中國農(nóng)村發(fā)展成績很大，但面臨的深層次問題也不少。本文對幾方面問題的討論力戒陳腐空泛，力求有所建樹。

一、一個(gè)簡略回顧

改革開放開始至今，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展成就巨大，我們不用羅列數(shù)據(jù)來證明這個(gè)。但是，對成績產(chǎn)生的原因，卻需要簡明扼要說清楚。

這個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展大體可分成兩個(gè)階段，1978年開始到1992年前后，是勞動(dòng)與土地投入顯著增加的階段。這種增加，統(tǒng)計(jì)資料沒有顯示，學(xué)者大多也就視而不見。勞動(dòng)人口未見增加多少，但實(shí)際勞動(dòng)時(shí)間的投入增加太多了。這個(gè)情況，像我這樣有“插隊(duì)”經(jīng)歷的學(xué)者才會(huì)去重視，而不論官方統(tǒng)計(jì)是什么情況。土地看起來也不會(huì)增加，但真正投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的實(shí)際土地?cái)?shù)量是增加的，土地的品質(zhì)也是提升的。人民公社時(shí)期盡管“學(xué)大寨”很猛，其實(shí)大量土地沒有得到利用。這個(gè)時(shí)期，華北上億畝鹽堿地變成了良田，有機(jī)構(gòu)說是自己科技攻關(guān)的結(jié)果，其實(shí)，農(nóng)民自己知道治理鹽堿地的辦法，體制一改，農(nóng)民幾年就讓它變樣。這個(gè)土地的實(shí)際投入增加情況，官方統(tǒng)計(jì)同樣不會(huì)反映，計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的統(tǒng)計(jì)模型當(dāng)然也不會(huì)注意。

這兩種要素投入的增加，并不直接是政府的功勞，而是政府通過改革給農(nóng)民放權(quán)的結(jié)果。放權(quán)的意義重大，但這里也不必說道。

第二個(gè)階段是1992年前后至今，農(nóng)業(yè)要素投入的構(gòu)成發(fā)生了巨大變化。耕地總量有所減少，但減少幅度不大。變化最顯著的是勞動(dòng)投入逐步減少，資本投入逐步增加，資本替代勞動(dòng)的趨勢明顯。人們常說現(xiàn)在是“386199部隊(duì)”種地，在很大程度上不符合事實(shí)。在農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)調(diào)查能看到，有的農(nóng)村居民連基本農(nóng)具也沒有了。那些老人、婦女越來越憑借手機(jī)“種地”，他們呼叫專業(yè)服務(wù)人員下地，前者是“地畔農(nóng)民”，后者是真正的“下地農(nóng)民”，且多是中青年。大的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶也不是老人、婦女。統(tǒng)計(jì)對農(nóng)村勞動(dòng)力的這種結(jié)構(gòu)也缺乏反映，但我們可以做一個(gè)邏輯推斷。這些真正下地的專業(yè)農(nóng)民事實(shí)上購買多種農(nóng)業(yè)設(shè)備，力求充分利用工作日。且他們對城鄉(xiāng)工資報(bào)酬差異敏感，同時(shí)也受資本投入沉淀成本影響比較大，在較長的時(shí)間里，他們的流動(dòng)與報(bào)酬預(yù)期關(guān)系較大。按農(nóng)業(yè)GDP總量及農(nóng)業(yè)工資水平估計(jì)，我國真正的下地農(nóng)民應(yīng)該在2~2.5億之間。隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備程度的提高，“地畔農(nóng)民”與“下地農(nóng)民”的分野會(huì)愈加清晰。我們期望這兩部分農(nóng)村人口繼續(xù)減少，前者轉(zhuǎn)化為城市居民，后者在數(shù)量減少的同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場主。在多大、多快程度上實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，要看今后改革的進(jìn)展。

二、新時(shí)期改革要解決什么具體問題?

新時(shí)期改革單靠政府放權(quán)是不夠的。今后改革必須觸及多重利益關(guān)系，使利益關(guān)系的調(diào)整帶來農(nóng)村發(fā)展的積極變化。從既往政策調(diào)整的后果看，并非所有改革理念及政策實(shí)施都能發(fā)揮推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的作用。中國農(nóng)業(yè)面臨的核心問題是農(nóng)業(yè)成本高，農(nóng)產(chǎn)品在國際市場競爭力弱。這個(gè)基本問題可以分解為以下若干具體問題。

(一)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與土地規(guī)劃管理體制改革有待深入

農(nóng)地確權(quán)頒證工作的推進(jìn)不能算順利。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分基層干部對農(nóng)村承包地確權(quán)頒證態(tài)度比較消極，影響到此項(xiàng)工作的順利推進(jìn)。有的地方雖然基本完成了工作任務(wù)，但不肯把確權(quán)證書發(fā)給農(nóng)戶;還有的地方給農(nóng)戶頒發(fā)證書以后，又重新調(diào)整土地，等于確權(quán)頒證工作宣告失敗。有的基層干部明確對群眾講，土地承包權(quán)長久不變就是30年不變。農(nóng)村宅基地制度、征地制度以及經(jīng)營性建設(shè)用地交易制度改革也難說充分反映了改革精神。國家對土地規(guī)劃管理體制的改革目前還沒有提上議事日程，而實(shí)際上這項(xiàng)改革不推進(jìn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革也難搞好。

(二)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與人口轉(zhuǎn)移不匹配

“地畔農(nóng)民”的大量存在不利于土地流轉(zhuǎn)，從而不利于“下地農(nóng)民”轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)場主。今年中央發(fā)布的關(guān)于促進(jìn)城市化的文件提出鼓勵(lì)農(nóng)民“舉家遷移”到城市的政策以及進(jìn)城農(nóng)民在家鄉(xiāng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù)政策，非常有利于“地畔農(nóng)民”逐步進(jìn)城，但這個(gè)政策落實(shí)有難度。引起高房價(jià)的土地規(guī)劃管理政策、農(nóng)村宅基地一刀切限制流轉(zhuǎn)政策、僅僅有利于城市房地產(chǎn)商的“小產(chǎn)權(quán)房”籠統(tǒng)打壓政策等等，均需要調(diào)整。

(三)地租率高影響土地流轉(zhuǎn)

在“小農(nóng)戶+社會(huì)化服務(wù)”模式下，我國地租水平幾乎相當(dāng)于純收入的80%左右，嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)與規(guī)模經(jīng)營水平提高。這種地租率在全世界都是十分罕見的。土地流轉(zhuǎn)供需雙方的土地價(jià)格預(yù)期過高，是地租率高的主要原因;更深層次的原因則是土地管理體制未能消除土地用途預(yù)期的紊亂。

(四)農(nóng)地保護(hù)綜合效率低

我國雖然有實(shí)施已久的農(nóng)地?cái)?shù)量保護(hù)政策，但保護(hù)的綜合效率并不高。一是農(nóng)地轉(zhuǎn)用為建設(shè)用地后，單位面積的產(chǎn)出不高，形成土地資源浪費(fèi)。我國每畝城市建設(shè)用地(含建制鎮(zhèn))的GDP產(chǎn)出約30萬元，嚴(yán)重落后于150萬元左右的國際先進(jìn)水平。二是基本農(nóng)田受村莊、地形及其他設(shè)施切割嚴(yán)重，不利于監(jiān)管和農(nóng)業(yè)大規(guī)模利用。三是城市居民處于“居住貧困”狀態(tài)，表現(xiàn)為過度擁擠，導(dǎo)致城市居民對鄉(xiāng)村住房的渴求，形成對“小產(chǎn)權(quán)房”過旺需求，不利于村莊占地整理。四是農(nóng)村道路建設(shè)呈現(xiàn)過密、過度鋪裝趨勢，不利于遠(yuǎn)期農(nóng)地合理利用。這些情形均與土地管理規(guī)劃體制的缺陷有關(guān)。

(五)農(nóng)民分享食品全產(chǎn)業(yè)鏈利益無通道

從農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的情形看，食品產(chǎn)業(yè)鏈增加值達(dá)農(nóng)場增加值數(shù)倍之多，美國接近10倍。但是，在資本分配方面，農(nóng)場資本占全產(chǎn)業(yè)鏈的比重要超過增加值占比。如果農(nóng)民分享不到農(nóng)場之外的食品產(chǎn)業(yè)鏈利益，不僅農(nóng)民收入低，分配的合理性也有問題。事實(shí)上，在美國和日本，農(nóng)民所分享到食品產(chǎn)業(yè)鏈利益均數(shù)倍于農(nóng)場產(chǎn)生的增加值。溝通此種聯(lián)系的重要機(jī)制是農(nóng)民合作社的運(yùn)作。我國絕大多數(shù)農(nóng)民合作社名實(shí)不符，基本不能發(fā)揮這個(gè)作用。按官方披露的數(shù)據(jù)，2012年，全國農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)近11萬家，年銷售額突破5.7萬億元，其中包含農(nóng)產(chǎn)品加工銷售額及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料銷售額。這意味著全國約2億戶農(nóng)民所生產(chǎn)產(chǎn)品的大部分是被極少量的商家推向市場的。這些企業(yè)沒有責(zé)任與農(nóng)民分享收益。

(六)村級的“政社合一”滋生腐敗與低效率

我國政社合一的人民公社制度取消以后，村一級的政社合一制度并沒有取消，土地家庭承包制只是削弱了這種制度的實(shí)際運(yùn)行效能。中央2015年肯定了廣東南海農(nóng)村政經(jīng)分開的做法，有重要意義。但這項(xiàng)改革在全國推開必須依靠公共財(cái)政城鄉(xiāng)全覆蓋改革。這個(gè)改革其實(shí)最多花費(fèi)1000億人民幣左右，但能換來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的顯著提高，也有利于預(yù)防農(nóng)村干部滋生腐敗。

(七)財(cái)政支農(nóng)數(shù)額大，效果較差

從單位數(shù)量農(nóng)產(chǎn)品或單位耕地面積的分?jǐn)偪矗覈r(nóng)業(yè)農(nóng)村財(cái)政花錢并不少。折合為相近的口徑，我國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的財(cái)政支出也大于歐美多數(shù)國家。這說明我們的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出效率并不高。支農(nóng)資金的運(yùn)用存在村莊多頭掌握、目標(biāo)分散、對象失準(zhǔn)、跑冒滴漏等方面的問題。

我國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展當(dāng)然還有其他不少問題，但如果以上問題能得到緩解，其他麻煩就容易克服。例如，我國農(nóng)業(yè)科技利用水平不高，農(nóng)業(yè)污染問題突出，但調(diào)查分析表明，擁有同樣的潛在技術(shù)資源和污染防備條件，大的規(guī)?；?jīng)營農(nóng)戶比小農(nóng)更容易利用先進(jìn)技術(shù)，也更有意愿降低污染排放水平。

三、如何深化改革

筆者認(rèn)為，今后農(nóng)村改革還要解放思想，繼續(xù)大膽地推出新的改革舉措。

(一)扎實(shí)推進(jìn)土地承包關(guān)系長久不變改革

1.加強(qiáng)輿論宣傳工作，消除錯(cuò)誤認(rèn)識。要明確區(qū)分“集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)”與“農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)”兩種“成員權(quán)”，將“壯大集體經(jīng)濟(jì)”概念調(diào)整為“逐步完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)”概念。要通過宣傳手段，向廣大農(nóng)村干部群眾傳遞“土地承包權(quán)即為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)”的政策理念。

2.盡可能保障確權(quán)頒證形成“起點(diǎn)公平”的格局。要明確告訴廣大農(nóng)村干部群眾，確權(quán)頒證意味著“最后一次調(diào)整土地”，今后絕不會(huì)調(diào)整土地，絕不會(huì)再搞平均承包?！捌瘘c(diǎn)公平”應(yīng)該成為確權(quán)頒證工作的“底線要求”。

3.要通過配套改革，解決某些難題。主要包括以下幾個(gè)方面：

(1)建議中央政府下決心認(rèn)真解決村莊的基本公務(wù)開支保障的問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共財(cái)政全覆蓋，為政經(jīng)分開改革創(chuàng)造條件。筆者估算，全國大約需要1000億元就可解決這一問題。通過重新調(diào)整“支農(nóng)”口徑等辦法，減除一些重復(fù)性的支農(nóng)口子，由中央和地方共同籌集這筆資金不是難事。

(2)建立農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，有利于形成土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理預(yù)期。

(3)農(nóng)村土地股份社發(fā)展政策應(yīng)適度放寬，并允許更多地采用“確股不確地”的辦法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)改革。土地股份社本身并不是真正的股份公司，只是一個(gè)解決分配問題的產(chǎn)權(quán)安排，其中內(nèi)含的“股權(quán)平等”原則有利于解決“起點(diǎn)公平”問題，也有利于推動(dòng)農(nóng)村要素市場化。要支持股權(quán)的量化、固化，防止不斷按照人口變化調(diào)整股權(quán)設(shè)置的錯(cuò)誤做法。

(二)通過深化國家土地管理體制改革解決農(nóng)村宅基地制度問題

農(nóng)村宅基地制度改革的基本目標(biāo)，是用多種手段保障全體農(nóng)業(yè)居民住有所居，提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率，實(shí)現(xiàn)宅基地配置的公平公正，使農(nóng)村社會(huì)和諧、農(nóng)村人居環(huán)境更加美好。改革的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源由行政配置為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谡恋乩靡?guī)劃約束下由市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用。

改革國家土地規(guī)劃管理體制，為農(nóng)村宅基地管理改革順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。國家建立“農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)制度”，將適合農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地連片劃定為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，替代目前實(shí)行的基本農(nóng)田保護(hù)制度，以更有效地保護(hù)耕地，放活非耕地管理權(quán)限，促進(jìn)土地要素市場化。下放土地管理權(quán)限。對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)以外的其他土地，中央政府可將管理權(quán)限大幅度下放給地方。中央政府對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的土地規(guī)劃與開發(fā)整理應(yīng)直接管控，同時(shí)對農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)之外的其他類型土地的利用做“目標(biāo)指導(dǎo)管理”，例如，設(shè)定“開發(fā)強(qiáng)度”、“建設(shè)用地GDP產(chǎn)出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準(zhǔn)地價(jià)偏離率”等指標(biāo)，依據(jù)這些指標(biāo)來確定土地用途改變的總規(guī)模。

將農(nóng)村地區(qū)分為農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)與其他區(qū)域兩個(gè)類別，采用不同的宅基地管理制度。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)(包括類似其他保護(hù)區(qū))以外，村莊全部土地可以一并規(guī)劃開發(fā)，農(nóng)民的宅基地及住房在符合規(guī)劃的條件下可以自由入市，即農(nóng)民的宅基地流轉(zhuǎn)不受范圍與對象的限制。此項(xiàng)操作的重點(diǎn)是政府規(guī)劃的約束力與可操作性。若沒有政府規(guī)劃介入，農(nóng)村宅基地改革將陷入“死與亂”的循環(huán)。在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)，村莊全部土地不得用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，農(nóng)民的宅基地可以繼承，可以流轉(zhuǎn)給本村居民。但對于脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶，當(dāng)其宅基地被復(fù)墾為農(nóng)田時(shí)，應(yīng)按照當(dāng)?shù)叵嘟慕ㄔO(shè)用地交易價(jià)格予以補(bǔ)償。

(三)促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易改革

對于未實(shí)行農(nóng)村土地承包制的村莊，在改善股份社治理結(jié)構(gòu)及股權(quán)量化、固化的基礎(chǔ)上，安排試點(diǎn)地區(qū)，探索建立農(nóng)戶股權(quán)交易市場，使農(nóng)戶股權(quán)具有可交易性。股份社具有開放性，更大程度上保障農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

探索建立“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者”制度，鼓勵(lì)符合條件的專業(yè)農(nóng)戶成為耕地流轉(zhuǎn)交易主體。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)安排試點(diǎn)，探索土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法。農(nóng)戶土地承包權(quán)向他人流轉(zhuǎn)后，與村集體經(jīng)濟(jì)組織脫離關(guān)系，不再是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但仍然是社區(qū)成員，并享有平等獲取公共服務(wù)的權(quán)利。

(四)調(diào)整農(nóng)民合作社發(fā)展政策

2015年中央一號文件明確要求深入推進(jìn)示范合作社創(chuàng)建行動(dòng)。此舉有利于解決農(nóng)民在食品生產(chǎn)供應(yīng)全產(chǎn)業(yè)鏈中的利益分享問題。今后應(yīng)發(fā)展壯大合作社，不再片面追求合作社的數(shù)量。

(五)專門制定城鄉(xiāng)界定法規(guī)，加快城市化步伐

城鄉(xiāng)界定失當(dāng)，是推動(dòng)城市化工作的一個(gè)明顯短板。城鄉(xiāng)界定不當(dāng)，一系列政策實(shí)施效率就會(huì)降低。建議國家組織力量研究、試點(diǎn)城鄉(xiāng)劃界工作。特別要重視中小城市的均衡分布。國外研究文獻(xiàn)表明，城市均衡分布有利于提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平。

(六)調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策

財(cái)政支農(nóng)體制改革的關(guān)鍵是聚焦支農(nóng)對象。國家應(yīng)將農(nóng)業(yè)投入的重點(diǎn)放在大宗農(nóng)產(chǎn)品上，確保大宗農(nóng)產(chǎn)品的基本安全與質(zhì)量。要逐步取消對現(xiàn)在所謂農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的資助，扶持真正的農(nóng)民合作社。一定要大幅度減少合作社數(shù)量，爭取在15年左右的時(shí)間里在全國培育幾十個(gè)巨型的農(nóng)民合作社，其中糧食合作社就搞兩三家。用這個(gè)辦法，讓種糧家庭農(nóng)場的收入來源延伸到糧食經(jīng)濟(jì)的全產(chǎn)業(yè)鏈。用這個(gè)辦法穩(wěn)定市場，消除糧價(jià)大幅度波動(dòng)。

財(cái)政支農(nóng)還應(yīng)向一般性農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步傾斜。應(yīng)大力改革農(nóng)業(yè)科技管理體制，調(diào)整農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步方式。進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大學(xué)在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的介入程度，嘗試依托農(nóng)業(yè)大學(xué)建立農(nóng)業(yè)科技服務(wù)體系。應(yīng)在旱作農(nóng)業(yè)、雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方面尋求技術(shù)突破，通過土地整理、養(yǎng)護(hù)，提高土壤御旱能力，減少灌溉面積，以提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率。應(yīng)減少對反季節(jié)農(nóng)業(yè)、工廠化農(nóng)業(yè)等高成本農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持，把更多的資金用于降低普通老百姓的食品價(jià)格，不搞錦上添花的農(nóng)業(yè)資助。

作者系中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)村網(wǎng)

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