中央對(duì)城鎮(zhèn)化的研究和推進(jìn)由來(lái)已久，但新一屆政府對(duì)城鎮(zhèn)化高度的新定位還是被廣大學(xué)者賦予“擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略性作用”的意義，并被認(rèn)為是新一屆政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的重要方向。

對(duì)于新型城鎮(zhèn)化，李克強(qiáng)總理曾在自己的博士論文中提到三個(gè)核心主張：一是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，二是參與城市化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，三是打破戶口界限，實(shí)現(xiàn)人口均衡轉(zhuǎn)移城市。

但細(xì)心的讀者會(huì)發(fā)現(xiàn)，新一屆政府提出“新型城鎮(zhèn)化”代替了過(guò)去的“城鎮(zhèn)化”詞匯，所謂的“新型”與以前的政策有多大的區(qū)別，其內(nèi)涵是如何變遷和演化的呢？本文就新型城鎮(zhèn)化之“新”，試圖梳理剖析十八大以來(lái)中央關(guān)于新型城鎮(zhèn)化政策邏輯。

1新定位：從擴(kuò)大投資到擴(kuò)大內(nèi)需

上世紀(jì)90年代，李克強(qiáng)先后攻讀北大經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士、博士學(xué)位。1994年，時(shí)任共青團(tuán)中央書(shū)記處第一書(shū)記的李克強(qiáng)獲得北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位，他的博士論文題目為《論我國(guó)經(jīng)濟(jì)的三元結(jié)構(gòu)》，該論文提出，中國(guó)不能從二元結(jié)構(gòu)直接進(jìn)入一元結(jié)構(gòu)，而要經(jīng)歷三元結(jié)構(gòu)的過(guò)渡階段。

由于城市現(xiàn)代化工業(yè)部門(mén)的就業(yè)增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于勞動(dòng)力增長(zhǎng)率，現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的吸納能力有限。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)了城鎮(zhèn)的發(fā)展，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，實(shí)踐表明農(nóng)民要大規(guī)模直接參與工業(yè)化進(jìn)程，只能通過(guò)進(jìn)入農(nóng)村工業(yè)部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)，只能走從農(nóng)業(yè)部門(mén)到農(nóng)村工業(yè)部門(mén)再到城市工業(yè)部門(mén)的轉(zhuǎn)移路線。

在這里，李克強(qiáng)提出發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、發(fā)展農(nóng)村工業(yè)部門(mén)，以此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

論文最后部分建議因勢(shì)利導(dǎo)使農(nóng)村人口自然地向小城鎮(zhèn)集中，逐步發(fā)展成中小城市，逐步打破城鄉(xiāng)分割的社會(huì)體制，使戶口政策隨之松動(dòng)，并使進(jìn)入農(nóng)村工業(yè)部門(mén)的農(nóng)村人口繼續(xù)向現(xiàn)存城市轉(zhuǎn)移。

這些當(dāng)年求學(xué)期間的思考，現(xiàn)在看來(lái)也是恰逢其時(shí)。當(dāng)時(shí)以簡(jiǎn)單城市擴(kuò)張、圈地為特征的城市化，盲目擴(kuò)大投資，把城市造大，通過(guò)城市發(fā)展獲取紅利，既不關(guān)心農(nóng)村人口如何有效整合進(jìn)城市，也不關(guān)心農(nóng)村居民生活的改善，可謂是擴(kuò)大投資下的單方面城市化，已經(jīng)顯露出弊端。

本屆政府把城鎮(zhèn)化看作是擴(kuò)大內(nèi)需的重大戰(zhàn)略。李克強(qiáng)關(guān)于城鎮(zhèn)化是中國(guó)最大內(nèi)需的觀點(diǎn)，貫穿于他近幾年的一系列講話、報(bào)告之中。比如，2009年12月，正值全國(guó)人民應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)時(shí)，他在廣東考察時(shí)指出，把積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的主要抓手。

2010年6月，李克強(qiáng)在上海會(huì)見(jiàn)市委書(shū)記、市長(zhǎng)“城市化與城市現(xiàn)代化”專題培訓(xùn)班全體學(xué)員時(shí)表示，我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，最大的內(nèi)需在城鎮(zhèn)化，促進(jìn)發(fā)展最大的潛力也在城鎮(zhèn)化。

2011年12月，李克強(qiáng)在全國(guó)發(fā)展和改革工作座談會(huì)上講話時(shí)強(qiáng)調(diào)，擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力在于城鎮(zhèn)化，農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的富余勞動(dòng)力，城鎮(zhèn)化蘊(yùn)涵的內(nèi)需潛力巨大。

2013年3月，李克強(qiáng)在會(huì)見(jiàn)中國(guó)發(fā)展高層論壇境外代表時(shí)指出，13億人口向工業(yè)化、城鎮(zhèn)化邁進(jìn)，產(chǎn)生的內(nèi)需是巨大的，其中最大的內(nèi)需就是城鎮(zhèn)化。

在方塘智庫(kù)看來(lái)，城鎮(zhèn)化是中國(guó)發(fā)展最大的內(nèi)需，這是李克強(qiáng)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的深刻把握。

2新動(dòng)力：從低端產(chǎn)業(yè)到農(nóng)業(yè)工業(yè)

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革拉開(kāi)了全國(guó)改革的序幕，對(duì)于農(nóng)村的改革發(fā)展主要集中在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但是那時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來(lái)了很多污染和環(huán)境問(wèn)題，為此發(fā)展符合鄉(xiāng)村本地的產(chǎn)業(yè)而不是靠城市轉(zhuǎn)移的落后產(chǎn)業(yè)成為最大的共識(shí)，這在當(dāng)前綠色成為五大發(fā)展理念下更是顯得突出。

對(duì)此發(fā)展理念的最新演繹是，用工業(yè)的思路發(fā)展農(nóng)業(yè)，把“糧倉(cāng)”變成收益更高的“廚房”。

在2015年的一次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)談起了自己10多年前國(guó)外考察的經(jīng)歷。在加拿大考察現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，對(duì)方介紹情況時(shí)從不簡(jiǎn)單地說(shuō)“農(nóng)業(yè)”（Agriculture），而是始終堅(jiān)持用一個(gè)完整的詞組“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)”（Agriculture Industry，直譯為“農(nóng)業(yè)工業(yè)”）。加拿大當(dāng)?shù)厥怯霉I(yè)的思路在發(fā)展農(nóng)業(yè)?！?

在李克強(qiáng)主政河南時(shí)，主張就地深加工，打造出一系列農(nóng)產(chǎn)品加工龍頭企業(yè)，把河南這個(gè)“糧倉(cāng)”變成了收益更高的“廚房”。這套組合拳，被河南人贊譽(yù)為“小麥經(jīng)濟(jì)”，為農(nóng)業(yè)第一大省的河南，種下了“工業(yè)”種子和“城市”意識(shí)。

此外，在李克強(qiáng)破解“三農(nóng)”的棋局中，要想讓農(nóng)民盡早富起來(lái)，一定要讓農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化“齊頭并進(jìn)”。而常年進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，則被他視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。

對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)工業(yè)化發(fā)展以及工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系，李克強(qiáng)在省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)上發(fā)表講話時(shí)曾提到，要實(shí)現(xiàn)從中等收入國(guó)家進(jìn)入高收入國(guó)家的目標(biāo)，必須協(xié)調(diào)推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。工業(yè)化處于主導(dǎo)地位，是發(fā)展的動(dòng)力；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是重要基礎(chǔ)，是發(fā)展的根基；城鎮(zhèn)化具有不可替代的融合作用，能夠一舉托兩頭，有利于促進(jìn)工農(nóng)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以有效提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和城鄉(xiāng)居民收入。

3新主體：從以物為本到以人為本

2013年新年過(guò)后不久，李克強(qiáng)到國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察時(shí)，首次明確表示：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。”

李克強(qiáng)說(shuō)，要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。

此后，以“人的城鎮(zhèn)化”為核心的新型城鎮(zhèn)化，成為媒體報(bào)道熱點(diǎn)。

在2014年的《政府工作報(bào)告》中，李克強(qiáng)提出，要著重解決好“三個(gè)一億人”的問(wèn)題：即到2020年，解決約1億進(jìn)城常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)、約1億人口的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、約1億人口在中西部地區(qū)就地城鎮(zhèn)化。

很顯然，對(duì)于城鎮(zhèn)化發(fā)展中長(zhǎng)期存在的“半拉子城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，中央是非常清楚的。

2012年4月，李克強(qiáng)在其發(fā)表在《求是》雜志上的文章中指出，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要努力在改革攻堅(jiān)中破解深層次矛盾，圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地節(jié)約集約利用、戶籍和社會(huì)管理、資源支撐和生態(tài)環(huán)保等問(wèn)題。

可以說(shuō)，在李克強(qiáng)的“新型城鎮(zhèn)化”字典里，“人”已經(jīng)成為最重要的因素。

2015年1月22日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理對(duì)針對(duì)居住證制度為主的戶籍改革說(shuō)：“千萬(wàn)不能把過(guò)去的暫住證換個(gè)牌子，變成‘暫時(shí)居住證’，那就沒(méi)有任何意義了！”并要求各地結(jié)合本地實(shí)際，抓緊制定居住證暫行條例實(shí)施細(xì)則，使有別于以往各類(lèi)暫住證、含金量更高的居住證制度覆蓋全部未落戶的城鎮(zhèn)常駐人口，讓他們盡早在居住地享有義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療、法律援助等多項(xiàng)基本公共服務(wù)。

深化推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶常住人口，將有力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。李克強(qiáng)強(qiáng)調(diào)，在這一過(guò)程中，配套的公共服務(wù)必須跟上，同時(shí)一定要杜絕“走樣”、“換個(gè)帽子”的問(wèn)題，“居住證不僅僅是一張證，更要和若干相應(yīng)的公共服務(wù)掛鉤，要有‘含金量’！”“以人為本”不是說(shuō)在嘴上，而是干在實(shí)踐中。

4新關(guān)系：從單向發(fā)展到城鄉(xiāng)互動(dòng)

近代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括新中國(guó)成立后的30多年的實(shí)踐，都是以城市發(fā)展、城鄉(xiāng)二元體制為基本架構(gòu)的發(fā)展，這也是長(zhǎng)期造成農(nóng)村發(fā)展不均衡和滯后的根本原因。

在一次公開(kāi)場(chǎng)合，李克強(qiáng)十分動(dòng)情地說(shuō)，過(guò)去30多年來(lái)，農(nóng)民工兄弟姐妹棄老棄小掙血汗錢(qián)、辛苦錢(qián)，支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

李克強(qiáng)還在一個(gè)場(chǎng)合讓政府官員思考：要先搞清楚究竟是市長(zhǎng)提供了就業(yè)、給了農(nóng)民工飯碗，還是農(nóng)民工通過(guò)就業(yè)繁榮了城市，然后養(yǎng)活了市長(zhǎng)。

這些觀點(diǎn)不是李克強(qiáng)后來(lái)主政一方時(shí)候的思想，其實(shí)早在他的碩士論文《農(nóng)村工業(yè)化：結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的選擇》就被提出，他通過(guò)分析我國(guó)建國(guó)后到70年代末的工業(yè)化發(fā)展歷程后認(rèn)為，這20多年工業(yè)化程度的提高是犧牲農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)的，或者說(shuō)采用了農(nóng)業(yè)向工業(yè)增長(zhǎng)支付費(fèi)用的方式。這使得農(nóng)民的負(fù)擔(dān)過(guò)重；農(nóng)村不僅被排斥在工業(yè)化進(jìn)程之外，而且城市與農(nóng)村的差距擴(kuò)大。

對(duì)于城鄉(xiāng)互動(dòng)，李克強(qiáng)曾提出重點(diǎn)要放在縣域經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，在其看來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)具有一手托鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一手托城市的樞紐節(jié)點(diǎn)作用。

2006年3月，李克強(qiáng)在遼寧省法庫(kù)縣等地考察時(shí)，提出要發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)，具體方針是：要充分發(fā)揮中心城市的輻射、帶動(dòng)作用，堅(jiān)持以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，使中心城市和縣域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成良性互動(dòng)的局面；要大力實(shí)施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)確定縣域經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)縣域工業(yè)園區(qū)，不斷提高產(chǎn)業(yè)集中度，形成聚集效應(yīng)和專業(yè)特色；要推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，積極發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村人口、生產(chǎn)要素集聚，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力。通過(guò)不斷壯大縣城和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展具有地方優(yōu)勢(shì)和特色的工業(yè)，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。同時(shí)逐步完善城鎮(zhèn)功能，發(fā)揮農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟(jì)文化中心作用。

5新目的：從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到富裕農(nóng)民

經(jīng)濟(jì)學(xué)有一個(gè)淺顯的悖論是，一個(gè)地區(qū)財(cái)政收入強(qiáng)并不代表當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民富裕，只能代表這個(gè)地區(qū)有雄厚的公共服務(wù)支出能力，這些財(cái)政收入轉(zhuǎn)化為農(nóng)民致富需要有一個(gè)過(guò)程。

其實(shí)，對(duì)于城鎮(zhèn)化，批評(píng)和質(zhì)疑從未停歇，會(huì)不會(huì)“城鎮(zhèn)神化”？是否變成新一輪的投資躍進(jìn)，出現(xiàn)新的圈地運(yùn)動(dòng)？會(huì)不會(huì)造成農(nóng)村空心、城市糟心？農(nóng)民的土地會(huì)不會(huì)被“掠奪”？政府干預(yù)是否適當(dāng)？等等。

在李克強(qiáng)履新國(guó)務(wù)院總理的第一次記者會(huì)上回答的11個(gè)問(wèn)題中，新華社記者關(guān)于“城鎮(zhèn)化”的提問(wèn)被評(píng)價(jià)為質(zhì)量最高：政府主動(dòng)力推城鎮(zhèn)化是否有違市場(chǎng)化規(guī)律？失地農(nóng)民會(huì)否成為城市貧民？

面對(duì)疑慮，李克強(qiáng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)富民與市場(chǎng)化改革思路：其一，新型城鎮(zhèn)化的直接作用是富裕農(nóng)民、造福人民；其二，新型城鎮(zhèn)化將帶動(dòng)系統(tǒng)化的改革。他提出要敢于直面城鄉(xiāng)、區(qū)域這兩個(gè)最大的差距，直面8億多農(nóng)民和5億市民之間的涉及人口最多的城鄉(xiāng)差距，逐步使其縮小。

在李克強(qiáng)看來(lái)，富裕農(nóng)民不僅需要農(nóng)民自己增收，還需要政府提供堅(jiān)實(shí)的公共服務(wù)，確保他們無(wú)后顧之憂。要加速推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，使得城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度統(tǒng)一，推動(dòng)社會(huì)保障制度的改革，逐漸實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)異地報(bào)銷(xiāo)、異地接續(xù)，以便于勞動(dòng)力流動(dòng)。

李克強(qiáng)還特別提到了“促進(jìn)社會(huì)的縱向流動(dòng)”，表示將逐步提高高等院校中農(nóng)村學(xué)生的比例。

對(duì)于農(nóng)村自身的造血功能也是李克強(qiáng)一直關(guān)注的，在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)爆發(fā)式增長(zhǎng)的今天，他對(duì)農(nóng)村發(fā)展的理念又帶上了“互聯(lián)網(wǎng)思維”。2014年，李克強(qiáng)在基層調(diào)研時(shí)，曾先后考察“網(wǎng)店第一村”和幾家快遞公司。他稱贊這些快遞員“為千家萬(wàn)戶帶去了歡樂(lè)”。

在一次國(guó)務(wù)院會(huì)議上他強(qiáng)調(diào)，發(fā)展農(nóng)村網(wǎng)購(gòu)市場(chǎng)、消費(fèi)市場(chǎng)，不僅能提高農(nóng)民的生活水平，也有利于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新模式，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)。

2014年7月，李克強(qiáng)在山東德州期間，專程考察了德強(qiáng)農(nóng)場(chǎng)。李克強(qiáng)深入田間地頭，了解農(nóng)業(yè)機(jī)械化、測(cè)土施肥、土地流轉(zhuǎn)等情況，對(duì)農(nóng)場(chǎng)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式充分肯定。

2013年3月，在江蘇常熟的田娘農(nóng)場(chǎng)，對(duì)“公司+若干家庭農(nóng)場(chǎng)”的新型合作發(fā)展模式稱贊有加。他認(rèn)為農(nóng)村的發(fā)展需要走規(guī)模農(nóng)業(yè)和集約農(nóng)業(yè)，只有這樣才能有規(guī)模效益。“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”以及家庭農(nóng)場(chǎng)就是克強(qiáng)總理提出農(nóng)民致富的有效良方。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮，新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)新的課題，也只是剛破了題，這對(duì)于全面深化改革和全面建成小康社會(huì)具有決定性的意義，中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的邏輯勢(shì)必將“遭遇”各種復(fù)雜性和不確性的挑戰(zhàn)，只是，這是中國(guó)國(guó)家變革中必然面對(duì)的，也將是中國(guó)對(duì)全球新一輪變革從理念到實(shí)踐的重要價(jià)值貢獻(xiàn)之一。

參考資料：

1.肖楠：《李克強(qiáng)的“農(nóng)心”與“農(nóng)經(jīng)”》，2015年2月4日人民網(wǎng)；

2.《李克強(qiáng)的城鎮(zhèn)化思路梳理：碩士論文首提城市化》，2013年3月25日，載《瞭望東方周刊》；

3.《李克強(qiáng)：民之所望，施政所向——新任總理記者會(huì)全觀察》，載《瞭望東方周刊》；

4.張占斌：《李克強(qiáng)總理城鎮(zhèn)化思路解析》，載《人民論壇》2013年第19期；

5.李克強(qiáng)：《新型城鎮(zhèn)化貴在“新”寫(xiě)好“人”》，2014年9月19日中國(guó)政府網(wǎng)。 

（方塘智庫(kù)新型城鎮(zhèn)化研究中心研究員）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：方塘智庫(kù)

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