堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這是黨中央著眼于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村短腿短板問題作出的重大戰(zhàn)略部署，是決勝全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的必然要求，也是推進(jìn)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義建設(shè)必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略原則和政策導(dǎo)向。

正確理解農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

優(yōu)先發(fā)展是政府的一種戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向，就是政府在公共資源配置和政策支持上給予優(yōu)先考慮。新中國成立以來，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，我國曾經(jīng)實(shí)行過多個(gè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。例如，在新中國成立初期，為應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)惡劣的國際環(huán)境，迅速建立起相對(duì)完整的現(xiàn)代工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，我國實(shí)行了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以來，為促進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展，我國又先后實(shí)行了公共交通優(yōu)先、就業(yè)優(yōu)先、教育優(yōu)先、人才優(yōu)先等發(fā)展戰(zhàn)略。這些優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略通過集中資源優(yōu)先投向重點(diǎn)領(lǐng)域，有利于盡快彌補(bǔ)短板，增強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，是決勝全面建成小康社會(huì)、開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程中必須堅(jiān)持的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略原則和政策導(dǎo)向。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，就是要把“三農(nóng)”工作作為“重中之重”放在決勝全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要位置，把政府掌控的公共資源優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，積極引導(dǎo)全社會(huì)資源參與和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)，全面激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生活力和新動(dòng)能，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，盡快補(bǔ)齊農(nóng)村這塊全面小康的短板，伸長農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這條短腿，增強(qiáng)農(nóng)村現(xiàn)代化這一薄弱環(huán)節(jié)。很明顯，沒有農(nóng)民農(nóng)村的小康，就沒有全面建成小康社會(huì)；沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就難以全面實(shí)現(xiàn)全國的現(xiàn)代化。

實(shí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展也是對(duì)新時(shí)期我國新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系理論的進(jìn)一步深化。早在2004年，當(dāng)我國人均GDP超過1500美元時(shí)，中央就提出中國已經(jīng)進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段。此后，中央連續(xù)發(fā)布14個(gè)一號(hào)文件聚焦“三農(nóng)”，強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題的重要地位，并在政策上實(shí)行“傾斜”，逐年加大對(duì)“三農(nóng)”的支持力度。黨的十八大報(bào)告從城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的高度明確提出：要推動(dòng)“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系”。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出：“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”，這就把農(nóng)業(yè)農(nóng)村與工業(yè)城市作為權(quán)利平等的主體，首次強(qiáng)調(diào)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村放在優(yōu)先發(fā)展的位置，由此進(jìn)一步深化了新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系理論。大家知道，城市與鄉(xiāng)村是一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體。城市的發(fā)展和繁榮絕不能建立在鄉(xiāng)村凋敝甚至衰敗的基礎(chǔ)上，城鄉(xiāng)共榮是實(shí)現(xiàn)全面小康和全面現(xiàn)代化的重要前提。因此，要促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮，構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，就必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須明確其科學(xué)內(nèi)涵。作為一種戰(zhàn)略原則和政策導(dǎo)向，需要各級(jí)政府在領(lǐng)導(dǎo)精力擺布、財(cái)政資金分配、重大項(xiàng)目安排、支持政策制定等方面，真正把農(nóng)業(yè)農(nóng)村放在優(yōu)先位置，實(shí)行向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。這種傾斜不僅是一種增量?jī)A斜，而且在某些領(lǐng)域也是一種存量?jī)A斜。從農(nóng)業(yè)部門來看，由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和基礎(chǔ)地位，政府對(duì)農(nóng)業(yè)人均投入的增量和存量都應(yīng)高于其他行業(yè)。從農(nóng)村地區(qū)來看，既然城鄉(xiāng)居民享有平等的權(quán)利，在當(dāng)前城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重不均衡的情況下，政府掌控的公共資源增量應(yīng)該向農(nóng)村地區(qū)傾斜，農(nóng)村居民人均占有的政府公共資源增量要適當(dāng)高于城鎮(zhèn)居民，只有通過這種增量?jī)?yōu)先或傾斜，在經(jīng)過一段時(shí)期的增量調(diào)整后，才能逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民人均占有的公共資源存量的相對(duì)均衡，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等和公共資源均衡配置的目標(biāo)。這種所講的相對(duì)均衡，是指城鄉(xiāng)公共資源配置，一定要考慮到未來城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)人口遷移的趨勢(shì)。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，必須消除一些思想上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，樹立科學(xué)的發(fā)展理念和政績(jī)觀。首先，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展必須在城鄉(xiāng)融合和新型城鎮(zhèn)化的大背景下展開，而不能把農(nóng)業(yè)農(nóng)村與工業(yè)城市割裂開來。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，城鄉(xiāng)融合和城鎮(zhèn)化是有效破解“三農(nóng)”難題的根本途徑。據(jù)預(yù)測(cè)，到2030年我國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，預(yù)計(jì)在2033年之前，我國仍將處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口將繼續(xù)向城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移將有利于提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。其次，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不能單純追求速度、數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張，而應(yīng)該在新發(fā)展理念下尋求一種高品質(zhì)、高效率、更健康的綠色發(fā)展。高品質(zhì)的綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的重要基石。此外，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，還必須樹立科學(xué)的政績(jī)觀。各級(jí)政府部門一定要牢固樹立城鄉(xiāng)融合和一體化發(fā)展的理念，把城市與鄉(xiāng)村作為一個(gè)生命共同體看待。衡量一個(gè)地方工作的好壞，不僅要看工業(yè)、服務(wù)業(yè)和城市，更要看農(nóng)業(yè)農(nóng)村和脫貧攻堅(jiān)的成效。

為什么要優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村

當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。在新時(shí)代，隨著發(fā)展階段和社會(huì)主要矛盾的變化，中央提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，符合現(xiàn)階段我國的國情特點(diǎn)，具有科學(xué)的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

首先，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)有的職責(zé)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長，回報(bào)見效慢，比較效益低，企業(yè)投資進(jìn)入難。為支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，各國政府大都建立了完善的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村年輕人不斷遷往城市，農(nóng)村資本、人才等要素逐步向城市集中，農(nóng)村人口老齡化和村莊空心化加劇，在缺乏政府政策支持的情況下，很容易導(dǎo)致農(nóng)村凋敝和衰落。這種凋敝和衰落是單純市場(chǎng)力量追求“錦上添花”的效率原則的結(jié)果。對(duì)政府而言，在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要想避免農(nóng)業(yè)衰退和鄉(xiāng)村衰落，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須強(qiáng)調(diào)公平目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并在政策上對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村給予傾斜。

其次，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。推進(jìn)中國特色社會(huì)主義建設(shè)，必須堅(jiān)持以人民為中心，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展和全體人民共同富裕。長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)公共設(shè)施投入少，公共服務(wù)嚴(yán)重滯后。如果以2013年村莊人均市政公用設(shè)施建設(shè)投資為1，鄉(xiāng)為村莊的2.0倍，建制鎮(zhèn)為3.8倍，縣城為10.7倍，城市則為16.1倍。正是由于這種投入的差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民點(diǎn)市政公用設(shè)施水平相差懸殊，甚至是天壤之別。目前，我國建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊燃?xì)馄占奥?、污水處理率、生活垃圾處理率都極低，公共設(shè)施和公共服務(wù)十分落后。到2016年年末，我國仍有31.3%的行政村未進(jìn)行集中供水，有80%的行政村未對(duì)生活污水進(jìn)行處理，有35%的行政村未對(duì)生活垃圾進(jìn)行處理。因此，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，將更多的公共資源投向廣大鄉(xiāng)村，使農(nóng)村居民人均占有的公共資源逐步接近城市居民，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和生活質(zhì)量等值化，是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想。

第三，優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村是補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短腿短板的需要。黨的十九大報(bào)告明確指出，“我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@種發(fā)展的不平衡集中體現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，而農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的滯后則是最大的發(fā)展不充分。2016年，我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍然高達(dá)2.72:1，農(nóng)村居民消費(fèi)水平僅有城鎮(zhèn)居民的36.8%。在當(dāng)前決勝全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)成為全面小康的最大短板；而在推進(jìn)中國現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化始終是一條短腿，農(nóng)村現(xiàn)代化則是薄弱環(huán)節(jié)。因此，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，盡快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短腿短板，將是適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的內(nèi)在需要，也是加快破解不平衡不充分的發(fā)展難題的重要舉措。

第四，當(dāng)前我國已經(jīng)具備了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的基礎(chǔ)條件。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高，各國政策大都經(jīng)歷了從“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村服務(wù)城市”的城市偏向到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的農(nóng)村偏向轉(zhuǎn)變。從代表性國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)看，如果采用名義支持率（NRA）和相對(duì)支持率（RRA）兩個(gè)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這種政策轉(zhuǎn)變的時(shí)點(diǎn)分別約在人均GDP為1850和1958美元時(shí)。經(jīng)過改革開放近40年來的持續(xù)快速增長，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平明顯提高，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。2016年，我國人均GDP達(dá)到8127美元，已經(jīng)處于世界銀行劃分的上中等收入經(jīng)濟(jì)的中間水平，其中，天津、北京、上海超過1.7萬美元，江蘇超過1.4萬美元，已穩(wěn)定進(jìn)入高收入經(jīng)濟(jì)行列。目前，我國已經(jīng)具備了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件，政府完全有能力支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展是確保全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重要前提。其核心是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合互動(dòng)和共建共享，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮和一體化。為此，要在要素配置、公共服務(wù)、干部隊(duì)伍、支撐條件、支持政策等方面，把農(nóng)業(yè)農(nóng)村放在優(yōu)先的位置，真正做到向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，促進(jìn)工農(nóng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

一是樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念。中央提出堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，這是針對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中存在的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后狀況以及工業(yè)偏向、城市偏向政策提出來的。長期以來，受傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制的束縛，一些地方在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在明顯的重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)思想，把主要精力和資源都投放在工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)上，而對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不熱心，缺乏手段和措施。在新時(shí)期，必須從根本上改變這種重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的錯(cuò)誤觀念，牢固樹立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念，切實(shí)把“三農(nóng)”工作放在首要位置，在資源配置和政策支持上對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)行優(yōu)先，促進(jìn)政府政策從城市偏向轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村偏向。

二是加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的政策支持力度。在農(nóng)業(yè)支持政策方面，要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，增強(qiáng)補(bǔ)貼的指向性和精準(zhǔn)性，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食適度規(guī)模經(jīng)營、耕地地力保護(hù)、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民收入等的補(bǔ)貼力度，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的效能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由“黃箱”補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G箱”補(bǔ)貼，由價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胙a(bǔ)貼，由刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橹С志G色生態(tài)和適度規(guī)模經(jīng)營。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金的整合和統(tǒng)籌使用，加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、良種培育、技術(shù)推廣、農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等的投入力度。在農(nóng)村支持政策方面，要按照城鄉(xiāng)融合和一體化的要求，大力推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，進(jìn)一步加大政府財(cái)政資金投入和政策支持力度，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，全面改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

三是引導(dǎo)全社會(huì)資源投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。要全面深化農(nóng)村改革，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，依靠城鄉(xiāng)融合全面激活農(nóng)村要素、市場(chǎng)和主體，全力激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生活力和新動(dòng)能。要通過深化改革和政策支持，加快推動(dòng)城市資本、技術(shù)和人才下鄉(xiāng)進(jìn)程，積極引導(dǎo)形成全社會(huì)參與和支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的良好氛圍，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共建共享共榮奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別是，要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和推廣力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)科技人員下鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供強(qiáng)大的科技支撐；加強(qiáng)農(nóng)村干部、農(nóng)民和新型主體培訓(xùn)，鼓勵(lì)大學(xué)生和城市各類人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，大力支持“城歸”群體和外出農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供強(qiáng)有力的人才支撐；充分發(fā)揮財(cái)政資金的作用，引導(dǎo)社會(huì)民間資本和外商投資進(jìn)入，多種形式廣泛參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展；大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融，鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新模式，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供多層次、廣覆蓋、低成本、可持續(xù)的金融服務(wù)。

作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）

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