——本刊專訪湖南師范大學特聘教授、中央農辦鄉(xiāng)村振興專家委員陳文勝

《清風》雜志記者 化定興

習近平總書記在黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。為深入貫徹落實黨的十九大精神和《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》部署要求，統(tǒng)籌推進農村經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設和黨的建設，加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近期印發(fā)了《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，（以下簡稱《指導意見》）。那么，鄉(xiāng)村治理中的核心問題是什么？《指導意見》旨在解決什么問題？就相關話題，本刊記者（以下簡稱“記”）專訪了湖南師范大學特聘教授、中央農辦鄉(xiāng)村振興專家委員陳文勝（以下簡稱“陳”）。

現(xiàn)代化的關鍵在鄉(xiāng)村

記：黨中央、國務院高度重視鄉(xiāng)村治理工作，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵時期，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的這個《指導意見》有何深意？

陳：為應對世界局勢的發(fā)展趨勢和長期執(zhí)政的必然要求，全面實現(xiàn)現(xiàn)代化政黨轉變，黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這被稱之為第五個現(xiàn)代化。而中國現(xiàn)不現(xiàn)代化，關鍵在鄉(xiāng)村。習近平總書記在十九大提出開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的同時，要求實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進農業(yè)農村現(xiàn)代化。基層不牢，地動山搖。鄉(xiāng)村是國家最基本的治理單元，是國家治理的基石。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力能否現(xiàn)代化，決定著鄉(xiāng)村能否全面振興，決定著國家治理體系和治理能力能否全面現(xiàn)代化。

作為進一步落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要文件，《指導意見》明確要求推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以夯實鄉(xiāng)村振興的基礎，補齊鄉(xiāng)村治理的短板。不僅明確了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略重點：建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路，建設充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會。而且明確了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時間表、路線圖：到2020年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。從而把推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化擺到治國理政的關鍵位置，納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局進行決策部署，吹響了全面推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的號角。

記：您認為這個《指導意見》旨在解決哪些問題？

陳：由于改革開放以來中國經(jīng)濟社會的快速轉型，城鄉(xiāng)人口大規(guī)模流動，鄉(xiāng)村社會已經(jīng)由“熟人社會”加快向“陌生人社會”演進，而鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展進程。存在的問題突出表現(xiàn)在，農村基層民主管理制度不健全，鄉(xiāng)村干部權力任性，小微權力腐敗問題突出，不僅造成不少鄉(xiāng)村基層黨組織軟弱渙散，嚴重損害了農民利益，損害了黨的形象；而且使農民當家作主失去了組織保障，造成農民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位難以實現(xiàn)，農民在鄉(xiāng)村社會公共決策中的表達意愿渠道難以暢通，難以激發(fā)農民的自主能力去創(chuàng)造真正屬于自己的生活。久而久之，形成了政府主體、農民客體的狀況，農民的依賴性越來越強，越來越處于服從地位，越來越喪失自主能力和創(chuàng)造能力。

《指導意見》明確要不斷增強廣大農民的獲得感、幸福感、安全感，我認為核心問題就是如何加強黨的領導和如何實現(xiàn)農民當家作主。推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本目的，就是保證和支持廣大基層村民群眾實行自我教育和自我管理，是人民當家做主落實到國家政治生活和社會生活之中的最直接體現(xiàn)。堅持農民的主體地位、讓廣大農民當家作主是鄉(xiāng)村治理的本質和核心，是鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點和落腳點，這是以人民為中心的根本政治立場所決定的。

中國幅員遼闊，各地鄉(xiāng)村具有不同的資源稟賦和歷史文化，而隨著社會的加快轉型，鄉(xiāng)村社會從封閉不斷走向開放，單一的治理手段無疑難以應對差異化、多元化的社會現(xiàn)實。有效的鄉(xiāng)村治理，就必然要求尊重各地的客觀情況，在黨的領導下尊重各地的村民群眾意愿，以自上而下制度建構的法治為保障，探索以德治為引領、以自治為核心的差異化治理，鄉(xiāng)村發(fā)展才能具有自主性，廣大農民才能成為鄉(xiāng)村振興的真正主體。

鄉(xiāng)村治理中最大問題是錯位、缺位、越位

記：據(jù)您觀察，目前鄉(xiāng)村治理必須著力解決哪些問題？

陳：當前鄉(xiāng)村治理必須著力解決鄉(xiāng)村權力運行如何規(guī)范的問題，以及鄉(xiāng)村權力監(jiān)督制度如何健全的問題。我認為，關鍵之一就是建立公開透明的鄉(xiāng)村公共產品供給機制。由于公共決策過程、惠農項目和資金使用等信息沒有公開透明，就給鄉(xiāng)村公共權力留下了腐敗空間。對鄉(xiāng)村公共服務項目和資金，上級職能部門普遍重投入輕監(jiān)管，項目和資金下?lián)艿酱謇?，相關信息公開不到位，不僅容易發(fā)生腐敗，而且不少成為擺設缺乏實效、造成巨大浪費。

關鍵之二就是建立權力制衡的鄉(xiāng)村公共決策機制。當前鄉(xiāng)村治理中的最大問題是：錯位——干了群眾不需要的事；缺位——該干的事沒干；越位——干了不該干的事。其中深刻的根源就是，決定權要么集中在上級政府，要么集中在鄉(xiāng)村組織負責人手中，農民群眾缺乏公共決策的參與機制、表達渠道，更談不上對與自己利益息息相關事項的決定權。所以，“干部很努力，群眾卻無感”。而且由一個人或少數(shù)人說了算，缺乏日常的權力制衡，面對面的權力監(jiān)督，必然導致腐敗。因為涉及鄉(xiāng)村公共服務的部門較多，點多面廣線長，監(jiān)管工作難以落到實處，即使從嚴查處也只能作為救濟措施。

關鍵之三就是建立權責明晰的鄉(xiāng)村公共管理機制。上面千條線， 下面一根針。在屬地管理的原則下，鄉(xiāng)村是個筐，什么都往里裝，造成鄉(xiāng)村組織權責不對等而不堪重負。必須按照十八屆三中全會的改革精神，明確政府與社會的權力邊界，理順政府與市場的關系，放權于社會，放權于基層，才能激活基層與社會的發(fā)展活力。同時，以法定職責為依據(jù)，按照權責對等的原則，界定基層組織的責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權責，切實為基層政府和基層干部減負減壓。

記：在和一些基層干部接觸中，發(fā)現(xiàn)他們疲于應付各種任務，幾乎沒有時間思考當?shù)卦撊绾伟l(fā)展，問題主要出在哪？

陳：在黨中央全面整治官僚主義、形式主義之時，基層干部“5+2”“白加黑”的工作與生存狀態(tài)再次成為社會關注的焦點。黨的十八大以來執(zhí)行最嚴格的中央八項規(guī)定，在糾正“四風”取得顯著成效的同時，形式主義、官僚主義在一些地方特別是基層卻愈演愈烈。官僚主義、形式主義的兩大突出表現(xiàn)，就是運動化和樣板化，通過工作規(guī)劃總結、檢查督導、考核評比、大小會議與文件，在“一票否決”下扭曲為所謂的“壓力型”鄉(xiāng)村管理體制，鄉(xiāng)村基層組織幾乎沒有多少時間精力來謀劃和推進經(jīng)濟社會發(fā)展。

本來建立工作責任目標考核機制是層層傳導壓力、高效推進工作落實的重要舉措，是確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在獲得感的有效保障。而在現(xiàn)實中，不重療效看療程。比如環(huán)保問責，不是核查環(huán)保治理的成效，而是核查是否按照規(guī)定完成了集中學習次數(shù)，是否有學習記錄，是否下發(fā)相應落實文件，是否召開相應落實會議以及相應會議記錄、宣傳照片，就成為了工作考核的重要內容，仿佛認認真真搞完這些形式，環(huán)保工作就大功告成；而環(huán)保工作之所以出現(xiàn)這些問題，就是因為未能扎扎實實走完這些過場，這是官僚主義、形式主義在現(xiàn)實中的典型表現(xiàn)。脫離了工作實效，背離了群眾是否滿意這個根本標準，在某種程度上就是上級有個別部門有任意的自由裁量權，造成權力越位。

正如吳仁寶所言，形式主義是對付官僚主義的法寶。由于按規(guī)定需要召開的會議太多，一些地方開會要布置三個會標，基層干部參會要帶三套衣服，換一個會標就是換一個會議，換一套衣服就是又開了一個會議，一個上午拍三次照片就是召開了三個不同會議。因為考核問責已經(jīng)脫離了工作實效，基層不搞形式主義，不要說在各類考核督查的追責中無法通過，就是在巡視中也難逃違反政治紀律的拷問。所以，不少惠農政策，高層認為是為農民辦好事，因一些部門不切實際搞一刀切，造成農民不接受，而基層干部迫于上級追責壓力，為了完成任務不顧群眾實際需要用行政手段強行推進。所以，官僚主義、形式主義的運動式推進、壓力型治理，造成農民不滿意、基層不滿意、中央不滿意，且人人都累、人人都怨的基層現(xiàn)狀。

從根本上整治官僚主義、形式主義，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構，必須推進政府供給側結構性改革：公共產品供給結構要從政府決定向群眾主導轉變，考核導向要從注重工作過程向工作結果導向轉變，職能邊界要從屬地管理向職權管理轉變，治理機制要從單一治理向多元制衡轉變，基層組織建設要從領導群眾到發(fā)動群眾轉變。簡而言之，就是公共產品與公共服務的供給側要服從農民需要，交由農民決定。

吸引新鄉(xiāng)賢必須有制度創(chuàng)新

記：現(xiàn)在農村一個重要問題是人才大量外出，沒有人才，鄉(xiāng)村振興就很難，您如何看？

陳：根據(jù)經(jīng)濟學的“收益遞減規(guī)律”，在工業(yè)化進程中，農業(yè)效益遞減與工業(yè)效率遞增、農業(yè)在國民生產總值的比重不斷下降不可逆轉，分別以工業(yè)、農業(yè)為主的城鄉(xiāng)差異性就必然長期存在，使農業(yè)的持續(xù)發(fā)展成為人類社會在現(xiàn)代化進程中任何國家都無法回避的共同命題。特別是工業(yè)化、城市化會導致農業(yè)人口不斷下降、人才不斷流向城市，農民平均年齡的不斷老化，不少村莊因此消失，這是幾乎所有現(xiàn)代化成功國家都經(jīng)歷過的發(fā)展階段。如日本的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了93%，而工農城鄉(xiāng)差距至今依然存在。有數(shù)據(jù)顯示，日本農業(yè)勞動力的平均年齡遠高于中國農業(yè)勞動力的平均年齡10歲左右，農民老齡化與農村人才流失是幾乎所有現(xiàn)代化成功的國家都未能根本解決的難題。中國在過去農村的基層實踐中，派大學生村官也好，派工作隊也好，也未能從根本上改變鄉(xiāng)村人才流失的趨勢。

盡管人才鄉(xiāng)村是振興的關鍵，但在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)村產業(yè)比較效益的高低才決定著鄉(xiāng)村人才的去留。因此，習近平總書記把“產業(yè)振興”擺在“五個振興”中的首要地位。只有抓好了產業(yè)興旺這個實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略重點，突出農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結構，加快清除阻礙城市要素下鄉(xiāng)的各種障礙，推動城鄉(xiāng)人才資源雙向流動，促進鄉(xiāng)村產業(yè)高質量發(fā)展，使鄉(xiāng)村產業(yè)的功能不斷拓展、價值不斷凸顯，增值能力和比較效益不斷提升。才能逐漸改變長期以來人才由鄉(xiāng)村向城市單向流動的局面，吸引越來越多的人才投身鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興提供有力的人才支持。

記：原先的鄉(xiāng)村發(fā)展，當?shù)剜l(xiāng)紳發(fā)揮了不少作用，現(xiàn)在的鄉(xiāng)村結構發(fā)生了很多改變，很難用原先的模式，所以目前不少地方號召鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)帶領當?shù)匕l(fā)展，您認為這個模式如何？

陳：鄉(xiāng)賢文化是根植于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的一種文化現(xiàn)象，曾為社會的穩(wěn)定、中華文明的傳承起到了重要的作用，集中體現(xiàn)在建設鄉(xiāng)村、改善民生、謀利桑梓等方面的群體追求和家國情懷。盡管現(xiàn)代文明已成為時代發(fā)展大趨勢，成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村變革的推動力。但鄉(xiāng)村以血緣維系家族和鄰里的傳統(tǒng)關系依然廣泛存在，這就為新鄉(xiāng)賢提供了發(fā)展的土壤。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，城鄉(xiāng)融合的不斷加快，關注和獻身鄉(xiāng)村的新鄉(xiāng)賢不斷回歸，正在為農業(yè)農村現(xiàn)代化增添新鮮的血液。

但當前的戶籍制度與土地制度下，如何吸引新鄉(xiāng)賢還必須進行更多的探索和制度創(chuàng)新。應出臺相應的政策措施，建立鄉(xiāng)村“新鄉(xiāng)賢”形成機制，不僅要提倡離退休官員、知識分子和工商界人士“告老還鄉(xiāng)”，形成“新鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)施展才能的社會輿論氛圍，使鄉(xiāng)村精英從鄉(xiāng)村流出再返回鄉(xiāng)村成為城鄉(xiāng)雙向流動的良性循環(huán)。而且要通過親情、友情、鄉(xiāng)情留人，讓“新鄉(xiāng)賢”們能夠在鄉(xiāng)村找到歸屬感，提高“新鄉(xiāng)賢”回歸農村、留在農村、建設鄉(xiāng)村的自信心和自豪感。

個人簡介》》

陳文勝，湖南師范大學瀟湘學者、特聘教授，武漢大學博士，中央農辦鄉(xiāng)村振興專家委員，湖南省新農村建設研究基地首席專家，湖南省城鄉(xiāng)一體化研究基地首席專家，湖南省扶貧領導小組專家咨詢委員。

原載：《清風》雜志2019年8期

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