社會政策的效益底線與類型轉(zhuǎn)變

——基于改革開放以來反貧困歷程的反思

社會政策研究有很強(qiáng)的應(yīng)用性和針對性，但不是應(yīng)急型。應(yīng)急型社會政策的主要特點(diǎn)：一是被動應(yīng)付，問題出來了，擺在眼前了，臨時(shí)對策；二是只追求眼前效益，不顧及長遠(yuǎn)效益。

與此相對照，儲備型社會政策是指，基于預(yù)測預(yù)判，主動應(yīng)對；有時(shí)間和有可能顧及長遠(yuǎn)效果，并且講究諸種相關(guān)政策的綜合配套，從而具有前瞻性、綜合性和長效性。

要提高社會政策的有效性，顧及它的長遠(yuǎn)效果，關(guān)鍵是要重視效益評估。對社會政策而言，進(jìn)行綜合的效益評估不但有必要，而且有可能。也就是說，一項(xiàng)社會政策的即時(shí)性效果也許不明顯，但長期效果總是會表現(xiàn)出來的，而且一般是可測量的；從不同維度看，效果可能有差異，甚至正相反，但綜合地看效果也有統(tǒng)一性。

社會政策不能只重視短期效益，更要重視長期效益；不要局限于某一方面的效益，更要重視綜合效益。

因此，社會政策必須守住效益底線——其效益的綜合評估不能為負(fù)。綜合評估既包括近期效益，也包括長期效益；不能為負(fù)是指一項(xiàng)社會政策的前期效益和后期效益之間、不同社會政策的效益之間，即使有相互抵消的情況，但總體效益不能小于零。

經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)急型社會政策由于過于追求眼前效果，容易導(dǎo)致長期效益和綜合效益為負(fù)，因此社會政策要從應(yīng)急型向儲備型轉(zhuǎn)變。

一、改革開放以來的反貧困歷程和效果

國內(nèi)外文獻(xiàn)普遍認(rèn)為，中國大陸改革開放以來在反貧困方面取得了巨大成就。在以往的30多年里，中國的減貧占全世界減貧總成就的2/3。

1978年，中國農(nóng)村貧困人口高達(dá)2.5億人，貧困發(fā)生率達(dá)30.7％。改革開放以來，農(nóng)村貧困人口持續(xù)下降，到2005年底已降到2365萬人，貧困發(fā)生率下降為2.5％。

在基本解決了溫飽問題以后，中國大陸的反貧困事業(yè)進(jìn)入了新階段。雖然對于這個(gè)新階段應(yīng)該怎樣概括，學(xué)術(shù)界有不同見解；但有一個(gè)現(xiàn)象是客觀存在的，大家都看到，以經(jīng)濟(jì)增長消除貧困的效果趨于遞減。

數(shù)據(jù)分析表明，1978～1990年，我國GDP每增長一個(gè)百分點(diǎn)，可以減少貧困人口1320萬人；1991～2000年，這一數(shù)值下降到380萬人左右；進(jìn)入新世紀(jì)以來，則進(jìn)一步下降到100萬人。

表現(xiàn)在年度數(shù)據(jù)上，中國農(nóng)村貧困規(guī)模雖然整體上呈現(xiàn)下降趨勢，但減貧速度明顯放慢。1979～1990年，中國農(nóng)村貧困人口平均每年減少1375萬，1991～2000年平均每年減少529.1萬，2001～2005年平均每年只減少168.8萬。

為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長與減緩貧困的關(guān)系，有計(jì)量研究表明，經(jīng)濟(jì)增長對貧困發(fā)生率下降的影響力會隨著時(shí)間的推移逐漸趨小。在經(jīng)濟(jì)增長的初始階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比例每提高1個(gè)百分點(diǎn)，將導(dǎo)致貧困發(fā)生率減少0.487個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)增長得越快，貧困發(fā)生率下降得越快。

但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，非農(nóng)收入對減緩貧困的影響力會越來越大，減緩貧困將越來越依賴于專門的扶貧工作。在這種情況下，社會政策對減少貧困的影響就會越來越大，也越來越直接，因此，社會政策本身的效益就越來越重要。

從社會政策本身的效益角度看，不僅新階段反貧效果下降與社會政策有關(guān)，有些社會政策不當(dāng)還成為導(dǎo)致某些貧困發(fā)生或延緩的原因之一，或者即使沒有造成新的貧困問題，也引發(fā)了一些其他社會問題，間接地增加了反貧的難度。

經(jīng)過一個(gè)較長時(shí)段的觀察可以發(fā)現(xiàn)，有的地方持續(xù)20年反貧，不見效果，貧困帽戴得很牢；有的地方甚至越反越貧（如部分西部農(nóng)村）；有的地方出現(xiàn)了新的貧困群體和貧困問題。

因此，要及時(shí)研究貧困群體構(gòu)成、致貧原因、反貧效果的變化，適時(shí)調(diào)整反貧困政策，改變反貧困思路和策略。

為此，我們需要加強(qiáng)對社會政策現(xiàn)有效益的評估和未來效益的預(yù)估。這再次提示，社會政策由應(yīng)急型向儲備型轉(zhuǎn)變是必然趨勢。

二、四個(gè)維度下的社會政策效益

（一）時(shí)間性：反貧困與計(jì)劃生育政策的社會效益

從20世紀(jì)70年代中期起，中國大陸開始普遍推行計(jì)劃生育政策；30多年來，中國累計(jì)少生人口達(dá)3億人，節(jié)省相關(guān)開支3600多億元。與此同時(shí)，各級政府把計(jì)劃生育政策同扶貧開發(fā)結(jié)合起來，向計(jì)劃生育貧困家庭提供各種優(yōu)惠和免費(fèi)服務(wù)，幫助他們盡快脫貧致富。在這個(gè)意義上，計(jì)劃生育政策可以看作一項(xiàng)反貧困政策。

然而又過了10年，在人們高度肯定計(jì)劃生育政策的反貧困效果的同時(shí)，卻不得不面對一個(gè)不期而至的后果——失獨(dú)家庭。據(jù)調(diào)查，截至2012年底，我國至少有100萬個(gè)失獨(dú)家庭。有專家預(yù)估，每年這樣的家庭還會新增7.6萬個(gè)。

計(jì)劃生育政策在緩解人口眾多的壓力、為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)的同時(shí)，僅僅30年后，就迫使社會、家庭和個(gè)人支付巨大的成本。這個(gè)后果，是當(dāng)初制定和推行這項(xiàng)政策時(shí)沒有或至少沒有充分預(yù)料到的。

這項(xiàng)政策的近期和長期效益的差異提示我們，對于一項(xiàng)社會政策的效益，只看到近期效果，忽視長期效果；或者只從一個(gè)角度看，例如只從人口數(shù)量或者經(jīng)濟(jì)效益看，都是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的；必須高度兼顧社會政策的近期和長期效益，預(yù)防發(fā)生效益遞減甚至跌破效益底線的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）空間性：反貧困與下崗失業(yè)政策的社會效益

傳統(tǒng)的城市貧困人口是以“三無”對象（無勞動能力、無收入來源、無法定撫養(yǎng)人的社會救濟(jì)對象）為主。

20世紀(jì)90年代中期以來，中國城市貧困人口日益增多，除了“三無”對象這一特殊人群外，主要來自因國有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)調(diào)整而形成的下崗失業(yè)群體，以及資源枯竭型城市具有勞動能力的居民，部分退休較早僅依賴很低的退休金生活的老年人，流入城市的部分農(nóng)村人口。

上述城市貧困群體的產(chǎn)生，固然有自然資源等方面的客觀原因，也有家庭與個(gè)人方面的主觀原因，但是主要原因是政策本身的偏差和政策執(zhí)行過程的偏差。

20世紀(jì)90年代中期的企業(yè)改革，導(dǎo)致“在職”職工就業(yè)沒有著落，退休職工養(yǎng)老金無處領(lǐng)取，有病的職工拿著一大把醫(yī)療費(fèi)單據(jù)無處報(bào)銷。盡管有很多理由為企業(yè)改革的必要性、某些問題的難以避免性辯護(hù)，但這一政策也使得貧困不再被看作主要是個(gè)人和家庭原因（生病、殘疾、天災(zāi)人禍等）造成的，而被看作是社會和政策原因造成的——這幾乎成了對貧困的一種普遍的認(rèn)知模式。

面對突如其來的下崗“洪水”，不得不采取的應(yīng)急政策是所謂“三條保障線”（基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障）。這些“保障”層次和水平都很低，而接受這種最低保障的對象是享有“國家主人翁”地位的下崗職工，許多昔日的生產(chǎn)能手、勞動模范從萬人仰慕頃刻間變成備受冷落的對象，這種心理創(chuàng)傷是難以承受的。這時(shí)，他們不再把貧困僅僅理解為一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，而是理解為包括社會權(quán)利、社會地位在內(nèi)的綜合問題。

人們由此擴(kuò)大和深化了對貧困的理解。表面上，貧困表現(xiàn)為由于收入水平低而難以滿足基本的生活需求；實(shí)質(zhì)上，貧困是由于不具備與他人相同的權(quán)利、能力以及機(jī)會去獲得體面的生活。

以上“改變”已經(jīng)歷史地發(fā)生了，留給社會政策的不是功過的評說（那是個(gè)人和歷史關(guān)心的事情），而是經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的吸?。涸谧非蠼?jīng)濟(jì)效益時(shí)，我們應(yīng)該估計(jì)到為此付出的社會成本；在制定經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，應(yīng)該同時(shí)制定配套的社會政策。

（三）綜合性：反貧困與農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工政策的社會效益

城市貧困人口中還有一個(gè)新群體，被稱為新的“三無對象”。在城市生活中，他們是“流動人口”、“外來人員”、“陌生人”。他們中的一些人是特殊的城市貧困人群——沒有土地（離開農(nóng)村），沒有固定工作（僅屬于臨時(shí)工），沒有與城市職工和居民相同的社會保障。他們既不具有城市居民身份，又脫離了原來農(nóng)村的社會支持網(wǎng)絡(luò)，往往游走于城鄉(xiāng)之間。

允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，相較于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期將農(nóng)民緊緊束縛在土地上的那種政策，確實(shí)是一個(gè)巨大的歷史性進(jìn)步。但是，正當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工政策充分顯示出正面效益，不可忽視的負(fù)面效益也凸顯出來?？陀^上是由于長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)根深蒂固，一時(shí)難以撼動；主觀上是由于我們過分重視農(nóng)民工給城市和個(gè)人所帶來的經(jīng)濟(jì)收益，忽視了本應(yīng)給予更大關(guān)注的社會效益和社會問題。因而，不論是從工業(yè)化和城市化的角度，還是從社會建設(shè)和社會治理的角度，30多年來積累了一些難以破解的社會難題。

一是社會公平難題。農(nóng)民工因?yàn)閼艏南拗撇荒軈⒓映擎?zhèn)職工社會保險(xiǎn)，只能參加標(biāo)準(zhǔn)相對很低的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)；這兩項(xiàng)制度分別遲至2003年和2009年以后才陸續(xù)建立起來，且由于農(nóng)民工常年在城里務(wù)工，醫(yī)療服務(wù)的可得性其實(shí)很差，養(yǎng)老保險(xiǎn)對年輕的農(nóng)民工來說更是遙不可及。如遭大病或不測之災(zāi)，即使貧困，也難以獲得城市的社會救助，不能享受城市最低生活保障等基本福利待遇。這些社會權(quán)益的缺失成為流動人口貧困現(xiàn)象的重要根源。

二是社會認(rèn)同難題。不公平，也就難以形成社會認(rèn)同。許多農(nóng)民工及其家屬在城市工作和生活多年，仍然缺乏對所在城市的歸屬感和認(rèn)同感，主要原因是制度性和政策性排斥所致。流入地政府對本地居民就業(yè)和再就業(yè)提供特殊優(yōu)惠政策與措施，造成了競爭環(huán)境的行政干預(yù)和事實(shí)上的就業(yè)歧視；流動人口在居住、隨遷子女教育等方面受到長期的制度性限制，農(nóng)民工及其子女客觀上被置于“二等公民”的地位。

三是社會整合難題。缺乏社會認(rèn)同，也就難以形成社會責(zé)任感，難以建立人際信任，這樣的社會就很難實(shí)現(xiàn)整合。而難以整合是社會治理的最大難題，破解之道就在于需要政府、社會、社區(qū)、家庭和個(gè)人分別承擔(dān)起各自的責(zé)任，建立起包括財(cái)政、就業(yè)、法律、教育、交通、住房、工會等綜合的社會整合機(jī)制。

（四）整體性：反貧困與留守群體配套政策的社會效益

近年來，進(jìn)城務(wù)工群體已經(jīng)受到了社會關(guān)注，那些留守農(nóng)村的老人、兒童和婦女，卻經(jīng)常處于“被遺忘的角落”，缺乏必要的社會關(guān)懷和社會保護(hù)，社會政策在許多方面付諸闕如。

子女不在身邊的留守老人成為日益龐大的一個(gè)特殊群體。大多數(shù)留守老人生活清苦，飲食簡單，不僅承擔(dān)著繁重的體力勞動，而且擔(dān)負(fù)起撫養(yǎng)教育孫輩的重任。而留守老人本身是弱勢群體，農(nóng)村社區(qū)普遍缺乏生活照料、醫(yī)療護(hù)理和精神慰藉等基本的養(yǎng)老服務(wù)。近年來留守老人自殺率明顯升高。

由于父母進(jìn)城打工，留守農(nóng)村無人照管的兒童人數(shù)也在不斷增多。他們失去父母庇護(hù)，身心、學(xué)習(xí)、成長都面臨著失管、失教和失衡；其在個(gè)性心理上往往表現(xiàn)異常，如性格內(nèi)向、孤僻、自卑、不合群；脾氣暴躁、沖動易怒；極易發(fā)生犯罪和越軌行為。

至于留守婦女，除了獨(dú)自支撐門戶、撫育子女以外，還要承擔(dān)幾乎全部農(nóng)活，往往身心疲憊、精神焦慮。因夫妻長期分居，家庭發(fā)生矛盾甚至破裂的比例也較高。因此，與第一代農(nóng)民工不同，第二代農(nóng)民工夫妻同時(shí)外出打工的明顯增多。

“留守”是“進(jìn)城”的另一面。進(jìn)城務(wù)工在經(jīng)濟(jì)上可能給家庭增加了收入，在這個(gè)意義上，它具有脫貧的意義。但是，貧困絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的，它還體現(xiàn)在社會、文化、精神和心理等方面。很可能經(jīng)濟(jì)上的收益，遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵不上其他諸多方面的損失。

這倒不能因此就否定進(jìn)城務(wù)工政策本身，而是應(yīng)反思其應(yīng)該具有的整體性。流動就業(yè)會觸及到社會的方方面面，要同時(shí)考慮到就業(yè)政策、培訓(xùn)政策、分配政策、戶口政策、居住政策、家庭政策、子女政策、購房政策、福利政策、學(xué)校政策、就醫(yī)政策等，建立起一個(gè)完整的政策體系，對流動就業(yè)及其影響到的相關(guān)群體提供政策保護(hù)、政策預(yù)防、政策跟進(jìn)以及政策創(chuàng)新。

三、社會政策類型轉(zhuǎn)變的必然性與可行性

對于長期被認(rèn)為取得巨大成就的社會政策，我們現(xiàn)在所做的反思，不是重新評價(jià)，更不是全盤否定，而只是從總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的角度，著重于綜合效益的評估。

許多社會問題的涌現(xiàn)或者是政策供給滯后，或者是社會政策缺失和缺陷的必然結(jié)果。我們在充分肯定應(yīng)急型社會政策曾經(jīng)發(fā)揮的正面作用、充分理解它們當(dāng)初出臺的情景合理性的同時(shí)，對社會政策尤其是其社會效益的公平性、可持續(xù)性和科學(xué)性，從總體上加以反思刻不容緩。

實(shí)現(xiàn)社會政策從應(yīng)急型向儲備型轉(zhuǎn)變具有必然性，也具有可行性。

第一，我國已經(jīng)進(jìn)入中等收入國家行列，不能再沿襲追求溫飽階段的反貧困策略和社會政策。不光是要提高貧困標(biāo)準(zhǔn)，更要重視致貧原因、貧困對象的變化；不能只重視絕對貧困，更應(yīng)該預(yù)防和消除相對貧困；不能只關(guān)注物質(zhì)方面的致貧因素，更應(yīng)該關(guān)注精神方面的致貧因素；不能只追求短期的反貧效果，更要追求長遠(yuǎn)的、根本性的反貧效果。

第二，只有從應(yīng)急型向儲備型轉(zhuǎn)變，才可能有充裕的時(shí)間進(jìn)行效益評估，尤其是進(jìn)行中長期效益評估。反貧困要有戰(zhàn)略構(gòu)思：不要過分把它看作“政績”，要科學(xué)地、理性地看待貧困。不要太著眼于消除貧困的現(xiàn)象，而應(yīng)重視消除產(chǎn)生貧困的原因。儲備型社會政策的主攻方向應(yīng)該是盡可能地消除導(dǎo)致貧困的根源。

第三，社會政策研究只有重視效益評估特別是中長期效益評估，才可能獲得較優(yōu)的綜合效益。在不具備基礎(chǔ)性條件情況下的政府干預(yù)式反貧，重點(diǎn)應(yīng)放在改善和培育基礎(chǔ)性條件（包括改善生活和生產(chǎn)條件，加大交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，更重要的方面應(yīng)該是發(fā)展教育）上，而不是追求眼前的反貧效果。

第四，社會政策要實(shí)現(xiàn)從應(yīng)急型向儲備型轉(zhuǎn)變，預(yù)防發(fā)生效益遞減甚至跌破效益底線的風(fēng)險(xiǎn)，就必須在政策研究的功能定位、研究體制和范式、研究方法等方面有一系列調(diào)整和提高，才可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。在功能定位上，社會政策研究要客觀地獨(dú)立回應(yīng)社會實(shí)踐特別是民意的需求，為政府決策提供智力支持但不是為文件作注腳；在研究體制和范式上，要真正向現(xiàn)代智庫轉(zhuǎn)變，發(fā)揮智囊作用，特別重視決策前的預(yù)案論證、決策中的參與咨詢、決策后的跟蹤評估，切實(shí)實(shí)施全程的決策支持；在研究方法上要提高科學(xué)化水平，重視社會實(shí)驗(yàn)，運(yùn)用模擬與仿真等科學(xué)技術(shù)手段，加強(qiáng)理論基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)論證，較大幅度地增強(qiáng)社會政策的科學(xué)性，提高效益水平。

作者系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、社會學(xué)研究所研究員,著有《社會發(fā)展的時(shí)空結(jié)構(gòu)》等

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《探索與爭鳴》2014年第10期

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