內(nèi)容提要：解決“三農(nóng)”問題，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在真正到了一個攻堅克難的階段，需要在以下四個關鍵領域取得實質(zhì)性突破：第一，通過產(chǎn)權的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民包括排他的使用權、獨享的收益權和自由的轉(zhuǎn)讓權在內(nèi)的更加完整的土地權利；第二，加快構(gòu)建“普惠、均等、一體”的基本公共服務體系，賦予農(nóng)民平等享有基本公共服務的權利；第三，以城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)民并使之轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駷槟繕?，賦予農(nóng)民更加自由的遷徙權；第四，建立普惠型農(nóng)村金融體系，賦予農(nóng)民平等獲得金融服務的權利。

關鍵詞：“三農(nóng)”問題；土地權利；公共服務；勞動力轉(zhuǎn)移；農(nóng)村金融

黨的十六大以來，隨著國家惠農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)政策力度不斷加大，中國糧食連續(xù)9年增產(chǎn)，農(nóng)民收入連續(xù)9年保持較高增速，農(nóng)村社會事業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村出現(xiàn)了歷史上少有的好形勢。但是，應清醒地看到，“三農(nóng)”問題的解決遠未達到理想的程度。中國“三農(nóng)”問題的癥結(jié)歸根到底是受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。當前，城鄉(xiāng)差距依然較大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在資源配置和國民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機會和社會地位等方面仍不平等，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍未破除。

黨的十八大對解決好中國“三農(nóng)”問題做出了戰(zhàn)略部署，明確提出推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決中國“三農(nóng)”問題的根本途徑。2013年，中央又頒發(fā)了連續(xù)第10個“三農(nóng)”政策的“一號文件”，提出要舉全黨全國之力，加強農(nóng)業(yè)，惠及農(nóng)村，富裕農(nóng)民。解決好中國“三農(nóng)”問題，不斷加大國家惠農(nóng)強農(nóng)富農(nóng)政策的力度是十分必要的，但更為重要的是，要按照黨的十八大提出的推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，做好“放活”這篇大文章，扎扎實實地把農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新推向前進。

1、賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權

土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，侵犯農(nóng)民土地權益的現(xiàn)象有加重的趨勢。農(nóng)民權益易被侵犯，其根本原因是中國土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農(nóng)民土地權益保護方面仍存在重大的制度缺失。除了土地承包經(jīng)營權權能不完善外，征地范圍過寬，對農(nóng)民的補償偏低，失地農(nóng)民長遠生計缺乏保障；有關農(nóng)民宅基地權益的法律法規(guī)不健全；集體土地所有權殘缺不全，城市土地屬于國有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，同樣一塊土地，因為所有制不同，在權利設置和利益分配上產(chǎn)生巨大鴻溝，這樣一種土地權利的二元格局，使得集體和農(nóng)民難以分享土地長久的增值收益。目前，土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門傾斜?，F(xiàn)行征地制度下的利益分配機制刺激地方政府嚴重依賴土地出讓所形成的收入，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府名副其實的“第二財政”。

從理論與各國的實踐看，賦予農(nóng)民更加完整的土地財產(chǎn)權，是維護農(nóng)民土地權益的關鍵，是處理農(nóng)民與國家關系的一個最重大的政策課題。要在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態(tài)等約束條件的情況下，通過產(chǎn)權的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民更加完整的土地權利（包括排他的使用權、獨享的收益權和自由的轉(zhuǎn)讓權），使農(nóng)民真正感覺到成為土地的主人。當前，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項工作。一是在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村承包土地和宅基地的確權登記，在確權的基礎上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營權證書和宅基地使用權證書，加快建立全國統(tǒng)一、權威的農(nóng)地權利登記體系。二是修改《土地管理法》，盡快落實十七屆三中全會關于“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”、“完善土地承包經(jīng)營權權能”等各項政策。明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權“長久不變”的期限，并賦予農(nóng)民對承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置的權利。開展土地承包經(jīng)營權抵押貸款試點，并設置風險防范機制。允許土地承包權與經(jīng)營權分離。承包權由承包農(nóng)戶永久持有，經(jīng)營權是由承包權派生出來的權利，承包農(nóng)戶依據(jù)承包權收取租金，擁有經(jīng)營權的承租者享有土地的使用權、收益權、轉(zhuǎn)讓權、抵押權。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要確保家庭經(jīng)營的主體地位，嚴格土地用途管制，防止直接用行政手段推動土地規(guī)模經(jīng)營，引發(fā)新的社會矛盾。三是加快征地制度改革，實行對失地農(nóng)民的土地財產(chǎn)權的公平補償，鼓勵地方政府對失地農(nóng)民采取留用地、物業(yè)置換、提高補償標準等辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

2、賦予農(nóng)民平等享有基本公共服務的權利

長期以來，在城鄉(xiāng)二元體制的大背景下，中國一直實行城鄉(xiāng)分隔的二元公共服務體制，城鄉(xiāng)居民公共服務的提供機制不同，公共財政資源配置帶有明顯的城市偏向，城鄉(xiāng)居民享受的公共服務存在很大差異。黨的十六大以來，各級政府加大了對農(nóng)村基礎設施和農(nóng)村社會事業(yè)的投入力度，農(nóng)村基礎設施建設的規(guī)模和力度是前所未有的，農(nóng)村社會事業(yè)得到了快速發(fā)展。盡管如此，公共資源城鄉(xiāng)配置失衡的問題仍然突出，公共財政對農(nóng)村的覆蓋范圍和投入力度仍不夠，現(xiàn)有的投入遠遠不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對各種公共品的實際需要，包括公共基礎設施建設投資體制、教育衛(wèi)生文化等公共服務體制、社會保障制度等仍呈“二元”狀態(tài)。確保2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標，必須加快構(gòu)建“普惠、均等、一體”的基本公共服務體系。普惠，即公共服務體系能夠覆蓋城鄉(xiāng)全體居民；均等，即全國范圍內(nèi)基本公共服務的標準是均等化的，并與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應；一體，即逐步改變城鄉(xiāng)分治的制度安排，形成城鄉(xiāng)一體的制度框架，包括教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、基本生活保障等方面的公共服務制度在全國范圍內(nèi)是統(tǒng)一的，而且社會保障權益尤其是社會保險權益可順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。

建立“普惠、均等、一體”的公共服務體系，重點和難點都在農(nóng)村。一是促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學校辦學條件大致均等，提升農(nóng)村義務教育質(zhì)量。盡快將高中階段教育納入義務教育的范圍，逐步實行免費，進一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育的普及程度。二是進一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個人籌資標準，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務，加強農(nóng)村婦幼保健，使農(nóng)民享有的公共衛(wèi)生服務水平得到進一步提高。三是完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會救助體系，完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。提高扶貧標準，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策。四是建立健全農(nóng)村文化設施網(wǎng)絡和文化服務機制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，推動農(nóng)村文化繁榮發(fā)展。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設。加大對農(nóng)村飲水工程建設的支持力度，實施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡等基礎設施建設。加強農(nóng)村環(huán)境綜合整治，改變村容村貌，改善農(nóng)村的居住生活環(huán)境。

3、賦予農(nóng)民更加自由的遷徙權

1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》第5條把自由遷徙作為公民的11項自由權之一。1954年9月第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”。這一時期，城鄉(xiāng)居民的居住和遷徙是自由的，沒有附加限制條件。1957年年底中央提出制止農(nóng)村人口盲目外流；1958年年初頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，此后又進一步實行了與這種戶籍制度相配套的食品供給制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度等，逐步形成了嚴格的戶籍管理制度。從上世紀60年代至70年代后期，中國的城市化進程完全處于停滯甚至倒退狀態(tài)。在城鄉(xiāng)隔離最為嚴重的1958～1975年期間，在城鎮(zhèn)新增人口中，自然增長人口所占比重高達77.3%，機械增長人口僅占22.7%，有些年份（1966～1970年），機械增長人口所占比重甚至為負值。改革開放初期到上世紀90年代初期，有關人口流動的政策逐步放寬，政策基調(diào)是允許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”。農(nóng)村富余勞動力以就地轉(zhuǎn)移為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要渠道。1983～1988年期間，共有6300萬農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中；1989年，農(nóng)村勞動力流動人數(shù)為3000萬人，其中，跨省流動人數(shù)為700萬人。上世紀90年代初期到21世紀初期，有關人口流動的政策進一步放寬，政策基調(diào)是允許農(nóng)民跨地區(qū)流動和進城打工。農(nóng)村富余勞動力以跨地區(qū)異地流動為主，城市第二第三產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要渠道。外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從上世紀90年代初期的6000萬人左右增加到本世紀初期的1億人左右。黨的十六大以來，確立了對農(nóng)民工“公平對待，搞好服務，合理引導，完善管理”的工作方針，國務院出臺了《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居工作積極穩(wěn)妥地推進。

近年來，中國城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上緣自于農(nóng)民工進城就業(yè)。但是，在中國目前的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過客”，不能享受與城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。從這個角度看，中國城鎮(zhèn)化是“夾生”的。城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駷槟繕恕４罅哭r(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進程與農(nóng)民工市民化進程相脫節(jié)，是嚴重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的一個突出矛盾。農(nóng)民工不能在城市安居樂業(yè)，家分兩地，長期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務農(nóng)勞動力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。同時，農(nóng)村青壯年把黃金時間用在城里，實際上是把人口紅利留在發(fā)達地區(qū)和城市，從長遠看，這樣會進一步導致城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距擴大。中國“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴大，其根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率水平低。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。隨著中國城鎮(zhèn)化進程的加快，推進農(nóng)民工市民化是大勢所趨。必須深化戶籍制度改革，以提高農(nóng)民工就業(yè)技能、保障農(nóng)民工合法權益、為農(nóng)民工創(chuàng)造平等就業(yè)機會、提高農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量為重點，以健全農(nóng)民工公共服務制度、推進基本公共服務均等化為核心，以吸納農(nóng)民工進城落戶為方向，賦予農(nóng)民更自由的遷徙權，有序推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，扎實提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。

4、賦予農(nóng)民平等獲得金融服務的權利

應當承認，過去10年農(nóng)村金融改革還是有不小的進展，特別是農(nóng)村信用社改革取得了明顯的成效，但農(nóng)村金融改革總體上還明顯滯后。突出表現(xiàn)是：中國農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村金融體系中的骨干和支柱，在為農(nóng)服務方面發(fā)揮的作用還不夠；中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農(nóng)村政策性金融的功能不健全，農(nóng)業(yè)中長期政策性信貸投入嚴重不足；農(nóng)村信用社發(fā)展不平衡，法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制和風險防控能力薄弱等問題仍然突出；農(nóng)業(yè)保險覆蓋面低；新型農(nóng)村金融機構(gòu)數(shù)量少，農(nóng)村金融市場競爭性不足；農(nóng)村信用擔保體系剛起步，農(nóng)村信用環(huán)境不理想。

建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度要真正破題，必須明確一點，即農(nóng)村金融不同于城市金融。農(nóng)村金融機構(gòu)面對的是分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè)，農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)的金融需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點，金融機構(gòu)對其服務的交易成本比較高。農(nóng)村信貸市場上信息不對稱現(xiàn)象相對于城市工商業(yè)貸款而言更為突出。城市工商業(yè)貸款中使用的傳統(tǒng)意義上的抵押品，在農(nóng)村嚴重缺乏。農(nóng)業(yè)經(jīng)營受自然和市場的影響具有高風險性，使得農(nóng)村金融機構(gòu)的運作也存在高風險性。這些特點決定了不能把發(fā)展城市金融的辦法簡單移植到農(nóng)村金融上來。

改善農(nóng)村金融服務，必須明確一個目標，即必須加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。普惠型金融體系（inclusive financial system）是國外廣泛使用的一個概念，其基本含義是：能有效、全方位地為社會所有階層和群體提供服務的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒有覆蓋到的社會群體提供有效的金融服務。中國目前農(nóng)村金融體系離普惠型金融體系還有很大距離。建立符合農(nóng)村特點的農(nóng)村金融制度，要著重解決好以下四個問題：一是提高正規(guī)金融機構(gòu)在農(nóng)村的覆蓋面；二是強化政策性金融的作用；三是重視發(fā)揮新型農(nóng)村合作金融的作用；四是重視微型金融的獨特作用。要放寬農(nóng)村金融機構(gòu)準入政策，重點引導各類資本進入新型農(nóng)村金融機構(gòu)，主要為個體工商戶、小型農(nóng)產(chǎn)品加工運銷戶、各類微型企業(yè)、規(guī)模種植養(yǎng)殖戶、鄉(xiāng)村經(jīng)紀人、貧困人口等普通民眾提供微型金融服務。此外，還要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度和多元化的農(nóng)村信貸擔保體系。

農(nóng)村改革是當代中國經(jīng)濟改革的起點，也是十年來中國經(jīng)濟改革的突出亮點。解決“三農(nóng)”問題，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在真正到了一個攻堅克難的階段。展望未來，農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新仍有很大空間，如果能在以上四個關鍵領域取得實質(zhì)性突破，中國農(nóng)村改革發(fā)展會繼續(xù)譜寫恢弘的篇章。

作者簡介：韓俊，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室副主任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組副書記、副部長，清華大學中國農(nóng)村研究院副院長，農(nóng)學博士。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2013年第1期

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