推進供給側結構性改革，是中央提出來的一個重大的戰(zhàn)略任務。一般人想到供給側改革，可能首先想到一些行業(yè)產(chǎn)能過剩，更容易想到工業(yè)方面要調(diào)整，實際上農(nóng)業(yè)的供給側也要進行結構性的調(diào)整和改革。那么，農(nóng)業(yè)供給側改革都包含哪些內(nèi)容？怎么改？中國經(jīng)濟時報邀請農(nóng)業(yè)部部長韓長賦、國務院發(fā)展研究中心秘書長程國強、國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)與技術經(jīng)濟研究所研究員涂圣偉、中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥進行了解讀，供讀者參考。

嘉賓

韓長賦 農(nóng)業(yè)部部長

程國強 國務院發(fā)展研究中心學術委員會秘書長

涂圣偉 國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)與技術經(jīng)濟研究所研究員

李國祥 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員

主持人彥文

圓桌論壇

韓長賦：如何推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革？

我國近年來糧食連年豐收，庫存充裕，目前來講，我們供給的能力和總量不會發(fā)生太大的問題，但當前的突出問題是在結構方面：我們有的農(nóng)產(chǎn)品多了，比如玉米，年度性、階段性供大于求了，有的品種缺，比如大豆。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量方面，應該說“大路貨”很多，優(yōu)質(zhì)的、品牌的還不多，尚不能適應消費者的需求，所以農(nóng)業(yè)也要進行供給側結構性改革。

改革的目的，一是使我們的農(nóng)產(chǎn)品能夠適應消費升級的需要，也就是提高農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。二是通過改革推動農(nóng)業(yè)轉型升級，提高我們農(nóng)業(yè)的質(zhì)量、效益和競爭力，使農(nóng)民得到更多的收入。三是通過供給側結構性改革能夠揚長補短，一方面使我們的生產(chǎn)能力得到鞏固，另一方面使我們的資源環(huán)境壓力得到改善。從這三方面來講，我們都需要推進供給側結構性改革。

我認為，推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，當前要重點抓三件事或者在產(chǎn)品結構上重點抓三件事：

第一件事，調(diào)減玉米?，F(xiàn)在糧食庫存多，主要是玉米多。我們現(xiàn)在小麥是基本平衡，大米是平衡略余，主要是玉米多了一點。要推進糧改飼、糧豆輪作，甚至有些地方要開展休耕試點，把非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)的玉米面積適當調(diào)減下來。

第二件事，增加大豆。我們是大豆原產(chǎn)地，我們的高蛋白大豆還是有優(yōu)勢的，做豆腐、生豆芽，還是我們自己的大豆好?，F(xiàn)在大豆不能滿足國內(nèi)需求，我們進口大豆是需要的，是難免的。但我們還要把國產(chǎn)大豆的優(yōu)勢發(fā)揮出來，具體講要搞好目標價格試點，另外開展大豆品種攻關，還有要提高大豆生產(chǎn)效益，包括產(chǎn)業(yè)鏈建設。

第三件事，提升牛奶。牛奶大家都很關心，近年來我國的奶業(yè)得到長足發(fā)展，我們奶制品營養(yǎng)和衛(wèi)生指標也都符合國家的標準，有的是和世界標準接軌。但現(xiàn)在的問題是，因為我們的奶業(yè)曾經(jīng)出現(xiàn)過問題，而且偶爾在局部地區(qū)還出一點負面信息，所以市場對國產(chǎn)牛奶缺乏信心。

總而言之，我們要推進供給側結構性改革，使我們農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)更加符合市場、更加適應消費、更加提高效益，提高競爭力，使我們的生產(chǎn)和消費兩端、使我們的農(nóng)民和市民兩方面都能夠得到好處。

程國強：農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)外因已經(jīng)發(fā)生深刻變化

首先是對目前的農(nóng)業(yè)形勢判斷，從宏觀角度分析，應該從兩個視角進行決策，一是在全球經(jīng)濟形勢比較低迷的情況下，就在中國的經(jīng)濟轉型升級中，農(nóng)業(yè)是一個風吹草動，不管是市場的供應還是市場價格的波動，對宏觀經(jīng)濟都有影響。

二是在全球競爭中，現(xiàn)在主要一些農(nóng)產(chǎn)品，全球的運營也就是國內(nèi)的市場。盡管運營連續(xù)幾年豐收2億多噸，但是2015年替代率一點都沒有減少，可能達到歷史的最高水平，在這樣一個背景下，我們要慎重考慮，在全球的農(nóng)業(yè)中，中國農(nóng)業(yè)處在一個什么樣的位置。

今后的五年整個農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境和內(nèi)部動因，已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。

從競爭的基礎來看的話，大概有四個特征決定了中國農(nóng)業(yè)的道路不同于其他國家：

第一就是仍然有細碎化、農(nóng)戶兼業(yè)化。盡管最近五年來，我們在推動農(nóng)業(yè)的規(guī)模競爭，但是從總量上看，細碎化還在發(fā)展，這是我國農(nóng)業(yè)參與全球競爭中一個很難逆轉的劣勢。

第二就是勞動力弱質(zhì)化，農(nóng)業(yè)副業(yè)化的趨勢仍然沒有逆轉。我們最近20年都在跟蹤，在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營占家庭收入比例的十分之一。這也是我們在設計農(nóng)業(yè)補貼政策和支持政策的時候需要考慮的問題，就是我們補貼農(nóng)戶什么？是補貼他的成本，還是促進他增收？

第三就是農(nóng)業(yè)成本的地板在攀升，價格和補貼面臨天花板。這是“十二五”向“十三五”轉換期的一個最重要的特征，也是政策的困惑所在。從個這角度來看的話，最近五至十年，農(nóng)村勞動力的工資跟城市勞動力的工資開始持平，農(nóng)村勞動力轉移出現(xiàn)停滯，即所謂的劉易斯拐點出現(xiàn)了。農(nóng)業(yè)成本上漲的過程中，我們的政策強度也在加大，這也是我們下一步政策的一個困惑之處：怎么個補貼法，怎樣有針對性，怎么才能有效？

第四就是農(nóng)業(yè)資源發(fā)展的緊箍咒。這四個特征都要求對整個農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式進行調(diào)整，所以“十三五”期間的一個基調(diào)就是供給側的改革。

涂圣偉：防范農(nóng)業(yè)供給側結構性改革的風險

中央提出推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，這是順應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素關系調(diào)整、消費結構升級和國際農(nóng)產(chǎn)品市場變化，著眼解決農(nóng)業(yè)長期存在的結構性、體制性矛盾作出的重大戰(zhàn)略決策。

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革涉及糧食安全和億萬農(nóng)民增收等基礎民生問題，農(nóng)業(yè)的特殊性決定“去庫存、降成本”過程更具不可控性，不能低估改革的復雜性，要切實搞好風險應對，做好為改革付出成本的準備。

糧食減產(chǎn)甚至滑坡風險

糧食生產(chǎn)存在自然和市場雙重風險，實行最低收購價和臨時收儲政策，政府托市收購農(nóng)民糧食，事實上替農(nóng)民分擔了部分市場風險，這是近年來農(nóng)民種糧積極性得以調(diào)動，糧食不斷增產(chǎn)的重要原因之一。但是，糧食“十二連增”是政策資源累積和透支生產(chǎn)環(huán)境基礎上取得的，糧食產(chǎn)能并不穩(wěn)固，特別是隨著非農(nóng)就業(yè)機會增多和農(nóng)民收入主渠道變化，糧食供給彈性有所加大，需求剛性特征隨總人口增長、城鎮(zhèn)化推進等更加明顯，發(fā)生產(chǎn)量和價格波動的基礎依然存在。

測算發(fā)現(xiàn)，2009－2013年，玉米臨時收儲價格對種植面積的彈性系數(shù)從0．21增加到0．65，這就意味著，玉米臨時收儲政策對穩(wěn)定種植行為的效應在遞減，價格變動會帶來更大的生產(chǎn)波動。如果去庫存等結構性改革的力度和節(jié)奏把握不好，就可能帶來糧食產(chǎn)量的較大波動甚至多年下滑。

從歷史來看，我們有過不少教訓。1982－1984年，政府連續(xù)多年提高糧食收購價格，糧食連續(xù)幾年豐收后出現(xiàn)賣糧難問題，價格隨之走低，隨著1985年取消糧食統(tǒng)購改為合同訂購，糧食種植面積減少6000萬畝，產(chǎn)量大幅減產(chǎn)6．9％，之后連續(xù)4年仍未恢復到1984年的產(chǎn)量水平；1998年糧食生產(chǎn)進行第二次結構調(diào)整，農(nóng)民種糧意愿下降，1999－2003年全國糧食播種面積和產(chǎn)量持續(xù)多年下降。2003年全國糧食產(chǎn)量較1998年減少15．9％，年均遞減3．4％。

區(qū)域性農(nóng)民減收風險

近年來，政府持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，有效避免了糧食增產(chǎn)條件下“谷賤傷農(nóng)”問題的發(fā)生，農(nóng)民從糧食增產(chǎn)和糧價提升中得到雙重實惠，家庭經(jīng)營性收入得以持續(xù)增長，成為農(nóng)民增收的主要引擎之一。為了解決庫存高企等問題，2015年國家下調(diào)玉米臨儲價格，對玉米主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入帶來一定影響。2015年我國玉米單產(chǎn)785．6斤／畝，臨儲收購價降低0．13元／斤，農(nóng)民種植玉米平均每畝收入就減少102元，初步估算使實施玉米臨時收儲的東北三省和內(nèi)蒙古農(nóng)民共減收251億元。

2016年國家開始按照市場定價、價補分離的原則和保障農(nóng)民合理收益的要求，將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購＋補貼”，一定程度上有利于穩(wěn)定農(nóng)民收益，但在生產(chǎn)成本持續(xù)快速上漲和國際農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)走低的條件下，政府補貼對價格下降造成的減收的替代作用不能過高估計。特別是我國玉米生產(chǎn)和流通組織化程度滯后于市場化進程，小生產(chǎn)與大市場的矛盾沒有根本緩解，取消政府托市收購后，很可能造成“賣糧難”問題重現(xiàn)。

從歷史上看，在糧食豐收集中上市時，容易出現(xiàn)加工企業(yè)不愿收購甚至競相壓價的情況。目前我國農(nóng)民收入在持續(xù)多年較快增長后疲態(tài)已經(jīng)顯現(xiàn)，其中作為增收主引擎的工資性收入受經(jīng)濟減速影響，增速從“十二五”前兩年超過20％下降至目前的個位數(shù)，在這種情況下，如果家庭經(jīng)營性收入再出現(xiàn)較大幅度減少，部分區(qū)域農(nóng)民收入不排除陷入增長徘徊期的可能。

政策效果“漏損”風險

當前我國推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是在開放的經(jīng)濟條件下進行的，這要求我們必須以全球視野和戰(zhàn)略眼光來理解并求解農(nóng)業(yè)供給側結構性問題。加入WTO十多年來，我國農(nóng)業(yè)對外開放水平不斷提升，農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)深度融入國際市場，這既為我們利用國際農(nóng)業(yè)資源和國際農(nóng)業(yè)市場調(diào)劑國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給，減緩農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力，參與全球供應鏈建設提升農(nóng)業(yè)競爭力創(chuàng)造了條件，但同時也帶來國內(nèi)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民利益保護壓力加大的挑戰(zhàn)。在加入WTO之際，我們?yōu)闋幦χ圃鞓I(yè)、服務業(yè)薄弱領域和環(huán)節(jié)的保護支持，在農(nóng)業(yè)方面作出過高承諾，導致目前在應對國外低價農(nóng)產(chǎn)品進口沖擊上手段不多，國內(nèi)農(nóng)業(yè)宏觀調(diào)控效果受到影響。

目前我國農(nóng)產(chǎn)品平均關稅水平只有15．2％，不足世界平均水平的1／4，糧食、食糖、棉花等重要農(nóng)產(chǎn)品實行關稅配額管理，但配額外關稅最高也只有65％。從農(nóng)業(yè)價格支持政策實踐看，由于關稅門檻過低，國外大量享有補貼的低價農(nóng)產(chǎn)品涌入國內(nèi)，打壓了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場價格，侵蝕了支農(nóng)惠農(nóng)政策效果，這是導致農(nóng)產(chǎn)品收益率下降的重要原因。2004－2014年，我國三種糧食平均每畝成本利潤率由49．7％下降到11．7％，兩種油料平均由54．6％下降到－0．8％，棉花由30．0％下降到－30．1％，糖料由11．0％下降到－7．1％。推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，如果生產(chǎn)支持、進口管理等政策工具不能形成合力，國外低價農(nóng)產(chǎn)品沖擊和市場價格波動就可能擾亂國內(nèi)改革的步伐和節(jié)奏，造成政策效果“漏損”。

李國祥：農(nóng)業(yè)供給側改革中如何調(diào)整完善農(nóng)業(yè)支持政策

推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，意味著不能完全延續(xù)過去的農(nóng)業(yè)支持政策，當然也不意味著徹底拋棄糧食“十二連增”的所有支持政策，另起爐灶再搞一套支持政策，而必須對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)政策支持措施有留有舍并作進一步改進。

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是實踐創(chuàng)新發(fā)展的重要探索

改革以來，與國民經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷的階段密切相關，我國農(nóng)產(chǎn)品供求形勢也曾幾次遭遇過農(nóng)產(chǎn)品銷售困難、低格低迷，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入陷入徘徊和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)積極性受挫等現(xiàn)實問題。對此，國家選擇的政策措施思路一般都是調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，實際上主要是放棄農(nóng)產(chǎn)品供應偏緊及其價格上漲預期不斷強化時的農(nóng)業(yè)支持政策并將農(nóng)業(yè)推向自發(fā)市場，在實踐中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域更多的是“多了砍”，即大幅度地削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，結果是農(nóng)業(yè)發(fā)展形成不斷地循環(huán)波動，農(nóng)民利益受損，消費者食物消費升級受阻，經(jīng)濟社會全局不時地遭遇農(nóng)業(yè)周期波動掣肘。實踐證明，一味地任憑自發(fā)市場力量調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供給，往往總是以過度地破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力來解決農(nóng)產(chǎn)品供給偏多問題，這種解決辦法的思路是極其短視的，缺乏戰(zhàn)略性思維。

針對新一輪的我國農(nóng)產(chǎn)品供給偏多問題，特別是糧食連續(xù)多年增產(chǎn)后，庫存居高不下，國內(nèi)價格高于國際市場又帶來進口壓力不斷加大的新情況，如何在既不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力又不敗壞社會風氣的情況下尋找到新的解決途徑？應該說著力加強農(nóng)業(yè)供給側結構性改革是解決我國農(nóng)產(chǎn)品包括進口在內(nèi)的供給偏多問題的新探索。

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革就是要去庫存、降成本、補短板

中央農(nóng)村工作會議明確提出農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，要高度重視加快消化過大的農(nóng)產(chǎn)品庫存量，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本以提高農(nóng)業(yè)效益和競爭力，拉長農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化短腿和補齊農(nóng)村發(fā)展短板。

目前，我國不僅糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品的現(xiàn)有國家?guī)齑嫫?，而且銷售不出去的農(nóng)產(chǎn)品握在農(nóng)民手中也呈現(xiàn)出擴大態(tài)勢。前不久到陜西調(diào)研，了解當?shù)夭粌H蘋果收購價格低迷，而且很多農(nóng)民尚未將蘋果銷售出去，依然存在家中。前幾年，我國蘋果市場供應一直偏緊，價格偏高。類似于蘋果市場供求關系發(fā)生顯著改變的農(nóng)產(chǎn)品越來越多。

農(nóng)產(chǎn)品去庫存，既要消化現(xiàn)有庫存，又要避免新庫存出現(xiàn)和累積。

消化現(xiàn)有庫存，有賴于農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展。國家為了消化現(xiàn)有庫存，預期在新的一年里會加大農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)減負力度，同時會加大農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的支持力度，給予農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)更多的優(yōu)惠政策，這給農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展帶來極其難得的機遇和紅利，多年來形成的“稻強米弱”和“麥強面弱”等農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)企業(yè)生存困難的處境有望能夠改變。

當然，我國現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)生產(chǎn)能力總體上相對過剩，擇優(yōu)扶持和淘汰落后產(chǎn)能也是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的結構性改革任務，這樣就會讓上規(guī)模而且市場競爭力強的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)得到更多的實惠和更快的發(fā)展。

消化現(xiàn)有庫存，也會催生一些新的產(chǎn)業(yè)和新的業(yè)態(tài)。目前，我國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷脫節(jié)的問題還比較突出，產(chǎn)區(qū)農(nóng)產(chǎn)品價格低迷且銷不動，而銷區(qū)農(nóng)產(chǎn)品價格偏高，質(zhì)優(yōu)安全的農(nóng)產(chǎn)品供應始終偏緊。為了解決優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品賣難買難，促進農(nóng)產(chǎn)品市場出清，預期國家會加大農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)供銷一體化支持力度，支持農(nóng)產(chǎn)品電子商務和產(chǎn)銷對接等發(fā)展，這會給電商平臺及其基礎設施建設、冷鏈物流倉儲、直接配送和定制農(nóng)業(yè)等帶來機遇。

增加農(nóng)業(yè)效益，提高農(nóng)業(yè)競爭力，還必須發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。近年來我國農(nóng)業(yè)效益有所下滑，一些社會資本投資農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了虧損，于是有人擔心我國農(nóng)業(yè)發(fā)展是否不再支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。今年著力推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，昭示多年來農(nóng)村土地流轉過熱，租金價格上漲太快、太高與降低農(nóng)業(yè)成本費用背道而馳，應探索土地股份合作等形式的規(guī)模經(jīng)營。

農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，還要求繼續(xù)補農(nóng)業(yè)短腿補農(nóng)村短板，這意味著農(nóng)業(yè)基礎設施建設和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力保護提高仍然是農(nóng)村工作的重點，同時農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)交叉融合，產(chǎn)城一體推進，將會拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展空間。

必須探索農(nóng)業(yè)結構調(diào)整新途徑和發(fā)展方式轉變新突破

為了保護農(nóng)民利益，我國曾連續(xù)多年實施托市收購，經(jīng)過2014年的政策性收儲制度改革，目前只有小麥、稻谷和玉米保留托市收購。根據(jù)去庫存和降成本的需要，今年小麥最低價收儲政策基本穩(wěn)定，而稻谷和玉米收儲政策可能會作出調(diào)整，其中稻谷政策性收儲范圍和價格都有可能調(diào)整，而玉米收儲政策調(diào)整的力度可能比較大。但是，稻谷和小麥一樣，與新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略有關，確?？诩Z絕對安全決定了稻谷收儲政策不會發(fā)生急劇改變，而玉米不屬于口糧，且種植效益偏高，農(nóng)民將玉米作為“鐵桿”莊稼而不愿調(diào)減，國家必須顯著地調(diào)整玉米收儲政策。

推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，必須探索農(nóng)業(yè)結構調(diào)整新途徑和發(fā)展方式轉變新突破，相應的農(nóng)業(yè)補貼政策也會顯著地調(diào)整并進一步完善，其中在全國范圍內(nèi)歸集糧食直補、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補貼和良種補貼且歸并為農(nóng)業(yè)支持保護補貼可能性比較大，同時讓適度規(guī)模經(jīng)營新型農(nóng)業(yè)主體能夠成為農(nóng)業(yè)支持保護補貼的一部分收益主體。國家在支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體的同時也會十分注重農(nóng)民能夠共享發(fā)展紅利。

推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革，國家對農(nóng)業(yè)投入的力度不但不減，而且還會出臺政策撬動更多社會資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設和農(nóng)村發(fā)展，這與其他產(chǎn)業(yè)供給側結構性改革有明顯區(qū)別。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國經(jīng)濟時報-中國經(jīng)濟新聞網(wǎng)

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