觀點(diǎn)摘要：

中國發(fā)展模式最獨(dú)特的地方，可能跟土地在政治經(jīng)濟(jì)上扮演的角色直接相關(guān)。忽略中國在整個(gè)發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去40年高增長的奧秘。

中國土地制度改革一直受到兩大制約，一是制度制約，即土地制度是公有制的最主要實(shí)現(xiàn)形式；一是目標(biāo)制約，即土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標(biāo)，整個(gè)土地制度的選擇和變遷都由這兩個(gè)制約所決定。

由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會(huì)功能，宅基地制度的改革，成為頂層設(shè)計(jì)、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論的最為謹(jǐn)慎的領(lǐng)域。

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，城市化進(jìn)程成為土地國有化和農(nóng)民失去土地的過程，城鄉(xiāng)一體化演變成城市吃掉農(nóng)村以及城市發(fā)達(dá)、農(nóng)村凋敝的局面。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推動(dòng)就好比改變了國家這個(gè)機(jī)體的細(xì)胞，由此產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。它的推出將原來集體化制度的底盤改掉了，也將國家跟農(nóng)村、跟農(nóng)民之間完全由國家控制的關(guān)系的微觀制度改掉了。

一位生活在1978年的人直接穿越到現(xiàn)在，他可能會(huì)以為到了天堂：品類繁多的水果蔬菜，名滿全球的中國制造，高效便捷的服務(wù)，不斷擴(kuò)張的城市，領(lǐng)先世界的交通網(wǎng)絡(luò)。中國是怎么從一個(gè)物質(zhì)匱乏、色彩單一的國度走到了現(xiàn)在？答案無疑是改革開放。其中，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的改革可以說是最重要的。這個(gè)被學(xué)者們概括為“三農(nóng)”改革的領(lǐng)域，不僅是改革的先頭兵、試錯(cuò)者，更是改革的基石。因?yàn)椤叭r(nóng)”改革，糧食安全得到保障，中央政府才能放開手腳搞活其他部門，“三農(nóng)”改革還為經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展提供了低價(jià)的勞動(dòng)力和土地，大大降低了改革的成本。

自小崗村1978年率先實(shí)施“大包干”以來，“三農(nóng)”改革已經(jīng)四十年，在這個(gè)時(shí)點(diǎn)，十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件發(fā)布意味著鄉(xiāng)村振興元年的開啟?；赝麣v史，不僅可以讓我們了解“三農(nóng)”改革與國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，認(rèn)識(shí)它的功過得失，也能幫助我們理解將會(huì)持續(xù)到2050年的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

近日界面新聞專訪了“三農(nóng)”改革研究專家、曾任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長的中國人民大學(xué)教授劉守英，請(qǐng)他與我們一起回望“三農(nóng)”改革歷程。

劉教授從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制談起，條分縷析地講解了三農(nóng)改革的歷史進(jìn)程。比如包產(chǎn)到戶如何改變集體化制度的底盤，改變國家和農(nóng)村、農(nóng)民之間完全由國家控制的微觀關(guān)系。在他看來，土地改革其實(shí)是解讀中國特色發(fā)展模式的密碼。一方面，土地改革激發(fā)了經(jīng)濟(jì)活力；另一方面，政府又通過對(duì)土地權(quán)利的控制，掌控了發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。尤其是土地的轉(zhuǎn)用，創(chuàng)造了比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的剪刀差更巨額的土地級(jí)差收益，造成地方政府“以地謀發(fā)展”的模式。關(guān)于城鄉(xiāng)融合的未來，劉守英認(rèn)為，城鄉(xiāng)關(guān)系中，過去一直是城市偏向的。因此無論是制度改革還是利益關(guān)系調(diào)整，未來應(yīng)該扭轉(zhuǎn)不利于鄉(xiāng)的架構(gòu)，著眼于做大農(nóng)民權(quán)利，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。

包產(chǎn)到戶如何改變國家機(jī)體的細(xì)胞

界面新聞：您能否簡單評(píng)價(jià)一下“三農(nóng)”改革在中國過去四十年改革歷程中的地位和影響？

劉守英：“三農(nóng)”改革在整個(gè)40年改革中的地位可以說舉足輕重，它是引領(lǐng)性的，探索在前，為其他改革開路。

首先，整個(gè)國家改革的經(jīng)驗(yàn)，很大一部分從農(nóng)村探索出來。改革從農(nóng)村起步，為全局改革提供了信心。農(nóng)村改革的成功告訴大家，通過改變?cè)瓉淼捏w制是可以產(chǎn)生紅利的，可以改善老百姓的生活狀況，也可以改善整個(gè)國家的狀況。

其次，“三農(nóng)”的改革為國民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)變革提供了基礎(chǔ)。當(dāng)剩余勞動(dòng)力釋放出來，最先沖擊的是原來的結(jié)構(gòu)，原來的國有體制，為改革以國有工業(yè)為主的重工業(yè)化道路打下了基礎(chǔ)。

再次，“三農(nóng)”改革的成功使得物質(zhì)更加豐富，從農(nóng)產(chǎn)品到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品，市場(chǎng)也得到了發(fā)展，這為整個(gè)改革做好了物質(zhì)儲(chǔ)備。

最后，“三農(nóng)”改革為整體改革提供了非常重要的經(jīng)驗(yàn)。一是從下而上、上下互動(dòng)。原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是自上而下的設(shè)計(jì)，改革開放以來則是尊重底層選擇和群眾創(chuàng)造、自下而上，摸著石頭過河，這套邏輯、方法就是來自三農(nóng)改革。二是試點(diǎn)，也就是看不準(zhǔn)的可以先試試，形成成功經(jīng)驗(yàn)后再總結(jié)，之后推廣，由普遍性的政策上升到制度層面。三是開放權(quán)利、做大蛋糕。四是漸進(jìn)性改革。

界面新聞：過去四十年，哪些改革對(duì)“三農(nóng)”乃至國家的影響比較大？

劉守英：最重要的可以說是包產(chǎn)到戶，后來被稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這項(xiàng)改革的影響最為深遠(yuǎn)。

一方面，這項(xiàng)改革使得農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生重大變化。它改變了原來的在集體化時(shí)期建立起來的農(nóng)村的基本制度，也就是集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。在集體所有的基礎(chǔ)上，土地的使用、土地的收益、土地的流轉(zhuǎn)，這些基本產(chǎn)權(quán)回到了農(nóng)民手上。另一方面，這項(xiàng)改革使得農(nóng)業(yè)的經(jīng)營制度發(fā)生根本變化。原來以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，現(xiàn)在變?yōu)?，以農(nóng)戶為基礎(chǔ)、以家庭為基礎(chǔ)。

這項(xiàng)改革實(shí)際上是后來的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村與城市關(guān)系、農(nóng)民參與城市化等改革的基礎(chǔ)。如果沒有家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制度，上述一系列變化都不可能發(fā)生。有了這項(xiàng)制度，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)效率大大提升，糧食安全問題解決，國家才會(huì)允許其他變革的推動(dòng)。有了這項(xiàng)制度，家庭內(nèi)部安排勞動(dòng)力的配置，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力才有機(jī)會(huì)離開農(nóng)村，參與工業(yè)化、城市化，進(jìn)而帶來結(jié)構(gòu)變化，否則，固守在原來的集體中務(wù)農(nóng)，怎么可能有鄉(xiāng)村工業(yè)化、怎么可能跑到沿海地區(qū)打工。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推動(dòng)，就好比改變了國家這個(gè)機(jī)體的細(xì)胞，由此產(chǎn)生連鎖效應(yīng)。它的推出將原來集體化制度的底盤改掉了，也將國家跟農(nóng)村、跟農(nóng)民之間完全由國家控制的關(guān)系的微觀制度改掉了。

第二個(gè)重大的制度改革，是取消農(nóng)產(chǎn)品的購統(tǒng)銷制度。統(tǒng)購統(tǒng)銷就是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一收購、統(tǒng)一銷售，以非市場(chǎng)的方式，完全由政府統(tǒng)一配置。取消統(tǒng)購統(tǒng)銷后，農(nóng)民成為市場(chǎng)的主體，與城市談判才有了前提，農(nóng)村的市場(chǎng)化由此開始，價(jià)格機(jī)制開始在農(nóng)村真正發(fā)揮作用，農(nóng)民才有機(jī)會(huì)獲取農(nóng)產(chǎn)品的剩余的獲取。

第三項(xiàng)非常重要的改革是開放權(quán)利，允許農(nóng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，允許農(nóng)民到城里做生意，允許農(nóng)民外出打工。這項(xiàng)改革增大了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，拓展了鄉(xiāng)村的發(fā)展空間。

第四項(xiàng)改革是農(nóng)業(yè)稅及攤派的取消。盡管農(nóng)業(yè)稅的總規(guī)模并不大，有人可能覺得沒什么大不了的，但是，從歷史的角度來看，這項(xiàng)改革的影響非常大。農(nóng)民繳納了幾千年的“皇糧國稅”全部取消了，農(nóng)民與國家之間存在了幾千年的關(guān)系發(fā)生了變化。這項(xiàng)改革提高了農(nóng)民的自主性，去掉了將農(nóng)民綁在土地上的桎梏，農(nóng)民沒有負(fù)擔(dān)之后，可以自由遷徙、城市化。

第五項(xiàng)改革則是土地的流轉(zhuǎn)。這改變了農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式，有利于規(guī)?；?jīng)營、機(jī)械化作業(yè)等。

界面新聞：從歷史變遷的角度，四十年“三農(nóng)”改革可以劃分為幾個(gè)階段？

劉守英：我認(rèn)為可以劃分為四個(gè)階段。第一個(gè)階段是上個(gè)世紀(jì)八十年代，剛剛講到的五大改革都是在這一階段推出的，整個(gè)八十年代都是在通過制度改革開放農(nóng)民權(quán)利。

第二個(gè)階段是從90年代一直到2003年以前，主要調(diào)整農(nóng)民和政府之間的關(guān)系，包括稅費(fèi)和攤派。在這個(gè)階段，主要是通過財(cái)稅體制改革，特別是轉(zhuǎn)移支付來解決縣轄兩級(jí)政府的財(cái)政問題，通過取消攤派減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，優(yōu)化國家跟農(nóng)民關(guān)系、國家跟集體關(guān)系。

第三個(gè)階段是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在2003年以后，主要就是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的政策體系，解決在公共服務(wù)和保障上城市有農(nóng)村沒有的問題，如養(yǎng)老和醫(yī)療等社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施。

第四個(gè)階段是十八屆三中全會(huì)以后，又開啟了一些制度性改革，如三權(quán)分置、集體性建設(shè)用地入市等改革。

界面新聞：“三農(nóng)”改革還在繼續(xù)深化，有哪些經(jīng)驗(yàn)可供后續(xù)改革參考？

劉守英：就整個(gè)“三農(nóng)”政策而言，我認(rèn)為最重要的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)是，“三農(nóng)”政策或改革是好是壞，關(guān)鍵看農(nóng)民能否從中得到實(shí)惠。

一是“三農(nóng)”政策的形成和著力點(diǎn)，必須是農(nóng)民本位的。政策好不好，農(nóng)民最有數(shù)。我常常去田間地頭調(diào)查，對(duì)此感受很鮮明，如果農(nóng)民受益了，他們往往笑臉相迎、滔滔不絕，如果政策不好，就不大待見我們。

二是農(nóng)民權(quán)利是整個(gè)“三農(nóng)”政策的一個(gè)基礎(chǔ)，推動(dòng)改革的這些政策應(yīng)該以農(nóng)民權(quán)利為導(dǎo)向。如果有關(guān)政策能做大農(nóng)民權(quán)利，就能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。反之，若是脫離了農(nóng)民的權(quán)利，甚至損害了農(nóng)民的權(quán)利，政策就會(huì)出問題。

三是城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整應(yīng)該往“鄉(xiāng)”調(diào)。過去一直是城市偏向的，這是基本問題所在。過去無論是制度改革還是調(diào)整利益關(guān)系，實(shí)際上都是想扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)關(guān)系中不利于鄉(xiāng)的架構(gòu)。因此，在關(guān)注調(diào)整力度的同時(shí)，也要看是否有利于農(nóng)民、是否有利于鄉(xiāng)村發(fā)展。

此外，“三農(nóng)”政策的形成應(yīng)該通過一線扎扎實(shí)實(shí)的調(diào)研，去摸底農(nóng)民的實(shí)際需求，如果坐在辦公室寫文件，并不一定能滿足農(nóng)民需求。政策的制定也應(yīng)該是問題導(dǎo)向的，和農(nóng)民需求合拍的政策很難面面俱到。與此同時(shí)，也要避免一些以農(nóng)民的名義推出的政策出現(xiàn)跑冒滴露。

三農(nóng)政策不僅僅關(guān)系“三農(nóng)”，也應(yīng)該考慮它與其他政策之間的關(guān)系，考慮“三農(nóng)”與整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系。如果單就農(nóng)村政策說農(nóng)村政策，往往難與其他相關(guān)政策打通，也難以實(shí)施到位。

中國發(fā)展模式的獨(dú)特之處在土地改革

界面新聞：在過去四十年中，土地改革似乎扮演了非常重要的角色？

劉守英：是的，土地可以說是一條主線，是焦點(diǎn)、是熱線，也是最敏感的一條線。農(nóng)村土地承包制度改革不僅是40年改革開放的先導(dǎo)，上述“三農(nóng)”變革的發(fā)生也離不開土地制度的改革，不僅如此，土地改革更是對(duì)乃至整個(gè)國家命運(yùn)產(chǎn)生重大影響的制度改革。

過去40年，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，更重要的是農(nóng)地制度、土地轉(zhuǎn)用制度以及非農(nóng)用地使用制度發(fā)生了系列變革。特別是土地的轉(zhuǎn)用，創(chuàng)造了比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期土地產(chǎn)品剪刀差更巨額的土地級(jí)差收益，獨(dú)特的土地制度安排及其變革創(chuàng)造了地方政府“以地謀發(fā)展”的模式，土地制度租金創(chuàng)造的資本成為推動(dòng)結(jié)構(gòu)變革的重要力量。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來講，土地是派生性需求，它應(yīng)該是引致的，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到改革時(shí)期再到現(xiàn)在，我們是倒過來的。在整個(gè)發(fā)展的過程中，土地實(shí)際上起到了發(fā)動(dòng)機(jī)的角色，成為謀發(fā)展的工具。為了將中國從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)型為工業(yè)國，為了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)，土地跑在最前面，然后來拉動(dòng)馬車往前走。

一方面，土地制度的改革促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)權(quán)利的開放，因而成為激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對(duì)土地權(quán)利的控制，掌控了發(fā)展的主導(dǎo)權(quán)。

在我看來，中國發(fā)展模式最獨(dú)特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經(jīng)濟(jì)上扮演的角色直接相關(guān)。理解不清楚土地制度的這種獨(dú)特特征，忽略中國在整個(gè)發(fā)展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去40年高增長的奧秘。

界面新聞：如此重要的農(nóng)村土地改革是怎么啟動(dòng)的？

劉守英：這需要理解1978年改革啟動(dòng)前的農(nóng)村土地制度。

前四十年，我們的農(nóng)地改革可以概括為四個(gè)階段，一是以農(nóng)民所有制廢除地主私有制?！巴粮摹被旧鲜怯棉r(nóng)民的所有制替代地主的私有制，但繼續(xù)保留私有制。二是用合作社制來替代農(nóng)民所有制，即初級(jí)社。初級(jí)社時(shí)期也是私有的，但是用合作制度取代了農(nóng)民的所有制。三是以集體所有制取代合作制，也就是到了高級(jí)社、人民公社的時(shí)候。四是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。三級(jí)所有就是所有權(quán)的一級(jí)在生產(chǎn)隊(duì)，但事實(shí)上其他幾個(gè)所有權(quán)也在繼續(xù)發(fā)揮作用，不過是以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)。

這種用行政權(quán)替代產(chǎn)權(quán)功能的制度安排，對(duì)生產(chǎn)者激勵(lì)較為低下，農(nóng)民的努力與報(bào)酬不對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致生產(chǎn)績效很差。

由此，1978年才有了底層發(fā)動(dòng)的包產(chǎn)到戶、包干到戶的嘗試。這次嘗試成效非常顯著，以小崗村為例，第二年糧食總產(chǎn)量便大幅上漲，相當(dāng)于全隊(duì)1966－1970年5年的產(chǎn)量總和?！按蟀伞钡淖龇ê芸斓玫搅说胤胶椭醒敫母镎叩闹С郑M(jìn)而推動(dòng)包產(chǎn)到戶改革在全國普遍化，最終在制度上予以確認(rèn)。

1982年中國共產(chǎn)黨歷史上第一個(gè)關(guān)于農(nóng)村工作的一號(hào)文件出臺(tái)，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶是社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制；1983年，中共中央發(fā)布《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》，全面論證了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的合理性。自此，決策層關(guān)于農(nóng)村基本制度的爭(zhēng)論告一段落，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制在全國普遍化。到1991年，十三屆八中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，明確提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善。

界面新聞：有人認(rèn)為，這次改革之后，農(nóng)地制度再?zèng)]有大的變化，對(duì)此，您怎么看？

劉守英：改革其實(shí)一直在做，20世紀(jì)80年代中期以來一直在努力，關(guān)鍵是在制度選擇上做了框定，因此只能做到這樣，也就是，不動(dòng)所有制、強(qiáng)化使用權(quán)。

一方面，從承包期上著手。從產(chǎn)權(quán)來講，最主要的是農(nóng)民的預(yù)期要穩(wěn)定，也就是把承包期不斷延長，一直延長到農(nóng)民與土地的關(guān)系穩(wěn)定。1984年開始的第一輪土地承包期為15年，1998年開始的第二輪延長到30年，2008年又提出“長久不變”，2017年十九大提出第二輪承包到期后再延長30年。

另一方面，完善產(chǎn)權(quán)產(chǎn)能。產(chǎn)權(quán)產(chǎn)能就是使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)。實(shí)際上，農(nóng)地改革在這方面做了很多努力。比如，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷、取消農(nóng)業(yè)稅，將收益權(quán)還給農(nóng)民；不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶的主體地位，將產(chǎn)權(quán)交給家庭、農(nóng)戶；允許農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)。

此外，法律化。把《土地承包法》和《物權(quán)法》規(guī)定的承包經(jīng)營權(quán)作為一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，使原來的發(fā)包和承包關(guān)系即一種合約關(guān)系，變成農(nóng)民對(duì)承包地的物權(quán)。

界面新聞：為什么40年土地改革只是強(qiáng)化使用權(quán)？

劉守英：中國土地制度改革一直受到兩大制約，一是制度制約，也就是土地制度是公有制的最主要實(shí)現(xiàn)形式；一是目標(biāo)制約，也就是土地利益分配要服務(wù)于農(nóng)業(yè)國變工業(yè)國的目標(biāo)。整個(gè)土地制度的選擇和變遷都由此決定。

對(duì)于制度制約，具體來說，中國土地制度是國家基本型制度，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制主要實(shí)現(xiàn)形式。從改革決策的角度來看，土地制度如何改革、改到哪里去，備選制度安排對(duì)公有制到底產(chǎn)生怎樣的影響，是最在意的。

對(duì)于目標(biāo)制約。早在七屆二中全會(huì)毛澤東就提出要把中國從農(nóng)業(yè)國變成工業(yè)國，自1949年以來，中國共產(chǎn)黨一直在為這個(gè)目標(biāo)努力。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變，在蘇聯(lián)范式下，只能是國家工業(yè)化和剝奪農(nóng)民。由這一發(fā)展模式?jīng)Q定的利益格局就是農(nóng)業(yè)為工業(yè)服務(wù)，農(nóng)村為城市服務(wù)。土地制度安排就是服務(wù)于這一目標(biāo)的主要工具，土地制度變革也不能與這一目標(biāo)導(dǎo)向沖突。

這兩大約束決定了中國土地制度改革的基本邏輯。

首先，土地公有的所有制度是鎖定的。城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制是不可被修改的，改革所能做的只是探索土地公有制的實(shí)現(xiàn)形式。

其次，土地制度改革是在所有權(quán)和使用權(quán)的分離上做文章。土地制度結(jié)構(gòu)的第一層次是所有制，第二層次是權(quán)力構(gòu)成，既然第一層次已被鎖定，改革只能在第二層次尋求突破，也就是“兩權(quán)分離”，擴(kuò)大使用權(quán)的權(quán)能，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和穩(wěn)定預(yù)期的功能，調(diào)動(dòng)土地使用者的積極性，提高土地使用效率。

最后，土地成為發(fā)展的工具。

界面新聞：除了農(nóng)地制度的承包經(jīng)營權(quán)改革外，40年土地制度改革還有哪些內(nèi)容？

劉守英：土地制度改革實(shí)際上要看三塊地，除了分給農(nóng)民的承包地之外，還有兩塊地，一是農(nóng)民蓋房子的宅基地，二是農(nóng)地轉(zhuǎn)用，也就是農(nóng)用地變非農(nóng)用地。這三塊地在制度變革上基本就是在所有制鎖定下，從“兩權(quán)分離”的邏輯出發(fā)來推動(dòng)整個(gè)改革進(jìn)程，但是權(quán)利功能是級(jí)級(jí)弱化的。

界面新聞：在大家的印象里，改革開放以來，與宅基地有關(guān)的改革似乎推進(jìn)得比較慢，為什么呢？

劉守英：土地制度改革中，農(nóng)村的宅基地制度是最為獨(dú)特、最為敏感，也是最難以決斷的一項(xiàng)。

原本宅基地制度是集體化的產(chǎn)物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排之一，理應(yīng)屬于改革的重要領(lǐng)域。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會(huì)功能，使得宅基地制度的改革，成為頂層設(shè)計(jì)、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論的最為謹(jǐn)慎的領(lǐng)域。

新中國60多年來，當(dāng)中國農(nóng)村歷經(jīng)土地改革－合作化運(yùn)動(dòng)－人民公社－家庭承包制的頻繁制度變遷時(shí)，宅基地制度經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)制度基本類似但安排相異的變遷歷程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的復(fù)雜性也因此而來。

改革開放以前，宅基地的私權(quán)一直保留到高級(jí)社，到人民公社時(shí)期，才調(diào)整為宅基地集體所有、由農(nóng)民使用與房屋私有，也就是所有權(quán)歸集體、使用權(quán)給農(nóng)戶、房屋則是私權(quán)。這種“三權(quán)分離”的架構(gòu)即便在文革時(shí)也是非常明確的。

改革開放以后，雖然對(duì)宅基地仍是將集體所有權(quán)和使用權(quán)分離，但有關(guān)制度演化的結(jié)果卻是強(qiáng)化了前者，模糊了后者。在構(gòu)建宅基地制度時(shí)，集體所有權(quán)是越做越強(qiáng)，而農(nóng)戶使用權(quán)的保障在制度構(gòu)架里面是缺乏的，農(nóng)民宅基地的產(chǎn)權(quán)功能基本喪失。

正因?yàn)槿绱?，十八屆三中全?huì)的土地制度改革總體部署中，明確了宅基地制度改革的具體內(nèi)容，即“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

界面新聞：農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地在過去四十年無疑為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)，但農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度在改革初期并不是我們現(xiàn)在看到的樣子，它經(jīng)過了怎樣的選擇和變遷？

劉守英：改革開放初期，農(nóng)村才是使用建設(shè)用地的大頭。一方面，因?yàn)檗r(nóng)民收入增加，農(nóng)村出現(xiàn)建房高潮；另一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力顯化，而十一屆三中全會(huì)又將社隊(duì)企業(yè)（人民公社解體后改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）作為振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要舉措。與此同時(shí)，宅基地只要提出要求即可無償獲得，社隊(duì)企業(yè)用地或僅需吸收若干勞力或支付少量青苗等地上補(bǔ)償物或只需調(diào)整一下生產(chǎn)隊(duì)土地。在1981－1985年間，農(nóng)村宅基地和社隊(duì)企業(yè)建設(shè)用地的增長連續(xù)5年超過國家建設(shè)。雖然國務(wù)院也發(fā)出了有關(guān)通知、條例，但都沒能遏制這種局面。

到1987年，針對(duì)農(nóng)村耕地被占用的嚴(yán)峻形勢(shì)，國家出臺(tái)《土地管理法》，規(guī)范集體建設(shè)用地。盡管如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民建房用地這兩個(gè)通道一直開著，因此，這一時(shí)期的集體建設(shè)用地仍占建設(shè)用地總量的半壁江山。

一直到1998年新《土地管理法》頒布并實(shí)施，這成為集體建設(shè)用地市場(chǎng)變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須實(shí)行征地，建設(shè)需要用地，必須使用國有土地。

雖然仍給農(nóng)村建設(shè)用地留了一個(gè)口子，但事實(shí)上，農(nóng)地合法進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)的通道越來越窄。一是1998年以來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，農(nóng)民集體已經(jīng)沒有了以法律規(guī)定用土地辦企業(yè)的條件；二是1997年以后，實(shí)行用地規(guī)?？刂坪陀玫刂笜?biāo)審批管理，省級(jí)政府自然將緊缺的用地指標(biāo)用于省會(huì)城市和其他中心城市，大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很少分配到用地指標(biāo)。

總得來說，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度安排主要有五個(gè)方面，第一、城市土地國有和農(nóng)村集體所有；第二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用一律通過征收；第三、借鑒西方國家實(shí)施用途管制；第四、市縣政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，征收后政府獨(dú)家壟斷出讓；第五、土地資本化與土地抵押融資。

界面新聞：這一農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度安排有哪些利弊？

劉守英：這套制度安排，好處是“快”，整個(gè)城市面貌煥然一新，工業(yè)化發(fā)展迅速，推動(dòng)中國成為第二大經(jīng)濟(jì)體和世界制造工廠，但后果也比較嚴(yán)重。

具體來看，一方面，經(jīng)濟(jì)形成了一種惡性循環(huán)，賣地－－地方政府信用擔(dān)保－－把土地抵押和融資－－靠房地產(chǎn)作為出口，現(xiàn)在，這四個(gè)環(huán)節(jié)均面臨風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，產(chǎn)生了新農(nóng)民問題，也就是農(nóng)民土地的增值利益分配問題、進(jìn)城農(nóng)民跟土地之間的矛盾。與此同時(shí)，土地治理也面臨困境，這里面最大的問題是靠征地拆遷來維持的發(fā)展模式里的政府跟老百姓的沖突。其實(shí)，近年提出的高效、包容、可持續(xù)的“新型城市化”，也是因?yàn)樵瓉淼某鞘谢桓咝?、不包容、無法可持續(xù)。

界面新聞：農(nóng)村土地制度與城市的有很大不同，怎么認(rèn)識(shí)這種差異？

劉守英：我們可以用城鄉(xiāng)二元土地制度來概括這種差異。這一土地制度的二元特征主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，一是城鄉(xiāng)二元的土地權(quán)利體系，在憲法規(guī)定下，中國的城鄉(xiāng)土地采取分屬兩套不同的法律約束，由此形成城鄉(xiāng)土地完全不同的權(quán)利體系。這一體系包括了，城鄉(xiāng)分治的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)、對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地不同的賦權(quán)、城鄉(xiāng)土地資本化范圍不同。

二是城鄉(xiāng)土地?fù)碛胁煌呐渲梅绞健＾r(nóng)地限于農(nóng)地農(nóng)用下以農(nóng)戶為主體的土地出租、轉(zhuǎn)包、入股、流轉(zhuǎn)，農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槭械貢r(shí)，由市縣政府實(shí)行征收與轉(zhuǎn)讓。而國有土地實(shí)行劃撥供應(yīng)和有償使用的雙軌制，國有經(jīng)營性土地實(shí)行政府獨(dú)家壟斷下的市場(chǎng)配置。

三是土地增值收益在城鄉(xiāng)之間分配嚴(yán)重不公。原集體所有者合法獲得的補(bǔ)償過低、城市化地區(qū)的農(nóng)民補(bǔ)償不規(guī)范、不透明、無原則；政府獲得土地一次性增值收益過高、但是未來增值收益流失；房地產(chǎn)商和購房者支付一次性土地出讓費(fèi)用過高，土地占有者獲得的未來土地增值收益過高，成為造成當(dāng)前收入分配不公的制度性因素之一。

城鄉(xiāng)二元土地制度可以說是影響城鄉(xiāng)平等發(fā)展的最重要制度安排。在這套制度下，城市化進(jìn)程成為土地國有化和農(nóng)民失去土地的過程，城鄉(xiāng)一體化演變成城市吃掉農(nóng)村以及城市發(fā)達(dá)、農(nóng)村凋敝的局面。

城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵，是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利平等

界面新聞：過去四十年，農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)生了什么變化？

劉守英：從宏觀的角度看，在總?cè)丝谠鲩L的時(shí)候，鄉(xiāng)村人口卻持續(xù)下跌，其在總?cè)丝诘恼急葟?978年的82％降至2017年的41.5％，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員在總?cè)丝谡急冉抵?016年的22％；第一產(chǎn)業(yè)在GDP中的占比從1978年的27.7％（80年代初曾短暫回升逾32％）降至2017年的7.9％；農(nóng)村居民家庭人均年總收入40年增長了71倍，從1978年的151元升至2017年的10990元，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)從1978年的67.7％降至2017年的31.2％。

從歷史的角度看，中國的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民發(fā)生了根本性變化。這也意味著中國正在發(fā)生歷史根本性的轉(zhuǎn)型。在我看來，如果農(nóng)民農(nóng)村沒有發(fā)生根本變化，那就不能叫歷史轉(zhuǎn)型?？梢哉f，中國已經(jīng)發(fā)生了一場(chǎng)革命，從原來的鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。

可以說，中國已經(jīng)發(fā)生了一場(chǎng)革命，從原來的鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。

界面新聞：怎么理解鄉(xiāng)土中國、城鄉(xiāng)中國？

劉守英：我認(rèn)為，中國結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有三個(gè)階段，也就是鄉(xiāng)土中國階段、城鄉(xiāng)中國階段、城市中國階段。

其中，“由近及遠(yuǎn)”的差序格局，就是中國傳統(tǒng)社會(huì)由近及遠(yuǎn)形成的各種不同關(guān)系。三個(gè)階段中，城市中國是最成熟的階段，但最為關(guān)鍵的卻是城鄉(xiāng)中國階段，也是目前我們所處的階段，一半農(nóng)村人，一半城里人。之所以關(guān)鍵，是因?yàn)樵谶@一階段中，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變最快、要素流動(dòng)最活躍、城鄉(xiāng)關(guān)系變化最大。

界面新聞：中國是怎么在40年間從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)中國？

劉守英：這是與大的結(jié)構(gòu)變革相關(guān)的。雖然轉(zhuǎn)型伴隨著工業(yè)化和城市化，但工業(yè)化和城市化并不一定會(huì)帶來鄉(xiāng)村的根本性變化，更重要的是工業(yè)化和城市化的實(shí)現(xiàn)方式，農(nóng)民是不是參與了進(jìn)來。

1978年以前，在計(jì)劃體制和重工業(yè)優(yōu)先的趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下，城市的大門基本對(duì)農(nóng)民關(guān)閉，城市與鄉(xiāng)村成為互相隔絕的兩個(gè)板塊，農(nóng)民被排斥在工業(yè)化和城市化進(jìn)程之外。

在這段時(shí)期，農(nóng)村的就業(yè)量在不斷地增長，人地比率日趨惡化，這也使得農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率陷入停滯。1952年至1978年間，中國的GDP增長了兩倍，人均實(shí)際產(chǎn)出增長了82％，勞動(dòng)生產(chǎn)率提高了58％。但是，在農(nóng)業(yè)部門，1957年－1978年間，勞動(dòng)生產(chǎn)率每年以0.2％的速度負(fù)增長，全要素勞動(dòng)生產(chǎn)率下降更為嚴(yán)重。

1978年開始，農(nóng)村改革率先突圍，農(nóng)村集體土地實(shí)行承包到戶制度使得農(nóng)民種地積極性空前釋放。大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地上解放出來，亟待尋求農(nóng)外就業(yè)。而城市因?yàn)轶w制僵化和國有企業(yè)低效，無法接納如此龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力大軍。剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力只能靠鄉(xiāng)村自身消化。

此時(shí)，另一項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革起了非常重要的作用，也就是允許農(nóng)民利用集體土地從事鄉(xiāng)村工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在社隊(duì)企業(yè)基礎(chǔ)上異軍突起，農(nóng)民從土地“突圍”，開辟了他們?cè)谵r(nóng)業(yè)之外謀生路的空間。

鄉(xiāng)村工業(yè)化的突飛猛進(jìn)，帶來農(nóng)民參與城市化的巨大推力。中央政府順應(yīng)農(nóng)民意愿，采取了一系列鼓勵(lì)農(nóng)村商業(yè)化和農(nóng)民自主城市化的制度改革。1978年到1998年，可以說是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化的黃金時(shí)期。

到20世紀(jì)90年代中期以后，中國農(nóng)民的鄉(xiāng)村工業(yè)化、自主城鎮(zhèn)化道路發(fā)生轉(zhuǎn)向。

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外資企業(yè)的產(chǎn)出高增長，帶來中國工業(yè)品的國內(nèi)供給從短缺轉(zhuǎn)向過剩，只能通過“大進(jìn)大出”到國際市場(chǎng)尋找出路，“處處點(diǎn)火、四處冒煙”的鄉(xiāng)村工業(yè)化轉(zhuǎn)向沿海工業(yè)化。

另一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民建房和小城鎮(zhèn)大量占地，危及耕地保護(hù)，1998年修訂并實(shí)施了新的《土地管理法》，對(duì)土地實(shí)行用途管制和規(guī)劃管制，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有土地必須采取強(qiáng)制征收，土地出讓由政府獨(dú)家壟斷。

由此，農(nóng)民集體土地上的鄉(xiāng)村工業(yè)化走到盡頭，地方政府利用土地管理的排他性權(quán)力，依靠壓低地價(jià)招商引資創(chuàng)辦園區(qū)，快速推進(jìn)工業(yè)化，使中國成為世界制造工廠，依靠土地出讓和土地抵押融資快速推進(jìn)城市化，中國的工業(yè)化和城市化進(jìn)入快速道。

而工業(yè)化和城市化的快速推進(jìn)，為農(nóng)民入城創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。

從區(qū)域來看，沿海工業(yè)化促進(jìn)這些地區(qū)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集群擴(kuò)展為城鎮(zhèn)，有些城鎮(zhèn)又逐步壯大為大中小型城市，本地農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就地城市化。東部地區(qū)成為農(nóng)民工主要流入地，東部地區(qū)流動(dòng)人口占全國比例從1982年的38.42％上升到2005年的64.6％。

中西部地區(qū)的農(nóng)民通過跨區(qū)域流動(dòng)“撞城”進(jìn)入并不接納他們的城市，參與沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程。

界面新聞：農(nóng)民大規(guī)模參與非農(nóng)就業(yè)，可以說城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了本質(zhì)性的變化嗎？

劉守英：城鄉(xiāng)關(guān)系確實(shí)發(fā)生了很大的變化。改革開放之前，城鄉(xiāng)關(guān)系的管理可以說是扭曲的，鄉(xiāng)村為城市服務(wù)，農(nóng)民不能進(jìn)城，城鄉(xiāng)完全隔絕。改革之后，農(nóng)民可以參與城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，從原來把他們擋在門外，慢慢轉(zhuǎn)變，先是允許農(nóng)民就地工業(yè)化，后來又允許他們跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)。

但是，就整個(gè)四十年而言，城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)問題并沒有得到解決，也就是保城市、保城市的工業(yè)化，這個(gè)方向一直沒有改變。

因此，在經(jīng)過上個(gè)世紀(jì)80年代城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)比較好的時(shí)期之后，城鄉(xiāng)之間在90年代再次陷入新的不協(xié)調(diào)狀態(tài)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、收入減少、發(fā)展機(jī)會(huì)減少、不平等加劇。2000年之后，由于城鄉(xiāng)之間體制性障礙沒有消除，要素市場(chǎng)流動(dòng)不暢，城鄉(xiāng)權(quán)利存在不平等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間收入差距擴(kuò)大，城市高度繁榮，而農(nóng)村許多地方處于凋敝。

這也是為什么中央一號(hào)文件會(huì)在時(shí)隔17年再次于2004年關(guān)注“三農(nóng)”，并且在2004－2018間共計(jì)15份一號(hào)文件基本都是在調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，同時(shí)也是十九大報(bào)告提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展的原因。

界面新聞：中央對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系的提法從“統(tǒng)籌”、“一體化”到“融合”，這一變化意味著什么？

劉守英：我們?cè)瓉淼奶岱ㄊ菑氖箝_始提“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，十七大提“城鄉(xiāng)一體化”，十八大提的是“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，到十九大，調(diào)整為城鄉(xiāng)融合。從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌到城鄉(xiāng)融合，意味著過去由政府主導(dǎo)的“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的思路發(fā)生了轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)板塊的共生共榮、共同發(fā)展。

之所以不再沿用過去的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或一體化，一方面是為了矯正不協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)關(guān)系。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，政府主導(dǎo)力量過強(qiáng)，市場(chǎng)在資源配置中力量不足，社會(huì)資本參與不足，導(dǎo)致資源和要素過多地配置到城市，效率低下。到目前為止，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況沒有得到根本改變，甚至隨著城市的高速擴(kuò)張，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的格局有所拉大。

另一方面，也是為了呼應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的城鄉(xiāng)互動(dòng)格局。在經(jīng)歷單向城市化以后，中國已經(jīng)轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動(dòng)階段，人口、土地和資本從單向配置到城市轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)兩個(gè)空間的相互流動(dòng)和配置，城市和鄉(xiāng)村兩種文明的互補(bǔ)和互需增強(qiáng)。

可以說，城鄉(xiāng)融合是一次階段性的轉(zhuǎn)型，其核心是城市和鄉(xiāng)村文化共存共榮，相互依賴、互有需求。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，要解決的就是政府在“統(tǒng)”方面太強(qiáng)，市場(chǎng)作用偏弱的問題，要打破政府單一主體，打破城鄉(xiāng)二元體制、發(fā)展農(nóng)村要素市場(chǎng)。而要推進(jìn)城鄉(xiāng)體制改革，關(guān)鍵是土地制度改革，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)利的平等。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：界面新聞

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