摘要：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是以人為本的新型城鎮(zhèn)化的重要內容，也是全面建成小康社會的重要保障。文章從區(qū)域經濟、社會、空間等不同視角解析了城鄉(xiāng)發(fā)展研究新進展與新特點，深入分析了新時期中國城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的主要問題，包括半城鎮(zhèn)化現象嚴重、農村地域空心化、土地資源配置矛盾顯化、區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展差異拉大、城鄉(xiāng)環(huán)境問題日益突出，剖析了引發(fā)和加劇這些問題的主要成因，包括傳統(tǒng)經濟增長模式、快速城鎮(zhèn)化路徑、農業(yè)土地制度與戶籍制度約束等方面。新時期推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，亟需著眼于城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)人—業(yè)—地協同轉換的科學思路，統(tǒng)籌協調產業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展，探索差別化的城鄉(xiāng)發(fā)展的科學路徑，加快創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地配置與管理制度，全面構建村鎮(zhèn)建設新格局，深化城鄉(xiāng)發(fā)展轉型體制機制改革，營造中國城鄉(xiāng)平等、協調、一體發(fā)展的內生機制及外部環(huán)境。
關鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；城鄉(xiāng)發(fā)展轉型；新型城鎮(zhèn)化；鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)；中國鄉(xiāng)村發(fā)展
城市與鄉(xiāng)村血脈相融、地域相連，是一枚硬幣的兩個面。城市發(fā)展與鄉(xiāng)村建設是車之兩輪、鳥之兩翼，不可偏頗。推進城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化不是“化”掉農村，或把城市淘汰產業(yè)、污染企業(yè)遷移進村。城鄉(xiāng)一體化也不是追求“一樣化”、“一元化”，關鍵是要推進形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實現城鄉(xiāng)等值化［1］。近30多年來，伴隨著快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，中國城鄉(xiāng)關系出現了顯著的變化，特別是城鄉(xiāng)地域結構、產業(yè)結構、就業(yè)結構與社會結構均發(fā)生了快速演化。中國長期以經濟增長、城市建設為核心的“重城輕鄉(xiāng)”發(fā)展導向，引發(fā)和加劇了城鄉(xiāng)差距拉大、土地快速非農化、農村空心化和農業(yè)主體老弱化等突出問題，農民、農業(yè)、農村發(fā)展的權益受損［2-4］。黨的十六大以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展置于“五個統(tǒng)籌”之首，并上升為國家重要戰(zhàn)略，通過采取農業(yè)稅費減免、新農村建設和推進農業(yè)現代化等一系列措施支持了農業(yè)與農村發(fā)展。十八屆三中全會進一步提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機制。在全面建成小康社會目標導向下，“十三五”時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展亟需推進經濟社會結構的重大調整和體制制度的深化改革。
針對鄉(xiāng)村青壯年人口持續(xù)外流、農業(yè)經濟地位下降、景觀環(huán)境破壞等現實問題，發(fā)達國家也曾采取了適合本國國情的改革措施，促進鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。如英國著重通過城市規(guī)劃和空間管制來協調城市與區(qū)域發(fā)展，德國通過空間規(guī)劃和土地整治來推動鄉(xiāng)村地區(qū)振興與發(fā)展，韓國通過推進新村運動來解決鄉(xiāng)村衰落問題，日本通過村鎮(zhèn)綜合建設工程和國土空間規(guī)劃應對農村過疏與老齡化問題。同時，這些國家注重實施農業(yè)支持計劃和鄉(xiāng)村環(huán)境保護法案來推動鄉(xiāng)村建設［5-7］。與上述國家不同，中國人多地少、區(qū)域發(fā)展不平衡、經濟收入差距大，城鄉(xiāng)發(fā)展面臨城鄉(xiāng)分隔、土地分治、人地分離的難題。因此，著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展問題，既需要借鑒
國外成功經驗，也需要立足國內實際，探索我國不同地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展轉型的差別化、本土化路徑。在以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程中，亟需著眼多學科視角解析中國城鄉(xiāng)發(fā)展過程及主要問題，研究提出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的相應對策，為失衡的城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)走向再平衡、再協調提供科學依據和決策支持。
1、多維視角的中國城鄉(xiāng)發(fā)展思考
1.1基于效率的經濟視角
經濟增長、結構轉換是城鄉(xiāng)發(fā)展的重要經濟基礎與社會背景。新古典經濟學理論認為，完全市場競爭條件下的生產要素從低收益部門流向高收益部門，市場機制作用下實現資源的最優(yōu)配置。城鄉(xiāng)二元經濟理論提出勞動力在比較工資收益差距下由鄉(xiāng)村傳統(tǒng)部門轉向城市現代部門，以實現經濟增長和經濟結構一體化，反映了城鄉(xiāng)要素流動和轉換的系統(tǒng)過程。市場機制的建立和完善促使生產要素在城鄉(xiāng)產業(yè)、城鄉(xiāng)空間再配置，以工業(yè)化驅動的經濟增長，明顯依賴于廉價的農村勞動力。在經濟新常態(tài)背景下，我國經濟增長速度、經濟結構及增長動力也在發(fā)生變化，適應新常態(tài)、發(fā)展新戰(zhàn)略亟需調整產業(yè)結構、增長動力和社會制度［8］。一方面，依靠能源、資源和土地空間的粗放發(fā)展模式難以為繼，亟需提升創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)能力，增強新興服務業(yè)、高新技術產業(yè)等對經濟增長與就業(yè)的帶動作用，提高國內市場消費、內需拉動能力。另一方面，中國經濟進入劉易斯拐點期，勞動力的低成本紅利逐漸消失，亟需改革戶籍管理制度，推動社會保障、公共服務均衡配置，有效推進職業(yè)培訓和高等教育發(fā)展［9］。
經濟增長在推動城鄉(xiāng)發(fā)展的同時，其不平衡性也拉大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。已有研究從增長方式、政府戰(zhàn)略與制度視角，剖析了城鄉(xiāng)差距的成因，尤其是鼓勵資本密集型的重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，造成了城市部門就業(yè)需求相對下降，農村居民不能向城市有效轉移，導致城鄉(xiāng)收入差距擴大［10］。人口戶籍轉換、經濟開發(fā)、非國有化和政府直接干預都可能拉大城鄉(xiāng)差距，這與地方政府熱衷實施的帶有傾向性的經濟政策有關［11］。隨著市場經濟體系的建立和完善，通過農業(yè)剩余來支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)發(fā)展的比重越來越低，通過新型農民工、鄉(xiāng)村融資、村鎮(zhèn)建設、土地整治與配置支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，將成為促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展的新要素、新動力［12］。
1.2基于人口分化的社會視角
農民主體分異、農村家庭分化，是鄉(xiāng)村社會重構和治理體系重建的重要原因。伴隨農村人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，鄉(xiāng)村農戶階層分化加快。鄉(xiāng)村地區(qū)人口流動、經濟話語提升、社會活動空間加大等對于村集體經濟、鄰里關系、鄉(xiāng)風民約、社會價值等形成了巨大沖擊。農村青壯年勞動力的遷移進城，致使鄉(xiāng)村地區(qū)生產生活主體趨于老弱化，進一步增大了鄉(xiāng)村社會治理難度。適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)村地區(qū)亟需重視改革鄉(xiāng)村民主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理體系及重構農村合作組織［13-14］。
由于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的長效機制尚未健全，我國鄉(xiāng)村人口的雙向流動與就業(yè)成為普遍的生計方式選擇。但受城鄉(xiāng)二元結構體制的約束，城鄉(xiāng)戶籍群體在勞動力市場會出現一定分異，在部門進入、職業(yè)獲得和收入保障等方面存在明顯差異［15］。城鄉(xiāng)分割、土地分治、人地分離成為轉移勞動力融入城市社會及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要阻力。農民工流動經歷、身份認同、性別差異、社區(qū)管理等成為日益被關注的社會焦點［16］。隨著新生代農民工成為城鎮(zhèn)化人口轉移主體，如何適應新型農民工市民化規(guī)律和需求，深化人口、土地、產業(yè)與社保綜合改革，有效促進城鄉(xiāng)社會結構變革，成為根本轉變“城鄉(xiāng)雙漂”人口流動局面的重要途徑［17］。
1.3基于區(qū)域差異的空間視角
地域是特定地理環(huán)境和人類活動交互作用的空間組織形態(tài)，地域系統(tǒng)演化與空間分異是地理學研究的核心問題之一。地理學研究城鄉(xiāng)發(fā)展主要集中在鄉(xiāng)村轉型、城鄉(xiāng)關聯及其機制、城鄉(xiāng)發(fā)展模式等方面。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間具有多要素、多部門的內在關聯性，以及土地利用配置的復雜性與沖突性［18］，隨著快速城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，城鄉(xiāng)要素、結構、功能及其空間形態(tài)發(fā)生了明顯變化［19］。尤其是城鄉(xiāng)要素轉換促使城鄉(xiāng)空間呈現“小集中、大分散”的空間格局，平原地區(qū)與山地丘陵地區(qū)的分異有所區(qū)別［20］。城鎮(zhèn)化核心地區(qū)城鄉(xiāng)協同轉換效率與關聯性強，而偏遠鄉(xiāng)村地區(qū)城鄉(xiāng)地域相互聯系較弱［21］。在城鄉(xiāng)土地產權制度差異及土地財政驅動影響下，土地城鎮(zhèn)化與產業(yè)、人口城鎮(zhèn)化之間尚未建立起良性互動關系［22］，導致區(qū)域人—業(yè)—地要素協同的空間差異明顯［23-24］。
面向新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，地理學者基于“過程—格局—機制—效應”的研究范式，針對不同鄉(xiāng)村地區(qū)開展了大量實證研究，譬如農村空心化與空心村整治、新農村建設模式、農業(yè)與鄉(xiāng)村發(fā)展綜合研究等內容［25］。鄉(xiāng)村轉型發(fā)展是鄉(xiāng)村內部因素和外部驅動的綜合反映［26］，當前中國鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展主要受工業(yè)化、城鎮(zhèn)化轉型影響，人口、土地、空間、糧食生產和文化傳承等領域面臨多種挑戰(zhàn)［27］，亟需鄉(xiāng)村地區(qū)經濟社會轉型重構和城鄉(xiāng)地域空間的優(yōu)化重塑。
1.4基于城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合視角
城鄉(xiāng)發(fā)展涉及人口、土地、產業(yè)、就業(yè)、文化、制度等多個方面，是城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)演化與經濟社會發(fā)展變化的綜合表征。要素邊際收益最大化是驅動生產流動和空間集聚的基礎，經濟增長和城鎮(zhèn)化加快了城鄉(xiāng)人口流動，改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化、聚落空間及土地利用方式。這些變化對城鄉(xiāng)社會治理體系、土地資源持續(xù)利用模式提出了新挑戰(zhàn)，中國基于城市和鄉(xiāng)村劃分形成的制度與政策設計難以適應城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化的現實需求。同時，在自然地理環(huán)境、經濟基礎和制度政策差異背景下，不同地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展問題及其協調路徑存在顯著差異。因此，推動城鄉(xiāng)協調發(fā)展，應當重視揭示不同地區(qū)城鄉(xiāng)轉型機理，解析各子系統(tǒng)問題及傳導機制，依據城鄉(xiāng)經濟社會變化態(tài)勢，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展轉型戰(zhàn)略、體制機制及治理體系。
2、新時期城鄉(xiāng)發(fā)展主要問題
2.1半城鎮(zhèn)化問題嚴重
1990年代中后期以來，我國城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段。由于城鎮(zhèn)建設過分依托農村勞動力與土地資源開發(fā)，出現要地不要人、囤地不開發(fā)的現象?？傮w而言，中國城鎮(zhèn)化率虛高、城鎮(zhèn)化質量偏低，集中表現在空間和人口的半城鎮(zhèn)化［28］。
①城鄉(xiāng)空間的半城鎮(zhèn)化。1990年代中后期，中國城鎮(zhèn)化進程加快，各地紛紛建立國家級、省級、市級等不同層面的開發(fā)區(qū)，城鄉(xiāng)交接帶的新城區(qū)、新園區(qū)大量涌現，新城、新區(qū)、大學城等逐漸成為近年來新的城市空間。由于產業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)功能協同配套不夠，導致一些產業(yè)園區(qū)功能單一、基礎服務設施配置不足；一些新城、新區(qū)建設追求土地財政而輕視產業(yè)發(fā)展，出現了“空城”、“睡城”等現象。隨著城市空間擴張，城市近郊區(qū)城中村、棚戶區(qū)與小產權房并存，郊區(qū)鄉(xiāng)村空間成為利益爭奪和管理失控地區(qū)［29］。在現有財稅體制和特有的征地制度下，農村土地“低征高賣”，形成了土地依賴型的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，致使大量農民失地進城謀生，而城鎮(zhèn)用地效率低下又制約著非農產業(yè)與就業(yè)水平的有效提高。
②人口的半城鎮(zhèn)化。依據《中國流動人口發(fā)展報告2015》，2014年末全國流動人口總量達到2.53億，人口以流向地級以上大城市和特大城市為主。農民工監(jiān)測調查報告顯示，2015年農民工總量為2.77億人，以從事體力勞動為主，其中制造業(yè)、建筑業(yè)從業(yè)比重分別為27.7%、19.4%。當前我國城鎮(zhèn)化面臨人口、土地與環(huán)境問題等方面的挑戰(zhàn)［30］。一方面，農民工在子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等方面未能真正享受城市居民待遇，社會保障參保率低；另一方面，大城市和特大城市市民化成本偏高，致使農民工難以完全融入城市，造成“城鄉(xiāng)雙漂”。2015年，戶籍制度改革建議中提出不同等級城鎮(zhèn)落戶條件和限制，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。但在沒有其他產業(yè)轉移和資源配置等政策配套的情形下，戶籍制度改革能否取得人口流向調控效果尚難以確定［31］。
2.2農村地域空心化加劇
農村地域空心化是城鄉(xiāng)人口流動和經濟增長要素重組下鄉(xiāng)村地域功能弱化的不良演化過程，表現為人口、產業(yè)、土地、設施配置等的空心化?？傮w而言，我國農村地域空心化根植于農村農業(yè)生產要素高速非農化，農民社會主體老弱化，農村建設用地日益空廢化、農村水土環(huán)境嚴重污損化等“鄉(xiāng)村病”問題演化過程之中［32］。
①農村土地的空廢化。城鄉(xiāng)轉型發(fā)展進程中農村人口非農化引起“人走屋空”，宅基地普遍“建新不拆舊”，新建住宅向外圍擴展，導致村莊用地規(guī)模擴大、原宅基地閑置廢棄加?。?3］。鄉(xiāng)村地區(qū)廣泛存在“一戶多宅”現象，但不同區(qū)域存在一定的差異［34］。據筆者團隊的調查測算，全國空心村綜合整治潛力達1.14億畝，村莊空廢化仍呈加劇發(fā)展態(tài)勢［35］。城鄉(xiāng)二元結構體制尚未根本解決的背景下，農民工面臨城鄉(xiāng)利益沖突與就業(yè)壓力，導致既難以在城市安居就業(yè)，也難于留村以地為生，帶來農村土地資源的低效利用甚至嚴重空廢。
②農村主體的老弱化。鄉(xiāng)村人口減少和老弱化是鄉(xiāng)村主體空心化的主要表現形式。1996—2014年，鄉(xiāng)村常住人口由8.51億人減少到6.19億人，年均流出約1 200多萬人。鄉(xiāng)村流出人口以青壯年勞動力為主，人口的選擇性流出促使鄉(xiāng)村人口結構的明顯變化。2013年，中國鄉(xiāng)村60歲以上老齡人口比重為17.1%，65歲以上老齡人口比重為11.2%，分別比城市高4.3個、2.8個百分點，城鄉(xiāng)人口老齡化倒掛。由于青壯年勞動力的流出，鄉(xiāng)村留守老人、婦女、兒童問題日益成為當前農村社會結構面臨的突出問題，誰來種地引發(fā)社會的密切關注。
③基礎設施和公共服務的空心化。鄉(xiāng)村人口流出和居民點建設用地的空廢化進一步加大了公共資源配置的難度，增大了基礎設施配套和使用成本。尤其是農村地區(qū)中小學校的大規(guī)模撤并現象加快了基礎設施空心化。據統(tǒng)計，2000—2013年我國農村小學、普通初中學校數分別由44.03萬、3.93萬減少為14.03萬、1.85萬，全國平均每天減少63所小學、4所初中。而過度的學校撤并使得上學路程過遠、家庭經濟負擔增大，大量村莊也因教育功能的喪失而加劇了農村空心化。
2.3城鄉(xiāng)土地資源配置矛盾凸顯
人口增加、經濟增長及城鎮(zhèn)化促使城鎮(zhèn)建設用地需求的不斷增長，導致土地資源在經濟發(fā)展、糧食安全、生態(tài)保護等多用途配置的矛盾顯化。據統(tǒng)計，我國630個城市中，83個50萬人口以上的大中城市中有73個分布在全國52個優(yōu)質耕地連片區(qū)，100萬人口以上的城市全部位于優(yōu)質耕地連片區(qū)域，即我國最強勁的經濟發(fā)展區(qū)域和亟需保護的集中連片優(yōu)質耕地區(qū)域分布具有重合性［36］。建設用地占用耕地是近20多年來耕地持續(xù)減少的主要原因。1990—2000年建設占用耕地占到耕地減少比重的45.96%，到2000—2010年則增大到55.44%，導致經濟增長與糧食生產用地矛盾加劇［37］。不同地區(qū)土地供需矛盾也存在差異，建設用地占用耕地高比例地區(qū)主要分布在黃淮海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、長江中游地區(qū)和四川盆地，生態(tài)退耕則是導致西部生態(tài)脆弱區(qū)耕地減少的主要原因。
由于征地制度不規(guī)范、農村土地產權不完善，農村集體土地流轉、轉讓和收益權利難以有效保障，加劇了城鄉(xiāng)建設用地對農用地、生態(tài)空間的過度侵占。為保護18億畝耕地紅線和保障國家糧食安全，我國實施了耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等土地制度［18］，但實施過程中存在占優(yōu)補劣、重數量輕質量和忽視農民利益的問題，耕地資源保護缺乏數量、質量、生態(tài)、時間、空間的“全要素”保護利用制度設計［38］。因農村宅基地退出機制缺失，我國農村居民點建設用地不減反增［39］。為滿足經濟增長、糧食生產和生態(tài)服務的用地需求，我國各地區(qū)探索了多種形式的農村土地整治和鄉(xiāng)村社區(qū)建設模式，但由于缺乏村莊綜合整治技術支撐和必要的資金保障，致使部分農村社區(qū)基礎設施建設滯后、產業(yè)支撐能力弱化。
2.4區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)拉大
1990年代以來，國家加快推進城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)建設，促使鄉(xiāng)村人口、土地、資金、等向城鎮(zhèn)快速轉移，城進村衰，城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大。1990—2014年，我國城鄉(xiāng)收入差距由2.02倍擴大到2.92倍，其中2009年達到3.33倍。2014年，我國東部、中部、西部、東北部地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距分別為2.46、2.75、3.26、2.26。東部沿海地區(qū)在外向型經濟、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展的綜合帶動下，鄉(xiāng)村地區(qū)產業(yè)結構、就業(yè)結構與土地利用快速轉型，城鄉(xiāng)空間形成了以大及特大城市為中心、中小城市和小城鎮(zhèn)為節(jié)點，交通道路等基礎設施為聯系通道的網絡結構，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化趨勢日益明顯。同時，我國東部地區(qū)也是跨省人口流入與集聚的主要區(qū)域，面臨推進農業(yè)轉移人口市民化的新難題。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，是我國重要的能礦資源區(qū)，資源型產業(yè)、重化工企業(yè)及國有企業(yè)的比重高，區(qū)際貿易環(huán)境和利益剝奪致使城鄉(xiāng)地域本地化發(fā)展的動力不足。中部及東北地區(qū)是我國重要的耕地與糧食主產區(qū)，城鎮(zhèn)化與產業(yè)轉型面臨較多的農業(yè)與土地政策約束。東北地區(qū)仍面臨老工業(yè)基地再振興和現代農業(yè)發(fā)展難題。隨著西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起等區(qū)域戰(zhàn)略的實施，我國中西部地區(qū)基礎設施、教育醫(yī)療等條件得到較大改善，但由于難以獲得東部沿海地區(qū)對外開放的土地優(yōu)惠政策及外部環(huán)境，迄今勞動密集型產業(yè)仍主要集中在東部沿海地區(qū)［40］，制約了區(qū)域的均衡發(fā)展。
2.5城鄉(xiāng)環(huán)境問題日益突出
由于經濟增長粗放、資源開發(fā)過度與協同管理缺位等原因，致使城鄉(xiāng)環(huán)境問題與各類矛盾的不斷加劇，主要表現為大氣、水體、土地等的嚴重污染。近年來我國東部地區(qū)大面積霧霾污染事件頻發(fā)，嚴重影響至空氣質量、大氣能見度和公眾身體健康［41］。據2014年《全國土壤污染狀況調查公報》和《全國耕地質量等級情況公報》，全國土壤點位污染超標率達19.4%，耕地退化面積超過耕地總面積的40%，南方土壤污染重于北方，長三角、珠三角和東北老工業(yè)基地等部分地區(qū)土壤污染較為突出。隨著大城市產業(yè)結構轉型和環(huán)保要求提升，部分污染型工業(yè)由城市轉向農村、由發(fā)達地區(qū)轉向欠發(fā)達地區(qū)，使得落后地區(qū)仍然面臨發(fā)展與污染的困境。據2010年《第一次全國污染源普查》，我國農村污染排放量約占全國總量的50%，其中COD、TN、TP排放量分別占43%、57%和67%。農村生活污水、生活垃圾、人糞等大部分未經處理隨意排放［42］。同時，金屬采礦與冶煉、養(yǎng)殖業(yè)廢棄物排放、化肥農藥使用及電子廢物排放等問題突出，使得鄉(xiāng)村耕地和水環(huán)境質量正面臨嚴峻的挑戰(zhàn)［43］。
3、促進城鄉(xiāng)發(fā)展轉型的對策建議
黨的十六大以來，中國逐步進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，但仍面臨城鎮(zhèn)發(fā)展對鄉(xiāng)村勞動力、資源和空間的廉價使用，以及對土地財政的過度依賴問題［44］。實現城鄉(xiāng)要素平等交換與公共資源均衡配置，亟需創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展轉型的科學路徑和制度體系。城鄉(xiāng)發(fā)展轉型是城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)要素流動、機制轉換、戰(zhàn)略轉變的綜合人文過程［20］。這一過程既需要城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村發(fā)展帶動，也需要鄉(xiāng)村地區(qū)自我發(fā)展的內生驅動，其關鍵在于深化改革與創(chuàng)新發(fā)展，加快實現城鄉(xiāng)人口、土地、產業(yè)等要素的協同轉換及城鄉(xiāng)地域經濟社會系統(tǒng)的重構（圖1），系統(tǒng)探索符合中國國情特色、時代特點的新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的道路。
3.1科學協調城鎮(zhèn)、產業(yè)與人口轉移
城鎮(zhèn)與產業(yè)是區(qū)域“形態(tài)”與“業(yè)態(tài)”交織作用的復合系統(tǒng)，是城鄉(xiāng)關系的核心、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的載體。產城融合本質上是一定區(qū)域產業(yè)與城鎮(zhèn)協調互動、融合發(fā)展的系統(tǒng)過程。經濟增長和產業(yè)結構升級是城鎮(zhèn)形成及其變化，乃至其發(fā)展轉型和功能提升的重要基礎。同時，城鎮(zhèn)為產業(yè)發(fā)展提供信息、設施等服務，降低企業(yè)交易、信息搜尋、勞動用工等成本。當前，由于產業(yè)體系和城鎮(zhèn)體系不協調，大城市地區(qū)職住空間嚴重分離，城市病問題突出，農村轉移人口市民化成本高，而中小城市和小城鎮(zhèn)就業(yè)供給和設施配置不足，人口集聚進程緩慢。因此，我國新型城鎮(zhèn)化亟需打破工業(yè)企業(yè)、社會公共資源過度集中的格局，完善中小城市、小城鎮(zhèn)經濟功能，科學推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協同發(fā)展。
城鎮(zhèn)、產業(yè)和人口轉移相協調是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要保障。企業(yè)基于市場環(huán)境、供需關系和成本收益的綜合評估，進行產品、服務升級和空間轉移。不同于市場導向下的要素收益最大化，政府調控追求社會綜合效益的最大化。因此，協調城鎮(zhèn)、產業(yè)和人口轉移，需要政府憑借產業(yè)規(guī)劃和財稅政策等措施，利用城市級差地租，調控區(qū)域和城鎮(zhèn)間的產業(yè)布局，促使鄉(xiāng)村人口在不同等級城鎮(zhèn)和區(qū)域間有序轉移、合理安居。為此，大城市中心城區(qū)的產業(yè)和公共資源應向郊區(qū)新城、小城鎮(zhèn)、中心社區(qū)有效轉移，中小城市和小城鎮(zhèn)建設重在提升基礎設施配置與公共服務能力，全面構建中國特色的產城—城鄉(xiāng)關系地域系統(tǒng)。
3.2推進地域差別化的轉型發(fā)展戰(zhàn)略
自然地理環(huán)境是陸地表層空間結構形成的基礎。在自然地理環(huán)境基礎上，綜合經濟基礎、區(qū)位條件、制度環(huán)境，確定城鎮(zhèn)化地區(qū)、糧食主產區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的產業(yè)重點和城鎮(zhèn)化模式，探究差別化的城鄉(xiāng)發(fā)展轉型路徑。快速城鎮(zhèn)化地區(qū)和城市群區(qū)域，發(fā)揮經濟增長和城鎮(zhèn)化優(yōu)勢，加快新興產業(yè)增長和產業(yè)轉型，以城帶鄉(xiāng)、以工促農，優(yōu)化城鄉(xiāng)協作的產業(yè)體系和空間體系。糧食主產區(qū)人口密集，應加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，推動農業(yè)現代化及現代工業(yè)企業(yè)發(fā)展，加大對縣域基礎設施和公共服務的支持，強化中心村鎮(zhèn)服務產業(yè)的發(fā)展，推動鄉(xiāng)村人口向小城鎮(zhèn)和中心城市的轉移。生態(tài)脆弱區(qū)注重區(qū)域資源環(huán)境承載能力，培育地方特色產業(yè)，發(fā)展生態(tài)農業(yè)、綠色產業(yè)，并對不適宜居住的災害易發(fā)區(qū)進行生態(tài)移民；對于集中連片貧困地區(qū)，在國家精準扶貧戰(zhàn)略指引下，強化扶貧開發(fā)與新型城鎮(zhèn)化、新農村建設有機結合，強化勞動力的職業(yè)培訓和基礎教育，通過有效轉移就業(yè)和發(fā)展特色產業(yè)助推農村脫貧致富。不同主體功能區(qū)間，需要改善區(qū)際貿易環(huán)境，完善財政轉移和官員成效考核機制，創(chuàng)新面向國家糧食主產區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)地域協同與協作長效機制。
3.3創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地制度與管理方式
創(chuàng)新土地利用與管理制度的關鍵在于促進土地可持續(xù)利用和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧保障糧食安全、保證經濟增長和保護生態(tài)安全的“三?！蹦繕?。切實解決城鄉(xiāng)建設用地低效利用、農用地過度占用、農民權益受損、耕地細碎小規(guī)模等問題，亟需轉變針對單一問題、采取單一措施的現行土地制度與政策，著眼于系統(tǒng)視角對土地制度創(chuàng)新進行頂層設計，科學協調土地制度體系內多要素關系。適應城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展態(tài)勢，創(chuàng)建由基礎域、核心域和戰(zhàn)略域組成的中國農村土地制度改革方案，將是應對土地供需矛盾和協調城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑［36］。其中核心域包括土地承包經營制度、宅基地退出制度、經營性集體建設用地流轉制度、農村產權交易制度和征地制度。
為實現城鄉(xiāng)土地資源可持續(xù)利用，還需要通過強化相應規(guī)劃措施來解決土地利用中存在的突出問題。一是為保障耕地紅線和土地集約節(jié)約利用，劃定永久性基本農田、城市增長邊界和生態(tài)紅線，明確城鄉(xiāng)居住空間、產業(yè)空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間。二是編制城鄉(xiāng)建設用地存量規(guī)劃。針對城市工礦建設用地粗放利用問題，依據土地投入和產出程度決定土地供需，優(yōu)化城市建設空間和布局。針對農村宅基地“建新不拆舊”、閑置廢棄問題，開展鄉(xiāng)村存量土地規(guī)劃，查清鄉(xiāng)村存量建設用地基本情況，分析當地鄉(xiāng)村轉型下土地集約利用的潛力和再利用方式；三是推動農村土地整治。順應農業(yè)規(guī)模經營和鄉(xiāng)村轉型發(fā)展趨勢，結合農村土地制度改革的試驗探索，針對細碎、低產農用地及低效利用的宅基地等編制總體或專項土地整治規(guī)劃，通過農村土地整治搭建美麗鄉(xiāng)村建設和現代農業(yè)發(fā)展新平臺［45］。
圖1城鄉(xiāng)發(fā)展轉型過程及其科學機理
Fig.1 Transformation process of urban-rural development and its scientific mechanism
深入推進以盤活利用城鄉(xiāng)存量建設用地為主要目標的土地供給側結構改革，創(chuàng)建適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展轉型方向的農村土地制度體系，全面提升城鄉(xiāng)土地配置效率和利用效益。積極探索地理學綜合研究與工程試驗研發(fā)的縱深結合途徑，充分考慮不同尺度地理要素的地域綜合性與時空序列性，發(fā)展地理學與其他學科的跨界融合理論，立足中國農村發(fā)展、破解“三農”問題，真正“把論文寫在祖國的大地上”。譬如探索如何通過創(chuàng)新土地整治工程范式和管理模式，把中國日益嚴重的退化、污損與空廢土地，建設成為高質量農田，發(fā)展壯大現代農業(yè)和農村經濟。
3.4加快構筑村鎮(zhèn)建設新格局
隨著城鎮(zhèn)化推進，鄉(xiāng)村人口減少、老齡化、土地空廢化成為必然趨勢，亟需推進鄉(xiāng)村轉型重構，搭建村鎮(zhèn)建設格局。所謂村鎮(zhèn)建設格局，是指鄉(xiāng)村地區(qū)縣城、重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、中心村（社區(qū)）空間布局、等級關系及其治理體系［46］。需要立足縣域和村鎮(zhèn)地域空間，塑造鄉(xiāng)村發(fā)展的新主體、新動力和新制度，重構產業(yè)發(fā)展、服務均等、生態(tài)保育和文化傳承功能。村鎮(zhèn)格局建設需要基于鄉(xiāng)村內生動力和城市外部驅動的結合，引導就地城鎮(zhèn)化、村鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設形態(tài)的多元化。在內生動力方面，要立足鄉(xiāng)村自然環(huán)境、資源、人文特色等發(fā)展新業(yè)態(tài)、培育新機制；在外部驅動方面，注重城市要素對鄉(xiāng)村發(fā)展的推動與互動作用，吸引城市資金、居民消費、技術因素等向鄉(xiāng)村地區(qū)轉移，激發(fā)村鎮(zhèn)經濟活力、提升農村發(fā)展能力。村鎮(zhèn)格局建設受到區(qū)域城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展態(tài)勢的直接影響，可以基于分區(qū)分類思路，探索不同類型村鎮(zhèn)發(fā)展方向和整治對策。對于產業(yè)基礎和設施基礎好的村鎮(zhèn)，加大基礎設施和公共服務供給，通過產業(yè)鏈延伸和吸引城鄉(xiāng)要素，建設成為中心村鎮(zhèn)。對于文化特色明顯的傳統(tǒng)古村落，應以整體保護為主，避免鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化消失。對于空心化嚴重的村莊，有建設條件并充分考慮農民意愿前提下，基于村莊土地整治建設新社區(qū)。對于生存環(huán)境惡劣和交通不便的中西部山地丘陵區(qū)，通過土地整治、綜合開發(fā)和生態(tài)移民等措施重構鄉(xiāng)村生產生活空間。整體上，村鎮(zhèn)格局建設應因地制宜、以人為本，注重產業(yè)培育和社區(qū)建設在空間和功能上的融合，優(yōu)化重構中國村鎮(zhèn)形態(tài)結構、基層治理體系，全面推進農村治理能力現代化。
3.5深化改革城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制
創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展政策和體制機制是城鄉(xiāng)發(fā)展轉型的根本保障，需要加強頂層設計和地方實踐結合?；诔青l(xiāng)發(fā)展轉型態(tài)勢和區(qū)域資源環(huán)境承載能力，變革不利于城鄉(xiāng)協同發(fā)展的相關政策和體制機制，除了土地制度外，還表現在發(fā)展戰(zhàn)略、戶籍制度、財稅體制和社會保障機制等幾個方面。
第一，轉變重經濟輕民生、重城市輕鄉(xiāng)村的發(fā)展戰(zhàn)略，推動城鄉(xiāng)經濟社會生態(tài)的協同轉換。中國經濟進入新常態(tài)，需要進行產業(yè)結構升級和市場環(huán)境優(yōu)化，轉變經濟增長對土地財政和資源環(huán)境的過度依賴；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會保障等，戰(zhàn)略上形成城鄉(xiāng)要素平等交換的發(fā)展環(huán)境。
第二，穩(wěn)步推進戶籍、土地和社會保障等制度改革，推動鄉(xiāng)村人口有序轉移和市民化。戶籍制度改革意見盡管針對不同規(guī)模城市提出了差異化政策，但能否改變人口遷移的主要驅動因素是戶籍制度改革成敗的關鍵。因此，戶籍制度改革應該與產業(yè)政策、公共資源配置政策、土地制度改革等協同推進，既推動城市群區(qū)域的包容性發(fā)展，也應推動縣域中小城市和小城鎮(zhèn)對轉移人口的吸引能力。
第三，涉及城鄉(xiāng)管理、財政政策、規(guī)劃政策等方面的體制機制，以破解城鄉(xiāng)問題為出發(fā)點、以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為導向，適時調整和變革，推動經濟、社會、生態(tài)協調以及城市和鄉(xiāng)村發(fā)展協調。
參考文獻：略
作者單位：中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院大學
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：經濟地理
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