內(nèi)容提要：縱覽農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革四十年的歷程，有兩條經(jīng)驗(yàn)最為關(guān)鍵，即賦權(quán)和市場(chǎng)化。主要表現(xiàn)在：推行家庭承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；逐步賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，建立并完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)；改革農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)能；改革農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制與價(jià)格形成機(jī)制，從計(jì)劃管制、雙軌制到逐步推進(jìn)市場(chǎng)化；放開農(nóng)村勞動(dòng)力政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化；放松農(nóng)村投資限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整合凝聚各類資源促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面搞活。加快鄉(xiāng)村振興，應(yīng)進(jìn)一步賦權(quán)，改革農(nóng)村土地制度與集體產(chǎn)權(quán)制度，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與交易市場(chǎng)；進(jìn)一步推進(jìn)市場(chǎng)化，改革糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，建立健全以市場(chǎng)為取向的糧食價(jià)格形成機(jī)制與收儲(chǔ)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革；農(nóng)村土地制度農(nóng)；村產(chǎn)權(quán)制度；鄉(xiāng)村振興

40年前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革拉開了中國(guó)改革開放的序幕。40年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革不斷深化，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ)、提供動(dòng)力。在鄉(xiāng)村振興道路上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革依然要也必然要為鄉(xiāng)村振興提供動(dòng)力、創(chuàng)造活力。40年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革內(nèi)容豐富多彩，賦權(quán)與市場(chǎng)化當(dāng)為關(guān)鍵的兩條成功經(jīng)驗(yàn)。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興的新起點(diǎn)上，賦權(quán)和市場(chǎng)化仍然具有較大改革空間，將會(huì)為鄉(xiāng)村振興提供巨大動(dòng)力。

一、賦權(quán)與市場(chǎng)化:農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革40年主要經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革40年的主要經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)起來(lái)主要有兩條：一是逐步賦權(quán)并放活農(nóng)民與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與自主權(quán);二是漸次推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場(chǎng)化，逐漸建立農(nóng)業(yè)與農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制0這也是40年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的兩大主線。40年來(lái)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革在實(shí)踐——認(rèn)識(shí)——實(shí)踐的過(guò)程中走向深入。

(一）推行家庭承包責(zé)任制，賦予農(nóng)民土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)自主權(quán)

  40年來(lái)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)軔于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營(yíng)體制改革，起始自家庭承包責(zé)任制的推行。20世紀(jì)70年代末80年代初，經(jīng)過(guò)小崗村等地艱難的實(shí)踐探索、國(guó)家各層級(jí)的激烈爭(zhēng)論，我國(guó)對(duì)20世紀(jì)50年代中期以來(lái)實(shí)行的農(nóng)村土地集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營(yíng)制度進(jìn)行了歷史性改革，在土地集體所有制的前提下，推行家庭承包責(zé)任制。

黨的十一屆三中全會(huì)后，一系列政策文件對(duì)農(nóng)村家庭承包責(zé)任制進(jìn)行了確認(rèn)、細(xì)化、鞏固與完善。不過(guò)無(wú)論在實(shí)踐中還是在政策上，家庭承包責(zé)任制都不是一步到位的。1980年5月31日，鄧小平同志在與中央負(fù)責(zé)工作人員談話時(shí)肯定了包產(chǎn)到戶和包干到戶。農(nóng)村政策放寬以后，一些適宜包產(chǎn)到戶的地方搞了包產(chǎn)到戶，效果很好，變化很快。安徽肥西縣絕大多數(shù)生產(chǎn)隊(duì)搞了包產(chǎn)到戶，增產(chǎn)幅度很大。1980年9月27曰，中共中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》的通知，適當(dāng)放寬了對(duì)自留地、家庭副業(yè)和集市貿(mào)易的限制，強(qiáng)調(diào)要尊重生產(chǎn)隊(duì)的自主權(quán)，因地制宜地發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，普遍建立各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制，改進(jìn)勞動(dòng)計(jì)酬辦法，初步糾正生產(chǎn)指導(dǎo)上的主觀主義和分配中的平均主義；討論了加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問(wèn)題，支持干部群眾探索的專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬責(zé)任制等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；提出在邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困落后的地區(qū)，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶。

1.20世紀(jì)80年代初中央確立農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)與分配制度

1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，指出截至目前全國(guó)農(nóng)村已有90%以上的生產(chǎn)隊(duì)建立不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；目前，我國(guó)農(nóng)村的主體經(jīng)濟(jì)形式，是組織規(guī)模不等、經(jīng)營(yíng)方式不同的集體經(jīng)濟(jì)。與其并存的，還有國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和作為輔助的家庭經(jīng)濟(jì)。在此文件中，家庭經(jīng)濟(jì)還是輔助的。1982年中央“一號(hào)文件”對(duì)于農(nóng)村承包責(zé)任制的建立具有劃時(shí)代的歷史意義，首次提到“承包”“土地的承包”“聯(lián)產(chǎn)承包制”“土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)”等重要概念和政策要求。該文件指明在各地建立的生產(chǎn)責(zé)任制中，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬的占生產(chǎn)隊(duì)總數(shù)的80%以上，一般地講，聯(lián)產(chǎn)就需要承包。聯(lián)產(chǎn)承包制的運(yùn)用，可以恰當(dāng)?shù)貐f(xié)調(diào)集體利益和個(gè)人利益，并使集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和勞動(dòng)者自主經(jīng)營(yíng)兩個(gè)積極性同時(shí)得到發(fā)揮，所以能普遍應(yīng)用并受到群眾的熱烈歡迎。該文件還指出有按人勞比例或者按勞動(dòng)力平均分包耕地、專業(yè)承包等不同形式的承包。不論實(shí)行何種類型的承包責(zé)任制，土地的承包必須力求合理。為了保證土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，社員承包的土地，必須按照合同規(guī)定，在集體統(tǒng)一計(jì)劃安排下，從事生產(chǎn)。1983年1月2日，《中共中央關(guān)于印發(fā)〈當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題〉的通知》正式提出并進(jìn)一步肯定、完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。文件指出，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了許多重大變化。其中，影響最深遠(yuǎn)的是普遍實(shí)行了多種形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，而聯(lián)產(chǎn)承包制又越來(lái)越成為主要形式。聯(lián)產(chǎn)承包采取了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個(gè)人積極性同時(shí)得到發(fā)揮。完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)鍵是通過(guò)承包處理好統(tǒng)與分的關(guān)系。該文件提出要建立健全承包合同制。人民公社的體制，要從兩方面進(jìn)行改革。這就是，實(shí)行生產(chǎn)責(zé)任制，特別是聯(lián)產(chǎn)承包制;實(shí)行政社分設(shè)。1984年1月1日，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》提出要繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，幫助農(nóng)民在家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，提高經(jīng)濟(jì)效益。該文件首次明確土地承包期，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實(shí)行集約經(jīng)營(yíng)，提出土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。

總結(jié)起來(lái)，推行農(nóng)村家庭承包責(zé)任制涉及四個(gè)方面的改革，有四點(diǎn)核心內(nèi)容：第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度方面，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從一元的土地集體所有權(quán)中分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)土地集體所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)體制方面，農(nóng)地由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)改為以家庭經(jīng)營(yíng)為主。經(jīng)營(yíng)主體發(fā)生變化，經(jīng)營(yíng)單元從集體轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶家庭。第三，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)方面，賦予農(nóng)民經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。種什么、怎么種、賣給誰(shuí)，都由農(nóng)民說(shuō)了算。第四，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分配制度方面，由間接工分制轉(zhuǎn)變到直接分配制。家庭承包制極大地調(diào)動(dòng)了中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，迅速顯示了其超出集體經(jīng)營(yíng)的巨大優(yōu)越性。家庭承包經(jīng)營(yíng)制度對(duì)于保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展起到了巨大作用，奠定了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化的產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)。

2. 法律認(rèn)可農(nóng)村家庭承包責(zé)任制并賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

在實(shí)踐與政策基礎(chǔ)<，憲法與專門的法律不斷強(qiáng)化、充實(shí)農(nóng)村家庭承包責(zé)任制，增強(qiáng)了農(nóng)民的土地權(quán)利。1993年憲法修正案把農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制載入憲法。其第八條規(guī)定，農(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)1999年憲法修正案進(jìn)一步完善該條款為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的憲法規(guī)定就此固定下來(lái)。2004年、2018年憲法修正案都未對(duì)此條款進(jìn)行修正。

1986年《土地管理法》最早在法律上賦予并保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返谑l規(guī)定：集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。1998年修訂的《土地管理法》第十四條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，我國(guó)于2002年通過(guò)、2003年施行《農(nóng)村土地承包法》。該法系統(tǒng)地將農(nóng)村土地承包政策上升為法律，系統(tǒng)地賦予集體經(jīng)濟(jì)組織成員土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。規(guī)定了國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，國(guó)家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等條款?！掇r(nóng)村土地承包法》賦予的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利包括承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；等等。耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》進(jìn)一步在法律上明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)。該法規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

(二）逐步賦予農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利，建立并完善土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)

農(nóng)村土地家庭承包制與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確立后，隨后逐漸有了承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需要。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)早前的表述是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但實(shí)質(zhì)上流轉(zhuǎn)的不是承包權(quán)，而是經(jīng)營(yíng)權(quán);農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度提出并確立后，逐步規(guī)范為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高土地利用效率、解放農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。政策和法律上賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利有幾個(gè)重要的文件標(biāo)志。第一，1984年中央“—號(hào)文件”首次允許農(nóng)村土地有限度流轉(zhuǎn)，即只能在集體組織內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，而出租則被明文禁止。文件規(guī)定了土地可以在集體內(nèi)部社員間轉(zhuǎn)包，“鼓勵(lì)土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包，但不能擅自改變向集體承包合同的內(nèi)容”。該文件同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)包的條件也作出了指導(dǎo)，“轉(zhuǎn)包條件可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，由雙方商定。在目前實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度的條件下，可以允許由轉(zhuǎn)入戶為轉(zhuǎn)出戶提供一定數(shù)量的平價(jià)口糧”。這也可以看作農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金的最初形態(tài)。文件還規(guī)定了三個(gè)不準(zhǔn)：自留地、承包地均不準(zhǔn)買賣，不準(zhǔn)出租，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)作宅基地和其他非農(nóng)業(yè)用地>承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的萌芽已經(jīng)出現(xiàn)。第二，中發(fā)〔1993〕11號(hào)文件提出允許轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》（中發(fā)〔1993〕11號(hào)）提出土地承包15年到期后再延長(zhǎng)到30年，文件提出“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。這意味著，除轉(zhuǎn)包外，出租等其他形式的流轉(zhuǎn)也是符合政策的。第三，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2001〕18號(hào)）首次將農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策系統(tǒng)化。核心內(nèi)容主要包括：一是農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要在長(zhǎng)期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的前提下進(jìn)行，要認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于土地承包期再延長(zhǎng)30年不變的政策，確保家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定；二是流轉(zhuǎn)必須堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t；三是規(guī)范企事業(yè)單位和城鎮(zhèn)居民租賃農(nóng)戶承包地，中央不提倡工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地，地方也不要?jiǎng)訂T和組織城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地；四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，正確引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作，保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。第四，2002年通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》首次以法律形式闡述了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的集中法律體現(xiàn)，是我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)中具有里程碑式意義的法律。該法詳細(xì)規(guī)定了通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)等具體內(nèi)容。2007年實(shí)施的《物權(quán)法》明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，并沿襲了《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。第五，2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》將入股作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的一種形式，在政策上徹底明確了股份合作的流轉(zhuǎn)形式地位，提出農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府的職責(zé)是要加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。

黨的十八大之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策獲得重大發(fā)展。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外出務(wù)工或從事多種經(jīng)營(yíng)，越來(lái)越多的農(nóng)戶家庭開始流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)后土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度有必要進(jìn)一步改革完善。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。他指出，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。他強(qiáng)調(diào)，要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。2014年之后的歷年中央“一號(hào)文件”都在不斷確立與完善“三權(quán)分置”制度。2014年11月20曰，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，從政策上系統(tǒng)規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》，對(duì)包括農(nóng)戶承包地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易作出規(guī)定。

(三）改革農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)的股份權(quán)能

農(nóng)村集體資產(chǎn)包括農(nóng)民集體所有的土地等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營(yíng)的房屋、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，用于公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制的改革實(shí)際上也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一部分，農(nóng)村各類集體土地的制度改革都屬于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的一部分。為便于論述，此處只討論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)制度改革。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，廣東、浙江、上海、北京、蘇州等地的農(nóng)村逐步開展了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。改革的動(dòng)因是這些地區(qū)的不少農(nóng)村的集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在改革開放后得到發(fā)展，集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)規(guī)模比較大。然而，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、管理與監(jiān)督制度不健全。農(nóng)民集體有改革完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的需要，地方政府有指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理的必要。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的規(guī)模多大，收益如何能讓集體成員共享，集體成員對(duì)集體資產(chǎn)擁有哪些權(quán)利？這些是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的基本問(wèn)題與出發(fā)點(diǎn)。集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)發(fā)展起來(lái)后，明晰集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)數(shù)量并按股份（份額）量化到集體成員是最基本的要求。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是集體成員集體所有的，集體企業(yè)、房屋、農(nóng)業(yè)設(shè)施等不可能一分了之，這與農(nóng)村土地分戶承包還不一樣。實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革的農(nóng)村大都進(jìn)行了清產(chǎn)核資、股份(份額）量化的工作。在此基礎(chǔ)上,集體成員按照股份（份額）分享集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的收益。在股份設(shè)置與收益分配中，設(shè)立成員股是普遍的，但對(duì)于集體股，有的地區(qū)設(shè)，有的地區(qū)不設(shè)。成員的股份是否隨著集體成員的變動(dòng)而變化，不同的地方做法不同。有的地方一次劃定股份，增人減人都不再調(diào)整股份;有的地方則根據(jù)人口變動(dòng)調(diào)整股份。

黨的十八大以后，黨中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。黨的十八屆三中全會(huì)提出，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。2014年10月，中央審議通過(guò)了有關(guān)農(nóng)民股份合作和農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案。2015年5月，全國(guó)29個(gè)縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)民股份合作和賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)02016年12月26日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》發(fā)布，這是新時(shí)期關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的綜合性指導(dǎo)意見。該文件以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向。該文件提出有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革、確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份、保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利等集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容，要求因地制宜探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式。

(四）改革農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷體制與價(jià)格形成機(jī)制，從計(jì)劃管制、雙軌制到逐步推進(jìn)市場(chǎng)化

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，糧食等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度，國(guó)家統(tǒng)一收購(gòu)、統(tǒng)一銷售，收購(gòu)與銷售價(jià)格由國(guó)家制定。農(nóng)村改革后，國(guó)家逐步推進(jìn)糧食等農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷制度市場(chǎng)化改革。1993年是一個(gè)分水嶺，1993年之前，實(shí)行購(gòu)銷與價(jià)格“雙軌制”，合同定購(gòu)的價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)；1993年之后，主要實(shí)行市場(chǎng)化購(gòu)銷，同時(shí)根據(jù)市場(chǎng)條件實(shí)行價(jià)格支持政策。價(jià)格支持政策是農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的重點(diǎn)，也是一道難題。按時(shí)間順序，我國(guó)依次實(shí)行了保護(hù)價(jià)收購(gòu)、最低收購(gòu)價(jià)(含臨時(shí)收儲(chǔ))政策。

1.改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)制度，逐步推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化購(gòu)銷（1978～1992年）

1982年中央“一號(hào)文件”提出要改善農(nóng)村商品流通，要以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔。糧、棉、油等產(chǎn)品仍須堅(jiān)持統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的政策。實(shí)行派購(gòu)的二類農(nóng)副產(chǎn)品，要確定合理的收購(gòu)基數(shù)，一定幾年；某些不便定基數(shù)的產(chǎn)品，也要確定合理的購(gòu)留比例。

1983年中央“一號(hào)文件”放寬了農(nóng)業(yè)農(nóng)村商品生產(chǎn)和流通政策。文件指出，為了搞活商品流通，促進(jìn)商品生產(chǎn)的發(fā)展，要堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的方針，調(diào)整購(gòu)銷政策，改革國(guó)營(yíng)商業(yè)體制，放手發(fā)展合作商業(yè)，適當(dāng)發(fā)展個(gè)體商業(yè)。實(shí)行以國(guó)營(yíng)商業(yè)為主導(dǎo)，多種商業(yè)經(jīng)濟(jì)形式并存。調(diào)整農(nóng)副產(chǎn)品購(gòu)銷政策。對(duì)重要農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)是完全必要的，但品種不宜過(guò)多。今后，對(duì)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品，繼續(xù)實(shí)行統(tǒng)購(gòu)派購(gòu);對(duì)農(nóng)民完成統(tǒng)派購(gòu)任務(wù)后的產(chǎn)品（包括糧食，不包括棉花）和非統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)允許多渠道經(jīng)營(yíng)。

1984年中央“一號(hào)文件”指出，流通是商品生產(chǎn)過(guò)程中不可缺少的環(huán)節(jié)，抓生產(chǎn)必須抓流通。當(dāng)前，流通領(lǐng)域與農(nóng)村商品生產(chǎn)發(fā)展之間不相適應(yīng)的狀況越來(lái)越突出。必須堅(jiān)持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的原則，堅(jiān)持國(guó)家、集體、個(gè)人一齊上的方針，繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)村商業(yè)體制的改革，進(jìn)一步搞活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。繼續(xù)調(diào)整農(nóng)副產(chǎn)品購(gòu)銷政策。要隨著生產(chǎn)的發(fā)展和市場(chǎng)供應(yīng)的改善，繼續(xù)減少統(tǒng)派購(gòu)的品種和數(shù)量。

1985年中央“一號(hào)文件”第一項(xiàng)政策即改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度。從當(dāng)年起，除個(gè)別品種外，國(guó)家不再向農(nóng)民下達(dá)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)任務(wù)，按照不同情況，分別實(shí)行合同訂購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)。糧食、棉花取消統(tǒng)購(gòu)，改為合同收購(gòu)。定購(gòu)以外的糧食、棉花可以自由上市。生豬、水產(chǎn)品和大中城市、工礦區(qū)的蔬菜，也要逐步取消派購(gòu)，自由上市，自由交易，隨行就市，按質(zhì)論價(jià)。其他統(tǒng)派購(gòu)產(chǎn)品，也要分品種、分地區(qū)逐步放開。取消統(tǒng)購(gòu)派購(gòu)以后，農(nóng)產(chǎn)品不再受原來(lái)經(jīng)營(yíng)分工的限制，實(shí)行多渠道直線流通。任何單位都不得再向農(nóng)民下達(dá)指令性生產(chǎn)計(jì)劃。該文件還指出，擴(kuò)大市場(chǎng)調(diào)節(jié)，進(jìn)一步放活經(jīng)濟(jì)之后，農(nóng)民將從過(guò)去主要按國(guó)家計(jì)劃生產(chǎn)轉(zhuǎn)向面向市場(chǎng)需求進(jìn)行生產(chǎn)，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的計(jì)劃管理，將從過(guò)去主要依靠行政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變到主要依靠經(jīng)濟(jì)手段。這實(shí)際上意味著，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃為主、市場(chǎng)為輔轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)為主、計(jì)劃為輔，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的管理手段也從行政領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)指導(dǎo)。

1986年中央“一號(hào)文件”指出，改革既要有破又要有立，完善流通體制和合作體制。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度的改革，涉及生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等各個(gè)方面的利益，在前進(jìn)的步伐上需要與城市改革相互協(xié)調(diào)。把糧食統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu)，是糧食收購(gòu)制度的重大改革，只能逐步完善，不可因?yàn)榧Z食生產(chǎn)出現(xiàn)年度性波動(dòng)就動(dòng)搖改革的方向?yàn)榱吮Ｗo(hù)和鼓勵(lì)農(nóng)民生產(chǎn)和交售糧食的積極性，將適當(dāng)減少合同定購(gòu)數(shù)量，擴(kuò)大市場(chǎng)議價(jià)收購(gòu)比重，并對(duì)簽訂合同的農(nóng)民按平價(jià)供應(yīng)一定數(shù)量的化肥，給予優(yōu)先貸款。中共中央政治局1987年1月22日通過(guò)的《把農(nóng)村改革引向深入》再次提出繼續(xù)改革統(tǒng)派購(gòu)制度，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，根據(jù)發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的要求，逐步改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購(gòu)制度，建立并完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系。

1991年10月28日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步搞活農(nóng)產(chǎn)品流通的通知》要求進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品放管結(jié)合的購(gòu)銷政策，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適當(dāng)縮小指令性計(jì)劃管理，完善指導(dǎo)性計(jì)劃管理，更多地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。在保證完成國(guó)家定購(gòu)任務(wù)的前提下，糧食長(zhǎng)年放開經(jīng)營(yíng)。取消“大米由糧食部門統(tǒng)一收購(gòu)，其他部門、單位和個(gè)人不得經(jīng)營(yíng)”的規(guī)定。中央和地方實(shí)行專項(xiàng)儲(chǔ)備糧制度，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格下跌時(shí)，政府按保護(hù)價(jià)定額收購(gòu)儲(chǔ)備，保護(hù)生產(chǎn)者利益；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)，政府按合理價(jià)格拋售一部分儲(chǔ)備糧，以穩(wěn)定市場(chǎng)，保護(hù)消費(fèi)者的利益。1991年11月29日，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》進(jìn)一步提出深化農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和流通體制改革，除了國(guó)家規(guī)定的少數(shù)重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一收購(gòu)經(jīng)營(yíng)或部分統(tǒng)一收購(gòu)經(jīng)營(yíng)外，其余全部放開，實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。統(tǒng)的部分，嚴(yán)格按照國(guó)家計(jì)劃購(gòu)銷調(diào)存。要逐步理順價(jià)格，使工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間和各種農(nóng)產(chǎn)品之間保持合理的比價(jià)，有效地控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，在提高工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上，逐步縮小“剪刀差”。堅(jiān)定不移地實(shí)行多渠道流通。加強(qiáng)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和管理，建立正常的流通秩序，促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育。

2. 實(shí)行糧食保護(hù)價(jià)制度（1993～2003年）

1993年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》提出深化糧食購(gòu)銷體制改革，從1994年起，國(guó)家定購(gòu)的糧食全部實(shí)行“保量放價(jià)”，即保留定購(gòu)數(shù)量，收購(gòu)價(jià)格隨行就市。糧食價(jià)格和購(gòu)銷放開以后，國(guó)家對(duì)糧食實(shí)行保護(hù)價(jià)制度，并相應(yīng)建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金和儲(chǔ)備體系。糧食保護(hù)價(jià)由國(guó)家根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和糧食供求狀況每年確定一次，在糧食秋播前公布。糧食價(jià)格放開后，中央和地方財(cái)政減下來(lái)的糧食加價(jià)、補(bǔ)貼款全部用于建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，用于收儲(chǔ)信貸利息補(bǔ)貼等。糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)有助于穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。但與此同時(shí)，財(cái)政壓力特別是地方財(cái)政壓力加大，保護(hù)價(jià)收購(gòu)落到實(shí)處難，“打白條”“賣糧難”問(wèn)題出現(xiàn)，在市場(chǎng)價(jià)格低的情況下，高價(jià)收購(gòu)的糧食難以順價(jià)銷售出去。

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于1998年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》提出“四分開一完善”，“一完善”即完善糧食價(jià)格形成機(jī)制。在正常情況下，糧食價(jià)格主要由市場(chǎng)供求決定，企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)營(yíng)糧食，政府制定收購(gòu)保護(hù)價(jià)和銷售限價(jià)，市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)過(guò)大時(shí)，國(guó)家運(yùn)用儲(chǔ)備、進(jìn)出口等手段予以調(diào)節(jié)。1998年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的決定》提出并開始實(shí)行“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”，實(shí)行順價(jià)銷售、農(nóng)發(fā)行收購(gòu)資金封閉運(yùn)行、按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧，深化國(guó)有糧食企業(yè)改革。國(guó)家控制糧源、壟斷收購(gòu)，國(guó)家定價(jià)，供給與庫(kù)存過(guò)度，順價(jià)銷售難以實(shí)現(xiàn)。

3. 實(shí)行并完善最低收購(gòu)價(jià)與臨時(shí)收儲(chǔ)政策(2004年至今）

2004年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》提出深化糧食流通體制改革。從2004年開始，國(guó)家全面放開糧食收購(gòu)和銷售市場(chǎng)，實(shí)行購(gòu)銷多渠道經(jīng)營(yíng)。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》提出放開糧食收購(gòu)和價(jià)格，健全糧食市場(chǎng)體系，轉(zhuǎn)換糧食價(jià)格形成機(jī)制。一般情況下，糧食收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求形成，國(guó)家在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的基礎(chǔ)上實(shí)行宏觀調(diào)控。要充分發(fā)揮價(jià)格的導(dǎo)向作用，當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)，為保證市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格。2005年，國(guó)家在部分主產(chǎn)區(qū)啟動(dòng)了對(duì)稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策。2006年，啟動(dòng)了對(duì)小麥的最低收購(gòu)價(jià)政策。從2008年開始，國(guó)家啟動(dòng)了對(duì)玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖的臨時(shí)收儲(chǔ)政策。臨時(shí)收儲(chǔ)政策類似于最低收購(gòu)價(jià)政策。這兩項(xiàng)政策其實(shí)并不只是價(jià)格支持政策，而且還是糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)政策、流通政策

最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的執(zhí)行發(fā)揮了、綠著作用。農(nóng)民對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)積極性高漲，稻谷、小麥、玉米等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量十多年來(lái)連年增長(zhǎng)，保障了糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品充裕供給。在我國(guó)糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的前些年，最低收購(gòu)價(jià)政策和臨時(shí)收儲(chǔ)政策實(shí)行得很順利，順價(jià)銷售可以實(shí)現(xiàn)，庫(kù)存和財(cái)政壓力都不大，但近年來(lái)遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2013年之后，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開始全面高于國(guó)際市場(chǎng)到岸價(jià)。國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)不愿意用國(guó)內(nèi)原料，一些糧食和農(nóng)產(chǎn)品形成了“國(guó)產(chǎn)入庫(kù)、進(jìn)口入市”的現(xiàn)象。“高產(chǎn)量”“高進(jìn)口”下產(chǎn)生“高庫(kù)存”。糧食庫(kù)存高企，消化困難，陳化糧現(xiàn)象抬頭，政策性儲(chǔ)備的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，價(jià)格下跌，農(nóng)民利益受損。

2016年、2017年中央“一號(hào)文件”均提出，要深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革。2017年中央“一號(hào)文件”提出，堅(jiān)定推進(jìn)玉米市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離改革，健全生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體入市收購(gòu)，防止出現(xiàn)“賣糧難”。鼓勵(lì)多元市場(chǎng)主體入市收購(gòu)被鮮明地提出，這意味著玉米購(gòu)銷將更加市場(chǎng)化。新疆棉花目標(biāo)價(jià)格政策在試點(diǎn)三年后調(diào)整完善已被確定下來(lái)。東北大豆目標(biāo)價(jià)格政策在試點(diǎn)三年后調(diào)整為生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。2017年中央“一號(hào)文件”提出，堅(jiān)持并完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，合理調(diào)整最低收購(gòu)價(jià)水平，形成合理比價(jià)關(guān)系，這是改革的主要內(nèi)容。2018年中央“一號(hào)文件”提出，深化農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)制度和價(jià)格形成機(jī)制改革，加快培育多元市場(chǎng)購(gòu)銷主體，改革完善中央儲(chǔ)備糧管理體制。2018年，國(guó)家$父大幅度下調(diào)水稻最低收購(gòu)價(jià)。早秈稻、中晚秈稻和粳稻最低收購(gòu)價(jià)每50公斤120元、126元和130元，比2017年下調(diào)10元、10元和20元。同年，國(guó)家自2006年出臺(tái)小麥最低收購(gòu)價(jià)政策以來(lái)首次下調(diào)小麥最低收購(gòu)價(jià)，每50公斤下調(diào)3元。稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)逐步接近于市場(chǎng)價(jià)。

(五）放寬農(nóng)村勞動(dòng)力政策，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化

農(nóng)村勞動(dòng)力政策逐步放寬，改變了過(guò)去把農(nóng)村勞動(dòng)力束縛在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的狀態(tài)。1982年中央“一號(hào)文件”提出，要逐步發(fā)展專_分工和專業(yè)承包，逐步改變按人口平均包地、“全部勞力歸田”的做法，把剩余勞力轉(zhuǎn)移到多種經(jīng)營(yíng)方面來(lái)。1984年中央“一號(hào)文件”指出，隨著農(nóng)村分工分業(yè)的發(fā)展，將有越來(lái)越多的人脫離耕地經(jīng)營(yíng)，從事林牧漁等生產(chǎn)，并將有較大部分轉(zhuǎn)入小工業(yè)和小集鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)。這是一個(gè)必然的歷史性進(jìn)步，可為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向深度廣度進(jìn)軍，為改變?nèi)丝诤凸I(yè)的布局創(chuàng)造條件。1987年1月22日，中共中央政治局發(fā)出的《把農(nóng)村改革引向深入》的通知提出要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。并且在對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)和私人企業(yè)的方針部分提到，我國(guó)人多耕地少，今后將有億萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力逐步從種養(yǎng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。只有實(shí)行全民、集體、個(gè)體和其他多種形式一起上的辦法，才能順利實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)移。到2016年，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力達(dá)28171萬(wàn)人，占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的77.9%。農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化促進(jìn)了農(nóng)村居民工資性收入增長(zhǎng)。農(nóng)村住戶家庭總收入中，工資性收入從1978年的88.3元、占比26.8%分別增長(zhǎng)到2016年的4600.3元、占比40.6%。

勞動(dòng)力政策改革與戶籍制度、居住制度的改革共同為農(nóng)村勞動(dòng)力市場(chǎng)化創(chuàng)造了條件。農(nóng)村改革以來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力走向大市場(chǎng)，勞動(dòng)力要素活力煥發(fā)，成為國(guó)家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源源不斷的推動(dòng)力，為中國(guó)成為世界制造業(yè)大國(guó)提供了勞動(dòng)力基礎(chǔ)。

(六）放松農(nóng)村投資限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)整合凝聚各類資源促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面搞活

農(nóng)村改革與經(jīng)濟(jì)搞活放松了對(duì)農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資金、科技等各種資源的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)村工業(yè)化在農(nóng)村就地整合凝聚了這些發(fā)展要素。農(nóng)村改革伊始，脫胎于社隊(duì)企業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，受到中央關(guān)注、重視與支持。1984年1月1日發(fā)出的中央“一號(hào)文件”指出，允許農(nóng)民和集體的資金自由地或有組織地流動(dòng)，不受地區(qū)限制。鼓勵(lì)農(nóng)民向各種企業(yè)投資入股;鼓勵(lì)集體和農(nóng)民本著自愿互利的原則，將資金集中起來(lái)，聯(lián)合興辦各種企業(yè)。1985年中央“一號(hào)文件”提出，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實(shí)行信貸、稅收優(yōu)惠，并嚴(yán)禁平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)。1986年中央“一號(hào)文件”規(guī)定，國(guó)家從征收的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅和工商稅的增長(zhǎng)部分中拿出一部分用于扶持農(nóng)業(yè);從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)征收的獎(jiǎng)金稅歸鄉(xiāng)財(cái)政掌握，也用于農(nóng)業(yè)，不準(zhǔn)挪用。1992年1月2日，《農(nóng)業(yè)部關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的報(bào)告》指出，黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，取得了舉世矚目的成就。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為國(guó)家經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收作出了重要貢獻(xiàn)，對(duì)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力、促農(nóng)增收和城鄉(xiāng)融合發(fā)揮了重要作用。

二、新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的理論邏輯、實(shí)踐空間與改革方向

黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。不平衡不充分發(fā)展的主要表現(xiàn)之一就在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域。補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展短板，關(guān)鍵在于深化改革。

(一）新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的理論邏輯與實(shí)踐空間

第一，生產(chǎn)關(guān)系要適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展。農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)體制都屬于生產(chǎn)關(guān)系。改革農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，目的是解放和發(fā)展生產(chǎn)力。農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系現(xiàn)階段的問(wèn)題是存在束縛生產(chǎn)力發(fā)展的制度，主要表現(xiàn)在土地制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制及收儲(chǔ)制度等方面。當(dāng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展時(shí)，就需要進(jìn)行改革，以生產(chǎn)關(guān)系的改革促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展。

第二，產(chǎn)權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)制度深刻影響著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革與完善產(chǎn)權(quán)制度、賦予和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)在黨的十八大以來(lái)的多份政策文件中。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用?？陀^條件相似的國(guó)家采用不同的經(jīng)濟(jì)制度會(huì)產(chǎn)生迥異的發(fā)展結(jié)果，制度是其中的關(guān)鍵因素。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，制度改革、制度供給是重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興需要制度性供給。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后，雖有客觀條件的原因，但也有制度性的因素。改革40年的實(shí)踐證明，不合理的制度阻礙著農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度性改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)步。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的制度改革依然有很大的空間，改革空間意味著發(fā)展空間，改革空間預(yù)示著改革方向。

第三，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。1992年，鄧小平同志在南方談話中指出，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃和市場(chǎng)都是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段。這為沖破思想禁錮、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制掃清了認(rèn)識(shí)上的障礙。1992年，黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，提出要使市場(chǎng)在社會(huì)主義國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。1993年通過(guò)的憲法修正案中用“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”取代“在社會(huì)主義公有制基礎(chǔ)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”。1997年，黨的十七大提出從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。黨的十九大報(bào)告再次重申要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡在農(nóng)業(yè)農(nóng)村某些領(lǐng)域還沒(méi)有完成。城鄉(xiāng)之間依然存在土地二元制度，農(nóng)民集體土地權(quán)能不完整，城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源未實(shí)現(xiàn)有效配置，集體建設(shè)用地資源閑置浪費(fèi)，使用效率低下。宅基地制度改革進(jìn)展較小，未深入觸及現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與核心矛盾。承包地制度方面，集體所有權(quán)“統(tǒng)”的作用較弱，承包權(quán)的退出尚處于探索階段，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及的雙方產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性及保護(hù)制度還不健全，轉(zhuǎn)出戶的承包權(quán)和轉(zhuǎn)入戶的經(jīng)營(yíng)權(quán)界定及保護(hù)制度需要加強(qiáng)，轉(zhuǎn)入戶破壞耕地、受損失“跑路”等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，還存在轉(zhuǎn)出戶不遵守合同的現(xiàn)象。

過(guò)去40年，農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷與流通的市場(chǎng)化改革促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展與進(jìn)步，但恰恰也是市場(chǎng)化的不夠徹底、不夠完全、不夠堅(jiān)決引致了一些問(wèn)題。國(guó)家儲(chǔ)備的低質(zhì)陳糧在市場(chǎng)滯銷，造成了低水平的供過(guò)于求，抑制了糧食市價(jià)上升，使農(nóng)民多產(chǎn)不能多得，現(xiàn)金收入增長(zhǎng)緩慢。近年來(lái)的糧食最低價(jià)收購(gòu)政策造成同樣后果，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格及供求，造成農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性失衡，糧食特別是三大主糧供過(guò)于求。

(二）新時(shí)代農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的遵循與方向

黨的十八大后，黨中央提出全面深化改革。黨的十九大報(bào)告提出，加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)s，這里認(rèn)為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的遵循與方向主要有兩條：一是賦權(quán)，賦予、保護(hù)、放活農(nóng)民和農(nóng)村產(chǎn)權(quán);二是市場(chǎng)化，建立農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。今后改革是過(guò)去改革路徑的延續(xù)，不是推倒重來(lái)，不是另起爐灶，而是過(guò)去改革經(jīng)驗(yàn)的延續(xù)、升華。

習(xí)近平總書記指出，改革只有進(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)。改革的成功與否主要看人民群眾高興不高興，滿意不滿意。改革要以人民為中心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革則要以農(nóng)民利益為中心。改革也是一場(chǎng)革命，肯定會(huì)觸動(dòng)部門利益、小群體利益、個(gè)人利益，因而不可避免會(huì)遇到阻礙。改革觸動(dòng)靈魂，思想上要破除認(rèn)識(shí)上的農(nóng)業(yè)農(nóng)村特殊論、例外論。

對(duì)改革的實(shí)踐與效果以及政策設(shè)計(jì)不能靠想象，而要靠深入調(diào)查。調(diào)查要深入，不能浮光掠影調(diào)查要親自做，不能假手于人，不能上當(dāng)受騙。近年來(lái)，無(wú)論是國(guó)家主導(dǎo)的試點(diǎn)政策，還是基層自發(fā)的試點(diǎn)探索，比如集體建設(shè)用地入市、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)退出、宅基地使用權(quán)等，實(shí)踐中已經(jīng)具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，改革探索的效果和政策框架已基本具備。底線要守住，并不意味著改革要停頓。顧慮太多，改革無(wú)法往前走，或者走得會(huì)很艱難。一個(gè)點(diǎn)的特殊性不能拖住改革普遍性的后腿。統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷、保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度和最低收購(gòu)價(jià)制度的實(shí)踐效應(yīng)證明，過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)、干預(yù)價(jià)格可能會(huì)一時(shí)有效，但長(zhǎng)期來(lái)看負(fù)面效應(yīng)更大，會(huì)造成農(nóng)產(chǎn)品供求失衡、結(jié)構(gòu)性矛盾、浪費(fèi)等。放松土地產(chǎn)權(quán)管制、建立城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)，有助于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和財(cái)富，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地增值，吸引企業(yè)、社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，助推鄉(xiāng)村振興。

在改革的推進(jìn)方向和路線上，要實(shí)事求是認(rèn)準(zhǔn)道路堅(jiān)定往前走。實(shí)踐層面，基層要防止不切實(shí)際盲動(dòng)冒進(jìn)，主要發(fā)生的領(lǐng)域是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)招商引資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、村莊拆并、農(nóng)民被動(dòng)上樓進(jìn)城等方面。政策決策層面要防止落后于實(shí)際的改革保守、踟躕不前。在農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革上要認(rèn)準(zhǔn)方向往前走，不能因技術(shù)性問(wèn)題而改變戰(zhàn)略性方向，不能因個(gè)案的特殊性否定改革的普遍性，不能因少數(shù)人利益影響多數(shù)人利益，不能以口號(hào)改革、抽象改革、假改革代替實(shí)際改革、具體改革、真改革。一些改革試點(diǎn)已經(jīng)取得一定進(jìn)展和成果，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加大推廣力度。不需要試點(diǎn)的則沒(méi)必要再搞試點(diǎn)，已經(jīng)有改革實(shí)踐的，要在實(shí)踐基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化改革。

三、深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，走鄉(xiāng)村振興道路。無(wú)改革，不振興，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革是鄉(xiāng)村振興的動(dòng)力，為鄉(xiāng)村振興拓寬道路。新時(shí)代鄉(xiāng)村振興道路上，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的主線與重點(diǎn)依然是繼續(xù)推進(jìn)賦權(quán)與市場(chǎng)化。

(一）進(jìn)一步賦權(quán)，改革農(nóng)村土地制度與集體產(chǎn)權(quán)制度，建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度與交易市場(chǎng)

1. 鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善承包地“三權(quán)分置”制度，為鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

黨的十九大報(bào)告提出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。在參加黨的十九大貴州省代表團(tuán)審議時(shí)，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，確定農(nóng)村土地承包期再延長(zhǎng)三十年時(shí)間，是同我們實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的時(shí)間點(diǎn)相契合的>到建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)時(shí)，我們?cè)傺芯啃碌耐恋卣?。我們黨的土地政策是長(zhǎng)期穩(wěn)定的。

完善農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”制度，要明確賦予、平等保護(hù)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)利，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)村集體土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，這在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》中已有相應(yīng)規(guī)定。落實(shí)集體所有權(quán)，重點(diǎn)是落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮集體在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用，在平整和改良土地方面的主導(dǎo)作用，在建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施方面的組織作用，在促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面的橋梁作用。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員擁有的成員權(quán)《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，承包戶對(duì)集體所有的土地依法享有占有、使用、收益的權(quán)利，并且實(shí)際上還具有經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等權(quán)利。穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是要穩(wěn)定承包戶的以上這些權(quán)利。承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)的情況下，經(jīng)營(yíng)權(quán)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，這是“三權(quán)分置”制度的亮點(diǎn)。必須指出的是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在流轉(zhuǎn)情況下才獨(dú)立于土地承包權(quán)，屬于第三方經(jīng)營(yíng)者的一種債權(quán)，但有必要進(jìn)行物權(quán)化。第三方經(jīng)營(yíng)者的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能主要包括繼受間接占有、自主有償使用、全額農(nóng)產(chǎn)品處置收益及相關(guān)補(bǔ)貼收益、發(fā)包方和承包方同意下的再流轉(zhuǎn)與抵押、土地妨害排除與防止、土地征收地上物補(bǔ)償，同時(shí)，還需承擔(dān)足額支付租金，不得改變農(nóng)地用途，不得損害農(nóng)地等義務(wù)。今后，要明確賦予、合理平衡并充分保護(hù)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和第三方經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)與資本投入農(nóng)業(yè)創(chuàng)造有利條件。

2. 建立健全農(nóng)民承包地退出制度，為鄉(xiāng)村振興打開城鄉(xiāng)通道

在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，億萬(wàn)進(jìn)城農(nóng)民與農(nóng)村承包地“人地分離”。黨的十八屆五中全會(huì)立足于城鄉(xiāng)大變革的時(shí)代背景，提出進(jìn)城農(nóng)民承包權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重大問(wèn)題。對(duì)重慶市梁平縣、安徽省定遠(yuǎn)縣等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民承包地退出試驗(yàn)可行，可在更大范圍內(nèi)推廣，應(yīng)進(jìn)一步建立農(nóng)民承包地退出制度，賦予進(jìn)城農(nóng)民退出承包地的選擇權(quán)。當(dāng)前對(duì)農(nóng)民退地要設(shè)置門檻，長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)健全農(nóng)民社保體系。集體對(duì)農(nóng)民退出的承包地仍然擁有所有權(quán)，受讓主體獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而非承包權(quán)。承包地的退出與轉(zhuǎn)讓應(yīng)納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，政府可在市場(chǎng)服務(wù)、補(bǔ)償周轉(zhuǎn)金方面發(fā)揮作用。要統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)民承包地、宅基地與集體收益分配權(quán)退出試點(diǎn)。未來(lái)，可探索農(nóng)村土地國(guó)家收儲(chǔ)政策。

3. 深化宅基地制度改革，放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)，為鄉(xiāng)村振興擴(kuò)展更大空間

宅基地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，農(nóng)民的農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村公共建設(shè)資金缺乏而趨于凋敝，這些問(wèn)題都與城鄉(xiāng)分割的土地制度特別是宅基地制度有密切關(guān)系?，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度已經(jīng)難以適應(yīng)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要，應(yīng)加快改革步伐。改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“堅(jiān)持集體所有，重點(diǎn)突破流轉(zhuǎn)，系統(tǒng)配套改革”，亦即在堅(jiān)持農(nóng)村宅基地集體所有和充分保障農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，以放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和建立農(nóng)村宅基地交易市場(chǎng)為突破口，配套推進(jìn)相關(guān)改革和制度建設(shè)，包括宅基地福利分配制度、宅基地使用及農(nóng)村宅基地交易稅費(fèi)制度、自愿有償退出與統(tǒng)籌利用機(jī)制、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃管理制度、人口經(jīng)濟(jì)權(quán)與居住權(quán)分離制度等。

4. 打破二元土地制度壁壘，打開制度通道，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的制度框架，為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造不竭動(dòng)力

黨的十八大以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革試點(diǎn)在國(guó)有土地與集體土地同權(quán)同價(jià)、激活集體資產(chǎn)、合理配置土地資源、收益共享、降低用地成本、減少征地拆遷矛盾等多方面已經(jīng)取得積極成效。下一步，要構(gòu)建集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地同平臺(tái)、同規(guī)則并軌運(yùn)行的市場(chǎng)交易體系。打開集體土地入市與土地征收之間的制度通道，建立雙軌并行的建設(shè)使用土地來(lái)源渠道。打開集體土地入市與國(guó)有土地入市之間的稅收和增值收益分享分配制度通道，制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市稅收政策。打開集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間的抵押融資制度通道，進(jìn)一步完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資辦法和配套體系。打開集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與閑置公益性建設(shè)用地、宅基地的入市通道，拓寬農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的土地類型。打開集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地之間的續(xù)期產(chǎn)權(quán)制度通道，制定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)到期后的指導(dǎo)意見。打開區(qū)域內(nèi)不同集體間因規(guī)劃等因素形成的制度性差異，因地制宜建立農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的區(qū)域統(tǒng)籌機(jī)制。

5. 改革征地制度，為鄉(xiāng)村振興守土聚財(cái)我國(guó)土地征收征用補(bǔ)償政策和法規(guī)一定程

度上提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加了補(bǔ)償內(nèi)容，增強(qiáng)了被征地農(nóng)民的保障程度。但從總體上看，仍存在土地征占規(guī)模過(guò)大、公益性征地與經(jīng)營(yíng)性占地界定不清、對(duì)政府的征地行為缺乏有效約束、失地農(nóng)民補(bǔ)償偏低、土地增值收益分配不合理、農(nóng)村集體和農(nóng)民對(duì)土地征用的發(fā)言權(quán)依然較小等問(wèn)題。為此，在征地制度改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步從以下幾方面改進(jìn)我國(guó)土地征收征用及補(bǔ)償制度:第一,改革現(xiàn)存的政府強(qiáng)制征地的制度，通過(guò)明確界定“公共利益”來(lái)縮小土地征用的范圍。企業(yè)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要走市場(chǎng)化方式，使農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)化。征地制度改革要為農(nóng)村守好土，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能以犧牲農(nóng)村土地為代價(jià)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展要帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。第二，調(diào)整現(xiàn)存的土地征用補(bǔ)償計(jì)算方法，土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)兼顧土地市場(chǎng)價(jià)值。征地制度改革要為鄉(xiāng)村振興聚財(cái)。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能以犧牲農(nóng)民和農(nóng)業(yè)利益為代價(jià)，而要為農(nóng)民、農(nóng)村聚財(cái)。此外，還要改善土地征用程序，廣開渠道促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，建立失地農(nóng)民社會(huì)安全保障網(wǎng)。

6. 進(jìn)一步改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，為鄉(xiāng)村振興增強(qiáng)集體力量

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村健康發(fā)展和農(nóng)民切身利益。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革首先要破除認(rèn)識(shí)藩籬，將農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明確賦予農(nóng)民集體與個(gè)人。需要破除的第一個(gè)認(rèn)識(shí)藩籬，就是不能將集體看作獨(dú)立于農(nóng)民的主體，不能將集體產(chǎn)權(quán)看作超越于農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)。集體是農(nóng)民的集體，沒(méi)有農(nóng)民的個(gè)體也就無(wú)所謂農(nóng)民集體。長(zhǎng)期以來(lái)，一些人認(rèn)為農(nóng)村中土地等集體資產(chǎn)屬于脫離于農(nóng)民、位于農(nóng)民之上的“集體”所有，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織所有，而真實(shí)的情況是屬于“農(nóng)民集體”所有，農(nóng)民個(gè)體是所有者的一分子，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民自治組織只是農(nóng)民集體的代理人。因此，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度首先要明確農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，農(nóng)民個(gè)體擁有成員權(quán)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民自治組織是農(nóng)民集體的代理人。我國(guó)農(nóng)村黨組織、村民委員會(huì)、農(nóng)民專業(yè)合作社都有法可依，唯獨(dú)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織還沒(méi)有專門的立法，缺乏具體形式和市場(chǎng)主體地位。為了促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成長(zhǎng)和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立性和自主權(quán)，適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化，建議盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，以指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織工作'深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要破除制度藩籬，賦予農(nóng)村集體土地等產(chǎn)權(quán)以更大更多的發(fā)展權(quán)能。

(二）進(jìn)一步市場(chǎng)化，改革糧食最低收購(gòu)價(jià)制度，建立健全以市場(chǎng)為取向的糧食價(jià)格形成機(jī)制與收儲(chǔ)制度

市場(chǎng)不僅應(yīng)當(dāng)在資源配置中起決定性作用，而且應(yīng)當(dāng)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成、購(gòu)銷與流通中起決定性作用。保護(hù)價(jià)制度、最低收購(gòu)價(jià)制度等糧食價(jià)格支持政策依然保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩。20世紀(jì)90年代以來(lái)的每次糧食價(jià)格形成機(jī)制與收儲(chǔ)制度改革都提出過(guò)市場(chǎng)化目標(biāo)，但囿于客觀條件所限與認(rèn)識(shí)偏差，本意、本應(yīng)是在特殊條件下才啟用的價(jià)格支持政策卻成為經(jīng)常性政策，以致市場(chǎng)化目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。未來(lái)應(yīng)堅(jiān)定市場(chǎng)化方向，建立以市場(chǎng)為取向的糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與收儲(chǔ)制度，讓市場(chǎng)在糧食購(gòu)銷中起到?jīng)Q定性作用。

關(guān)于糧食最低收購(gòu)價(jià)政策改革有兩大主要觀點(diǎn)。第一，保留現(xiàn)有政策框架，繼續(xù)實(shí)行稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策，但要進(jìn)行完善，增加價(jià)格彈性，最低收購(gòu)價(jià)可升也可降，降的時(shí)候適當(dāng)給予生產(chǎn)者補(bǔ)貼。第二，部分品種取消直到最終取消最低收購(gòu)價(jià)政策等價(jià)格支持政策。曾經(jīng)實(shí)行的玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽等臨時(shí)收儲(chǔ)制度也屬于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，事實(shí)上等同于最低收購(gòu)價(jià)制度。臨時(shí)收儲(chǔ)制度的取消和改革實(shí)際上就是取消了部分品種的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策。

本文贊同尊重市場(chǎng)規(guī)律、依靠市場(chǎng)手段、靈活有效能管長(zhǎng)遠(yuǎn)的糧食購(gòu)銷和流通市場(chǎng)化思路。糧食最低收購(gòu)價(jià)如果尚于市場(chǎng)價(jià)，就不能稱其為最低價(jià)，顯然違背政策本意，長(zhǎng)期實(shí)行會(huì)嚴(yán)重扭曲市場(chǎng)，必然造成主糧品種供過(guò)于求與農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性失衡同時(shí)出現(xiàn)，這是不可持續(xù)的。如果最低收購(gòu)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)，那么國(guó)家包括地方收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)隨行就市，以市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)儲(chǔ)備糧食就行，沒(méi)有必要低于市場(chǎng)價(jià)收購(gòu)，低于市場(chǎng)價(jià)的最低收購(gòu)價(jià)顯然不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，托市并扭曲市場(chǎng)的糧食最低收購(gòu)價(jià)政策（以及臨時(shí)收儲(chǔ)政策）是造成三大主要糧食品種供過(guò)于求的主要原因。從保護(hù)價(jià)收購(gòu)到最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)踐來(lái)看，價(jià)格干預(yù)扭曲了市場(chǎng)供求，結(jié)果是超量供應(yīng)，庫(kù)存與財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。應(yīng)當(dāng)敢于貫徹讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的指導(dǎo)方針，敢于讓市場(chǎng)機(jī)制在糧食價(jià)格、農(nóng)業(yè)資源配置中起決定性作用，敢于取消糧食最低收購(gòu)價(jià)等各種類型的價(jià)格支持政策，敢于實(shí)行市場(chǎng)化收儲(chǔ)制度，敢于從根本上建立農(nóng)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化供求機(jī)制。

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策直觀上是價(jià)格支持政策，實(shí)質(zhì)上是“價(jià)格支持+政策性收儲(chǔ)+財(cái)政”暗中“補(bǔ)貼”的“三合一”制度。糧食最低收購(gòu)價(jià)政策的改革必須綜合考慮、同時(shí)改革這三項(xiàng)制度。這里認(rèn)為，短期2～3年內(nèi)，應(yīng)逐步降低最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行的強(qiáng)度和廣度。最低收購(gòu)價(jià)應(yīng)僅保成本、不保收益，甚至只保農(nóng)民能賣得出糧食，不保低效生產(chǎn)，特別是不能保劣質(zhì)糧食生產(chǎn)。在政策過(guò)渡期，給予種糧農(nóng)民一定的臨時(shí)性品種補(bǔ)貼。但幾十年的實(shí)踐證明，價(jià)格支持政策最終都難以為繼。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)改革價(jià)格支持政策與政策性收儲(chǔ)制度，取消最低收購(gòu)價(jià)政策，建立糧食市場(chǎng)化供求機(jī)制與市場(chǎng)化收儲(chǔ)制度。國(guó)家應(yīng)隨行就市收儲(chǔ)水稻、小麥等糧食，整合并改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策，綜合運(yùn)用市場(chǎng)化儲(chǔ)備與吞吐、進(jìn)口、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)等手段保障糧食安全和各方利益。

取消最低收購(gòu)價(jià)政策會(huì)不會(huì)影響稻谷、小麥這兩大口糧的生產(chǎn)和供應(yīng)，是政策層面所擔(dān)心的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題涉及對(duì)我國(guó)糧食安全的認(rèn)識(shí)與判斷。對(duì)糧食安全的認(rèn)識(shí)與判斷決定著糧食與農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與收儲(chǔ)政策的走向和力度。經(jīng)筆者研究分析，剔除進(jìn)口大豆及價(jià)格倒掛型進(jìn)口后，我國(guó)真實(shí)的糧食自給率已足夠高。綜合糧食供求、國(guó)際貿(mào)易、庫(kù)存、綜合供給能力考慮，應(yīng)給我國(guó)糧食自給率減壓，分層次確定口糧、谷物、糧食等自產(chǎn)率與自給率。

應(yīng)科學(xué)合理確定國(guó)家與地方糧食儲(chǔ)備量，推行市場(chǎng)化儲(chǔ)備。糧食儲(chǔ)備和糧食生產(chǎn)一樣，并非多多益善，少了不夠用，多了負(fù)擔(dān)重。政府直接掌控的儲(chǔ)備糧的庫(kù)存消費(fèi)比為20%～30%為宜。同時(shí)，要推行市場(chǎng)化儲(chǔ)備，鼓勵(lì)農(nóng)民、加工及流通企業(yè)等市場(chǎng)主體進(jìn)行市場(chǎng)化儲(chǔ)備，國(guó)家和地方可給予基建補(bǔ)貼和貸款貼息補(bǔ)助。不應(yīng)也不能讓國(guó)家和政府承擔(dān)過(guò)多過(guò)重的儲(chǔ)備負(fù)擔(dān)。要提高糧食等農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和市場(chǎng)波動(dòng)的承受力，可以調(diào)控，但不要頻繁調(diào)控、過(guò)度干預(yù)。

同時(shí)，應(yīng)整合并改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼政策。玉米、水稻等分品種的生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策只能是臨時(shí)性的，對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼要有大農(nóng)業(yè)、綜合性食物供求觀念。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼宜簡(jiǎn)單不宜繁雜。分品種、單目標(biāo)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼都有其存在的合理性，但不能“眉毛胡子一把抓”，而應(yīng)形成拳頭、形成合力，減少行政成本，避免結(jié)構(gòu)性矛盾。今后應(yīng)當(dāng)逐步將農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、分品種生產(chǎn)者補(bǔ)貼、輪作補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼、“糧改詞”補(bǔ)貼等門類繁多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼統(tǒng)一整合為不與品種、生產(chǎn)掛鉤的耕地保護(hù)補(bǔ)貼或農(nóng)民收入補(bǔ)貼。

參考文獻(xiàn)：略

作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2018年第12期

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