一、糧食安全政策面臨創(chuàng)新

1.新形勢下要創(chuàng)新保障糧食安全的相關(guān)政策

中國糧食安全保障方面的政策有兩個基本點(diǎn)：確保糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，確保種糧農(nóng)民收入的穩(wěn)定持續(xù)增長。

2004年的中央1號文件提出：“抓住了種糧農(nóng)民的增收問題，就抓住了農(nóng)民增收的重點(diǎn)；調(diào)動了農(nóng)民的種糧積極性，就抓住了糧食生產(chǎn)的根本；保護(hù)和提高了主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)能力，就穩(wěn)住了全國糧食的大局”[1]。當(dāng)年取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等政策，執(zhí)行稻谷、小麥最低收購價政策以及其他重要農(nóng)產(chǎn)品的臨時收儲政策，這一系列政策的出臺向種糧農(nóng)民發(fā)送了一個清晰的政策信號，即國家鼓勵農(nóng)民種糧，保證以合理價格收購農(nóng)民的糧食，保障農(nóng)民的收入持續(xù)穩(wěn)定增長。

2014年的中央1號文件提出，實(shí)施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。近年來，在落實(shí)中央有關(guān)糧食安全政策的工作中，中國的糧食生產(chǎn)取得了令人矚目的成績，中國糧食總產(chǎn)量多年連續(xù)增產(chǎn)，2015年全國糧食總產(chǎn)量為62143.5萬噸，比2014年增加1440.8萬噸，增長2.4%，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”。

但在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變的形勢下，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價格普遍高于國際市場價格，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)傾向于購買進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進(jìn)口入市，收購入庫”的現(xiàn)象。2014年，谷物進(jìn)口達(dá)1951.6萬噸，大豆進(jìn)口達(dá)7140.0萬噸。以最低收購價或以臨時收儲價收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價銷售，庫存積壓，倉儲費(fèi)用和貸款貼息成為財政的沉重負(fù)擔(dān)。2015年，國內(nèi)糧食供給量為6.2億噸；市場需求量約為6.4億噸，約有2000萬噸左右的缺口。但2015年進(jìn)口糧食1.2億噸，比實(shí)際缺口多進(jìn)口1億噸。中國的糧食市場存在的問題主要表現(xiàn)在：一是結(jié)構(gòu)性矛盾，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)不匹配，突出表現(xiàn)在大豆供求上。2015年大豆進(jìn)口達(dá)到了8169.0萬噸，國內(nèi)生產(chǎn)1200.0萬噸，進(jìn)口量是國內(nèi)生產(chǎn)量的6.8倍，大約占世界大豆貿(mào)易量的0.70%，是國內(nèi)消費(fèi)量的87.0%。二是成本價格反映出中國農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力薄弱，主要體現(xiàn)在玉米供求上。過去12年里，玉米的種植面積增加2.1億畝，產(chǎn)量增加1.1億噸，占整個糧食增長量的57.0%。但受國內(nèi)外價差的影響，近幾年玉米及其替代品進(jìn)口逐年增加。2015年，玉米進(jìn)口473.0萬噸，同比增加82.0%，同時非配額管理的高粱進(jìn)口1070.0萬噸，同比增加85.3%，大麥進(jìn)口1073.0萬噸，同比增加98.3%，木薯進(jìn)口938.0萬噸，同比增加8.4%，玉米酒糟進(jìn)口682.0萬噸，同比增加26.0%。玉米及其替代品的進(jìn)口總量高達(dá)4236.0萬噸，大量的進(jìn)口擠占了國內(nèi)玉米的消費(fèi)市場，使國產(chǎn)玉米無法在市場上銷售，只能大量積存在庫中，增加了玉米去庫存壓力。在新形勢下，中國正處在糧食安全政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)折的節(jié)點(diǎn)上，在確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入方面的思路和政策要有所創(chuàng)新。

2.當(dāng)前部分糧食收購釋放出的價格信號要有其他配套政策的支撐

在新形勢下，2014年中央1號文件提出逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度，這個文件給種糧農(nóng)民的政策信號是，國家不再以托市價格敞開收購主要農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)民出售的農(nóng)產(chǎn)品價格將隨行就市，但在市場價格低于目標(biāo)價格時，國家將按差價補(bǔ)貼生產(chǎn)者，保證農(nóng)民的利益不受損失。國家已經(jīng)開始對棉花和大豆開展了目標(biāo)價格的試點(diǎn)，這意味著國家保障糧食安全的相關(guān)政策正在進(jìn)行調(diào)整。

當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度還在試點(diǎn)。2015年油菜籽、棉花等作物的臨儲政策已經(jīng)取消，玉米臨儲政策在實(shí)施7年以來的首次進(jìn)行價格下調(diào)。臨儲價格從2014年的最高0.57元/千克降到了2015年的0.50元/千克。除了玉米，小麥的價格同樣出現(xiàn)一定幅度的下滑。近年來，在農(nóng)民人均純收入的比重中，工資性勞動報酬收入的比重不斷增長，農(nóng)民家庭經(jīng)營收入的比重在持續(xù)下降。但種糧農(nóng)民的增收問題仍然是部分農(nóng)民增收工作的重點(diǎn)。

2015年玉米臨儲價格下調(diào)引發(fā)市場連鎖反應(yīng)，大宗農(nóng)產(chǎn)品價格除生豬外普遍下滑，對農(nóng)民增收和農(nóng)民生產(chǎn)積極性產(chǎn)生不利影響[2]。

2014年全年糧食產(chǎn)量60702.7萬噸，其中，玉米產(chǎn)量21567.0萬噸，小麥產(chǎn)量12617.0萬噸，二者相加占糧食總產(chǎn)的56.3%。對于以種糧為主業(yè)甚至是唯一收入來源的農(nóng)民，尤其是對種糧專業(yè)大戶或家庭農(nóng)場主來說，價格下跌對這部分糧食種植者的收入將會產(chǎn)生較大影響。應(yīng)出臺相應(yīng)的配套扶持政策，保證種糧農(nóng)民利益不受損。同時，也要鼓勵農(nóng)民根據(jù)價格信號轉(zhuǎn)產(chǎn)，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，這個過程不可能一蹴而就。為保證這一階段的平滑過渡需建立成熟的產(chǎn)業(yè)模式，以完整的上下游產(chǎn)業(yè)作為支撐，加強(qiáng)整個產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后供應(yīng)鏈的培育。

3.保障糧食安全和種糧農(nóng)民利益不受損將繼續(xù)成為未來政策的基石

在新形勢下，確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長方面的思路和政策必須要有所創(chuàng)新。要傳遞給農(nóng)民明確清晰的政策信號。2016年中央1號文件[3]提出：樹立大食物觀，面向整個國土資源，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，滿足日益多元化的食物消費(fèi)需求。在確保谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，基本形成與市場需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)綜合效益。

在糧食安全方面，筆者通過梳理國家新近頒布的一系列政策措施發(fā)現(xiàn)，有以下四點(diǎn)應(yīng)引起注意：

第一，今后糧食安全的基點(diǎn)將放在藏糧于地、藏糧于技上，著力于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)潛能，確保急用時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。促進(jìn)農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，部分地區(qū)將實(shí)行耕地輪作休耕的試點(diǎn)，糧食產(chǎn)量的持續(xù)增長將不再是常態(tài)。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦[4]認(rèn)為，“十三五”時期，不追求糧食連續(xù)增產(chǎn)，根據(jù)供需情況，年度產(chǎn)量可以有增有減，但必須鞏固和提升產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。樓繼偉于2015年4月24日在清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的演講中指出，價格放開之后，資源配置的結(jié)果必然是糧食生產(chǎn)減少。其實(shí)不必過分擔(dān)憂，適度進(jìn)口就行了。在保證基本口糧安全供給的基礎(chǔ)上，一些非關(guān)鍵品種如秈稻都可以適度進(jìn)口。

第二，要通過價格信號，引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)市場的需求。2016年中央1號文件提出：改革完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度。堅持市場化改革取向與保護(hù)農(nóng)民利益并重，采取“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的辦法，完善農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)控制度。繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價政策。深入推進(jìn)新疆棉花、東北地區(qū)大豆目標(biāo)價格改革試點(diǎn)[3]。

按照市場定價、價補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關(guān)系的同時，綜合考慮農(nóng)民合理收益、財政承受能力和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)發(fā)展等因素，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。陳錫文[5]認(rèn)為如果市場不能保證農(nóng)民的合理收益，政府有責(zé)任給予一定的市場補(bǔ)貼。杜鷹[6]認(rèn)為進(jìn)一步下調(diào)玉米臨儲價格，使玉米價格盡量接近市場價格，做到庫里出得去，進(jìn)口進(jìn)不來；進(jìn)口玉米完稅成本1520元/噸，0.38元/千克；參考價格定到0.38—0.40元/千克之間。對種植者進(jìn)行補(bǔ)貼，至少彌補(bǔ)種糧成本。2015年種植成本分兩種情況：減產(chǎn)情況下，成本為0.54元/千克；不減產(chǎn)情況下，成本為0.48元/千克。每千克需補(bǔ)貼0.10元左右?？剡M(jìn)口、減庫存、激活產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)峭晟萍Z食政策的基石。

同時，國家將開展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，將現(xiàn)行的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”(農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼)合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”[4]。健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。鼓勵有條件的地方探索對農(nóng)民收入補(bǔ)貼的辦法，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品的價格保險制度。

第三，如何保障種糧農(nóng)民利益不受損，是今后政策實(shí)施的難點(diǎn)和關(guān)鍵。2016年3月28日，國家發(fā)展和改革委員會會同農(nóng)業(yè)部、財政部、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和糧食局等多個部門召開新聞通氣會，向社會公布了2016年玉米收儲制度的改革內(nèi)容。在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購”加“補(bǔ)貼”的新機(jī)制，玉米的臨時收儲制度正式取消。玉米價格由市場決定，生產(chǎn)者隨行就市出售玉米，各類市場主體自主入市收購。同時建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，對東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)給予一定的財政補(bǔ)貼，以保證優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米種植收益基本穩(wěn)定[7]。但如何建立新的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度？補(bǔ)貼究竟覆蓋哪些區(qū)域？補(bǔ)貼的資金來源、中央與地方的負(fù)擔(dān)比例如何劃分？地方如何將補(bǔ)貼兌現(xiàn)到戶，是與承包面積掛鉤還是與實(shí)際玉米種植面積掛鉤？所有這些政策實(shí)施上的具體問題有待實(shí)施細(xì)則的出臺。玉米收購制度的改革實(shí)施后，稻谷和小麥?zhǔn)召徶贫鹊母母镆脖厝灰嵘先粘獭３雠_和實(shí)施保障種糧農(nóng)民利益不受損的政策細(xì)則，是調(diào)整與深化糧食安全政策成功與否的關(guān)鍵。

從根本上看，中國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能僅靠補(bǔ)貼，還是要苦練內(nèi)功。要通過適度規(guī)模經(jīng)營提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提高農(nóng)業(yè)的全要素生產(chǎn)率；通過完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系和提高農(nóng)民的組織化程度等綜合配套措施來降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本及流通成本；通過大力培育新型職業(yè)農(nóng)民來補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)人才匱乏這一最大的短板，最終提高中國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。

第四，糧食倉儲的去庫存化是當(dāng)務(wù)之急。目前中國糧食庫存達(dá)到新高，各類糧油倉儲企業(yè)儲存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲存在露天和簡易存儲設(shè)施中的國家政策性糧食數(shù)量之多也是前所未有[8]。

杜鷹[6]統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，中國糧庫爆滿問題十分嚴(yán)重，2015年11月底，玉米庫存量相當(dāng)于全國1年的消費(fèi)量，老糧1/3簡易存放；拍賣成交率非常低，玉米兩億多噸全部壓在庫里，1年消費(fèi)1.8億噸；霉化變質(zhì)，存在巨大的潛虧風(fēng)險。陳錫文[5]指出，庫存0.5萬億千克以上，2200.0億千克玉米，0.56元/千克收購；降到0.50元/千克或0.40元/千克，損失高達(dá)1300.0多億。2015年，中央糧油物資儲備支出預(yù)算數(shù)為1909.0億元，比2014年增加16.3%，其中中央本級預(yù)算數(shù)為1546.4億元，比2014年增加33.2%。執(zhí)行數(shù)為1836.8億元，執(zhí)行數(shù)為預(yù)算數(shù)的118.8%。全部糧油物資儲備支出預(yù)算數(shù)為2373.0億元，執(zhí)行數(shù)為2600.8億元，執(zhí)行數(shù)為預(yù)算數(shù)的109.6%。

糧食倉儲的當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)加快市場化去庫存的進(jìn)程，不再固守順價銷售的底線，競拍底價政策要與市場對接，降低起拍價，同時創(chuàng)新農(nóng)企貸款模式，增加企業(yè)的購糧能力。減少糧食超期儲存，避免新陳互混，從品質(zhì)層面加強(qiáng)對糧食安全的保障。騰出庫容，解決政策性糧食庫存壓力過大的問題，同時還能有效降低農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的成本。

二、全面深化農(nóng)村改革中的農(nóng)村土地制度改革

農(nóng)民擁有的最大的財產(chǎn)是他們以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同擁有的農(nóng)村土地。農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也是最重要的政治關(guān)系。農(nóng)村土地制度亦是農(nóng)村其他制度的基石。農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制、農(nóng)村村民自治制度及鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)等制度的創(chuàng)立與發(fā)展都與農(nóng)村土地制度息息相關(guān)[9]。近些年來，一些農(nóng)村地區(qū)集體經(jīng)營性資產(chǎn)的快速增長也與農(nóng)村土地資產(chǎn)的增值和增值的分配方式密切相關(guān)。農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革這一核心問題的核心。農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革緊密交織在一起，必須統(tǒng)籌考慮。

2013年，中央1號文件提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年初，農(nóng)業(yè)部在《關(guān)于切實(shí)做好2014年農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的意見》中提出，要抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，選擇兩個省開展整省試點(diǎn)，其他省份至少選擇1個整縣開展試點(diǎn)。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，目前全國先后有2215個縣(市、區(qū)、旗)開展了試點(diǎn)工作，涉及1.9萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30.2萬個村，完成確權(quán)登記面積2.6億畝[10]。

2016年的中央1號文件提出：“到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證、經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，健全非經(jīng)營性資產(chǎn)集體統(tǒng)一運(yùn)營管理機(jī)制”[3]。但在土地確權(quán)中有幾個問題需要引起注意：

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的重要性

中國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系有不夠清晰之處。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)的技術(shù)層面問題有：四至不清、地塊不實(shí)。制度層面問題有：在一輪承包和二輪承包過程中，一些問題遺留下來，一直沒有解決。

如黑龍江省在一輪承包時，干部迫于壓力，承包下去兩億多畝土地，并且需要繳稅，農(nóng)民對土地欲望不強(qiáng)，一輪承包工作就埋下不平等、不科學(xué)的問題。二輪承包中，大穩(wěn)定、小調(diào)整，延續(xù)一輪承包的工作思路；此后取消農(nóng)業(yè)稅，有地與無地造成極大差異，無地農(nóng)民需租種土地，涉及這方面的上訪案件很多。

在1983年的一輪承包時，18歲以下的農(nóng)民沒有責(zé)任田。到2015年，49歲以下的農(nóng)民沒有土地，只能租種土地，并且存在活人通過租種已過世的人的土地的現(xiàn)象。如果到2027年承包期結(jié)束，黑龍江農(nóng)村將有1/3的農(nóng)民沒有土地可種。同時還面臨外嫁女、招贅婿和新生兒沒有土地等問題。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作開展的制度背景

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作是在農(nóng)村土地制度變革頂層設(shè)計相對滯后的背景下開展的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)應(yīng)該在穩(wěn)定與完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的政策框架內(nèi)進(jìn)行。十七屆三中全會提出現(xiàn)有的承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”。然而面臨“長久不變”的具體政策含義和“長久不變”與農(nóng)地二輪承包之間的關(guān)系等具體問題，中央政策尚未做出具體規(guī)定[10]。

國務(wù)院2015年5月批轉(zhuǎn)了國家發(fā)展和改革委員會《關(guān)于2015年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，其中提到：“研究提出落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變的意見”。國務(wù)院2016年3月批轉(zhuǎn)《國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，沒有涉及這個問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(2015年10月29)中指出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系?！?/p>

2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，該方案指出，“抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。2016年的中央1號文件提出：“明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定?！?/p>

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作是在中央落實(shí)土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定或意見尚未出臺、農(nóng)村土地制度改革頂層設(shè)計相對滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的對象不清楚

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的目的是明晰產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，這是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、開展適度規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)和前提，也是土地糾紛仲裁的依據(jù)。但首要的問題是：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)給誰？《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。顯然，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該確權(quán)給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

但誰是農(nóng)村集體組織成員？要回答這個問題，首先要界定清楚什么是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有法律地位，但無法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由成員構(gòu)成，但成員的資格界定、權(quán)利責(zé)任義務(wù)、成員的進(jìn)入和退出機(jī)制等問題，也都沒有在法律上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權(quán)，也就容易導(dǎo)致承包農(nóng)戶之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的一些產(chǎn)權(quán)糾紛難以得到根本性解決。

4.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)必然受到現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)承包關(guān)系的制約

《國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系情況的報告》中提到：“一些干部群眾對確權(quán)管多久心存疑慮，政策規(guī)定有待進(jìn)一步明確?！边@次確權(quán)的期限是多久？《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年”?，F(xiàn)在全國農(nóng)地二輪承包期一般是在2027-2028年到期，也就是說，現(xiàn)在距離到期日還有約12年。

據(jù)調(diào)查了解，當(dāng)前已經(jīng)開展確權(quán)試點(diǎn)工作的農(nóng)村地區(qū)，其普遍做法是沿襲二輪承包的承包關(guān)系，確權(quán)登記后，頒證的期限是到2027年或2028年。確權(quán)如要體現(xiàn)“長久不變”，必然會與現(xiàn)行法律規(guī)定的承包期以及承包期內(nèi)的承包關(guān)系發(fā)生沖突。承包期限不同，利益相關(guān)者的關(guān)切程度和預(yù)期必然不同。還剩12年的承包期與50年承包期或70年承包期相比，農(nóng)民群眾的關(guān)切度和預(yù)期會有較大差異，直接影響農(nóng)民參與確權(quán)工作的積極性。

對于直接從事確權(quán)工作的各地基層干部來說，二輪承包還有12年。在完成確權(quán)任務(wù)時，有的基層干部會選擇把矛盾推后。于是出現(xiàn)有的地方趕進(jìn)度、輕質(zhì)量，委托公司“大包干”，農(nóng)民群眾不認(rèn)可等問題；在確權(quán)中把出現(xiàn)的問題，比如確權(quán)確股不確地的適用范圍、實(shí)測多出的地如何確權(quán)、矛盾比較突出的村組能否調(diào)地等問題往往擱置下來。

5.對農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行頂層設(shè)計

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)民對土地的感情可能淡化，對土地目前的收益可能不那么在意，但農(nóng)民對將土地作為財產(chǎn)而可能享有的權(quán)利存在意愿，而且這種意愿可能會越來越強(qiáng)烈。

2015年11月10日，筆者來到溫州文成縣大峃鎮(zhèn)余山村，目睹農(nóng)地的確權(quán)登記頒證過程。余山村有6個自然村，10個小組，195戶，629人，60歲以上的115人；20%—30%的村民在余山村居住，約有一百多人。為了孩子讀書，大多數(shù)村民在大峃鎮(zhèn)居住。這次確權(quán)，不能到場的村民以委托親戚朋友的方式參加。筆者到達(dá)余山村時，對水田和旱地的測量已經(jīng)進(jìn)行了一周(4個工作日)，測了60多畝，進(jìn)度十分緩慢。包干45元/畝，這僅是測量成本；但是實(shí)測需要300元/畝的成本，包括后期建立臺賬等工作?，F(xiàn)場是第2組，最早二輪承包時13戶，現(xiàn)在為二十多戶。正在測量的這塊地是梯田，已經(jīng)拋荒，長滿雜草。土地面積不大，當(dāng)初分給8戶人家，現(xiàn)在8戶人家都來確定四至，因?yàn)橥恋匾验L滿雜草，當(dāng)初定的四至都模糊不清。這種地一天只能測量十幾畝或二十幾畝，“今天早上，搞了半天，不到1畝地?！睖y后簽字，四至清楚，圖形已經(jīng)出來，坐標(biāo)定下來，農(nóng)戶最終確定自己的土地面積。

農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)具有兩重性：一方面，很大程度上看成自物權(quán)。集體所有權(quán)為集體組織成員的共有權(quán)，“農(nóng)民根本分不開承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)；承包給我的，就是我的了”。四川涼山有2200萬人在外務(wù)工，跨區(qū)域，有的進(jìn)城20—30年；高山上的人下來，購買的土地或宅基地，西昌20萬彝族人下山，土地都是買的；地方政府現(xiàn)在不可能趕走。眉山去了1000多人，都是高寒山區(qū)的少數(shù)民族。所說的買賣土地，實(shí)際是出賣和購買土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)；但另一方面，在很大程度上，農(nóng)民也知道，土地并不是真正歸其所有的。所以農(nóng)民有土地確權(quán)的渴望。

加快進(jìn)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的修訂工作?，F(xiàn)在對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)——如果僅是解決四至不清、地塊不實(shí)的問題，這是技術(shù)層面問題，如把確權(quán)看成明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的重大政策舉措的話，起點(diǎn)在哪里？二輪承包到期后還變不變？這些都是急需確定的問題。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的修訂要與《中華人民共和國物權(quán)法》一致，將集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有的概念具體化；明確界定農(nóng)地所有者、承包經(jīng)營者、經(jīng)營者各自的責(zé)權(quán)利?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》的修訂還應(yīng)明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作與二輪承包之間的關(guān)系，明確這次確權(quán)的起點(diǎn)以及確權(quán)的期限。

頂層設(shè)計所應(yīng)包含的內(nèi)容有：一是三輪承包50年或70年，確權(quán)的期限跨越二輪承包期。二是在確權(quán)中是否調(diào)整要區(qū)別對待，給予地方一定的空間，各地自主決定。三是個人成員權(quán)改為集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的成員權(quán)，農(nóng)戶內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對確權(quán)到戶的土地承包經(jīng)營權(quán)作為共有權(quán)人；戶內(nèi)人口變動或分戶并戶，由各戶自己解決承包經(jīng)營權(quán)的歸屬問題。

在根本性的改革舉措還沒出臺之前，修訂法律和制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例的工作在短期內(nèi)難以完成，在沒有這些頂層設(shè)計的前提下，目前各地開展的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作重點(diǎn)應(yīng)放在解決技術(shù)層面問題上，即解決四至不清、地塊不實(shí)的問題。確權(quán)登記頒證的試點(diǎn)工作應(yīng)尊重地方的意愿，根據(jù)地方和農(nóng)民的需求，因地制宜，審慎推進(jìn)，把工作做細(xì)，同時應(yīng)制定出當(dāng)前確權(quán)與2028年二輪承包到期會出現(xiàn)的矛盾及問題的對接預(yù)案。

三、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)需要綜合配套措施

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：到2020年，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[11]?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》又再次重申了這一目標(biāo)和任務(wù)。為此，有幾個關(guān)系需要處理好：

第一，處理好市場配置資源的決定性作用和政府在脫貧攻堅中的功能及作用兩者之間的關(guān)系。發(fā)揮好市場機(jī)制對效率的促進(jìn)作用，同時也要充分發(fā)揮政府的職能，充分利用政府在扶貧工作中的強(qiáng)大社會動員能力以及協(xié)調(diào)能力。要警惕在具體工作中，硬指標(biāo)往往會造成軟預(yù)算，為了完成硬指標(biāo)，政府部門打著脫貧旗號，定指標(biāo)，下任務(wù)，資金使用的效率低下，甚至弄虛作假，尤其要防止政府起到資源配置決定性作用的傾向。

第二，開發(fā)扶貧與社會保障雙輪驅(qū)動，尤其是要將精準(zhǔn)扶貧和醫(yī)療救助脫貧的體制機(jī)制創(chuàng)新有效結(jié)合起來。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦建檔立卡數(shù)據(jù)，2013年底，全國貧困村中21.1%沒有合格衛(wèi)生室，每村鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)量不到全國平均數(shù)的一半，建檔立卡的貧困戶中有42.0%因病致貧，是其致貧的最主要原因。這就需要在醫(yī)療衛(wèi)生方面有系統(tǒng)的體制機(jī)制創(chuàng)新來解決。如進(jìn)一步改善貧困地區(qū)公共衛(wèi)生狀況，落實(shí)和完善新型合作醫(yī)療制度和大病保險制度，加大對貧困人口的醫(yī)療救助、臨時救助和慈善救助等幫扶力度?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》在醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧等方面提出了一系列政策措施，這些政策措施的落實(shí)將有效杜絕因病致貧。

第三，將扶貧開發(fā)與鄉(xiāng)村治理機(jī)制的改革與完善以及農(nóng)民組織化程度的提高有機(jī)結(jié)合起來。在現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)下，由于鄉(xiāng)村精英近水樓臺，他們對國家提供資源的可獲得性和可接近性上具有優(yōu)勢，在一些地區(qū)資源往往被鄉(xiāng)村精英占有或利用，就是所說的精英俘獲。如何處理好精準(zhǔn)扶貧、瞄準(zhǔn)到農(nóng)戶與發(fā)揮能人、帶頭人的作用之間的關(guān)系，既防止精英俘獲，同時又能發(fā)揮能人作用。通過對真正具有合作社性質(zhì)的農(nóng)民合作社進(jìn)行扶持，或是通過對農(nóng)村基層社區(qū)組織機(jī)制的改革和完善來解決這個難題。

六個精準(zhǔn)，關(guān)鍵是扶貧對象的精準(zhǔn)，只有瞄準(zhǔn)、找準(zhǔn)扶貧對象，在此前提下，扶貧的項(xiàng)目、資金和措施才能真正發(fā)揮作用、提高效率，脫貧才能真正取得成效。瞄準(zhǔn)、找準(zhǔn)扶貧對象，目的是確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對象身上。項(xiàng)目、資金可以給最能利用項(xiàng)目和資金的人，但利用的目的是使扶貧對象真正受益。

第四，處理好資源開發(fā)與綠色可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系。現(xiàn)在要打的攻堅戰(zhàn)是脫貧，因?yàn)槊撠毜挠补穷^都在后邊，相對較易脫貧的地區(qū)及群眾大都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧?，F(xiàn)在處于貧困線以下的七千多萬人大多分布在老少偏窮地區(qū)，這些地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，而且有些地區(qū)的就業(yè)機(jī)會短缺，貧困群眾的致富能力不足，有的地區(qū)群眾甚至缺乏必要的生存條件。

青海某州委副書記(2010年)說：“西部大開發(fā)最高的境界是田園牧歌。農(nóng)牧民定居，搞好教育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，適度集中，不要折騰。在青海，某種程度上，‘發(fā)展’是壞道理。技術(shù)、工程水平不足以保護(hù)生態(tài)環(huán)境時，資源放在那里，不要開發(fā)?！I(lǐng)導(dǎo)，幾年一個任期，等不及，道理都懂，干是干，講是講?！嗖匾恍┑貐^(qū)不要考核發(fā)展的指標(biāo)，就考核生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定?！?/p>

云南某貧困縣副縣長(2011年)說：“現(xiàn)在交通條件改善了。以前閉塞，進(jìn)來要到昆明繞路。過去領(lǐng)導(dǎo)到了州里，不過來，讓我們?nèi)R報。我們的體制，要有人來，才有項(xiàng)目；沒有人來，非常尷尬。全縣總收入7000多萬元，一般預(yù)算收入4200多萬元，財政支出9億多元，典型的要飯財政。我一個副縣長，在下面，雄赳赳的，到上面，孫子都不如。中央政策一刀切，剛有條件上項(xiàng)目，一刀切下去，發(fā)達(dá)地區(qū)項(xiàng)目向西部轉(zhuǎn)移，把一些產(chǎn)業(yè)搞過來做，但做不了，高耗能產(chǎn)業(yè)一刀切。我們這里空氣很好，沒有污染。但沒有污染，就沒有錢，有污染才有錢。一點(diǎn)污染沒有也是不對的?！?/p>

第五，教育脫貧是全面消除貧困、確保貧困不反彈的根本性措施，是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。實(shí)現(xiàn)全面脫貧的目標(biāo)，不僅是實(shí)現(xiàn)社會公平，也能更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出：扶貧開發(fā)“也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下擴(kuò)大國內(nèi)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑”。一般認(rèn)為，投資是快變量，而消費(fèi)是慢變量。但慢變量中也有快的因素，消費(fèi)需求意愿和現(xiàn)實(shí)消費(fèi)能力之間差距最大的那部分低收入群體，尤其是農(nóng)村的貧困群體，就是慢變量中的快變量因子[12]。減輕農(nóng)村貧困人口在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老和教育等方面的負(fù)擔(dān)，增加他們的收入，他們的經(jīng)濟(jì)凈收入的增量馬上就能轉(zhuǎn)化為消費(fèi)，從而擴(kuò)大需求。脫貧不僅是社會公平問題，也能直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

作者簡介：張曉山(1947-)，男，上海人，博士，博士生導(dǎo)師，研究員，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所前所長，中國社會科學(xué)院學(xué)部委員。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財政問題研究》2016年第8期

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