——以北京為例

前言：隨著城市規(guī)模的擴張和郊區(qū)化的推進(jìn)，農(nóng)轉(zhuǎn)居已經(jīng)成為當(dāng)前中國特大城市面臨的突出問題。本文以特大城市北京為例，測算了農(nóng)民一次性整建制轉(zhuǎn)居成本，其中集中城鎮(zhèn)化地區(qū)平均約為50萬元/人，非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)平均約為20萬元/人。文章認(rèn)為，需要探索多元化的成本分擔(dān)機制，分時期分批次有計劃地推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居工作，并從集體經(jīng)濟組織功能轉(zhuǎn)型、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制、加大土地制度創(chuàng)新力度、完善農(nóng)轉(zhuǎn)居政策等方面提出了相應(yīng)的推進(jìn)策略。

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因此，對北京等特大城市而言，改變根據(jù)征地量確定農(nóng)轉(zhuǎn)居比例的傳統(tǒng)方式，推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居，以便讓農(nóng)民享受市民待遇，實現(xiàn)農(nóng)民市民化，完成農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要途徑。從北京的經(jīng)驗看，在滿足成本約束條件下，采取分批次方式加快推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居步伐，將是推進(jìn)本地農(nóng)民市民化的突破口。

二、對北京市農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的成本測算

從推進(jìn)方式看，農(nóng)轉(zhuǎn)居分為一次性整建制和分批次方式。加快農(nóng)民轉(zhuǎn)居，首先應(yīng)該考慮能否一次性實現(xiàn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居。否則，只能采取分批次方式推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居進(jìn)程。這樣就需要弄清楚制約和影響農(nóng)轉(zhuǎn)居尤其是一次性整建制轉(zhuǎn)居的主要因素。區(qū)位差異是影響農(nóng)轉(zhuǎn)居成本的重要因素。根據(jù)這種差異，大體可以分兩類代表性地區(qū)分別測算整建制轉(zhuǎn)居人均成本，然后按照不同地區(qū)人口比重進(jìn)行加權(quán)，得出全市農(nóng)民一次性整建制轉(zhuǎn)居的總成本。

1.集中城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)居成本測算

集中城鎮(zhèn)化地區(qū)一般指城市周邊進(jìn)入規(guī)劃建成區(qū)范圍內(nèi)或城鎮(zhèn)邊緣組團的地區(qū)。以2010年北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部50個重點村改造建設(shè)為例測算人均成本。這部分地區(qū)不僅要解決人的轉(zhuǎn)居問題，還要完成村莊的改造，由此構(gòu)成了該地區(qū)農(nóng)民市民化的兩個主要成本。目前，50個重點村已經(jīng)基本完成拆遷，同步啟動了回遷安置、轉(zhuǎn)制轉(zhuǎn)居、綠化建設(shè)、社會管理對接等各項工作。從重點村建設(shè)的成本費用角度分析，50個重點村建設(shè)共需資金約2016億元（見圖2）。

這些費用總體上包括兩大部分：一是“拆”+“建”的費用。據(jù)統(tǒng)計，重點村住宅拆遷人均安置住房面積與本村原來執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)保持一致，總體平均人均面積在50平方米左右，如圖3所示，不含人均50平米回遷房價款，人均拆遷建設(shè)費用實際為27.1萬元。

二是人員安置的費用。50個重點村建設(shè)范圍涉及農(nóng)業(yè)人口100313人，根據(jù)北京市148號令按照征地面積占村域總面積比重計算轉(zhuǎn)居人數(shù)，應(yīng)轉(zhuǎn)居31999人，轉(zhuǎn)居費用約96億元。50個重點村實行整建制轉(zhuǎn)居，轉(zhuǎn)居費用增加到約262億元，增加費用166億元。由于此前歷史遺留已經(jīng)轉(zhuǎn)居但未加入城保28313人，此次一并進(jìn)入城保，需要費用45.3億元。因此，此次重點村建設(shè)納入城保人數(shù)共計128626人，總費用307.3億元，共增加成本211.3億元（人均23.9萬），如圖4所示。

建設(shè)費用與社保費用兩項人均支出合計51.2萬元（27.1+23.9=51）。即為實現(xiàn)重點村地區(qū)農(nóng)業(yè)戶籍人口融入城市，實現(xiàn)社會保障、住房和社會管理上享受市民待遇，人均需支出約50萬元的市民化成本。

2.非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)轉(zhuǎn)居成本測算

非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)主要是在城市遠(yuǎn)郊的平原或山區(qū)地區(qū)，屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃建成區(qū)外范圍。這類地區(qū)的整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居大多依靠項目開發(fā)帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)或新農(nóng)村社區(qū)改造而就地實現(xiàn)市民化，住房可以依靠宅基地產(chǎn)權(quán)置換，僅需支付建安成本，社會保障城鄉(xiāng)接軌往往成為農(nóng)民市民化的主要障礙。平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)沒有按照148號令“征多少地轉(zhuǎn)多少人”的方式，而是采用整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的方式加快了農(nóng)民市民化進(jìn)程。

平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)屬于平原地區(qū)的小城鎮(zhèn)，是北京市42個重點小城鎮(zhèn)，也是國家級小城鎮(zhèn)。為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，探索新型小城鎮(zhèn)建設(shè)的思路，盡快盤活多年來由于部分轉(zhuǎn)居方式人員難以確定導(dǎo)致的沉淀的安置補助費，減少社會矛盾，區(qū)人力社保局與馬坊鎮(zhèn)政府在對蔣里莊等7個村多次調(diào)研的基礎(chǔ)上，確定對蔣里莊、塔寺、打鐵莊、小屯、梨羊、二條街、西大街七個村實施整建制轉(zhuǎn)居，目前七個村整建制轉(zhuǎn)居工作已經(jīng)全部完成。馬坊鎮(zhèn)蔣里莊等七個村共有安置補助費29571萬元，占地轉(zhuǎn)非指標(biāo)1729個，而安置補助費覆蓋集體經(jīng)濟組織成員達(dá)4600余人。為打破占地轉(zhuǎn)非指標(biāo)限制，依托“低標(biāo)準(zhǔn)均等化”普惠制原則，利用安置補助費為村民繳納社保，實施整建制轉(zhuǎn)居工作。這與上海市實施鎮(zhèn)保制度推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)居工作具有異曲同工之處。

轉(zhuǎn)居村補繳社保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一按2009年12月份的繳費基數(shù)2236元進(jìn)行補繳、躉繳，即躉繳15年社會保險費需11.26萬元，而按2011年轉(zhuǎn)居時標(biāo)準(zhǔn)躉繳15年社會保險費需12.7萬元，每人可節(jié)省14400元的社保費用。共解凍安置補助資金29571萬元，4600余人通過轉(zhuǎn)居后享受城鎮(zhèn)社保待遇（見表1）。目前，3380人通過補繳、躉繳等途徑已納入城鎮(zhèn)社會保險體系，其中，112人正在按月享受退休金待遇。同時，積極推進(jìn)靈活就業(yè)申辦補貼工作和公益性就業(yè)組織托底安置辦法。為解決馬坊鎮(zhèn)失地農(nóng)民的就業(yè)問題，馬坊鎮(zhèn)依托公益性就業(yè)組織，把打鐵莊、梨羊、小屯三個拆遷村就業(yè)困難人員陸續(xù)安置到回遷樓的社區(qū)公共設(shè)施崗位。

通過上面分析大概是人均社保支出6.27萬元。另在住房建設(shè)方面，按人均50平米上樓，建筑成本2000元/平米，拆遷成本500元/平米，共計12.5萬元。合計非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)市民化成本為6.27+12.5=18.77萬元?？紤]到公共服務(wù)支出等未計入項，平均成本大約在20萬元/人。

這與處于全國中等發(fā)展水平的山東省萊蕪市市委研究室計算的農(nóng)民市民化成本口徑比較接近，基本反映了遠(yuǎn)郊地區(qū)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居要發(fā)生的實際成本。但與萊蕪無地農(nóng)民（建成區(qū)內(nèi)）的17萬元/人與有地農(nóng)民（建成區(qū)外）6萬元/人的計算結(jié)果相比仍高出較大幅度。主要原因：一是選擇地區(qū)的差別，北京即使在遠(yuǎn)郊地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍明顯快于山東萊蕪地區(qū)，造成地價差異較大，土地拆遷建設(shè)費用要更高；二是萊蕪計算項目中未包含一次性補繳養(yǎng)老金支出，而只是按年度計算。如果按北京平谷區(qū)的社保繳納水平，山東萊蕪市的農(nóng)民市民化成本大致在12萬～22萬元（6+6萬元～16+6萬元）的區(qū)間。山東萊蕪市城鎮(zhèn)化水平在全國處于平均水平，其市民化成本具有一定的全國代表性。而過去多數(shù)對于農(nóng)民市民化成本的測算存在明顯低估的問題（見表2）。如國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）測算農(nóng)民工市民化成本為8萬元/人，比萊蕪市低4萬～14萬元，比北京市20萬～50萬元的測算標(biāo)準(zhǔn)，低12萬～42萬元?？紤]到北京與山東萊蕪測算方法中，均未把農(nóng)民工隨遷子女教育成本、城市管理費用納入進(jìn)來，如把這些費用納入，相關(guān)研究對市民化成本的低估程度會更加嚴(yán)重。

3.北京市農(nóng)民一次性整建制轉(zhuǎn)居成本

根據(jù)北京市統(tǒng)計局2011年數(shù)據(jù)，在城市功能拓展區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍人口為34.9萬人，這部分地區(qū)屬于集中城鎮(zhèn)化地區(qū)，按50萬/人標(biāo)準(zhǔn)(不含農(nóng)民回遷房價款)計算，共計需要1745億元；在城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的農(nóng)業(yè)戶籍人口分別為146.4萬人和82.9萬人，共計229.3萬人，這部分地區(qū)屬于非集中城鎮(zhèn)化地區(qū)，按20萬/人口徑計算，共計需要4586億元。即全市轉(zhuǎn)居264.2萬農(nóng)業(yè)戶籍人員，合計共需支付市民化成本6331億元?？紤]到在農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居過程中，還需要公共服務(wù)設(shè)施投入、部分農(nóng)民的補償回遷房價款、轉(zhuǎn)型機會成本（拆遷造成的收入來源暫時終止）等各類額外支出及各類不確定性支出，假設(shè)需另外支出15萬元/人，還需要支出市民化成本264.2×15=3963億元。兩項合計，全市農(nóng)民整建制一次性轉(zhuǎn)居總成本為6331+3963=10294億元。如果只計算社會保障部分成本，即按照集中城鎮(zhèn)化地區(qū)23.9萬/人和非集中城市地區(qū)6.27萬/人標(biāo)準(zhǔn)計算，兩類地區(qū)成本總共為2271.8（34.9×23.9+229.3×6.27）億元。

4.農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居需要采取分批次方式

2012年北京地方公共財政預(yù)算收入3314.9億元。如果政府財政只負(fù)擔(dān)社會保障部分，這意味著各級財政至少需要籌措2271.8億元資金，才能啟動全市農(nóng)民的一次性整建制轉(zhuǎn)居。這些社保成本占了2012年財政預(yù)算收入的68.5%，現(xiàn)有財力無法直接支撐當(dāng)前農(nóng)民的一次性整建制轉(zhuǎn)居。而要支付10294億元的農(nóng)業(yè)戶籍人口的市民化總成本則更加杯水車薪。因此，需要探索多元化的成本分擔(dān)機制，分批次推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居工作。即推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居工作要根據(jù)具體的現(xiàn)實條件，確定整建制轉(zhuǎn)居的區(qū)域范圍，可以考慮發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌職能，分時期分批次有計劃地推進(jìn)以一個村到多個村再到一個鎮(zhèn)為單位的整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。

三、推進(jìn)農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居的主要策略

農(nóng)民整建制轉(zhuǎn)居是一項系統(tǒng)工程，涉及內(nèi)容繁雜，經(jīng)濟問題和社會問題交織，土地制度、資產(chǎn)制度、戶籍制度相互制約，相互影響。如何處理不好，很容易激發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。因此，設(shè)計合理的推進(jìn)策略，就顯得尤為重要。從北京的實踐看，重點應(yīng)集中在集體經(jīng)濟組織功能轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制破解、土地制度創(chuàng)新和農(nóng)轉(zhuǎn)居政策完善等4個方面。

1.集體經(jīng)濟組織功能轉(zhuǎn)型

在傳統(tǒng)的農(nóng)村集體所有制下，進(jìn)城農(nóng)民與村集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系無法理清，無法有效處置在農(nóng)村的集體資產(chǎn)，形成了農(nóng)民與集體、在村農(nóng)民與不在村農(nóng)民之間的矛盾。這樣就需要探索集體經(jīng)濟新的有效實現(xiàn)形式，按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求，深化產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)政經(jīng)分開，把集體經(jīng)濟組織建設(shè)成為健全的市場主體。但是，改革開放以來，在“政經(jīng)不分”問題上一直未能有效破題，大多數(shù)地區(qū)以村務(wù)決策程序替代集體經(jīng)濟組織決策程序，集體經(jīng)濟組織不能按照市場經(jīng)濟規(guī)律進(jìn)行有效的經(jīng)營管理。同時，集體經(jīng)濟組織政經(jīng)不分的體制也造成了集體資產(chǎn)經(jīng)營效益低、集體經(jīng)濟管理成本高、集體經(jīng)濟凝聚力弱等問題，從根本上制約了集體經(jīng)濟實力的發(fā)展和壯大。只有剝離社會性負(fù)擔(dān)，集體經(jīng)濟組織才可能由一個社會與經(jīng)濟功能混合的組織轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€單純的經(jīng)濟組織，成為一個具有完整市場主體地位的社會性企業(yè)。推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，剝離了社會性負(fù)擔(dān)，從而取消了政經(jīng)不分的存在依據(jù)，為集體經(jīng)濟組織重新進(jìn)行自身功能定位，向健全的市場經(jīng)濟主體轉(zhuǎn)型提供了重要契機。為此，推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居要充分考慮集體經(jīng)濟組織下一步發(fā)展方向，解決好未來集體經(jīng)濟組織的功能定位轉(zhuǎn)換問題。

落實集體經(jīng)濟功能定位的轉(zhuǎn)型，需要加快集體經(jīng)濟組織法制化進(jìn)程，剝離集體經(jīng)濟組織社會性負(fù)擔(dān)，更好地發(fā)揮農(nóng)民市民化組織載體作用，推進(jìn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。對于那些具有地方立法權(quán)的特大城市，應(yīng)制定實施農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的相關(guān)法律，明確集體經(jīng)濟作為市場經(jīng)濟主體的功能定位，確立集體經(jīng)濟組織法人地位，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織、黨支部、村委會各司其職。明確集體經(jīng)濟組織的合作經(jīng)濟屬性，改變過去一些地方將其定位于股份制企業(yè)、按《公司法》注冊登記和交稅的做法。同時，要積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，使集體經(jīng)濟組織成為農(nóng)民融入城市的重要組織載體。一是要解決內(nèi)部利益群體之間矛盾。一些先轉(zhuǎn)居的人員會提出對升值后的土地資源及集體資產(chǎn)進(jìn)行二次量化要求，如何平衡利益關(guān)系需要進(jìn)一步的探索。再如集體股比重應(yīng)隨著社保制度完善而逐步降低并最后取消。其次，讓農(nóng)民帶資進(jìn)城。為維護(hù)轉(zhuǎn)居人員的切身利益，應(yīng)堅持撤村不能撤社，將農(nóng)工商公司改造成股份合作制企業(yè)，明晰農(nóng)民和集體、農(nóng)民和農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，讓農(nóng)民帶著資產(chǎn)進(jìn)城。第三，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)科學(xué)決策、科學(xué)管理，壯大集體經(jīng)濟，保障農(nóng)民和集體的收益分配權(quán)。

2.徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制

戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要標(biāo)志，但戶籍制度改革難點不在戶籍制度本身，而是其背后隱含的大量的福利因素，其實質(zhì)是農(nóng)民市民化的成本門檻。推進(jìn)農(nóng)民市民化首先是一個探求如何實現(xiàn)福利待遇公平分享后的資金平衡問題。實際上，一些地區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)居的人員由于難以邁過成本門檻，在社保和公共服務(wù)領(lǐng)域仍難以一步實現(xiàn)與市民的融合。由于轉(zhuǎn)居人員的生產(chǎn)生活方式并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，仍然在原有的集體經(jīng)濟組織和原有的土地上生活工作，經(jīng)濟收入的高低主要依托和取決于集體經(jīng)濟的發(fā)展。加之農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍偏低而且職業(yè)技能單一，就業(yè)面不寬，缺乏市場競爭力。為此，推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居，不能僅實現(xiàn)“戶口翻片”，需要從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障與公共服務(wù)的均等化。借鑒北京等地的經(jīng)驗，轉(zhuǎn)居后續(xù)工作應(yīng)把重點放在社保、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民培訓(xùn)及社會資金引入等方面：一是加大財政投入力度，做好城鄉(xiāng)社會保障銜接的后續(xù)工作，實現(xiàn)轉(zhuǎn)居人員應(yīng)保盡保。二是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域加大市級統(tǒng)籌力度，解決轉(zhuǎn)居地區(qū)公共服務(wù)短板問題。三是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。在主干道、飲水、排水以及環(huán)衛(wèi)保潔等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，加大市級財政統(tǒng)籌力度。四是加大職業(yè)培訓(xùn)力度。為適應(yīng)市民化后生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的需要，加大專業(yè)技能培訓(xùn)力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)居后農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移，保障轉(zhuǎn)居后的新市民能夠?qū)崿F(xiàn)長期的安居樂業(yè)。五是通過財政貼補等形式，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入農(nóng)村，積極探索多元化的農(nóng)民市民化成本分擔(dān)機制。

3.加大土地制度創(chuàng)新力度

國家法律規(guī)定，城市市區(qū)土地所有權(quán)歸國家所有。農(nóng)民一次性整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居后，農(nóng)民全部成為市民，農(nóng)村社區(qū)成為市區(qū)，集體土地理應(yīng)變?yōu)閲?。但是，這意味著農(nóng)民土地權(quán)益的永久喪失，需要給予農(nóng)民相應(yīng)的補償。實際上，在資金成本無法消化的情況下，集體土地性質(zhì)難以發(fā)生變化，土地使用權(quán)仍歸集體所有。創(chuàng)新土地制度，關(guān)鍵是要打破“城市土地國有”的神話，固化農(nóng)民土地集體產(chǎn)權(quán)，并讓土地有效流轉(zhuǎn)起來，集中優(yōu)化配置土地資源，實現(xiàn)集體土地的集約高效利用。一是要加快確權(quán)頒證工作。對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)確權(quán)到戶，頒發(fā)證件；對集體建設(shè)用地所有權(quán)、集體林地所有權(quán)、小型水利工程所有權(quán)確權(quán)到村集體經(jīng)濟組織（村委會），其使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)確權(quán)到用地單位或承包戶。對于整建制轉(zhuǎn)居后剩余土地仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依據(jù)規(guī)劃確定的土地性質(zhì)使用。二是培育土地產(chǎn)權(quán)市場。依靠市場手段讓遠(yuǎn)郊平原和山區(qū)的農(nóng)民通過非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)等資源要素憑證的市場交易獲取級差地租收益。要把交易平臺建設(shè)的重點放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級的公共交易平臺建設(shè)上，使農(nóng)民更便捷地進(jìn)行資產(chǎn)的交易和管理。各地可選擇有條件的地方進(jìn)行試點，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或者集體資產(chǎn)服務(wù)中心為依托，構(gòu)建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺。將宅基地產(chǎn)權(quán)交易和社會保障、住房置換等統(tǒng)一納入到綜合的交易網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，降低交易成本，提高交易效率。三是創(chuàng)新資產(chǎn)經(jīng)營形式，跨越城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的鴻溝。建立和拓寬農(nóng)村集體資產(chǎn)抵押融資渠道，培育新型農(nóng)村金融業(yè)態(tài)。通過資產(chǎn)信托方式，讓農(nóng)民通過受益憑證成為融資主體、投資主體和受益主體。

4.進(jìn)一步完善整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居政策

就北京市而言，148號令已經(jīng)執(zhí)行近十年，經(jīng)濟社會發(fā)展形勢已經(jīng)發(fā)生很大變化，農(nóng)業(yè)戶籍人口比重已經(jīng)下降到總戶籍人口1/5以內(nèi)，同時，一些農(nóng)村地區(qū)已無地可征的現(xiàn)實狀況，要適時進(jìn)行政策規(guī)定的修改和完善，以適應(yīng)整建制轉(zhuǎn)居的現(xiàn)實需要。一是政策機制上要有一定的彈性空間。讓農(nóng)民和當(dāng)?shù)卣块T能有一定自由選擇和裁量的余地，增強政策可操作性?？梢詤⒄丈虾ｆ?zhèn)保與北京平谷區(qū)馬坊鎮(zhèn)采取低標(biāo)準(zhǔn)均等化的普惠制方式，在民主討論基礎(chǔ)上適當(dāng)降低社保標(biāo)準(zhǔn)或上海市采取“鎮(zhèn)?！苯档褪忻窕杀巨k法，加快推進(jìn)整建制轉(zhuǎn)居工作。二是建立重大項目征地審批與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)、社保聯(lián)動機制，形成“經(jīng)濟社會建設(shè)、用工崗位開發(fā)、公共就業(yè)服務(wù)”的統(tǒng)籌發(fā)展的政策機制。三是明確分類推進(jìn)原則。在城鎮(zhèn)化較快地區(qū)繼續(xù)執(zhí)行原政策，進(jìn)行征地轉(zhuǎn)非安置工作。在少量線形、分散式征地地區(qū)，建設(shè)用地按照規(guī)劃全部征用，鼓勵集體經(jīng)濟組織將征地補助費用于村民繳納社保費用，實施低標(biāo)準(zhǔn)均等化享用，最大限度擴大失地農(nóng)民的社保覆蓋面。對于綠隔、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等特殊地區(qū)，整建制轉(zhuǎn)居缺乏資金來源，需要依托市級統(tǒng)籌解決轉(zhuǎn)居資金平衡問題。

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