自2015年初，全國(guó)人大授權(quán)33個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行土地制度改革試點(diǎn)，瀘縣被確定為全國(guó)15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)縣之一，并在2016年將改革延伸到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革和征地制度改革。三年試點(diǎn)改革原本于去年底結(jié)束，但是考慮到有些問題需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決，全國(guó)人大決定將試點(diǎn)期限延長(zhǎng)一年。

這三年來(lái)，中國(guó)人民大學(xué)劉守英教授帶領(lǐng)該校宅基地制度研究課題組在瀘縣持續(xù)跟蹤調(diào)研。日前，劉守英接受第一財(cái)經(jīng)記者專訪時(shí)表示，以瀘縣為代表，當(dāng)前中國(guó)的宅基地制度改革，有其內(nèi)在的必要性和迫切性。而宅基地制度改革又是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵，因此地方政府把握發(fā)展的節(jié)奏非常關(guān)鍵，切忌政策忽左忽右。

宅基地改革帶來(lái)的兩次升值

第一財(cái)經(jīng)：在中國(guó)，宅基地制度的改革一直以來(lái)都比較緩慢。這其中的原因是什么呢？

劉守英：對(duì)于宅基地，人們往往有一些慣性的認(rèn)識(shí)，有人認(rèn)為宅基地和房屋是農(nóng)民的命根子，不能動(dòng)；也有人認(rèn)為，宅基地涉及農(nóng)村安定和政權(quán)穩(wěn)定，不要輕易動(dòng)；還有人認(rèn)為，中國(guó)的宅基地制度非常獨(dú)特，不能用普遍性原則看待這一特殊制度。因此在過(guò)去，有關(guān)部門對(duì)宅基地制度，就有了兩個(gè)現(xiàn)實(shí)選擇，一方面以不動(dòng)應(yīng)對(duì)變化，另一方面強(qiáng)管制重于改革。

結(jié)果這種無(wú)視現(xiàn)實(shí)變化的政策導(dǎo)向，導(dǎo)致了宅基地制度安排嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)需求，宅基地制度改革落在其他改革后面。而結(jié)構(gòu)改革是宅基地制度變遷的根本力量。要是沒有結(jié)構(gòu)變動(dòng)，那么鄉(xiāng)村就是費(fèi)孝通先生語(yǔ)境中的“鄉(xiāng)土中國(guó)”，以地為生、以農(nóng)為業(yè)、生于斯長(zhǎng)于斯、安土重遷。村莊、宅基地制度就無(wú)松動(dòng)的可能。當(dāng)然，一般意義的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，也不足以帶來(lái)村莊和宅基地制度的變革。但是現(xiàn)在出現(xiàn)的農(nóng)二代“離土出村不回村”，就成為了撬動(dòng)宅基地制度變革和村莊轉(zhuǎn)型的根本力量。

結(jié)構(gòu)變化的革命性意義，在于代際差異的影響。同樣是離土出村，農(nóng)一代和農(nóng)二代有著不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征和行為模式。農(nóng)一代對(duì)土地的感情深，他們“離土出村”最終回村，種地既是收入來(lái)源也是生活方式，寧愿住家里的瓦房也不住城里的樓房，不會(huì)輕易動(dòng)家里的宅基地和房子。農(nóng)二代基本沒種過(guò)地，對(duì)土地的感情不深，不務(wù)農(nóng)，不回村蓋房，在城里購(gòu)房比例增加，生活方式城市化，回家是為了探望老人。

代際差異影響和決定著人地關(guān)系松動(dòng)與村莊演化的速度與節(jié)奏。農(nóng)一代是鄉(xiāng)村集聚和人與宅基地關(guān)系變遷的滯緩因素，他們維持著傳統(tǒng)的村莊形態(tài)以及人與宅基地的關(guān)系。農(nóng)二代是鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和人與宅基地關(guān)系變遷的重要推動(dòng)力量。村莊集聚、人與宅基地關(guān)系變遷，取決于這種代際差異，發(fā)展時(shí)序不到那個(gè)階段，村莊集聚和人與宅基地關(guān)系變遷就不會(huì)發(fā)展太快，因此把握發(fā)展節(jié)奏非常關(guān)鍵，切忌政策忽左忽右。

數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)人民大學(xué)宅基地制度研究課題組

第一財(cái)經(jīng)：怎么評(píng)價(jià)瀘縣宅基地改革帶來(lái)的兩次升值，以及由此給地方政府帶來(lái)的財(cái)政收入？

劉守英：宅基地退出之后，除由集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分用于發(fā)展公益事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)和村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者拿部分用于安置困難戶或危房戶，剩余的就是將退出的宅基地通過(guò)土地整治和拆除復(fù)墾，復(fù)墾后的耕地回到原農(nóng)戶耕種，產(chǎn)生出的節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)通過(guò)交易異地使用。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的機(jī)制，新增耕地的同時(shí)可以產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，新增建設(shè)用地指標(biāo)主要有四種利用方式：一是農(nóng)戶集中安置建新區(qū)建設(shè)使用；二是留作集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展或由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行調(diào)整入市；三是節(jié)余指標(biāo)政府收儲(chǔ)；四是宅基地退出節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)縣域范圍內(nèi)交易。

宅基地的增值收益在國(guó)家(政府)、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶三者之間進(jìn)行分配，集體和農(nóng)戶通過(guò)宅基地的第一次增值實(shí)現(xiàn)宅基地增值收益的分配，國(guó)家(政府)通過(guò)第二次增值實(shí)現(xiàn)。

宅基地的第一次增值是指將宅基地復(fù)墾為耕地產(chǎn)生節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，縣政府收儲(chǔ)節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)過(guò)程產(chǎn)生的增值。這一過(guò)程實(shí)際上是宅基地變成建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的過(guò)程。在這一過(guò)程中，政府作為實(shí)際的出資者，通過(guò)財(cái)政資金將指標(biāo)交易的費(fèi)用支付給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶對(duì)這些指標(biāo)交易收入進(jìn)行分配。截至2017年，瀘縣參與宅基地有償退出的農(nóng)戶有2946戶，共獲得補(bǔ)償資金4100萬(wàn)元，集體經(jīng)濟(jì)組織在支付了拆舊復(fù)墾、集中安置新區(qū)建設(shè)安置費(fèi)用之后節(jié)余資金3308.94萬(wàn)元。

宅基地的第二次增值是指縣儲(chǔ)備中心將收儲(chǔ)的建設(shè)用地指標(biāo)，在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)使用，從而獲取流轉(zhuǎn)收入。政府在第一次增值中所支付的所有成本，都在此次增值中收回，并有一部分剩余，這部分剩余即是宅基地的第二次增值。截至2017年12月，已實(shí)現(xiàn)以每畝28萬(wàn)元的價(jià)格流轉(zhuǎn)市外3000畝，高于從集體經(jīng)濟(jì)組織處收儲(chǔ)節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)所支付的7萬(wàn)元~12萬(wàn)元每畝，每畝約可實(shí)現(xiàn)16萬(wàn)元~21萬(wàn)元的二次增值，這部分增值同宅基地原所有者和使用者沒有一點(diǎn)關(guān)系，全部歸政府所有。由此可見，宅基地畝均增值28萬(wàn)元，其中7萬(wàn)元~12萬(wàn)元分配給集體和農(nóng)戶(用于支付退出農(nóng)戶拆舊補(bǔ)償以及安置費(fèi)用、拆舊復(fù)墾工程費(fèi)、集中安置建新區(qū)建支出、配套設(shè)施和公共服務(wù)支出以及土地開發(fā)支出)，16萬(wàn)元~21萬(wàn)元由瀘縣人民政府所得，形成財(cái)政收入。

在成都、重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)中，農(nóng)村建設(shè)用地的整理及通過(guò)增減掛鉤機(jī)制用于城市，是解決土地管制下，耕地保障、城鄉(xiāng)用地優(yōu)化和農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的重要制度安排。一個(gè)顯然的道理是，沒有耕地保護(hù)和指標(biāo)管制，這套城鄉(xiāng)分益機(jī)制也不可能起作用。瀘縣也是利用這套機(jī)制，一方面為城市提供一定量的建設(shè)用地指標(biāo)，另一方面也在一定程度上解決了農(nóng)民宅基地退出資金補(bǔ)償和集中居住建設(shè)的資金來(lái)源。要注意的問題是，運(yùn)行流程中的資金墊付全部由政府財(cái)政提供，一旦經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，用地需求下滑，建設(shè)用地指標(biāo)稀缺性降低，土地價(jià)值上升趨緩、甚至下降，地方政府的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)值下降，這套模式將面臨巨大的政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

還有一個(gè)問題是，在整個(gè)過(guò)程中，政府和集體組織分別是指標(biāo)運(yùn)營(yíng)和集聚的主體，農(nóng)民的參與度很低，其中潛藏著很大的項(xiàng)目和資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。瀘縣的宅基地有償退出，將宅基地改革試點(diǎn)嫁接在城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策上，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源的互動(dòng)和配置，農(nóng)戶獲得一定補(bǔ)償并改善了居住狀況、村集體經(jīng)濟(jì)組織得到壯大、政府也獲得一定的指標(biāo)流轉(zhuǎn)收入。然而，如果宅基地有償退出完全依靠這種政府主導(dǎo)的，以解決城市建設(shè)用地指標(biāo)需求為主要導(dǎo)向的模式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)存在嚴(yán)重的問題：其一是指標(biāo)交易僅在縣域范圍內(nèi)進(jìn)行，消化能力不強(qiáng)；其二是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重；其三是宅基地及其使用權(quán)的真實(shí)價(jià)值不能得到體現(xiàn)；其四是宅基地增值收益的分配不公平，集體和農(nóng)戶未能分享到第二次增值收益。

一場(chǎng)重要的土改試驗(yàn)

第一財(cái)經(jīng)：十八屆三中全會(huì)決定允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?；谶@樣的政策大框架，瀘縣試點(diǎn)打通了宅基地跟農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換路徑。如何看待瀘縣試點(diǎn)的這種制度創(chuàng)新？

劉守英：在瀘縣，試點(diǎn)探索了宅基地向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的途徑。具體來(lái)看，農(nóng)村退出宅基地指標(biāo)入市主要有兩種方式：一種是節(jié)余宅基地指標(biāo)直接入市，這種入市僅限在各集體經(jīng)濟(jì)組織以及縣統(tǒng)征與儲(chǔ)備中心之間進(jìn)行；第二種是節(jié)余宅基地指標(biāo)調(diào)整入市，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，對(duì)零星、分散的集體建設(shè)用地通過(guò)整治復(fù)墾，經(jīng)縣政府組織驗(yàn)收后，復(fù)墾后的建設(shè)用地指標(biāo)按規(guī)劃分類利用?？烧{(diào)整到縣域內(nèi)非公共利用地項(xiàng)目，以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或掛牌等異地入市。宅基地轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地之后，可以按出讓(協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或掛牌)、租賃、作價(jià)出資(入股)等有償使用方式入市，依法取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)，在使用期限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押。入市年限規(guī)定為工礦、倉(cāng)儲(chǔ)用地50年、商服、旅游用地40年。

根據(jù)理論和法律規(guī)定，宅基地與集體建設(shè)用地的關(guān)系被予以不同的界定。在法律上，宅基地既是農(nóng)民居住之所，又是集體建設(shè)用地的一個(gè)地類。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地是農(nóng)民的生活資料，不能作為財(cái)產(chǎn)權(quán)；還有人認(rèn)為，相關(guān)法律只賦予農(nóng)民宅基地居住權(quán)，沒有賦予收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)；也有人認(rèn)為，宅基地是集體成員身份無(wú)償獲得的，農(nóng)戶不應(yīng)享有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，它盡管也屬于一類集體建設(shè)用地，但不能像其他集體建設(shè)用地一樣享有處分、收益、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利。

在我們看來(lái)，以農(nóng)民宅基地取得、賦權(quán)等方面為由，不允許農(nóng)民宅基地享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一種牽強(qiáng)和站不住腳的理由。中國(guó)在朝向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，哪一種資源的配置不是從特殊的計(jì)劃安排轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制的？關(guān)鍵是如何根據(jù)需求變化、通過(guò)問題導(dǎo)向，創(chuàng)新可行性的制度安排。瀘縣宅基地入市的辦法，既考慮到宅基地的特殊功能，保障集體成員居住的宅基地不失去，又通過(guò)相關(guān)制度安排騰挪出結(jié)余，再將這些結(jié)余指標(biāo)實(shí)現(xiàn)與其他集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一樣同權(quán)同價(jià)進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)了居住保障和建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)保障的平衡。

瀘縣宅基地節(jié)余指標(biāo)政府收儲(chǔ)、直接入市和調(diào)整入市，通過(guò)不同的方式引入縣政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)資本等不同的市場(chǎng)主體，將退出宅基地節(jié)余指標(biāo)納入集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)，逐漸實(shí)現(xiàn)著城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的同價(jià)同權(quán)，是盤活農(nóng)村宅基地資源、促進(jìn)村莊集聚和激發(fā)農(nóng)村活力的重要試驗(yàn)。

第一財(cái)經(jīng)：怎么看待瀘縣宅基地改革試點(diǎn)？

劉守英：宅基地制度的重要性不可否認(rèn)，但恰恰也正是這一制度的改革，才是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關(guān)鍵。深化宅基地制度改革的重點(diǎn)包括，宅基地取得方式、宅基地用益物權(quán)、村莊的開放、宅基地與集體建設(shè)用地的權(quán)利平等、宅基地價(jià)值顯化與實(shí)現(xiàn)形式。

瀘縣以宅基地改革為突破口，延伸到集體建設(shè)用地的改革，以人口代際分別為牽引，以宅基地制度改革促進(jìn)宅基地價(jià)值顯化和實(shí)現(xiàn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，為村莊轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)融合打開一條通道，在點(diǎn)和面上都取得了一定效果。在儲(chǔ)備政策與制度的同時(shí)，也為地方發(fā)展和鄉(xiāng)村活化提供了制度激勵(lì)。

在宅基地管理上的制度安排上，瀘縣的做法也是值得肯定的。瀘縣宅基地管理創(chuàng)新，就是總量管控與村民自治相結(jié)合，縣政府只管控總量，審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村內(nèi)自治管理?？偭抗芸貙?shí)現(xiàn)了耕地不被占用的問題；鎮(zhèn)級(jí)審批可以防止村莊部分人亂占亂建，關(guān)鍵是村內(nèi)通過(guò)自治約束農(nóng)戶蓋房行為，形成三方發(fā)揮各自的功能，保障各方的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。而此前，中國(guó)在宅基地制度管理上可謂費(fèi)盡心機(jī)，但收效甚微，越管越失靈。上世紀(jì)80年代的土地管理法出臺(tái)，很大程度上就是農(nóng)村占地?cái)D占耕地，其中的大頭就是農(nóng)村房屋蓋建。之后的土管系統(tǒng)自上而下強(qiáng)調(diào)嚴(yán)管，但是全國(guó)幾億農(nóng)戶的監(jiān)管成本非常高。需要找尋到宅基地管控與村莊治理的平衡，否則單靠自上而下的嚴(yán)管、拆違、不批指標(biāo)、違建不予登記發(fā)證等，解決不了宅基地管理的根本問題。

    中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：第一財(cái)經(jīng)

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