在城鄉(xiāng)差距依然十分巨大的今天，把農村養(yǎng)老服務放到全國養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的全局中進行統(tǒng)籌謀劃布局，走出一條既與城市養(yǎng)老服務緊密相連，又有區(qū)別的農村養(yǎng)老服務發(fā)展路子，是發(fā)展我國養(yǎng)老服務體系、破解養(yǎng)老難題特別是農村養(yǎng)老難問題必須正視和著力解決的一個現(xiàn)實問題。

我國農村養(yǎng)老難的特殊性

我國養(yǎng)老難，最難的是農村，是農村老人。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，目前無論是政府還是社會力量，都把重點放在城市。學者對我國養(yǎng)老服務發(fā)展的研究，其焦點也是城市養(yǎng)老服務。實際上，發(fā)展我國養(yǎng)老服務的難點在農村，養(yǎng)老服務需求最大而又最難滿足的也是農村老年人。

農村的人口老齡化程度比城鎮(zhèn)還要嚴重。眾所周知，由于我國特定的人口國情以及強有力的人口政策的作用，同其他國家和地區(qū)相比，我國人口老齡化有許多特點。除了人口老齡化速度快、人口老齡化規(guī)模大和“未富先老”外，一個突出的特點就是我國人口老齡化城鄉(xiāng)不平衡。2000年人口普查數據顯示，我國農村65歲及以上老年人口所占比重達到8.1%，已經高于城鎮(zhèn)6.0%和城市6.7%的水平。（國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組：《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》（上），中國人口出版社2007年版，第142頁）2010年第六次全國人口普查數據表明，全國65歲及以上老年人口為11892.7萬人，其中城市占3101.5萬人，鎮(zhèn)約占2123.9萬人，鄉(xiāng)村則占6667.3萬人。隨著農村非老年人口的大量外遷，農村老年人口比重還將大大超過城鎮(zhèn)。

農村的空巢老人比城鎮(zhèn)更多，空巢老人的養(yǎng)老服務需求比一般老人更為迫切。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農村青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)，客觀上導致了農村代際分居現(xiàn)象的加劇和空巢老人的增加。據有關方面估計，我國農村僅留守老人就達到近5000萬人。據國家老齡辦調查，在城鄉(xiāng)老年人中，有日常生活照料需求的老年人所占比重，從2000年的6.6%上升到了2006年的9.8%。其中：城市老年人有日常生活照料需求的比重從8%上升到9.3%，農村則由6.2%上升到9.9%。相比較而言，我國農村老年人有生活照料需求的比重不僅增長幅度更大，而且所占比重也更高。這一結果可能出乎人們的預料，但卻是事實，因為農村大量的青壯年勞動力外出務工，農村空巢老人家庭所占比重更高，空巢老人大多數生活自理能力差，其日常生活需要別人照料。在家庭成員越來越難以承擔空巢老人日常生活照料重擔的背景下，社會化的養(yǎng)老服務是解決這一問題的主要途徑。

農村存在一個特殊的需要特別給予養(yǎng)老照護的群體，即五保老人。據國家民政部《社會服務統(tǒng)計季報》（2015年3季度）公布的數據，我國農村仍然有五保人員約520多萬人，其中集中供養(yǎng)的僅為165萬人，分散供養(yǎng)的355.9萬人。五保人員中多數為老年人。我國農村五保人員的供養(yǎng)已經由原來的集體經濟組織供養(yǎng)轉變?yōu)閲邑斦B(yǎng)，國家和有關方面也在農村建設了一些集中供養(yǎng)五保人員的養(yǎng)老院等養(yǎng)老服務機構，但仍然遠遠不能滿足五保人員集中供養(yǎng)的需要，2/3的五保人員只能采取分散供養(yǎng)的方式，其中五保老人的養(yǎng)老服務需求相當迫切，期望入住養(yǎng)老機構。

農村養(yǎng)老服務供給嚴重不足。進入新世紀以來特別是“十二五”時期，國家加大了養(yǎng)老服務體系建設的力度，社會資本也大量進入養(yǎng)老服務業(yè)，但是，在城市社會養(yǎng)老服務體系建設取得明顯成效的同時，農村社會養(yǎng)老服務體系建設卻明顯滯后了。截至2014年年底，全國養(yǎng)老服務機構達到3.3萬個，其中城市1.27萬個，農村2.03萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施1.89萬個，互助型養(yǎng)老設施4.04萬個。僅僅從養(yǎng)老機構和設施的數量看，農村并不比城市少，但是從養(yǎng)老機構和設施所提供的養(yǎng)老服務供給看，為農村老年人提供的養(yǎng)老服務則遠遠不足以滿足農村老年人的實際需求。比如一個城市養(yǎng)老院可以入住數百位老年人，但農村的互助型養(yǎng)老設施多數只能容納十多位到幾十位老年人。2013年起，國家民政部聯(lián)合財政部累計投入中央專項彩票公益金30億元，依托村民自治組織建設農村幸福院，年服務農村老年人數超過5000萬人次，但多數農村老年人事實上享受不到幸福院的養(yǎng)老服務。在城市，政府、城市社區(qū)和社會力量合力興建了大量的居家養(yǎng)老服務和社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施，有效地緩解了城鎮(zhèn)老年人的養(yǎng)老服務難問題，但是農村的居家養(yǎng)老服務幾乎還沒有起步，農村社區(qū)養(yǎng)老服務覆蓋率盡管達到了37%，但也遠遠低于城鎮(zhèn)社區(qū)養(yǎng)老服務覆蓋率達到70%的水平。

發(fā)展我國養(yǎng)老服務業(yè)，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體。但是，眾所周知，社會力量尤其是民間資本投資農村養(yǎng)老服務業(yè)的積極性不高，即使在農村興建養(yǎng)老機構，也主要是面向城市老年人，實際入住的絕大多數是城鎮(zhèn)老人。因而，對解決農村老年人的養(yǎng)老服務問題并沒有起到太大作用。

農村老年人的養(yǎng)老服務支付能力低。從城鄉(xiāng)居民收入看，據國家統(tǒng)計局的資料，2014我國農村居民人均純收入為9892元，扣除價格因素實際增長9.2%。根據城鄉(xiāng)一體化住戶調查，2014年全國居民人均可支配收入20167元，比上年實際增長8.0%。按常住地分，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28844元，比上年實際增長6.8%；農村居民人均可支配收入10489元，比上年實際增長9.2%。盡管農村居民收入的增長速度比城鎮(zhèn)居民快，但農村居民收入依然比城鎮(zhèn)居民收入低得多。農村居民收入水平低，老年人養(yǎng)老服務的支付能力就低。

從老年人的養(yǎng)老金水平看，從2005年開始城鎮(zhèn)企業(yè)退休人員養(yǎng)老金經過了12次調整。2015年全國近8000萬企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調整后已達到月人均2200多元。今年再上調6.5%左右后，則每人每月有望增加到2340元左右。相比較而言，農村老年人的養(yǎng)老金要低很多，至今國家確定的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金標準僅為每人每月60元，盡管一些地方在這一基礎上利用地方財政對農村老年人的養(yǎng)老金水平進行了上調，但同城鎮(zhèn)退休職工的養(yǎng)老金水平相比仍有巨大的差距。用養(yǎng)老金支付養(yǎng)老服務的費用無異于杯水車薪。

切實加強農村養(yǎng)老服務體系建設

從我國養(yǎng)老服務體系建設的全局看，農村養(yǎng)老服務體系建設是明顯的短板，是我國養(yǎng)老服務體系建設的薄弱環(huán)節(jié)。切實加強農村養(yǎng)老服務體系建設和發(fā)展，必須從健全農村養(yǎng)老服務網絡、拓寬資金渠道、建立健全協(xié)作機制，以及把城鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務向農村延伸和拓展等方面下功夫。

健全農村五保供養(yǎng)機構，并以此為基礎發(fā)展區(qū)域性養(yǎng)老服務中心。目前，我國農村還有約2/3的五保人員實行分散供養(yǎng)。從供養(yǎng)的效果看，集中供養(yǎng)比分散供養(yǎng)好，更受五保人員歡迎。但因為受集中供養(yǎng)機構的規(guī)模和條件等限制，只接受了165萬五保人員入住集中供養(yǎng)機構。發(fā)展農村養(yǎng)老服務，首先要確保托底功能的落實，也就是把農村所有“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍，健全農村五保供養(yǎng)機構，使農村五保老人真正實現(xiàn)老有所養(yǎng)。

五保供養(yǎng)機構也要努力改善供養(yǎng)條件，提高運營效益。在這方面，一些五保供養(yǎng)機構進行了許多有益的探索。比如廣西都安縣托老所，原為始建于2007年的縣中心敬老院，是一家以專業(yè)面向五保老人的養(yǎng)老院。目前入住120名五保對象。大力發(fā)展院辦經濟，著力提升敬老院集中供養(yǎng)水平，是該敬老院的一大特色。為改善入住老人的生活，該敬老院因地制宜發(fā)展種、養(yǎng)等經濟項目，組織有勞動能力的老人創(chuàng)辦經濟實體，大力發(fā)展院辦經濟。自建院以來，院辦經濟不斷發(fā)展，增強了五保老人的活力，滿足了五保對象的生活需求，也大大改善了養(yǎng)老院的供養(yǎng)條件。

在我國農村養(yǎng)老機構普遍缺少且規(guī)模偏小的背景下，農村五保供養(yǎng)機構要在滿足農村五保老人集中供養(yǎng)需求的前提下，努力改善設施條件，逐步向社會開放，提高運營效益，增強護理功能，發(fā)展成為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，以滿足更多的農村老人入住養(yǎng)老機構的需求。這樣的區(qū)域性養(yǎng)老服務中心除繼續(xù)承擔政府的五保老人集中供養(yǎng)職能外，要為農村家庭經濟困難的老人、低收入老人提供低收費或減免收費的入住服務，為其他老人則可以按照市場定價提供經營性入住服務，并以經營性入住服務的收益彌補辦院經費的不足和改善辦院條件，提高服務質量。

依托行政村和較大自然村，充分利用閑置的農家大院、廢棄的行政村辦公用房和學校用房等，建設互助性養(yǎng)老服務設施。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農村人口進城，農村出現(xiàn)了大量的空置民房。在行政村和農村小學的合并中，也出現(xiàn)了許多廢棄的行政村辦公用房和學校用房。這些閑置的農家大院、廢棄的行政村辦公用房和學校用房等，通過租賃、轉讓或劃撥，加以改造和修繕，完全可以用作農村互助性養(yǎng)老服務設施。河北省肥東縣就曾在全國首創(chuàng)“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務”的農村互助養(yǎng)老模式。最早實施這一模式的是肥東縣前屯村“互助幸福院”。在村小學搬走后，村委會于2007年年底投入3萬余元將學校的房子改建成養(yǎng)老院，并于2008年投入使用。所謂集體建院，就是由村集體出資或利用集體閑置的房屋，適當整修改造后建成互助幸福院，并承擔水、電、暖等日常開支，由縣財政對幸福院的基本生活設施和日常用品購置給予補貼。集中居住，就是按照子女申請、老人自愿的原則，凡年滿60周歲、生活能夠自理的獨居老人，由其子女與村委會簽訂協(xié)議后免費入住；孤寡老人和“五保戶”提出申請，經村委會研究同意后入住。自我保障，就是入住老人的衣食和醫(yī)療費用由其子女承擔，“五?！崩先说纳钯M用由縣財政承擔。所謂互助服務，就是年齡小的老人照顧年齡大的老人，身體好的老人照顧身體較差的老人，老人之間互相幫助，共度晚年。目前，我國農村已經建成互助性養(yǎng)老服務設施4萬多個?；ブ责B(yǎng)老服務充分發(fā)揮老年人的積極性和主體作用，既充分利用農村大量存在的空置房屋資源，又最大限度地降低農村養(yǎng)老服務的人工成本，是發(fā)展我國農村養(yǎng)老服務體系的一種很有前途的養(yǎng)老服務模式。

提倡和鼓勵民間資本、愛心人士和社會組織舉辦面向農村老人的小型和微型養(yǎng)老機構。我國養(yǎng)老服務機構的發(fā)展，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，農村養(yǎng)老服務機構的發(fā)展同樣離不開發(fā)揮市場和其他社會力量的作用。但是，與城市養(yǎng)老服務機構不同，農村養(yǎng)老服務機構面向的主要是中低收入的農村老人，要為農村老人提供方便可及、價格合理的養(yǎng)老服務。因此，政府及其相關部門要在土地、資金等各方面提供更多的扶持，鼓勵民間資本、愛心人士和民間組織舉辦面向農村老人的小微型養(yǎng)老機構，就近就便為農村老年人提供入住服務。河南省寶豐縣由村里的留守婦女等剩余勞動力利用自家住房開辦的全托式小型敬老院，入住的老人主要是空巢老人、獨居老人、失能老人和分散供養(yǎng)的五保老人，老人們只需交納200元左右的費用就可以入住。這種小型敬老院不僅收費低廉，而且解決了留守婦女等剩余勞動力的就業(yè)問題。留守老人們在濃厚的家庭氛圍中養(yǎng)老，既滿足了老人們的情感需求，有助于消除老年人的孤獨感和無助感，又能夠根據老人們的特點提供個性化的服務。類似的小型、微型養(yǎng)老機構具備條件的，政府相關部門應該允許和鼓勵其登記為社會服務機構（民辦非企業(yè)單位），國家對民辦養(yǎng)老機構的扶持政策，包括享有相應的建設和運營補貼等政策，應該覆蓋到這類農村小型和微型養(yǎng)老機構。依托村民自治組織，發(fā)展農村居家養(yǎng)老服務。長期以來我們比較重視城市居家養(yǎng)老服務體系建設，不太重視甚至忽視了農村居家養(yǎng)老服務體系的發(fā)展，因而農村居家老年人的養(yǎng)老基本上仍然停留在家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)形態(tài)。

近年來，我國一些地方在發(fā)展農村居家養(yǎng)老服務方面進行了許多有益的探索。比如北京市順義區(qū)在挖掘現(xiàn)有養(yǎng)老服務資源，引導社會力量參與的基礎上探索出一種政企合作的農村居家養(yǎng)老服務模式。農村居家養(yǎng)老服務中心由村集體提供場地，由企業(yè)進行市場化運作，自負盈虧，提供的居家養(yǎng)老服務主要有集中照料、上門照料和老年餐桌等。居家養(yǎng)老服務中心還利用現(xiàn)代信息技術，建立服務呼叫系統(tǒng)，根據老年人的需求指定專人或服務商提供上門家政服務。河南省羅山縣則探索出一種以“政府主導、民政牽頭、部門協(xié)調、社會參與”的非市場化的農村居家養(yǎng)老服務模式。羅山縣的做法主要是在基礎比較好的村鎮(zhèn)建立居家養(yǎng)老服務中心，居家日常護理服務按照1∶15的比例選配孝心養(yǎng)老護理員，為老年人提供包括料理家務、清洗衣物、理發(fā)洗澡、代買物品、看護守護、情感交流、尋醫(yī)拿藥等在內的上門服務，服務的對象為本地分散供養(yǎng)的五保老人、部分年老體弱的重點優(yōu)撫對象、空巢老人、子女困難無贍養(yǎng)能力的病、殘、智障和失能老人。發(fā)展農村居家養(yǎng)老服務的順義市場化運作模式和羅山政府主導模式，各有特色，對我國其他農村地區(qū)有一定的借鑒和參考價值。但能否適用，則取決于當地經濟社會發(fā)展水平、老年人的收入水平尤其是養(yǎng)老服務支付能力，以及老年人的養(yǎng)老意愿和接受程度等因素。

鼓勵和支持城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機構的交流、互助、合作，建立常態(tài)化的協(xié)作機制。在目前我國城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展差距仍然過大，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務體系發(fā)展極度不均衡的背景下，要加快發(fā)展農村養(yǎng)老服務體系，更好地滿足農村老年人巨大的養(yǎng)老服務需求，必須充分發(fā)揮我國城鄉(xiāng)一體、農村支持城市、城市反哺農村的一盤棋精神，倡導、鼓勵和支持城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機構、企業(yè)和組織的交流與合作。在這方面，目前切實可行的做法有三個。一是鼓勵和支持城市公辦養(yǎng)老機構與農村五保供養(yǎng)機構，以及農村其他養(yǎng)老服務機構，建立長期穩(wěn)定的對口支援和合作機制，采取人員培訓、技術指導、設備支持等方式，幫助農村五保供養(yǎng)機構和其他養(yǎng)老服務機構提高服務能力和服務水平。城市中的非公辦養(yǎng)老服務機構也應當根據自身的優(yōu)勢和特點，同農村養(yǎng)老服務機構建立對口支援和合作機制。二是鼓勵和支持城市養(yǎng)老服務機構、企業(yè)和組織，把居家養(yǎng)老服務的功能向農村延伸，在服務城市居家老人的同時，盡可能覆蓋更多的農村居家老人。要利用現(xiàn)代信息技術，把一定半徑范圍的農村老人通過服務呼叫系統(tǒng)聯(lián)結起來，為農村居家老人提供包括助餐、助浴、助潔、助醫(yī)等上門服務。對把居家養(yǎng)老服務延伸到農村的城市養(yǎng)老服務機構、企業(yè)和組織，政府在稅收、土地、資金等方面應該給予適當的補償性支持。三是鼓勵和支持城市養(yǎng)老服務機構承擔更多的社會責任，低費或減免收費接收農村老人入住。在目前我國600萬左右養(yǎng)老床位中，有近一半養(yǎng)老床位處于空置狀態(tài)。政府有關部門要采取切實的措施，鼓勵和支持城市養(yǎng)老機構用空置的養(yǎng)老床位低費或減免收費接收城鄉(xiāng)老人入住。一方面，可以減少或盡可能避免本來就很寶貴的養(yǎng)老服務資源的浪費，另一方面，又可以有效緩解農村養(yǎng)老服務機構床位不足、老人入住難的困境。

拓寬資金渠道，支持農村養(yǎng)老服務的發(fā)展。發(fā)展農村養(yǎng)老服務，離不開資金的支持。一方面，要進一步落實《老年人權益保障法》關于可以將農村未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老的要求，充分調動和發(fā)揮農村集體經濟支持農村養(yǎng)老服務的積極性和作用。另一方面，政府用于養(yǎng)老服務的財政性資金，包括用于養(yǎng)老服務的中央專項公益彩票金，應當重點向農村養(yǎng)老服務傾斜。與此同時，要采取切實有效的政策措施，引導和鼓勵城市資金、資產和資源投向農村養(yǎng)老服務，重點投向農村居家養(yǎng)老服務。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《中國黨政干部論壇 》第20160906期

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