一、

到湖北秭歸農村調研幸福村落建設，發(fā)現(xiàn)秭歸幸福村落建設成效不錯，其核心是在原村民小組一級建立“二長八員”的村落理事會，由村落理事會來回應農戶需求，對接上級任務尤其是上級各種項目的落地，以及開展組民自治，都具有實效。村落理事會的“二長八員”，核心是理事長，“八員”如調解員、經濟員、管護員等等，多是相互兼職，因此，“二長八員”的村落理事會極少有10個人，而一般是三、四個人。這三、四個由村民推選出來不拿報酬的兼職村落理事會成員大都有開展工作的積極性，大都能很好地開展工作，幸福村落建設因此也就成效不錯。

不過，在調研中也發(fā)現(xiàn)，秭歸幸福村落建設開始有一種危險的誤會，就是試圖通過規(guī)范化甚至科學化，來將目前村落理事會的“二長八員”制度化，以達到更高水平更加正規(guī)的基層治理。比如，上級要求村落理事會將每次開會的內容記錄下來，讓村民每次表決都要簽名，強調“二長八員”的職責分工，要求年富力強的村民擔任村落理事長，讓村落理事會匯報統(tǒng)計村落情況，將村落工作納入到考核中，進行交叉評比，實行競爭性的獎酬。等等。這樣一來，當前主要由村落紅白事主持人來組成的村落理事會就可能難以再擔責任，秭歸借助民間社會力量來進行的村落理事會建設及幸福村落建設可能就難以持續(xù)。

秭歸村落理事會建設之所以有實效，從我們調研來看，主要是通過加強村民組一級的自治來有效動員村民形成利益共識，而村落理事會成員大都是村中家庭負擔不重的60歲左右既有閑又有威信的民間權威，尤其是村莊紅白事的知客先生。這些人不要報酬，也有熱情參與到村民組公共事務中來，“二長八員”為村莊民間權威提供了名正言順進入到村落治理與建設的通道，輔之以上級的支持尤其是項目資源，這樣的村落建設就容易有成效。

現(xiàn)在的問題是，無論是秭歸這樣的山區(qū)農村，還是全國農村，除極少數(shù)東部沿海發(fā)達地區(qū)以外，絕大多數(shù)農村尤其是中西部農村都正處在衰落的過程中，人財物從農村流入到城市是現(xiàn)代化的必然規(guī)律也是必然結果。在農村衰敗的大背景下面，一般來講，農村建設的目標只可能是底線式的，是保底的?？傮w來講，農村事務是高度總體性的、細小瑣碎的、季節(jié)性的、偶然性的，重復性比較差且不規(guī)范，這就使得科層體制很難應對農村基層的事務?？茖芋w制所要應對的是高度重復、頻繁發(fā)生的事務，是高度分工基礎上的事務，這就使得科層體制完全不適合基層，尤其不適合村民組一級。秭歸幸福村落建設之所以取得成效，關鍵恰在于村落理事會這樣一個高度動員式的非正規(guī)的組織形式，和這樣一個具有高度靈活性與低成本的治理形式。

一旦規(guī)范化、正規(guī)化和科層化，村落理事會就會變得笨拙，無法應對靈活多變的基層治理事務。 

二、

不僅僅是村民組一級，而且行政村一級，就全國來講，尤其是就中西部來講，其利益都是比較稀薄的，事務都是不規(guī)則的，治理資源也是比較少的。正是因此，歷史上村干部都不是正式的干部，而是不脫產的干部，沒有固定工資，只有誤工補貼。村干部的不脫產特點決定了他必須有正式的收入來源。

一般來說，村干部雖然是不脫產的，村干部卻不可以脫崗，即他們不可以隨便離開村莊進城務工經商。村干部不脫產，也不需要坐班，坐班也沒有用，因為農村工作具有很強的季節(jié)性，到了忙季事情就多，上班下班都很忙，到了閑季，上班下班都沒有事情。且農村的事情具有很強的偶發(fā)性和應急性，半夜三更兩口子吵架打架找到村干部，村干部也得去解決，而不可能讓兩口子天亮后到村部解決。隨時隨地發(fā)生的雞毛蒜皮的事情使得基層治理很難科層化。通過正式的科層組織以坐班的方式來應對基層治理，肯定不是好辦法。

不脫產的村干部不用坐班，平時可以忙自己的事情，一旦有事，村民來找，或有中心工作，就將自己的事情擱一擱，處理村里的事情，形成誤工，誤工是應當給予補貼的。但村干部不能進城務工經商，因為一旦離開了村莊，再發(fā)生事情就找不到村干部，小事不能及時處理就可能變成大事?！靶∈虏怀龃濉?，這是龐大的中國之所以可以保持秩序的一個重要基礎。

現(xiàn)在的問題是，村干部不出村，若只種自家承包地，農業(yè)收入就遠低于進城務工的收入。村干部正是年富力強的時期，不進城務工，只在家種田，他的收入就只有務農收入，再加上當村干部的誤工補貼。一般來說，村干部的誤工補貼都是不高的，遠低于外出務工收入。一般農戶既有年老父母的務農收入，又有年輕子女的務工收入。因此，村干部的年收入可能遠低于村中一般農戶。這樣一來的結果就是，村干部成為了村中最窮的人，說不起話，辦不成事，當然也就很難當好村干部。

因為村干部誤工補貼太低，很多村干部都不愿再當下去。不是因為村干部工作多么繁重，必須要高工資，而是因為當了村干部就不再能進城務工，就只能通過提高村干部報酬，讓村干部留下來繼續(xù)當干部。

因此，湖北省決定提高村干部報酬，主要是提高村支書和村委會主任的報酬，省委省政府要求地方按鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的待遇來支付村主職干部的報酬。具體來講，在提高村主職干部待遇前，湖北省村主職干部誤工補貼一般1萬元以內。現(xiàn)在按鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職待遇，其報酬就可以達到接近4萬元/年。到秭歸調研期間，縣委縣政府正在落實省委省政府關于提高村干部報酬的要求。秭歸方面的考慮是，提高了村主職干部的報酬，不可能不提高副職待遇。初步方案是按主職干部的70~80%來安排副職干部的報酬。問題是，這樣一來，小小秭歸縣，一年僅村干部報酬就要增加數(shù)千萬元。而秭歸縣財政收入一年只有幾億元。

提高村干部報酬，不僅僅是為了留住現(xiàn)在村干部，而且是為了建設一個更加正規(guī)有力的基層組織。從當前湖北省村級組織建設的情況來看，這個正規(guī)化主要表現(xiàn)在三個方面，一是坐班制。村干部拿了高報酬也就是工資了，因此就必須坐班；二是村民辦事不出村，村部設農民辦事大廳，村干部為農民提供各種辦事辦證服務；三是村務工作規(guī)范化，尤其是規(guī)范村務記錄，規(guī)范決策程序，各種復雜制度上墻。河南鄧州發(fā)明的“四議兩公開”制度成為基本的制度模式。

這樣一來，之前主要由不脫產干部所構成的村干部隊伍就逐步脫產化、正規(guī)化、規(guī)范化了。村干部就變成了干部，不再是兼職的、不脫產的。

現(xiàn)在的問題是，農村事務是稀薄的，且是不規(guī)則的。資源很少，很多事務的處理都需要借助民間權威，而不是正式科層體制，這就可能使得這個正規(guī)化的村級組織很難應對不規(guī)則的細小瑣碎的基層事務。甚至，這個脫產的村干部群體，因為脫產而越來越成為了專門的村干部，而不再有能力做其他的事情。這就與本來是高度流動也高度靈活的由選舉產生實行村民自治的基層治理體系構成了沖突。這個正規(guī)的村級組織變得凌駕于村民和村級瑣碎事務之上。

基層治理本身的不規(guī)則性、季節(jié)性、綜合性以及事務的稀薄性和利益的稀薄性尤其適合動員性的群眾路線，而不適合科層體制。前面已經講過，科層體制是以大量事務的規(guī)則發(fā)生為基礎的，因此需要以分工來高效應對。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上，科層制有條件，且越上級行政部門越是需要科層體制來應對大量發(fā)生的各種專門事務。現(xiàn)在問題是在農村人財物不斷流出的只是要達到底線治理目標的村一級，需要科層體制嗎？

當然，僅僅靠誤工補貼，現(xiàn)在的村干部收入完全無法支撐他們在農村的基本生存。不能外出務工又缺少自家承包地以外任何收入的村干部是當不下去的。不過，村干部這個崗位并非是技術含量特別高的只能由某些人當而其他人不能當?shù)?，實際上，當前農村中仍然有大量的主要收入在農村、他們不離村就可以獲得不低于外出務工收入的“中農”，比如通過流入進城農戶土地達到適度規(guī)模經營的農戶、專業(yè)養(yǎng)殖戶、農資供銷戶、農業(yè)經紀人、農機服務戶、小作坊主等等，這樣一些可以在農村獲得收入的中農正是村干部的最好人選，他們兼任不脫產的村干部，還是可以做自己的農業(yè)。當了村干部不影響他們的收入，他們就有意愿和能力當村干部。其實，當前中國農村，村干部幾乎都通過各種辦法“中農”化了，其中最典型的是村干部都當起了農資經紀人，正是村干部的“中農”化，使當前基層治理中可能出現(xiàn)的村干部貧困化與邊緣化沒有出現(xiàn)。當然，有一些村干部中農化的不成功，他們也就遲早不當村干部了。這是村干部的正常流動，沒必要大驚小怪。

三、

當前中國正處在史無前例的高速城市化進程中，農村人財物流出農村流入城市，農村的衰敗不可避免。就全國大多數(shù)農村而言，鄉(xiāng)村建設的目標不是要建設“強富美”的農村，而是要維持住農業(yè)生產和農民生活的基本秩序，是底線治理。這樣一種治理，因為基層事務本身的細小瑣碎、不規(guī)則、季節(jié)性、偶然性、綜合性，就要求基層治理必須要有相當?shù)撵`活性，必須與社會之間保持密切的聯(lián)系互動，就應當是低成本的、順應農村發(fā)展目標與社會基礎的，而不是科層化、正規(guī)化和高成本的。治理事務稀薄且發(fā)生的規(guī)則性差，決定了農村基層不適合正規(guī)的科層體制，而要有低成本的簡約的制度。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：三農中國網 

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