本屆政府希望推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)主攻方向，是通過戶籍、土地、財(cái)政體制改革，從以“土地城鎮(zhèn)化”為主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)向更多注重“人口城鎮(zhèn)化”的新型城鎮(zhèn)化模式，讓數(shù)以億計(jì)、主要來自農(nóng)村的流動(dòng)人口在城市里獲得均等化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)家庭式、永久性遷移，最終完全市民化。
當(dāng)前中國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化模式是以“土地財(cái)政”、“土地金融”為依托，通過扭曲工業(yè)、商、住用地相對(duì)價(jià)格和城市土地利用結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的。地方政府一方面壓低工業(yè)地價(jià)，并以開發(fā)區(qū)為主體進(jìn)行大規(guī)模制造業(yè)招商引資，另一方面又通過限量、高價(jià)供應(yīng)商、住用地獲取壟斷利潤(rùn)、乃至過度抵押未出讓商、住用地儲(chǔ)備進(jìn)行借債，并不斷吹大開發(fā)區(qū)、新城區(qū)建設(shè)泡沫。這個(gè)模式雖然短期可以帶來較快的增長(zhǎng)與就業(yè)，但從長(zhǎng)期看確實(shí)不具備經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)性。
也正是意識(shí)到既有模式不可持續(xù)，中央政府開始努力做出一些政策面的重要調(diào)整。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”。 2014年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》，提出走新型城鎮(zhèn)化道路并將其上升為國(guó)家戰(zhàn)略。2014年7月30日，國(guó)務(wù)院還印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出“要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度”。
應(yīng)該說，新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到戶籍、土地、財(cái)政等多方面配套改革，關(guān)系到地方政府、城市居民、城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民、城市外來流動(dòng)人口以及農(nóng)村留駐人口等多個(gè)主體的復(fù)雜利益分配與博弈。如何有效擺脫對(duì)“土地財(cái)政”、“土地金融”的依賴，公平分配城市化過程中的土地增值收益，并利用這些收益來有效解決城市化進(jìn)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金問題，同時(shí)化解地方債務(wù)，也為遷移人口提供可支付住房與公共服務(wù)，是新型城鎮(zhèn)化模式建立必須面對(duì)的主要挑戰(zhàn)。
現(xiàn)有戶籍改革的誤區(qū)
在我們看來，在這一領(lǐng)域，2014年已出臺(tái)的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，對(duì)建立新型城鎮(zhèn)化模式這個(gè)重大戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還難以起到足夠的支撐作用。
首先，城鄉(xiāng)戶口登記制度統(tǒng)一并不意味著原來城鄉(xiāng)戶口背后的公共服務(wù)差異的消失。實(shí)際上，不少省份早就開始推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記，但基本上都是名義上的改革。早在2004年，山東省就宣稱啟動(dòng)了重大戶籍改革，在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)的劃分，而改為按照居住地登記為山東省居民戶口，但這只是將農(nóng)業(yè)、非農(nóng)戶口換成了農(nóng)村、城市戶口而已。
實(shí)際上，無論是學(xué)界還是政府部門，仍需要對(duì)現(xiàn)階段的“城市戶口”到底包含哪些公共服務(wù)、成本與收益到底是多少有更加清晰的認(rèn)識(shí)。由于缺乏明確的認(rèn)識(shí)，各類研究往往傾向于夸大給農(nóng)民工入城定居提供公共服務(wù)所需成本，這也必然會(huì)影響到中央對(duì)推進(jìn)戶籍改革的決心。有些人口凈遷入的地方政府，故意夸大城市戶籍對(duì)應(yīng)的福利以及相應(yīng)的公共支出成本，實(shí)質(zhì)是想拖延實(shí)質(zhì)性的戶籍改革。甚至有言論說，現(xiàn)在農(nóng)村能給的福利，包括農(nóng)地、宅基地，以及計(jì)劃生育指標(biāo)，都比城市要更好，大部分農(nóng)民不愿意進(jìn)城定居。但這部分農(nóng)民主要是富裕地區(qū)以及城郊的農(nóng)民，而不是那些來自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的大量農(nóng)民工。
就目前所看到的測(cè)算，農(nóng)民工市民化成本大概在從8萬元到幾十萬元不等。比如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心所做的《農(nóng)民工市民化的成本測(cè)算》研究，根據(jù)對(duì)重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市的實(shí)地調(diào)研，提出一個(gè)典型農(nóng)民工市民化(包括相應(yīng)撫養(yǎng)人口) 所需的公共支出成本約8萬元，其中遠(yuǎn)期養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼平均約為3.5萬元，住房和義務(wù)教育等一次性成本約為2.4萬元，每年的民政救助等社會(huì)保障及公共管理成本平均約為560元。
即使是以上相對(duì)保守的測(cè)算，仍然值得商榷。測(cè)算農(nóng)民工市民化成本，首先必須澄清一些基本概念來防止誤算；其次，地方政府所需支付成本到底會(huì)多高，也取決于解決戶籍問題的配套改革措施到底是什么；最后，其實(shí)也是最重要的，對(duì)于任何一項(xiàng)改革舉措，不能光測(cè)算成本，更需要去計(jì)算收益。成本即使較高，如果收益更大、更快，那么“改革只能漸進(jìn)”這個(gè)理由就不充分。目前已經(jīng)出臺(tái)的、包括中央、地方的各類戶籍改革措施之所以讓人感覺進(jìn)展緩慢，就是在上述成本估計(jì)、配套政策選擇，收益評(píng)估等方面沒有到位。
對(duì)戶籍改革成本錯(cuò)誤高估
目前，中國(guó)幾乎所有的生活消費(fèi)品都已市場(chǎng)化。而隨著就業(yè)市場(chǎng)化和非國(guó)有企業(yè)成為城市就業(yè)的主要?jiǎng)?chuàng)造者，就業(yè)也逐漸與城市戶口脫鉤。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類的低端職位，也開始招納外地人口。城市戶口與就業(yè)的逐漸脫鉤，也就意味著戶口與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)（即 “五險(xiǎn)一金”）基本脫鉤，這些保險(xiǎn)是由企業(yè)和個(gè)人（單獨(dú)或共同）繳納，并不是政府從社會(huì)一般納稅人那里獲得的其他收入所墊付的。
當(dāng)然，目前城市中還有不少?zèng)]有社會(huì)保險(xiǎn)的流動(dòng)人口，比如大約占城市流動(dòng)人口20%左右的自我雇傭勞動(dòng)力，以及相當(dāng)部分一方面沒有繳納社保的制造業(yè)、服務(wù)業(yè)雇傭勞動(dòng)力。事實(shí)上，他們?cè)缇鸵呀?jīng)通過自身的儲(chǔ)蓄為未來養(yǎng)老、醫(yī)療等潛在支出進(jìn)行了一些準(zhǔn)備；另一方面，未來政府也會(huì)通過擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面來將這些人口逐步納入社保體系，而社保體系改革趨勢(shì)也一定是在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌。換句話說，社保繳費(fèi)主要來自于直接繳納社保的勞動(dòng)者及其雇主，而中央政府未來將承擔(dān)更大的統(tǒng)籌責(zé)任。
從這個(gè)意義上講，地方政府如果把社保成本也算成未來給農(nóng)民工提供戶口所對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)成本，實(shí)際上可能只是不希望讓大批流動(dòng)人口定居城市故意夸大成本。當(dāng)然，隨著中國(guó)人口老齡化，當(dāng)前社保，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”可能在未來將存在較大缺口，但這個(gè)缺口未來不僅將隨社保全國(guó)統(tǒng)籌后成為中央責(zé)任，而且也應(yīng)該通過變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)、提高退休年齡等多種方法來解決問題，不能計(jì)算為地方政府戶籍改革的成本。
排除了就業(yè)與社保之后，雖然城市戶籍所對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)總數(shù)似乎不少，但仔細(xì)考察，當(dāng)前階段與城市戶口掛鉤、真正影響流動(dòng)人口在城市定居的主要是具有排他性的三項(xiàng)公共服務(wù)：以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會(huì)。
考慮到中國(guó)經(jīng)濟(jì)超強(qiáng)的中低端就業(yè)創(chuàng)造能力，絕大部分進(jìn)入城市的農(nóng)村流動(dòng)人口都已經(jīng)在城市實(shí)現(xiàn)較為穩(wěn)定的就業(yè)，解決戶口問題帶來的城市低保支出基本可以忽略不計(jì)。這樣農(nóng)民工在城市的住房問題，及其子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)權(quán)問題，就構(gòu)成了流動(dòng)人口舉家遷移、并實(shí)現(xiàn)市民化的兩個(gè)互補(bǔ)性的基礎(chǔ)條件。這是因?yàn)榕e家遷移不僅要求在城里能可支付的居住功能相對(duì)齊備的住房，而且還要求孩子能夠順利在流入地就學(xué)、升學(xué)。如果城市房?jī)r(jià)太高，而保障性住房又不提供給外來移民，加上子女就學(xué)和升學(xué)的困難，那么以單身、臨時(shí)性遷移為主體的人口流動(dòng)模式必然難以避免。中國(guó)的農(nóng)村女性流動(dòng)人口，之所以很多在30多歲后選擇回鄉(xiāng)，就是因?yàn)樽优疅o法在九年制義務(wù)階段的城市公立學(xué)校順利就學(xué)、升學(xué)，所以不得不選擇回去照顧孩子上學(xué)。而很多農(nóng)村男性勞動(dòng)力在城市工作到40-50歲后，也因城市定居與購房無望而不得不退出城市勞動(dòng)力市場(chǎng)。
反過來看，如果中國(guó)城市不因?yàn)橥恋刂贫扰で圃烊绱烁叩姆績(jī)r(jià)泡沫，也沒有戶口制度來阻止流動(dòng)人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)，那些在城市里打工的農(nóng)村勞動(dòng)力本來完全可以在城市一直工作到退休。這也就是為什么當(dāng)前中國(guó)雖然城鄉(xiāng)生產(chǎn)力差距在3倍以上，農(nóng)村還存在不少剩余勞動(dòng)力的情況下，城市中低端勞動(dòng)力工資近年來卻已經(jīng)開始迅速攀升且勞動(dòng)力出現(xiàn)短缺的關(guān)鍵所在。
解決農(nóng)民工住房問題的一個(gè)思路，是由政府建設(shè)保障性住房。但考慮到中國(guó)城市房地產(chǎn)已經(jīng)進(jìn)入下行周期，未來土地出讓金預(yù)期收入也將下降，加之地方政府近年來債務(wù)高企（已接近并可能迅速超過20萬億），地方政府既沒有激勵(lì)也沒有財(cái)力為外來流動(dòng)人口提供如此大規(guī)模的保障性住房。
而且，中國(guó)目前也沒有建立起一個(gè)良好的分配機(jī)制與管理體制去運(yùn)營(yíng)大規(guī)模的保障性住房體系。近年來，盡管中央不斷施加壓力，大部分流動(dòng)人口遷入地城市依然缺乏建設(shè)保障性住房的積極性。其中的道理非常簡(jiǎn)單，一旦大規(guī)模建設(shè)保障性住房，地方政府不僅商、住用地出讓金收入會(huì)顯著下降，而且還需要直接增加建房和維護(hù)支出。
對(duì)大城市人口吸納能力嚴(yán)重低估
再回到目前的戶籍制度改革措施，特別需要進(jìn)一步來考察2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》和國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。其中有兩點(diǎn)值得深入討論：一是是進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，有效解決戶口遷移中的重點(diǎn)問題”；二是與國(guó)務(wù)院《意見》配套的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中提出的“三個(gè)一億人”計(jì)劃：“2020年，通過實(shí)施戶籍制度改革方案，使大約一億具備條件、也有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶各類城市和城鎮(zhèn)；通過加大棚戶區(qū)、城中村的改造力度，使大約一億生活在棚戶區(qū)和城中村的常住人口改善居住條件；通過加快中西部地區(qū)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化。”
上述兩點(diǎn)都值得進(jìn)一步的學(xué)術(shù)討論和公共政策辯論。首先是關(guān)于特大以及大城市人口規(guī)模是否應(yīng)該控制以及能不能控制得住的問題，學(xué)術(shù)界和決策部門一直存在巨大爭(zhēng)議：中國(guó)既往城市化政策一直嚴(yán)格控制大城市、特大城市規(guī)模，但無論是中國(guó)改革開放以來的實(shí)踐，還是國(guó)際城市發(fā)展的主要經(jīng)驗(yàn)都清晰表明，控制大城市、特大城市人口規(guī)模，不僅難度很大，而且?guī)淼慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)成本也非常之高。尤其是近幾十年來的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，更進(jìn)一步展示了大城市、特大城市，如果可以通過好的管理體制和定價(jià)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)有效的水、土資源利用、環(huán)境保護(hù)以及交通流量管理，將能夠充分地發(fā)揮大城市與特大城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)與集聚效益，甚至全面推動(dòng)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步。管理得好，這些特大城市，不僅比中小城市更有經(jīng)濟(jì)活力，甚至還更有利于節(jié)能減排和土地集約利用。
實(shí)際上，包括美國(guó)、英國(guó)在內(nèi)的絕大部分發(fā)達(dá)國(guó)家，即使進(jìn)入后工業(yè)化社會(huì)后，也仍然出現(xiàn)了人口不斷向大城市、特大城市進(jìn)一步集聚的現(xiàn)象。對(duì)此，美國(guó)哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛德華?格萊澤(Edward Gleaser)在其產(chǎn)生重大影響的近著《城市的勝利》中做了非常具有說服力的描述和解釋。
從中國(guó)大城市與特大城市的現(xiàn)狀來看，北、上、廣、深四個(gè)特大城市都已經(jīng)有接近或超過1000萬的外來流動(dòng)人口長(zhǎng)期生活與工作，而此次《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》雖然大幅度提高了特大城市標(biāo)準(zhǔn)（城區(qū)常住人口500萬以上），但中國(guó)的特大城市與超大城市（1000萬以上）仍有16個(gè)。簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)一下就可以看到，這些特大、超大城市的外來流動(dòng)人口甚至占到中國(guó)跨區(qū)外來流動(dòng)人口的絕大部分。如果是這樣，特大城市“嚴(yán)格限制外來流動(dòng)人口”的政策是否意味著這些已經(jīng)定居、就業(yè)的外來人口所需的與戶籍對(duì)應(yīng)的公共服務(wù)將難以得到有效解決，甚至還面臨被用各種“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)手段”逐步擠出這些城市的風(fēng)險(xiǎn)？這兩年以來，北京、上海等特大城市的系列政策和動(dòng)作來看，這種情況正在發(fā)生。這個(gè)現(xiàn)象，無論是中央還是地方的決策者，都需要深思和反思。
2014年出臺(tái)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》還提出，“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市（50萬人以下）落戶限制，有序放開中等城市（50-100萬人口）落戶限制、合理確定大城市（100-300萬）落戶條件”。如果對(duì)這些文件的措辭有一個(gè)基本合理的理解，就是至少在中等城市和大城市，戶籍改革的主動(dòng)權(quán)將主要交到人口流入地的地方政府手上，而這些地方政府恰恰最缺乏給外來人口解決戶籍及其相關(guān)公共服務(wù)的積極性。
打破戶籍藩籬不能寄望于地方政府
打破戶籍藩籬，必然是中央政府的責(zé)任，中央當(dāng)然也不能回避這種責(zé)任。即使對(duì)于那些被要求“全面放開”落戶限制的建制鎮(zhèn)和小城市，沿海廣大地區(qū)和內(nèi)地少數(shù)可以創(chuàng)造就業(yè)、也吸引了不少外來人口的建制鎮(zhèn)和小城市，其實(shí)早在這次中央政策頒布之前就開始實(shí)施對(duì)外來人口具有很強(qiáng)歧視性的“積分制”。“積分制”不管條件如何逐步放寬，都具有很大的歧視性。而且即使“積分入戶”后，地方政府也往往可以以學(xué)位不足，保障性住房建設(shè)需要更多時(shí)間、經(jīng)費(fèi)等各種理由拖延相應(yīng)公共服務(wù)的提供。
如果情況是這樣。那么中央戶改政策就應(yīng)該去清理這些歧視性的“積分制”，而不是進(jìn)一步推廣“積分制”。至今為止，我們還沒有看到有中央有關(guān)部門采取任何有力措施去清理這些具有歧視性、排外性的積分制。如果中國(guó)的戶籍改革，就是出臺(tái)一些對(duì)地方政府沒有約束力的文件，那么就很難談得上比過去有多大的進(jìn)步。
正因主導(dǎo)和實(shí)施主體的問題仍沒有得到有效地解決，戶籍制度改革依然裹足不前。也正因改革主導(dǎo)權(quán)基本還在市、縣一級(jí)，地方政府或有意誤設(shè)改革對(duì)象，或根本就無所作為，有些地方還以改革為名設(shè)定了過高入戶門檻。
仔細(xì)觀察我國(guó)近年來不少地方的戶籍改革試驗(yàn)，本質(zhì)上都是以給“城市戶口”為名進(jìn)行的“土地財(cái)政”行動(dòng)。實(shí)際上，很多發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)的農(nóng)民，其土地本身就比較值錢，自己非農(nóng)就業(yè)收入也不低，子女也可以在本地公立學(xué)校就學(xué)，獲得所在地城市的戶口對(duì)他們意義不大。地方政府之所以有積極性為這些人“解決”戶口，無非在于他們的土地。另外一些戶籍改革試點(diǎn)地區(qū)，瞄準(zhǔn)的對(duì)象也是來自本轄區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村人口，其實(shí)也意在這些農(nóng)民的宅基地，因?yàn)楹笳呖梢员粡?fù)墾并用來換取城市發(fā)展所需的建設(shè)用地指標(biāo)。而對(duì)于那些無法提供可征土地或建設(shè)用地指標(biāo)的外地農(nóng)民工，地方政府則幾乎沒有積極性為他們解決戶口問題，哪怕他們?cè)诰蜆I(yè)地所在城市定居的意愿非常強(qiáng)烈。
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》中“三個(gè)一億人”計(jì)劃也值得討論，特別是“通過實(shí)施戶籍改革方案，使大約一億具備條件、也有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶各類城市和城鎮(zhèn)，同時(shí)引導(dǎo)約一億人在中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化”這兩個(gè)措施。目前，中國(guó)城市流動(dòng)人口已經(jīng)超過2.6億，來自農(nóng)村的流動(dòng)人口也在2億以上，這些流動(dòng)人口在過去十多年間逐步累積起來，很多人已經(jīng)長(zhǎng)年累月忍受缺乏可支付的體面住房、鮮有家庭團(tuán)聚、沒有未來發(fā)展穩(wěn)定預(yù)期的痛苦。如果中國(guó)的戶籍改革到2020年都不能解決上述已有流動(dòng)人口存量中大部分人的戶籍與相關(guān)公共服務(wù)問題，那么未來每年新進(jìn)入城市的上千萬流動(dòng)人口問題的解決就更是遙遙無期。
引導(dǎo)一億人在中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的前景也不樂觀。尤其考慮到2009年之后，很多中西部地區(qū)推進(jìn)的大規(guī)模工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，不僅招商引資效果不太理想，而且不少地方還背上了巨額債務(wù)，未來出現(xiàn)“鬼城”的概率不小。無論是就業(yè)創(chuàng)造能力、還是公共服務(wù)提供財(cái)力上，很多內(nèi)地中、小城市的發(fā)展前景堪憂。實(shí)際上，要建立新型城鎮(zhèn)化模式，就是要消除過去那種開發(fā)區(qū)、新城區(qū)“遍地開花”的局面，就是要防止內(nèi)地大部分地區(qū)再次重復(fù)沿海地區(qū)那種不可持續(xù)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化模式。但是，從近年來很多內(nèi)地城市開發(fā)區(qū)、新城區(qū)建設(shè)的力度，以及這些地區(qū)招商引資、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與人氣集聚的實(shí)際效果來看，他們正在以更低效率、更大資金與資源浪費(fèi)去重復(fù)昨天的故事，并可能給未來中國(guó)金融和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來麻煩。
集體建設(shè)用地入市進(jìn)展有限
十八屆三中全會(huì)公報(bào)指出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。
2014年，與建立新型城鎮(zhèn)化模式最相關(guān)的、已經(jīng)或即將出臺(tái)的土地制度改革，主要包括農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革，以及對(duì)現(xiàn)有城市存量建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整與集約利用改革。2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組已審議通過了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，預(yù)計(jì)在2015年安排試點(diǎn)。
雖然正式文件還未最終出臺(tái)，但據(jù)媒體披露的相關(guān)信息，農(nóng)村集體建設(shè)用地改革主要涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地。首先是在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將成為可能。換句話說，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以不經(jīng)國(guó)家征收為國(guó)有建設(shè)用地，直接流轉(zhuǎn)入市從事土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)。
這里需要解釋一下農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地的概念，它是指“具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個(gè)人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式共同舉辦企業(yè)所使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地?！?其主要包括面積大約0.5億畝的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。上述政策表明，集體建設(shè)用地基本只能用于工業(yè)，而用于城市商、住用地的可能性基本被排除。
對(duì)于農(nóng)村宅基地制度的改革，城市人口赴農(nóng)村購買“小產(chǎn)權(quán)房”的紅線基本不會(huì)突破。換句話說，無論是純農(nóng)區(qū)、還是城鄉(xiāng)結(jié)合部的宅基地，都不會(huì)放開在村集體范圍之外的買賣。但是，退出宅基地可由集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)價(jià)格回購，預(yù)留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也就是工業(yè)用地使用。
城市存量建設(shè)用地節(jié)約集約利用措施無法實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵突破
另外一個(gè)土地改革的重點(diǎn)，是既有城市存量建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。這也是國(guó)土資源部近年來力推的重點(diǎn)，且已形成多項(xiàng)文件，主要涉及建設(shè)用地總量控制、低效用地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整等。在產(chǎn)業(yè)用地中，國(guó)家扶持的健康和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展用地等將獲得政策支持。
如何看待上述集體建設(shè)用地入市的改革和城市存量土地節(jié)約集約利用的改革?？陀^說，相對(duì)于既有政策對(duì)集體建設(shè)用地入市的限制和城市存量土地，尤其是工業(yè)倉儲(chǔ)用地低效率、浪費(fèi)性使用的現(xiàn)實(shí)，這些改革都比以前有所進(jìn)步，至少多少代表了對(duì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的部分承認(rèn)。
實(shí)際上，雖然政府政策一直是限制性態(tài)度，但集體建設(shè)用地入市，包括進(jìn)入商住用地市場(chǎng)，在中國(guó)不少地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)中早就被村集體和農(nóng)民突破了。如果去中國(guó)的珠三角走一走，就可以看到城中村、城郊村的村委會(huì)利用集體土地搞工業(yè)用地出租，也可以看到大批村民在自己的宅基地上建設(shè)并主要出租給流動(dòng)人口使用的各類“小產(chǎn)權(quán)房”和“違規(guī)、違章建筑”，還可以看到這些建設(shè)對(duì)推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、容納城市流動(dòng)人口發(fā)揮的積極作用，更可以看到珠江三角洲地方政府為了解決這些違規(guī)、違章建筑所進(jìn)行的各種政策調(diào)整、利益妥協(xié)與改革努力、其中，最為典型的例子是近年來廣東推動(dòng)的“三舊改造”與深圳推動(dòng)的“城市更新”（關(guān)于珠三角土地改革的經(jīng)驗(yàn)與局限，尤其是對(duì)既有小產(chǎn)權(quán)房如何處理的問題，參見《小產(chǎn)權(quán)房關(guān)乎中國(guó)城鎮(zhèn)化成敗》）
再來看城市存量土地利用集約化問題的地方改革實(shí)踐。十多年來由于地方政府人為壓低地價(jià)進(jìn)行招商引資，工業(yè)用地效率十分低下。最近幾年，受制于越來越緊張的建設(shè)用地指標(biāo)，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府已經(jīng)開始了工業(yè)用地集約利用的探索嘗試。比如浙江上虞，近年來大力推行工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房用地公開出讓和標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)，探索集約節(jié)約用地的方法。當(dāng)?shù)卣?guī)定，凡用地10畝以下、投資1000萬元以下的項(xiàng)目不再單獨(dú)供地，全部用標(biāo)準(zhǔn)廠房解決，通過優(yōu)先辦理標(biāo)準(zhǔn)廠房項(xiàng)目，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助、對(duì)入住企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助等措施，使得規(guī)劃建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)廠房建筑物均在4層以上，容積率在1.3以上，建筑密度在35%以上，投資強(qiáng)度達(dá)每畝135萬元以上，綠地率控制在15%以內(nèi)，行政辦公和生活設(shè)施占地比例控制在7%以內(nèi)，行政辦公和生活設(shè)施建筑面積控制在15%以內(nèi)。
然而，這里需要追問的問題是，目前中央政府推動(dòng)的前述兩方面的土地改革，是否可以扭轉(zhuǎn)目前不可持續(xù)的土地城鎮(zhèn)化模式？是否有助于加速新型城鎮(zhèn)化模式的建立？對(duì)這些問題的回答，取決于這些改革是否可以逐步扭轉(zhuǎn)目前各區(qū)域制造業(yè)用地殺價(jià)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致城市工業(yè)用地比例過高、而地方政府壟斷工業(yè)導(dǎo)致商、住用地比例過低的局面。以這樣的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)來看，回答可能是否定的。
如前所述，中國(guó)的城市土地利用結(jié)構(gòu)很不合理，工業(yè)用地所占比例在40%左右。最近10年來每年新增供地中40%-50%的土地用于工業(yè)，而其他發(fā)展中國(guó)家工業(yè)用地一般只占新增用地10%-15%，一半左右的新增建設(shè)用地用于居住。而在中國(guó)，由于制造業(yè)投資不僅可以給政府帶來直接的增值稅收入，而且可以因制造業(yè)帶動(dòng)本地服務(wù)業(yè)發(fā)展給地方政府帶來高額商住用地出讓金和服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅收入，在中國(guó)獨(dú)有的征地、出讓體制下，地方政府不惜低價(jià)出讓工業(yè)用地，進(jìn)行區(qū)域間的招商引資競(jìng)爭(zhēng)。人為壓低工業(yè)用地出讓價(jià)格必然帶來工業(yè)用地過度擴(kuò)張、用地效率低下問題。
也正是因?yàn)槿绱耍w經(jīng)營(yíng)性用地入市改革到底有多大意義，就非常值得討論。前面提到集體經(jīng)營(yíng)性用地一般是指原來集體工業(yè)用地，特別是原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。但在各地地方政府推動(dòng)的低價(jià)工業(yè)用地供應(yīng)模式壓力之下，即使允許這類集體經(jīng)營(yíng)性用地入市，也基本無法跟政府開發(fā)區(qū)中那些基礎(chǔ)設(shè)施更完備、價(jià)格更低廉的工業(yè)用地形成競(jìng)爭(zhēng)。因此，如果集體經(jīng)營(yíng)性用地不能轉(zhuǎn)換為商、住用途，那么除了在少數(shù)大城市的郊區(qū)以外，就很難有需求。如是，此項(xiàng)改革意義就會(huì)非常有限，也打破不了地方政府對(duì)商、住用地壟斷，更難以為城市低收入人群和進(jìn)城務(wù)工人口提供居住、生活用地。
類似地，雖然對(duì)存量城市工業(yè)、倉儲(chǔ)用地集約利用是一個(gè)好事情。但如果集約利用只是工業(yè)改工業(yè)，那么其意義也就大打折扣。實(shí)際上，去看看中國(guó)包括特大城市在內(nèi)的各級(jí)城市，工業(yè)用地比例都不小，容積率也都偏低。所以，工業(yè)用地集約利用要解決的問題，主要應(yīng)該是逐步將集約后騰出的土地轉(zhuǎn)化為商、住用地的問題。也只有這樣，才能在為地方政府補(bǔ)充因征地改革后出讓金收入損失的同時(shí)，為城市發(fā)展，為流動(dòng)人口提供更多住宅、生活、商業(yè)用地。
人口流入地城鄉(xiāng)結(jié)合部土地改革才是關(guān)鍵突破口
前面對(duì)現(xiàn)有城市戶籍與土地改革政策進(jìn)行了一些討論。有破更應(yīng)該有立。
我們認(rèn)為，當(dāng)前要有效推動(dòng)戶籍改革、加快從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式向新型城鎮(zhèn)化模式的轉(zhuǎn)軌，關(guān)鍵在于從中央層面全面啟動(dòng)有效土地制度改革，尤其是人口凈遷入城市城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地制度改革，通過允許在一定條件下城郊農(nóng)民給包括外來農(nóng)民工在內(nèi)的流動(dòng)人口建設(shè)出租房，來全面降低城市流動(dòng)人口舉家遷移并順利在城市定居的成本。
換句話說，土地制度改革要取得切實(shí)進(jìn)展，就必須突破目前政府給集體建設(shè)用地入市所劃的框框，要允許集體建設(shè)用地進(jìn)入住宅用地市場(chǎng)。但與此同時(shí)，又要采取合理的措施避免大規(guī)模集體建設(shè)用地入市對(duì)商品房市場(chǎng)的過度沖擊；作為配套改革措施，還需要調(diào)整目前城市存量土地節(jié)約集約利用的政策，打開既有城市存量工業(yè)、倉儲(chǔ)用地逐步轉(zhuǎn)化為商、住用地的口子，為地方政府逐步淡出當(dāng)前不可持續(xù)土地財(cái)政模式，但在此過程中又能持續(xù)獲得穩(wěn)定的補(bǔ)充性財(cái)源創(chuàng)造條件，以此換取其對(duì)有效土地制度改革的支持。
他山之石，可以攻玉。源于德國(guó)，經(jīng)日、韓采用并在臺(tái)灣地區(qū)得到廣泛運(yùn)用的一種土地開發(fā)模式，即“區(qū)段征收”模式，完全可以在大陸進(jìn)行創(chuàng)造性地運(yùn)用來推動(dòng)中國(guó)的戶籍-土地-財(cái)政配套改革。在這種模式下，政府與原土地權(quán)利人合作開發(fā)土地，政府獲得了城市發(fā)展所需的公共設(shè)施用地以及相應(yīng)建設(shè)融資，而原土地權(quán)利人領(lǐng)回固定比例抵價(jià)地，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，同時(shí)可以減少社會(huì)矛盾。無論是外來流動(dòng)人口住房問題，還是流動(dòng)人口子女教育問題，都可以運(yùn)用上述思路來實(shí)現(xiàn)。
改革的要旨，就是要賦予城郊村、城中村村民、村集體一定的土地開發(fā)權(quán)利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施要求的前提下，合法地為外來流動(dòng)人口建設(shè)短期只能用于出租的住房。
在具體操作中，結(jié)合中國(guó)的特有國(guó)情，特別是農(nóng)村土地集體所有這個(gè)特有國(guó)情，在城郊村和城中村，以土地國(guó)有化為前提，并要求作為原土地權(quán)利人的村集體和村民上繳部分公益事業(yè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施融資用地后，剩余部分土地使用權(quán)用于市場(chǎng)化的出租房建設(shè)開發(fā)。在有效改造城中村、城郊村基礎(chǔ)設(shè)施、全面提升公共服務(wù)基礎(chǔ)上，讓這些“城中村”、“城郊村”地段為低收入階層和流動(dòng)人口提供市場(chǎng)化定價(jià)的廉價(jià)、體面住房，最終建立政府、包括村民與村集體在內(nèi)的原土地權(quán)利人、外來流動(dòng)人口及其子女在內(nèi)的多方利益均衡。如是，政府不僅不用額外投入實(shí)現(xiàn)這些地段基礎(chǔ)設(shè)施改造，而且可在改造中抽取相關(guān)開發(fā)稅費(fèi)，改造完成后政府可通過出租屋租金收入所得稅進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)對(duì)土地增值收益的捕獲，并用于農(nóng)民工子女教育。
上述模式可通過以下簡(jiǎn)例說明：假設(shè)某城中村、城郊村有100畝土地，其中有200戶原住村民，每戶有一處宅基地。城市外擴(kuò)時(shí)政府可直接與村民進(jìn)行談判，在明確開發(fā)增值前景與利益分配方式后，要求村民無償向政府繳納部分土地（如50畝）以支持整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目。在政府拿走的50畝土地中，30畝－35畝土地用作整個(gè)地段的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，剩下15畝－20畝公開拍賣以支付基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用。而村民雖無償放棄了50畝土地，但卻獲得了剩余50畝、且已轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的相應(yīng)開發(fā)權(quán)。由于基礎(chǔ)設(shè)施改善及政府給予的一定容積率獎(jiǎng)勵(lì)，這50畝土地的開發(fā)價(jià)值會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于未改造前100畝土地的價(jià)值，那么村民就可以用自己集資或使用國(guó)有土地使用權(quán)證作為抵押來貸款建設(shè)安置房和出租屋。接下來，政府可以明確通過這種方式建設(shè)的住房在10年－15年內(nèi)只有有限產(chǎn)權(quán)，即只能用于出租，不可上市銷售，但達(dá)到規(guī)定年限后，則可以給予其完全產(chǎn)權(quán)，允許上市流轉(zhuǎn)。
一旦這種開發(fā)模式在流動(dòng)人口集中的城中村、城郊村推廣，中國(guó)主要人口流入地的城市出租房供給就會(huì)大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動(dòng)人口可支付水平。這種賦予城郊村村民一定土地開發(fā)權(quán)，并為外來流動(dòng)人口建設(shè)出租房的“區(qū)段征收”改革，可以全面迅速調(diào)動(dòng)了城中村、城郊村村民建房的積極性。
初步推算，未來5年、甚至更短時(shí)間內(nèi)，中國(guó)人口主要流入地城市的城郊村、城中村村民完全可以很快建設(shè)其50億平米住宅，并基本解決城市現(xiàn)有流動(dòng)人口及其留守農(nóng)村家庭成員遷移到城市后的居住問題。按照上述建設(shè)速度，未來五年年均房屋出租面積可達(dá)25億平米，年均房租按每平米一年100元計(jì)算，總租金可達(dá)2500億元。而出租屋建設(shè)每平米2000元產(chǎn)值計(jì)算，每年總產(chǎn)值可達(dá)到2萬億，加上相關(guān)地段基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋裝修、家具、家電購買等，將非常有效拉動(dòng)短期乃至中長(zhǎng)期全面拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
從短期來看，只要措施得力，上述改革將極大激發(fā)中國(guó)城中村、城郊村村民、村集體大規(guī)模改造與建設(shè)的積極性，這些改造與建設(shè)也能迅速提升目前國(guó)內(nèi)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的鋼鐵、水泥、能源、家電、家具等產(chǎn)品需求，迅速提升與建筑和房地產(chǎn)相關(guān)服務(wù)如裝修服務(wù)的需求。如是，地方政府也就根本無需大規(guī)模建設(shè)廉租房或公租房。10-15年后，相當(dāng)部分城市流動(dòng)人口將有購買所租住房的能力，逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓?，而那時(shí)轉(zhuǎn)出租房為商品房也就順理成章了。
上述改革的中長(zhǎng)期效應(yīng)，是流動(dòng)人口家庭遷移和在就業(yè)地實(shí)現(xiàn)定居，增加城市中低端勞動(dòng)力供給，一方面降低城市中低端勞動(dòng)力工資過快上漲的壓力；另一方面，原來作為留守人群的勞動(dòng)力（如為照顧孩子回鄉(xiāng)上學(xué)而不得不在農(nóng)村留守的母親）也可加入城市勞動(dòng)力大軍，反而提高了家庭收入。
通過上述改革方案，還可推進(jìn)流動(dòng)人口子女就學(xué)問題的解決。比如，對(duì)以出租房為主，容納外來人口的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費(fèi)獲得的公益用地建公立學(xué)校并接收外來人口子女入學(xué)。而學(xué)校的日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，則可以部分來自于對(duì)本地村民所建出租屋征收的所得稅，部分來自于地方政府財(cái)政，甚至還有部分可以中央轉(zhuǎn)移支付。光每年租金所得稅可以達(dá)到250億元（按租金10%抽取，每平米年均租金100元，5年共建50億平米，平均每年出租25億平米），可覆蓋相當(dāng)部分農(nóng)民工子弟進(jìn)入城市公立學(xué)校的教育運(yùn)營(yíng)支出。
上述改革措施，本質(zhì)上是一種雙軌制、漸進(jìn)式的土地制度改革方案。上述方案中，之所以要對(duì)本地農(nóng)民所建住房加以短期內(nèi)“只能出租、不能出售”的限制，就是因?yàn)槟壳俺鞘械姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)存在較為嚴(yán)重泡沫。如果不加任何限制，村民就一定會(huì)傾向于蓋商品房。這樣將不僅無助于解決流動(dòng)人口居住問題，而且還可能馬上對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)造成巨大沖擊，極端情況下甚至引發(fā)房地產(chǎn)市場(chǎng)崩盤。
而通過上述雙軌制改革方案，就可以一方面避免對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)造成巨大沖擊，但同時(shí)也對(duì)炒房者形成威懾，然后政府就可以馬上全面取消包括特大城市在內(nèi)的所有房地產(chǎn)調(diào)控政策，降低其對(duì)商品房市場(chǎng)和增長(zhǎng)的負(fù)面效應(yīng)。
用低效工業(yè)用地再開發(fā)補(bǔ)充土地出讓金
當(dāng)然，僅僅采用前述改革措施，仍然很難說服目前對(duì)土地財(cái)政依賴過高的地方政府去支持上述以城中村和城郊村土地制度改革為突破口的戶籍改革。這是因?yàn)榈胤秸€有很多城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已在進(jìn)行或?qū)⒁M(jìn)行，手上還有大量存量債務(wù)也要償還。對(duì)地方政府而言，上述土地制度改革可能會(huì)被地方政府認(rèn)為損害其財(cái)政利益并反對(duì)。
雖然從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)地方稅制改革的一個(gè)方向，是用物業(yè)稅替代土地出讓金，但短期乃至中期來看，這個(gè)目標(biāo)還很難達(dá)到。比如，物業(yè)稅如果只對(duì)第二套（或一定面積）以上住房征收，由于城市里有二套以上住房的居民大約在20％左右，所征收物業(yè)稅將非常有限，在目前房地產(chǎn)形勢(shì)并不樂觀的情況下，貿(mào)然啟動(dòng)甚至可能導(dǎo)致房地產(chǎn)拋售以及房地產(chǎn)、商住用地出讓價(jià)格大幅度下降，對(duì)地方政府帶來的財(cái)政損失甚至?xí)^其直接收益。而要對(duì)包括第一套住房在內(nèi)的所有城市存量住房征收物業(yè)稅，則很難獲得民眾廣泛支持，尚不具備全面開征條件。關(guān)于物業(yè)稅和地方稅基的建立，在未來對(duì)于財(cái)稅體制改革的討論中還將進(jìn)一步討論，此處不再贅述。如果物業(yè)稅并不是短期內(nèi)改革的選項(xiàng)，那么更為現(xiàn)實(shí)的解決方案是什么？
如前所述，即使城市不再按照傳統(tǒng)方式征地，地方政府手中仍握有包括大量工業(yè)用地在內(nèi)的存量土地，甚至還有大量的儲(chǔ)備商、住用地，即使對(duì)于絕大多數(shù)用地緊張的大城市、特大城市而言，情況也是如此。因此，如果進(jìn)行更集約化利用和存量結(jié)構(gòu)調(diào)整，完全可以在未來5-10年乃至更長(zhǎng)的過渡期內(nèi)為地方政府提供有保障的財(cái)源。其中的一個(gè)關(guān)鍵措施，就是對(duì)存量工業(yè)用地和開發(fā)區(qū)重整，同時(shí)騰出空余土地逐漸轉(zhuǎn)化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫，而且可為地方政府籌集數(shù)額可觀的土地出讓金和各類房地產(chǎn)開發(fā)稅收，并用于地方建設(shè)融資和巨額存量債務(wù)償還。
由于目前中國(guó)工業(yè)園區(qū)與工業(yè)開發(fā)區(qū)用地效率非常低下。只要政策合理，通過工業(yè)園區(qū)土地重劃，平均容積率提高一倍以上完全可以做到。需要指出，這些工業(yè)用地已被征收，并且支付了全部或大部分征地成本，多是地方低價(jià)出讓的。因此，完全可以考慮采取包括空地閑置稅，規(guī)劃調(diào)整、政府與廠商合作開發(fā)等各種手段，推動(dòng)政府與原工業(yè)用地者重新談判。比如，政府可以直接投資或引導(dǎo)投資者選擇開發(fā)區(qū)的合適地段興建多層廠房，讓既有工業(yè)用地者實(shí)現(xiàn)無成本轉(zhuǎn)移，這樣既有工業(yè)區(qū)面積就可大幅度縮小。然后政府就可以運(yùn)用規(guī)劃手段將節(jié)約土地分年轉(zhuǎn)化為商、住用地并收取出讓金。從一些發(fā)達(dá)地區(qū)的情況來看，許多工業(yè)用地也在悄悄改變用途，以工業(yè)廠房名義實(shí)質(zhì)行使辦公及總部基地等用途。部分制造業(yè)企業(yè)也正在積極和政府溝通，試圖盤活企業(yè)閑置存量用地，進(jìn)行商業(yè)、住宅業(yè)開發(fā)。與其如此，不如規(guī)范化操作，政府與企業(yè)分享收益。
當(dāng)然，在實(shí)際操作中地方政府必須與原土地權(quán)利人充分談判，在分享收益的前提下實(shí)現(xiàn)上述用地結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整。為此，中央則需在關(guān)于商、住用地必須招、拍、掛出讓的政策上進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，允許地方政府與原土地權(quán)利人（那些已獲低價(jià)工業(yè)用地的制造業(yè)投資者）之間建立一個(gè)合理的收益分配談判機(jī)制。
其中一種思路，是地方政府可能給原制造業(yè)企業(yè)留用一定比例商、住用地后，再根據(jù)規(guī)劃統(tǒng)一變更宗地性質(zhì)后把政府所獲得土地通過招、拍、掛等公開出讓方式推向市場(chǎng)。另外一種思路，是地方政府考慮以一定溢價(jià)將閑置工業(yè)用地或者低效率利用的工業(yè)用地收回，再由土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一收儲(chǔ)，然后“招、拍、掛”出讓。但上述兩種方式，都仍然無法從根本上改變地方政府作為城市單一商、住用地供地主體，從而必然會(huì)限量少供以最大化商、住用地土地出讓金的局面，而這恰恰是目前中國(guó)城市房地產(chǎn)泡沫形成的一個(gè)關(guān)鍵性的體制基礎(chǔ)。
考慮到各線城市房地產(chǎn)泡沫都比較嚴(yán)重，雖然短期內(nèi)可以采取上述兩個(gè)方法來緩解問題，但中長(zhǎng)期的改革，則應(yīng)該是只要符合城市規(guī)劃要求，在修改規(guī)劃用地性質(zhì)基礎(chǔ)上，允許原工業(yè)用地廠商直接與商住用地開發(fā)商進(jìn)行土地交易，政府通過累進(jìn)土地增值稅（或補(bǔ)交商住用地出讓金方式）來獲得相關(guān)土地改變使用性質(zhì)所帶來的增值收益。這種做法，在中國(guó)以前劃撥用地入市的操作中早有經(jīng)驗(yàn)，因此并不難推動(dòng)。
當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)上述改革，中央政府首先要嚴(yán)禁工業(yè)開發(fā)區(qū)、包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)的開發(fā)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)張。只有這樣，地方政府才會(huì)開始從存量用地集約利用這個(gè)方面去做文章，并制定分年度的整體土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整方案。因此，上述用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的前提，就是地方政府不僅不能再像過去那樣低價(jià)征地、然后以更低的價(jià)格出讓工業(yè)用地去新建開發(fā)區(qū)，而且還要逐漸收縮既有開發(fā)區(qū)和工業(yè)用地規(guī)模，把中國(guó)工業(yè)用地比重過高、商住用地比重過低的局面逐步扭轉(zhuǎn)過來。由于中國(guó)目前制造業(yè)產(chǎn)能已經(jīng)全面過剩，存在開發(fā)區(qū)過度建設(shè)，工業(yè)用地占地比重過高問題，中央必須要下決心全面叫停內(nèi)地新一輪建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)狂潮，嚴(yán)禁地方政府零地價(jià)、負(fù)地價(jià)招商引資，否則不僅會(huì)進(jìn)一步增加征地所致社會(huì)矛盾，還會(huì)把地方政府、國(guó)有銀行、最后是中央政府進(jìn)一步拖入巨額不良資產(chǎn)的陷阱。
調(diào)整工業(yè)用地結(jié)構(gòu)給地方政府帶來的財(cái)政收入潛力，不僅包括工業(yè)用地逐年轉(zhuǎn)商、住后獲取的土地出讓金收入，還包括這些土地釋放入市后商、住用房地產(chǎn)建設(shè)為地方產(chǎn)生的各種預(yù)算內(nèi)稅收。2003-2013年間，我國(guó)工業(yè)用地大約增加了2400萬畝，如果這些新增工業(yè)園區(qū)平均容積率能夠提高一倍，達(dá)到0.6-0.8的基本標(biāo)準(zhǔn)，就可以節(jié)約1200萬畝用地，相當(dāng)于每個(gè)縣增加4000多畝用地（約2.7平方公里）。即使按照每年工業(yè)轉(zhuǎn)化為商住用地出讓只有50萬畝，以2013年平均每畝商住用地300萬的平均價(jià)格計(jì)算，未來通過對(duì)低效工業(yè)用地的重整也可以籌措10年15萬億、每年1.5萬億的土地出讓金純收入。即使這個(gè)過程中讓利給企業(yè)一半，地方政府每年也可獲得7000-8000億元左右的土地出讓金純收入霍土地增值稅收入。此外，如果上述50萬畝土地中1/3用于基礎(chǔ)設(shè)施與公益事業(yè)用地，剩余2/3用于住宅和商業(yè)開發(fā)，為33.4萬畝，容積率1.5，每年還可以開發(fā)3-3.5億平米住宅，每平米按照5000元單價(jià)計(jì)算，總產(chǎn)值大約1.5-1.85萬億，新增增加值6000-7000億，還可以新增各類房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)稅收2000億以上。
綜上，政府可以通過工業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，獲得大約每年接近一萬億的各類財(cái)稅與土地出讓金收入，基本可以補(bǔ)足目前模式下政府土地出讓金的純收益。最關(guān)鍵的，是這個(gè)措施和前面提到的城郊村居民為外來農(nóng)民工蓋房子的改革措施結(jié)合起來，可以直接消化目前我國(guó)嚴(yán)重過剩的鋼鐵、建材等房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的過剩產(chǎn)能，救助這些行業(yè)存在生存危機(jī)的大量國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)。與未來我們?cè)趪?guó)企改革部分將要談到的地方國(guó)企改革將國(guó)有非土地資產(chǎn)變現(xiàn)的措施結(jié)合起來，就將有效化解地方政府的巨額存量債務(wù)；在防止房地產(chǎn)泡沫崩盤的情況下來逐步消除這些泡沫，讓城市居民有更多的非住房消費(fèi)，讓城市流動(dòng)人口有可支付的住房并逐步全面市民化，從而最終建立更具有可持續(xù)性的新型城鎮(zhèn)化模式。
也正是從這個(gè)意義上說，這里所提出的系統(tǒng)性的土地改革，不僅是中長(zhǎng)期有助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)換的一個(gè)關(guān)鍵所在，也是短期內(nèi)救經(jīng)濟(jì)、保增長(zhǎng)的關(guān)鍵改革舉措。特別是人口流入地城鄉(xiāng)結(jié)合部城中村、城郊村的出租房建設(shè)，可以全面調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性為有切實(shí)住房需求的大批城市流動(dòng)人口提供可支付體面住宅，更需要政府早下決心，盡快推動(dòng)。
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