的，但這個‘集體’卻僅僅包括原有成員，而不再天然地屬于從理論上講可能無限新增的人口。”在他看來，這“觸動了集體所有制的根本”。

3.“質(zhì)地之變”。

經(jīng)過多年發(fā)展，特別是在典型農(nóng)區(qū)，今天的村莊早已不是初建時那個均質(zhì)的“集體”。從人口布局看，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從20世紀60年代不到20%上升到如今近60%，大量農(nóng)民早已離村進城。另據(jù)筆者調(diào)查，各地現(xiàn)有空心村的平均比重在10%以上（見表2），這個數(shù)字已經(jīng)刨除了完成整體搬遷和集中居住的村莊。從經(jīng)營方式看，農(nóng)村土地經(jīng)營結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大變化。截至2017年末，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積5.12億畝，占家庭承包耕地總面積的37%。截至2016年，專業(yè)農(nóng)戶（經(jīng)營50畝以上大戶）數(shù)量達到376萬戶（見表3），如果按照平均每戶100畝計算，全國由專業(yè)農(nóng)戶耕種的土地達到3.76億畝，占承包地流轉(zhuǎn)總面積的73.4%。面對上述趨勢，一個核心問題就是離村者不再需要“集體”保護，但退出機制不暢，原有權(quán)利處于“沉睡”狀態(tài)；務(wù)農(nóng)者漸漸向大規(guī)模的專業(yè)化農(nóng)戶集中，原有“集體”給不了實際的支持，而專業(yè)農(nóng)戶的聯(lián)合機制亦難以建立。

通過以上分析看以看出，“集體”本身是變動不居的。“虛實之變”動屬性，“構(gòu)造之變”動原理，“質(zhì)地之變”則呼喚著新時代“集體”范圍、邊界和功能的調(diào)整。前面兩種變化的發(fā)生，就是基層實踐探索得到國家制度層面的認可后發(fā)生的，足見官方對于“集體”變動的態(tài)度是開放的。能否在新的條件下實現(xiàn)“集體”的“再造”，催生制度層面的變革，關(guān)鍵要看是否能夠探索出符合發(fā)展需求的新經(jīng)驗。

（二）“集體”再造可能模式的探討

在近些年各地的實踐中，“集體”的再造主要有以下四種模式：

1.產(chǎn)權(quán)重分模式。

當前各地正在普遍開展的集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革是這種模式的典型。農(nóng)民在1956年帶產(chǎn)入社時所占份額是可以核算的，但經(jīng)由“大集體”時代的熔鑄，這種原始份額已經(jīng)不具有計算意義。在這一輪改革中，主要是根據(jù)成員資格認定及相關(guān)賦值，變“共同共有”為“按份共有”，賦予集體成員對于集體資產(chǎn)的股權(quán)。這實際可以看作“構(gòu)造之變”的延續(xù)，因其同樣改變著“集體”的構(gòu)造原理。產(chǎn)權(quán)重分對解決城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村的“集體”及其成員關(guān)系問題意義重大。

2.村企重構(gòu)模式。

這一模式主要發(fā)生在“超級村莊”當中。“超級村莊”是指那些經(jīng)濟發(fā)展比較突出，但仍然沿襲集體化組織方式實行黨政社企合一體制的村莊。這些村莊的共同特征是多年前就在村莊這個基底之上發(fā)展出了龐大的村莊企業(yè)（集團）?！俺壌迩f”再造“集體”的一個通常手段是，由“村辦企業(yè)”向“企業(yè)辦村”轉(zhuǎn)變，很多村莊褪變成為企業(yè)職工的一個居住社區(qū)。其內(nèi)在邏輯是，通過“村企轉(zhuǎn)換”，逐步弱化企業(yè)（集團）中村莊“集體”的痕跡，從而使原有村民的“成員權(quán)”變得模糊，同時通過對私人資產(chǎn)的限制和控制以強化企業(yè)的“不可分割性”。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這類村莊中“集體”的意識形態(tài)灌輸十分強烈，但村民對“集體”的認識卻十分淡薄，大多認為企業(yè)實際是屬于領(lǐng)導(dǎo)家族的。盡管實現(xiàn)了經(jīng)濟快速發(fā)展，但這些村莊從社會歷史意義上講幾乎倒退回了一種初民社會形態(tài)?財產(chǎn)共有與強權(quán)的結(jié)合體。這本質(zhì)上是一種“權(quán)力支配財產(chǎn)”的社會形態(tài)。

3.社區(qū)重建模式。

全國各地普遍推行的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)或者農(nóng)村相對集中居住屬于這種模式。前些年，為了折換一點土地指標，很多地方掀起了“撤村并居”運動，這是社區(qū)重建模式的起源。近幾年，熱火朝天的建設(shè)之后，地方政府逐漸趨于冷靜，開始根據(jù)人口布局情況有步驟地開展新型社區(qū)建設(shè)。但這一模式仍舊存在的一個關(guān)鍵問題是，新型社區(qū)往往是原來若干個“集體”的新集合，這種未考慮成員需求的集中難以避免地會帶來治理上的種種麻煩。

1.城鄉(xiāng)重組模式。

這一模式是上述社區(qū)重建模式的改良版，在石家莊都市區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃中作出了探索。石家莊周邊鄉(xiāng)村的一個典型特征就是“小鎮(zhèn)大村”，鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模普遍偏小，主要集中在4000?6000人之間，大于1萬人的鎮(zhèn)區(qū)僅有1個；村莊規(guī)模普遍偏大，2000人以上村莊占比超過一半，4000人以上村莊占比達到15%。這一人口布局特征，讓通過組建鎮(zhèn)村聯(lián)合體來發(fā)育小城市成為可能（圖1）。理論上講，這一模式通過若干個城鄉(xiāng)組團的融合，致力于建設(shè)新的小城市，原有的農(nóng)村集體將有更充分時間來分化調(diào)整完成再造。

上述四種“集體”再造模式可以分為兩類：第1、2種模式是“產(chǎn)權(quán)再造”，第3、4種模式是“治權(quán)再造”。但是，無論是“產(chǎn)權(quán)再造”還是“治權(quán)再造”，都難以從根本上解決“集體”再造問題。第1種模式的成員“退出權(quán)”問題仍未得到明確，使改革的意義打了折扣，且對“集體”再造最為迫切的典型農(nóng)區(qū)而言未必適用；第2種模式帶有明顯的“逆制度化意義”，如果任其發(fā)展下去，很可能導(dǎo)致這些村莊成員權(quán)的縮水甚至滅失；第3和第4種模式都是從空間組織出發(fā)來開展政策設(shè)計的，“集體”再造只是行政區(qū)劃和空間重組之后一個不可避免的附帶性議題。

上述四種模式歸根結(jié)底都是在繞過集體所有制而不是著眼于集體所有制的完善與充實。在改革中，如果只從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或者治權(quán)調(diào)整角度入手，而不從現(xiàn)實經(jīng)濟社會功能的角度去考慮“集體”構(gòu)造的合理性問題，就很難去推進“統(tǒng)分結(jié)合”經(jīng)營體制尤其是其“統(tǒng)”的一面的作用發(fā)揮。真正面向當前中國農(nóng)村的“質(zhì)地之變”，特別是解決作為中國農(nóng)村主體的典型農(nóng)區(qū)面臨的問題，必須要推動“集體”自身及其成員邊界的調(diào)整。進一步講，要允許集體的退出、重組與再聯(lián)合，核心是解決好集體組織的成員權(quán)問題。這與中國的農(nóng)村土地集體所有制以及基本經(jīng)營制度并不沖突。

（三）“集體”再造的核心是成員權(quán)問題

越往人類歷史的早期，人群的色彩就越濃厚，因為要靠人與人的共同行動解決生存問題。成員權(quán)即源出于此。隨著人類進步和基本生存風(fēng)險的解除，成員權(quán)類型逐步發(fā)生了分化。作為公共組織的成員，人們可以無條件享受相關(guān)權(quán)利，比如一個國家的公民權(quán)；但作為經(jīng)濟組織成員，人們享受的權(quán)利應(yīng)當與其投入成正比，比如股份公司的股東。這樣整個社會才能同時兼顧效率與平等，如果把兩類組織原則混同，那么效率與平等恐怕都難以保障。

中國農(nóng)村集體組織就陷入了這種“雙低陷阱”。集體組織的成員資格認定并無固定的規(guī)范。在一般意義上，只要出生在這個共同體當中，就天然地具有了共同體的成員資格；但在一定文化條件下，嫁入、過繼等“血緣擬制”也會賦予某人成員資格；而更多情況下，結(jié)果或許只是來自赤裸裸的實力對抗。成員資格一旦與某種“權(quán)利”勾連，那問題就進一步凸顯。對問題產(chǎn)生影響的是這種“權(quán)利”有多少價值?，F(xiàn)在農(nóng)村社會沖突中出現(xiàn)的“按鬧分配”，便清楚地體現(xiàn)了這一邏輯。困擾很多地方政府多年的“外嫁女”問題便是由集體成員權(quán)衍生出來的。

“集體”再造的核心是實現(xiàn)集體成員權(quán)的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。解決這一問題，“政經(jīng)分開”當然是一個好辦法。但形式上的“政經(jīng)分開”不解決問題。如果要真正實現(xiàn)“政經(jīng)分開”，公共財政必須要能夠?qū)ι鐓^(qū)公共支出一力承擔(dān)，集體經(jīng)濟組織專事經(jīng)營。但問題是，即便這方面改革做得最好的廣東，短期內(nèi)也難以達到上述目標。以佛山市南海區(qū)為例，目前社區(qū)公共投入中，財政出資和集體股份社出資差不多各占50%，盡管財政出資在逐年增加，但增速有限。目前，政府官員的認識普遍存在局限，幾乎眾口一詞認為完全財政負擔(dān)“不合理”。這在一定程度上制約著此項改革進程。

更為重要的是，對典型農(nóng)區(qū)而言“政經(jīng)分開”并非“靈丹妙藥”。典型農(nóng)區(qū)一方面要解決人口布局變動帶來的空間組織問題，另一方面要解決專業(yè)農(nóng)戶壯大崛起的生產(chǎn)組織問題。前一方面不是本文論述重點。就后一方面而言，如果僅僅是基于既有組織推行“政經(jīng)分開”，而不解決進城農(nóng)民的退出和專業(yè)農(nóng)戶的合作問題，那么很難望見中國農(nóng)業(yè)競爭力的提升，也難以找到集體經(jīng)濟的出路。

此前全國層面已經(jīng)部署過一輪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出的試點。但這項試點范圍非常有限，只在四川省成都市、重慶市梁平縣、四川省內(nèi)江市市中區(qū)三地進行了部署。同時由于市場化機制的缺失導(dǎo)致試點難以深入。其主要問題在于：（1）“永久退出”的嘗試不夠徹底，幾個地方普遍采取了“長期退出”模式，即農(nóng)戶將“二輪”承包期內(nèi)剩余期限的土地承包權(quán)退回村集體，但保留在下一輪土地承包時重新要求承包地的權(quán)利。（2）試點中要求土地承包經(jīng)營權(quán)只能退歸村集體，而不允許農(nóng)戶之間進行轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致退地補償資金籌措困難。三地的補償資金都是以財政墊付為主，同時輔之以集體經(jīng)濟組織自籌、銀行融資等手段，不具有可持續(xù)性。（3）改革中只部署了土地承包經(jīng)營權(quán)退出單項試點，但是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的退出未作安排，使原本應(yīng)該整體推進的改革被人為割裂。由于上述問題的存在，目前的改革試點實際宣告破產(chǎn)，要繼續(xù)推進必須作出新的制度設(shè)計。

近幾年開始推行的“三權(quán)分置”改革為解決成員權(quán)問題提供了新的契機。通常人們更關(guān)注“三權(quán)分置”之后經(jīng)營權(quán)強化和坐實對效率提升帶來的積極影響。但筆者認為，“三權(quán)分置”中將承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，本質(zhì)上是將成員權(quán)與物權(quán)分離。如果農(nóng)地的“三權(quán)分置”中這一邏輯還不明顯，宅基地的“三權(quán)分置”將原有的宅基地使用權(quán)分為資格權(quán)和使用權(quán)，那實在是再明顯不過了。這樣分割之后的意義在于：（1）隨著土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的長期化，土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)的含金量會大幅下降；（2）《民法典》制定過程中，土地經(jīng)營權(quán)可能逐步具有一定的用益物權(quán)屬性，原本在《物權(quán)法》中即有規(guī)定的宅地基使用權(quán)的用益物權(quán)屬性會被新的使用權(quán)所繼承；（3）土地承包權(quán)和宅基地資格權(quán)將與物和物權(quán)徹底剝離，而僅僅具有成員權(quán)特征。

經(jīng)由上述轉(zhuǎn)換，集體成員權(quán)退出問題將變得更加容易實現(xiàn)，這是土地集體所有制及集體經(jīng)濟組織的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的前提。

5、農(nóng)村集體組織及其成員權(quán)轉(zhuǎn)型方案

當前中國鄉(xiāng)村大致可以分為三類：一是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村；二是“超級村莊”；三是更為廣大的典型農(nóng)區(qū)村莊。根據(jù)上述分析和認識，分別提出三類村莊農(nóng)村集體組織及其成員權(quán)轉(zhuǎn)型的操作性方案。

1.城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村早已不從事農(nóng)業(yè)，實際上也沒有多少農(nóng)地，在這些地方應(yīng)該扎實推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

其改進空間在于：短期，首先賦予集體成員退出權(quán)；長期，開放股份社，建立股權(quán)交易市場，實現(xiàn)股權(quán)的證券化、市場化，逐步實現(xiàn)股份社公司化轉(zhuǎn)置。這方面學(xué)術(shù)界基本已經(jīng)形成共識，推進效果要看決策層改革的決心和勇氣。

2.“超級村莊”的改革應(yīng)該著眼于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，推進企業(yè)（集團）股權(quán)結(jié)構(gòu)改革。

具體操作：（1）推行企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，采用適當標準對企業(yè)管理層、有“村籍”的村民及企業(yè)職工股權(quán)份額進行量化（可采取不同于普通村莊集體產(chǎn)權(quán)制度改革中成員身份認定的方式，制定專門方案）。（2）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，在上級主管部門監(jiān)督下組建新的董事會、監(jiān)事會，聘請職業(yè)經(jīng)理人專事經(jīng)營。（3）企業(yè)黨委納入民營企業(yè)黨建總體格局考慮，不再保留原有黨政村企合一體制。（4）原有村莊及周邊新興社區(qū)整體轉(zhuǎn)置為小城鎮(zhèn)，設(shè)立城鎮(zhèn)黨委、政府組織，與企業(yè)脫鉤。

3.典型農(nóng)區(qū)村莊的改革應(yīng)該在明確成員退出權(quán)的基礎(chǔ)上，允許空間重組和集體再聯(lián)合。

具體操作：（1）明確集體經(jīng)濟組織成員整體退出權(quán)，建立農(nóng)村土地（林草地）承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等由集體成員權(quán)直接轉(zhuǎn)換來的權(quán)利的一攬子退出計劃，鼓勵符合條件的進城農(nóng)戶依法自愿有償退出上述權(quán)利。（2）成員權(quán)退出過程中，允許相應(yīng)權(quán)利不退還村集體，而在符合條件的農(nóng)戶之間進行直接流轉(zhuǎn)。（3）允許打破既有集體經(jīng)濟組織邊界，探索通過合作社等形式組建跨社區(qū)的新型集體經(jīng)濟組織，原村莊集體所有權(quán)可轉(zhuǎn)移到新的集體經(jīng)濟組織。

作者簡介：陳明，中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)月刊》2019年第4期

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