改革開放四十年間，中國已基本消除饑餓，共有7億多鄉(xiāng)村人口擺脫了貧窮。特別是，2012年以來精準扶貧戰(zhàn)略的推行，使得貧困人口參與經(jīng)濟發(fā)展和分享增長收益的機會大為增加。此間向貧困地區(qū)密集投入的物質(zhì)資源和派遣的干部人才，達到1986年開展全國性扶貧行動以來從未有過的規(guī)模。貧困發(fā)生率從2012年的10.2%（9889萬人）下降到2017年的3.1%（3046萬人），貧困人口規(guī)模每年減少1000萬人以上。減貧幅度之大，無疑令人矚目。

不過還需注意的是，同期財政扶貧資金的減貧邊際效果明顯遞減。鑒于尚無可供使用的全部類型的財政扶貧資金統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而且中央財政專項扶貧資金為主力資金，我們可以假定其他類型的資金增量不變。那么，每新增1億元中央財政專項扶貧資金對應(yīng)的貧困人數(shù)的減少，從2012年的39萬人，降至2017年的不到7萬人（參見表1）。這或許是因為，脫貧越晚的人口貧困程度越深從而脫貧難度越大，或是因為相當(dāng)一部分專項扶貧資金并非可以短期見效。但無論如何，減貧邊際效果明顯遞減的現(xiàn)象足以警示，調(diào)整現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略的時候到了。在這一關(guān)節(jié)點上，亟待相機抉擇的問題如下：

其一，貧困發(fā)生率降到3%的水平，即可采取以社會救助、社會保險和社會服務(wù)為主導(dǎo)的辦法，實現(xiàn)消除極端貧窮（絕對貧困）并預(yù)防貧困風(fēng)險的目標。由于天災(zāi)人禍很難避免，貧困風(fēng)險始終存在，“消除極端貧窮”在數(shù)量上的定義未必是貧困發(fā)生率等于零。從世界銀行2016年發(fā)表的一篇政策報告來看，它很可能定義在大于零和小于3%的區(qū)間。一方面，該報告把2030年全球消除極端貧窮目標下的貧困發(fā)生率設(shè)為3%（2.5億貧困人口）；另一方面，在介紹東亞減貧經(jīng)驗時估計，1990年前韓國已消除極端貧窮，其貧困發(fā)生率大約在3%以下，因為亞洲金融危機之前，領(lǐng)取公共援助的人數(shù)還不到韓國總?cè)丝诘?%。據(jù)此也可以推測，韓國最終消除3%以下的貧窮，主要依仗的是社會保障措施。

其二，采用社會保障措施并不意味著放棄扶貧政策，而是針對深度貧困群體的致貧因素，繼續(xù)增強社會救助及人力資本和基礎(chǔ)設(shè)施投資?，F(xiàn)存深度貧困人口，或是缺失勞動能力，或是不善經(jīng)營，或是山高路遠而外出艱難。甚或外出務(wù)工，也因人力資本和社會網(wǎng)絡(luò)薄弱而收入低下。因此，對于阻礙現(xiàn)有貧困勞動力進入市場的因素，還須借助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和中介等服務(wù)予以排除。對于勞動能力過低甚至缺失的家庭，仍需予以救助。更重要的是，必須從增加兒童早期發(fā)展項目的公共投入做起，改善孕產(chǎn)婦及嬰幼兒的營養(yǎng)和照護狀況，提高貧困青少年的健康和受教育水平，以阻斷貧窮的代際傳遞。

其三，培育和發(fā)展合作社經(jīng)濟。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項目在實施過程中不免遇到這樣一些問題：首先，是由市場力量還是由行政力量配置資源？其次，項目落實到戶后，誰做經(jīng)營決策人？最后，誰來承擔(dān)投資和經(jīng)營風(fēng)險？貧困程度深重的群體由于在居住區(qū)位、信息獲得、觀念開放、健康狀況、受教育程度、勞動技巧和經(jīng)營能力等方面均處于不利地位，經(jīng)營失敗的風(fēng)險遠高于平均水平。事實上，相當(dāng)一部分失敗的投資經(jīng)營項目由地方政府推動，鄉(xiāng)村基層干部和駐村幫扶人員越俎代庖為受援者決策。結(jié)果是項目一哄而上，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重，產(chǎn)品供過于求而經(jīng)營收益低，或是干脆無銷路而經(jīng)營虧損。至于外來幫扶人員組織下成功實施的項目，受援群體卻因缺少人力資本而難以自主經(jīng)營。一旦外來者撤離，生意的可持續(xù)性就成了問題。

那么是否還有必要扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)呢？回答是肯定的，但幫扶方式必須改變。促進合作社經(jīng)濟發(fā)展，就是一條順應(yīng)市場經(jīng)濟環(huán)境的路徑。這里所說的合作社，既非上世紀50年代“合作化運動”產(chǎn)生的集體組織，也不是近年來的“公司+農(nóng)戶”模式，而是人們自愿聯(lián)合的自助、自立、自治的經(jīng)濟組織。它不但能使小生產(chǎn)者獲得規(guī)模經(jīng)濟效益，而且還可在市場交易中抗衡壟斷者的談判權(quán)力。筆者在危地馬拉的貧困山區(qū)曾見到農(nóng)戶組織的銷售合作社。社員共同決策，雇用專業(yè)經(jīng)理人員經(jīng)營銷售。不但彌補了農(nóng)戶人力資本的不足，而且打開了產(chǎn)品銷路，還增添了農(nóng)戶的市場談判砝碼。僅就與農(nóng)戶的社會經(jīng)濟關(guān)系而言，這樣的專業(yè)經(jīng)營管理人員，與政府派駐的幫扶干部顯然不是一回事。

其四，用社會工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)替代干部駐村幫扶隊伍。政府派遣行政干部駐村，既有人才輸入之效，也有助于通達村民與政府職能部門之間的聯(lián)系。但除非這些干部屬于本機構(gòu)的冗員，否則抽調(diào)駐村后將不但影響其原機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，而且還有可能干擾村民自治。加之派駐人員并非都具備企業(yè)家才能，卻被賦予農(nóng)戶脫貧的責(zé)任，那就既可能增大農(nóng)戶經(jīng)營決策失敗的風(fēng)險，又會造成減貧主體錯位的結(jié)果。這里之所以強調(diào)社會工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，就是因為它可以在村民自治組織之外，采用各種專業(yè)知識、技能和方法，幫助貧困家庭解決社會問題。僅此而言，中國香港的社會工作者服務(wù)體系，便是一個國內(nèi)外公認的范例。

其五，提高城市化政策與扶貧政策的兼容性。到目前，農(nóng)村勞動力自發(fā)地向城市轉(zhuǎn)移所具有的減貧效應(yīng)已無爭議，但一些城市決策者對于由此而產(chǎn)生的中國經(jīng)濟增長點和增長動能還缺少充分的認識。農(nóng)村遷移人口市民化的進展微乎其微，甚至出現(xiàn)城市政府以整頓環(huán)境和保證教育質(zhì)量為名排擠遷移人口的現(xiàn)象。這在政策方向上，與不斷強化的扶貧行動顯然背道而馳。進一步講，缺少雙親照護的留守兒童數(shù)量并無明顯減少。而缺少母親照護，正是兒童營養(yǎng)不足和發(fā)育不良的一個決定性因素。這類兒童成年后，健康脆弱性遠高于一般水平，陷入貧困的風(fēng)險也會高于其他群體。相形之下，日本和韓國在工業(yè)化和城市化過程中，并未出現(xiàn)大規(guī)模的鄉(xiāng)村留守兒童現(xiàn)象?？梢姡青l(xiāng)分隔完全是人為的制度設(shè)計所致。鑒于此，鞏固現(xiàn)有的減貧成果和降低未來的貧困風(fēng)險，仍將取決于高層決策群體清除城鄉(xiāng)之間制度性壁壘的政治意愿。

城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平差距，需要幾代人的努力才可能彌合。但消除城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等，則可以憑借短期內(nèi)的政治決定明顯見效。這一點，以城鄉(xiāng)不同利益群體之間平等的社會協(xié)商為前提。

注：

中央財政專項扶貧資金投入數(shù)據(jù)來自中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2016，《中國的減貧行動與人權(quán)進步》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm；

貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒2017》；

2017年中央財政專項扶貧資金投入數(shù)據(jù)來自中國政府網(wǎng)，《中央財政撥付2017年財政專項扶貧資金860.95億元》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm；

2017年貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來自中國政府網(wǎng)，《2017年末我國農(nóng)村貧困人口減少到3046萬人》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/01/content_5262917.htm。

表中“資金的減貧邊際效果”指的是，每增加億元中央財政專項扶貧資金對應(yīng)的貧困人口減少的數(shù)量（萬人），計算方法是(上年貧困人口-本年貧困人口)/(本年財政資金-上年財政資金)，單位是（萬人/億元）。

貧困標準為2011年調(diào)整后的標準，也是現(xiàn)行貧困標準，即每人每年凈收入2300元（2010年不變價）。

（作者是中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，經(jīng)濟研究所研究員。原文發(fā)表于《勞動經(jīng)濟研究》2018年第4期，標題為：“工業(yè)化城市化進程中的鄉(xiāng)村減貧40年”，本文為作者提供的濃縮版。）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所（微信公眾號原創(chuàng)）2018-08-29

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