通過梳理和分析歐盟、美國和日本等代表性國家(地區(qū))化肥減量政策的具體做法、實施效果和適用條件,以期發(fā)現(xiàn)化肥減量政策在環(huán)境取向制定時的共同規(guī)律和一般條件,從而為中國化肥減量政策的制定提供可行的政策建議...
作者研究表明,各個國家(地區(qū))的化肥減量政策各有優(yōu)缺點且適用條件不同。因此，中國在制定化肥減量政策時，應對各國的政策手段取長補短、綜合選擇...
現(xiàn)關于化肥減量策的研究較少
往往缺乏必要的政策有效性和適用性分析
更缺乏基于我國國情的可行性分析
據(jù)統(tǒng)計,20 世紀 80 年代每 kg 化肥的增產效果為 1∶20,到 21 世紀下降為 1∶5;然而化肥施用量卻從 40 kg·hm-2 增加到 400 kg·hm-2,遠遠超出發(fā)達國家設置的 225 kg·hm-2 的安全上限。
與此同時,我國水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅為 35.2%,除作物吸收外,大部分養(yǎng)分進入了水體和土壤,造成農業(yè)面源污染,對廣大居民的健康構成了威脅。世界銀行的報道也指出,我國有將近 50%的地下水被農業(yè)非點源污染,受此類污染影響的耕地面積已近 2000 萬 hm2 。
化肥在促進我國農業(yè)生產發(fā)展中起著不可替代的作用。據(jù)分析,化肥施用對糧食增產的貢獻大體在40%以上。然而,近年來我國化肥施用形勢不容樂觀,一方面化肥給農業(yè)帶來的增產效應在降低,另一方面過量施肥的現(xiàn)象越來越嚴重,而且化肥利用率低,流失嚴重。
針對化肥施用造成的外部性問題,我國僅在《環(huán)境保護法》(1989)、《水污染防治法》(2008)、《農業(yè)法》(2002)、《農產品質量安全法》(2006)和《國家“ 十一五”重點流域水污染防治戰(zhàn)略規(guī)劃》(2007)等中提及應當“合理使用化肥”,且僅停留在倡導性建議層面,并未提出化肥減量目標以及具體操作細則,故而實施性不強。
除此之外,也僅有一些對常規(guī)農業(yè)耕作系統(tǒng)簡單修復的方法,如推廣測土配方施肥技術控制化肥施用,但這種方法的成本很高且不易推廣。實踐中,更多政策與化肥減量目標背道而馳,如政府一方面對化肥行業(yè)在生產和流通領域實行財政補貼及稅收優(yōu)惠,另一方面通過化肥限價政策(2009 年已撤消)和農資補貼政策對農民使用化肥給予激勵,從而從供給和需求兩個方面導致了化肥過量施用。
許多發(fā)達國家農業(yè)集約化發(fā)展早于我國,化肥等各種農用化學品的高投入引發(fā)的農業(yè)面源污染問題暴露較早。自20 世紀 80 年代末以來,發(fā)達國家已經(jīng)開始重視化肥施用行為及其引發(fā)的農業(yè)面源污染問題的研究和治理,對農業(yè)生產中過量施用化肥造成的負外部性做出相應的調整。發(fā)達國家化肥施用量呈現(xiàn)出了先快速增長、達到峰值后保持穩(wěn)中有降或持續(xù)下降的趨勢,逐步走上了減肥增效、高產高效的可持續(xù)發(fā)展之路。
2015 年,農業(yè)部制定了《到 2020 年化肥使用量零增長行動方案》,指出“力爭到 2020 年,主要農作物化肥使用量實現(xiàn)零增長”。因此,梳理和研究發(fā)達國家在化肥減量施用、控制農業(yè)面源污染上采取的主要策略和手段,從中獲得可供借鑒的經(jīng)驗,有助于制定適合我國的化肥減量政策,解決我國農業(yè)生產中化肥過量和不適當使用問題,從而提高治理效率,實現(xiàn)社會環(huán)境效益和經(jīng)濟效益的共贏。
現(xiàn)有關于化肥減量政策的研究較少,且大多集中在生態(tài)環(huán)境領域,偏重于從技術角度探討控制化肥使用的手段。一些學者直接提出了化肥減量的政策建議,也有文獻借鑒國外化肥減量的經(jīng)驗,但往往缺乏必要的政策有效性和適用性分析,更缺乏基于我國國情的可行性分析,從而無法得出有針對性的政策建議。
本文章研究表明,各個國家(地區(qū))的化肥減量政策各有優(yōu)缺點且適用條件不同,其中歐盟的命令控制型政策適用于涉及農戶少、農業(yè)種植類型或農場類型同一的情況,美國的經(jīng)濟激勵型政策適用于涉及農戶較多、農產品市場體制比較完善、價格形成機制靈敏的情況,日本的公眾參與型政策適用于相關農業(yè)團體較多、經(jīng)濟實力較強的地區(qū)。
因此，中國在制定化肥減量政策時,應對各國的政策手段取長補短、綜合選擇;為此，作者提出應從完善農產品價格機制和無公害農產品認證制度和積極培育新型農業(yè)經(jīng)營主體等方面著手,通過市場機制的引導促進環(huán)境友好型技術的采納、通過化散為整確保環(huán)境標準的有效執(zhí)行、通過協(xié)同帶動和宣傳引導提高農民的環(huán)境意識,從而保證命令控制型、經(jīng)濟激勵型和公眾參與型等化肥減量政策的有效實施。
以下為文章主體內容
? 典型國家(地區(qū))化肥減量政策的
具體做法和成效分析
結合公共政策手段的分類標準,各個國家在促進化肥減量、控制農業(yè)面源污染上采取的主要政策措施大致可歸結為 3 種類型:命令控制型、經(jīng)濟激勵型和公眾參與型(教育、培訓等)。本部分選擇具有代表性的歐盟、美國和日本等國家(地區(qū)),總結和分析其化肥減量政策的具體做法和實施效果。
（一）歐盟化肥減量政策
歐盟的化肥減量政策包括命令控制型和經(jīng)濟激勵型2種。在命令控制型政策方面,主要有《飲用水法令》、《硝酸鹽法令》和《農業(yè)環(huán)境條例》。
1980 年,《 飲用水法令 》為飲用水的許多化學 、生物學成分規(guī)定了上限,每個成員國必須執(zhí)行飲用水中硝酸根含量不得超過 50 mg·L-1 的標準。1989 年,歐盟委員會第一次明確提出農業(yè)面源污染的正式文件,指出水質問題是由農田與城市硝酸鹽的釋放引起的。1991 年,歐盟出臺《硝酸鹽法令》,要求成員國標定出硝酸根含量超過 50 mg·L-1 或已發(fā)生富營養(yǎng)化的水體,并將這些水體的集水流域劃定為易受硝酸鹽污染區(qū),區(qū)內采取強制性的措施以減少營養(yǎng)物質的進一步流失。
其中,對農業(yè)經(jīng)濟影響最大的一項規(guī)定是有機肥料施用量(以 N 計)不得超過 170 kg·hm-2·a-1,這意味著各國要將原先的施用量大幅度削減。1992年 6 月,歐盟部長會議正式采納了共同農業(yè)政策(Common Agricultural Policy,CAP),鼓勵農民使用環(huán)保型、創(chuàng)新型耕種方式。1993 年,歐盟出臺了結構政策的環(huán)境標準。
在化肥管理上,一些歐盟國家根據(jù)化肥的毒性、用量、使用方法和對生態(tài)環(huán)境和公眾健康可能造成的危害,加強管理并建立嚴格的登記制度。1999 年正式批準的“2000 年議程”,更把對農民的直接支付與環(huán)保標準的貫徹情況相掛鉤,同時大幅度增加了用于環(huán)保措施的資金。
2000 年,歐盟水框架指令(WFD)開始生效,該指令集成了已有的法律法規(guī),如《飲用水法令》和《硝酸鹽法令》,對各成員國在水環(huán)境保護與管理方面提出了統(tǒng)一的目標和要求,是近幾十年來歐盟水資源管理領域最重要的指令。WFD 具有極強的操作性,為各成員國的每一步行動規(guī)劃規(guī)定了明確的截止期限 ,其中,2000 — 2003年為各成員國的準備期,2004—2008 年是流域管理計劃的實施準備期,2009—2015 年為計劃實施期和目標期,2015年開始新一輪協(xié)商和實施周期規(guī)劃。歐盟命令控制型化肥減量政策取得了顯著的效果。有關數(shù)據(jù)顯示,自20世紀80 年代末以來,各國流域逐步實施農業(yè)投入氮、磷總量控制,氮、磷化肥用量分別下降了大約 30%和 50%，農田環(huán)境及生態(tài)環(huán)境得到了較大的改善。
在上述文件的要求和指導下,各成員國也根據(jù)本國實際情況修訂和制定相應的化肥減量控制政策。如英國在 20 世紀 80 年代末依據(jù)歐盟《硝酸鹽法令》,基于水中硝酸鹽含量是否超過或接近 50 mg·L-1 這一標準,在英格蘭和威爾士劃定了 32 個硝酸鹽脆弱區(qū)。區(qū)內的農民在自愿的基礎上,與政府簽定為期 5 年的限制農業(yè)活動的協(xié)議,明確規(guī)定不施或限量施用化肥,而農民的損失則按土地面積得到補償津貼(從每公頃65英鎊到每公頃625英鎊不等),這些補償支付在各個硝酸鹽脆弱區(qū)之間和每個硝酸鹽脆弱區(qū)之內均不同。農民可以用部分或者全部土地參與該計劃。除此之外,還設置了禁止施肥的封閉期,并對化肥施用方法提出要求。到 1998 年,在英國所有規(guī)劃區(qū)中,已經(jīng)有 58%左右的土地符合條件,參加了基本計劃,其中 21%還進一步參加了獎勵性耕作計劃。監(jiān)測顯示,該計劃已經(jīng)使得受影響地區(qū)的硝酸鹽流失量降低。有證據(jù)表明硝酸鹽脆弱區(qū)計劃帶來的環(huán)境利益的價值已經(jīng)大大超過了該計劃的成本。
歐盟各成員國所采用的經(jīng)濟激勵型化肥減量政策包括調整農產品價格、排污收費、對化肥生產和銷售課稅和對為減少養(yǎng)分排放而改變耕作方式的農民給予補貼和技術支持等,激勵和鼓勵農民自愿使用環(huán)保型、創(chuàng)新型耕種方式,懲罰違反農業(yè)環(huán)境法規(guī)的情況。其中稅收手段是各國較為常用的手段,如荷蘭于 1998 年開始使用 MINAS(Mineral Accounting Sys-tem) 系統(tǒng)控制化肥施用,其控制對象是養(yǎng)分的剩余(或流失)。在這個系統(tǒng)之下,每個農民的養(yǎng)分投入和產出情況都被記錄下來,如果其養(yǎng)分剩余(或流失)在規(guī)定的標準之內,則無需交稅,如果超出標準,則需要繳納較高的稅。
隨著免稅的標準越來越嚴,超出標準的稅率也越來越高。盡管監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示荷蘭地下水的養(yǎng)分濃度在 1992—2000 年之間有所下降,但是這項政策仍然由于其高昂的執(zhí)行費用(特別是監(jiān)測費用)以及對于環(huán)境質量貢獻的不確定性受到質疑,加之在適用農場類型問題上存在爭議,MINAS系統(tǒng)最終失去了支持,于 2006 年 1 月被廢除。此外,奧地利、德國、挪威、芬蘭、丹麥、匈牙利、瑞典、西班牙和英國都對農戶的化肥施用征收了有關農業(yè)面源污染的投入稅;比利時也對未被農作物吸收而殘留于環(huán)境中的有機肥和無機肥征收有關農業(yè)面源污染的環(huán)境稅。采用稅收手段實現(xiàn)化肥減量的程度是有限的,農戶農業(yè)生產條件的異質性和過高的監(jiān)測成本、農業(yè)面源污染本身所具有的特征等因素使得這種投入稅和環(huán)境稅的政策目標在實踐中很難實現(xiàn),而且這些國家針對農戶農業(yè)面源污染所征收的投入稅或環(huán)境稅更多地被用作是增加國家財政稅收的工具,而不是糾正農戶農業(yè)生產行為的外部性問題。
歐盟國家基于稅收的化肥減量政策不僅改善環(huán)境的效果不明顯,而且對本國農民收入和農業(yè)發(fā)展造成了較大的影響;而且,隨著技術的不斷進步,化肥價格會不斷下降,作為化肥價格的一部分,化肥稅的化肥減量影響會隨之變弱,并最終導致無效。而命令控制型化肥減量政策由于是強制的,從政策開始付諸實施的時候起,農戶就必須按照法律或政策規(guī)定調整其農業(yè)生產投入、減少化肥使用以達到政策目標。因此,相比之下,歐盟命令控制型化肥減量政策在實踐中更為有效。
（二）美國化肥減量政策
化肥使用與管理作為農業(yè)面源污染研究的基本內容之一,不是孤立存在的,往往與其他農業(yè)政策結合在一起,共同作用于改善農業(yè)環(huán)境、促進農業(yè)持續(xù)發(fā)展。
美國主要依托最佳管理實踐(Best Management Practices,BMPs)實現(xiàn)化肥減量的政策目的。1972 年美國國家環(huán)保局(USEPA)針對非點源污染問題首次提出 BMPs,并將其定義為“任何能夠減少或預防水資源污染的方法、措施或操作程序,包括工程、非工程措施(即管理措施)的操作和維護程序”。BMPs 重于源的管理而不是污染物的處理,實質上是指在獲得最大的糧食、纖維生產的同時,能科學地使農業(yè)生產的負影響達到最小的生產系統(tǒng)和管理策略的總稱。
工程措施主要是增加濕地、植被緩沖區(qū)和水陸交錯帶等,從而降低污水的地表徑流速度,以攔截、降解和沉降污染物。管理措施分為養(yǎng)分管理、耕作管理和景觀管理 3 個層次,這 3 個層次雖然在空間尺度上不同,但在效果上互相配合,都圍繞一個中心原則,即最大的保證物質循環(huán)的效率,減少元素的輸出損失,從而在滿足植物生長需求的同時降低對環(huán)境的影響。其中,養(yǎng)分管理是通過對項目本身設置控制性的技術標準以進行源頭控制,包括對水源保護區(qū)農田輪作類型、施肥量、施肥時期、肥料品種和施肥方式的限定。
在應用中,BMPs 要根據(jù)區(qū)域特征、污染狀況和技術條件確定具體的管理措施和工程措施,并隨時間變化和實施效果及時作出改進和調整?，F(xiàn)已提出的最佳管理實踐主要有少耕法、免耕法、限量施肥、綜合病蟲害防治、防護林、草地過濾帶、人工水塘和濕地等,與此相關的控制技術有農田最佳養(yǎng)分管理、有機農業(yè)或綜合農業(yè)管理模式和農業(yè)水土保持技術措施等。
BMPs 的具體實施中還包括一些經(jīng)濟手段,即聯(lián)邦政府撥付了專門的項目資金,對自愿采納最佳管理實踐的農戶給予財政補償、技術支持和相關金融支持,通過經(jīng)濟激勵或創(chuàng)建市場改變農民的成本利益結構,促使農民自覺采用環(huán)境友好的替代技術,從而間接引導其減少化肥使用量。由于BMPs的實踐可以微調以適合特定的地點,加之其易于低成本執(zhí)行的優(yōu)點,在美國越來越受歡迎,成為美國控制農業(yè)面源污染的主要選擇,并取得了顯著的成效。
據(jù)美國調查評估報告顯示,1990 年美國面源污染約占總污染量的 2/3,其中農業(yè)面源污染占面源污染總量的 68%~83%,經(jīng)過 10 多年的有效治理控制,2006 年的農業(yè)面源污染面積已比 1990 年減少了 65%。
（三）日本化肥減量政策
日本的化肥減量政策主要是在全國廣泛推行環(huán)保型農業(yè)的背景下不斷推進的。日本于 20 世紀 90 年代初提出發(fā)展“環(huán)境保全型農業(yè)”,重點是減少農田鹽堿化、農用化學品面源污染和提高農產品質量安全。1994 年,日本在國家層面的農林水產省、都道府縣和準備推行環(huán)境保全型農業(yè)的市町村層面分別設置了“農林水產省環(huán)境保全型農業(yè)推進本部”、“都道府縣推進協(xié)議會”和“環(huán)境保全型農業(yè)推進方針制定委員會”。
此外,在農林水產省的支持下,日本全國農協(xié)中央會建立了“全國環(huán)境保全型農業(yè)推進會議”,委員由生產者、消費者、食品企業(yè)、大學教授和政府官員等組成,是一個非官方的民間組織。1996 年,日本“農林水產省環(huán)境保全型農業(yè)推進本部”將其定義為:“要充分發(fā)揮農業(yè)所擁有的物質循環(huán)功能,不斷協(xié)調與生產力提高間的關系,通過土壤復壯,減少化肥、農藥 的使用,減輕對環(huán)境的負荷,是具有持續(xù)性的農業(yè)”。為保證環(huán)保型農業(yè)的實施,1999 年日本頒布了被稱作新農業(yè)基本法的《食物、農業(yè)、農村基本法》,以及被稱作“農業(yè)環(huán)境三法”的《持續(xù)農業(yè)法》、《家畜排泄物法》和《肥料管理法(修訂)》,并采取上下結合、充分調動社會民間力量的做法來推廣環(huán)境保全型農業(yè)。
在政策方面,日本環(huán)保型農業(yè)的建設主要包括采取輿論宣傳、政府支持、農協(xié)引導、生產者與消費者對話和市場拉動等。
一是從 2000 年開始推行有機農產品、特別栽培農產品、生態(tài)農戶等認證與標識制度,這不僅可以通過市場選擇來引導農業(yè)生產者發(fā)展環(huán)境保全型農業(yè),而且可以通過擴大社會認同使積極踐行環(huán)境保全型農業(yè)的農戶利益得到保障;隨后于2006 年頒布《有機農業(yè)促進法》,并定期修改有機農產品標準;二是從政策、貸款、稅收上對環(huán)保型農戶給予支持,提高環(huán)保型農戶的經(jīng)濟效益和社會地位,推動環(huán)保型農業(yè)建設,如從 2007 年開始,對符合標準的確定為環(huán)保型農戶的,實行硬件補貼、無息貸款支持和稅收減免等優(yōu)惠政策。從2011年開始,生態(tài)農戶可以享受到政府的直接補貼;三是發(fā)揮日本有機農業(yè)研究會、保護大地會、主婦聯(lián)合會、消費科學聯(lián)合會、消費者聯(lián)盟、生活協(xié)同組合以及由他們聯(lián)合起來的全國消費者團體聯(lián)絡會等農業(yè)發(fā)展社會團體的宣傳和推動作用,通過將各級政府和各社會階層,特別是農村基層和廣大農戶需要有效地結合在一起,實現(xiàn)上下結合的良性互動,從而引導全社會積極參與和共同推進。
此外,土壤復壯技術、化肥減量技術和化學農藥減量技術等環(huán)境保全型農業(yè)技術措施的發(fā)展也對政策的順利實施起到了支撐作用。
通過采取各種有效的農業(yè)治理措施,日本的農業(yè)環(huán)境得到了很好的改善,也切實實現(xiàn)了化肥減量的政策目標。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,2000 年日本 501 556 戶實施環(huán)境保全型農業(yè)的農戶中,僅就氮肥使用而言,未使用農戶為 32 053 戶,占 6.4%,低于慣常使用量 50%以下的農戶為 314 215戶,占 62.6%。2005 年,日本認定的生態(tài)農戶有近10 萬戶,到 2011 年則增加至 21 萬戶。2013 年,日本環(huán)保農業(yè)生產面積已達 4.5 萬 hm2 。
（四）評述
綜合比較歐盟、美國、日本等發(fā)達國家(地區(qū))的化肥減量政策的具體做法和實施效果,不難發(fā)現(xiàn)各國化肥減量政策在環(huán)境取向制定時有兩個共同特征:
一是 3 種政策手段混合使用。雖然各國國情存在較大差異,但在化肥控制手段的實施上均是依照法律的強制遵守義務與市場引導措施相結合,這樣可以滿足不同層次的環(huán)境保護的需要。這與更廣泛的政策文獻相一致,提出設置一個所有生產者都必須達到的最低標準,然后通過自愿和市場激勵來實現(xiàn)進一步降低;而且這種因地制宜、因人而異的政策設計提供了多種選擇,有利于行為人根據(jù)這些選擇的成本效益分析做出最符合自身利益的選擇,體現(xiàn)了政策的靈活性和效率,可能更符合成本效益。
二是發(fā)展操作簡單、價格便宜的替代技術供農民廣泛采用。為保證化肥減量政策的有效實施,各國都注重環(huán)境友好型替代技術的研發(fā),這也是保證農民在減少化肥施用量時產量不下降的關鍵。
? 不同類型化肥減量政策的適用性分析
（一）命令控制型化肥減量政策
以歐盟水框架指令為代表的命令控制型化肥減量政策的主要優(yōu)點是政策效果確定、見效快。然而,該類型政策也存在一定的缺點:一是管理成本很高,其有效實施必須以嚴格監(jiān)控目標農戶的化肥施用情況為前提,尤其在面對農戶較多的情況下,這一過程的執(zhí)行成本更為巨大;二是缺乏靈活性,由于不同農戶的資源稟賦和生產能力等存在差異,要達到同一化肥減量目標所要支付的成本也不同,命令控制型手段的強制性使得農民無法根據(jù)成本效益作出最符合自身利益的選擇;三是不能為農戶提供進一步減少施用化肥的動力,農戶會改變自己的化肥施用量以符合政策要求,但他們的努力只會到此為止,一些農戶即使有能力也不會選擇繼續(xù)減少化肥施用量。
該手段在下列情況下更能發(fā)揮作用:(1)涉及農戶數(shù)量少。該類政策的實施往往需要有效的監(jiān)管和執(zhí)法措施,直接成本和間接成本都較高。在農戶相對較少的地方,監(jiān)督和執(zhí)法比較容易,此時規(guī)定削減標準可能比征收化肥稅等經(jīng)濟手段更簡單、有效。(2)農業(yè)種植類型或農場類型同一。不同作物類型對施肥量、施肥時期、肥料品種和施肥方式的需求不同。為達到同一環(huán)境標準,不同種植類型農戶所要削減的化肥用量也有所不同。出于公平考慮,無法制定統(tǒng)一的標準,也因此無法明確識別各個農戶的削減行為是否達標。
歐盟的命令控制型化肥減量政策在農戶眾多的情況下因其高昂的管理成本而不適用于我國的實際情況。
然而,自 2012 年十八大報告明確提出“發(fā)展農民專業(yè)合作和股份合作,培育新型經(jīng)營主體,發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”,種植大戶、家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體蓬勃發(fā)展,通過將部分小農戶的土地化散為整發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,降低了管理和監(jiān)督成本。同時,新型農業(yè)經(jīng)營主體專業(yè)化程度高,往往大面積種植同一種作物,在這種情況下也易于制定統(tǒng)一的環(huán)境標準和目標,執(zhí)行簡單且見效快。
（二）經(jīng)濟激勵型化肥減量政策
美國 BMPs 在很大程度上是一種經(jīng)濟激勵型政策。其主要優(yōu)點在于：增加農戶在農業(yè)生產中控制化肥施用行為的靈活性、效率和成本效益,它提供多種選擇,有利于目標農戶根據(jù)這些選擇的成本效益分析做出最符合自身利益的選擇,從而引導或促使農戶不斷減少化肥施用量,且管理成本相對于命令控制型政策較低。其主要缺點是：見效相對較慢、政策效果不確定,由于經(jīng)濟激勵型手段是通過改變農產品市場信號來調節(jié)農民的化肥施用量,一方面農民對市場信號作出適當?shù)姆磻枰粋€過程,故而短時間內無法立即改變化肥過量施用的現(xiàn)狀;另一方面,市場信號改變的程度是否適當、農民是否會根據(jù)農產品市場信息的改變自愿采取減少化肥施用的行為都是不確定的,從而經(jīng)濟激勵型政策對農民化肥施用行為的影響也是不確定的。
該手段適用于以下條件:(1)涉及相關農戶較多。在農戶較多的地方,考慮到成本問題,不可能實現(xiàn)一一管制或監(jiān)督,依靠 BMPs 中的經(jīng)濟手段,以給予財政補償、技術支持和相關金融支持為激勵,誘導一部分農戶采用環(huán)境友好型措施,在一定區(qū)域內形成示范效應,進而帶動更多農戶自覺改變其生產方式;(2)農產品市場體制比較完善、價格形成機制靈敏。政府對自愿采取最佳管理實踐的農戶提供補貼、技術指導和金融支持等,這種政策優(yōu)惠只有轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢進入到農民生產的成本-收益決策中,并最終通過農產品市場交易價格體現(xiàn)出來,農民才會根據(jù)自身情況和市場信號,在權衡利弊的情況下作出符合自身利益的理性選擇。
截至目前,我國仍有 2.6 億個農戶家庭,在一段時間內,我國的農業(yè)經(jīng)營模式仍將以家庭經(jīng)營為主;與之相適應,美國的 BMPs 化肥減量政策在涉及相關農戶較多的情況下更能體現(xiàn)其優(yōu)勢。然而,該政策對農產品價格市場機制的要求也較高。
目前,化肥行業(yè)出現(xiàn)技術創(chuàng)新不足、產能過剩等問題,我國加強農業(yè)技術推廣,大力推廣測土配方施肥這一環(huán)境友好型技術以提高化肥利用效率和減少化肥使用量;與此同時,隨著農業(yè)廢棄物已成為農村重要污染源,對農業(yè)廢棄物如畜禽糞便和作物秸稈進行無害化、穩(wěn)定化和資源化處理,生產生物有機肥,促進無公害食品和綠色食品的發(fā)展也是未來農業(yè)的發(fā)展趨勢。然而,測土配方施肥技術和農業(yè)廢棄物資源化利用的推廣規(guī)模有限,一方面是因為當前對于環(huán)境友好型技術采納的激勵政策不到位,缺乏相應的補貼;另一個主要的原因則是我國的環(huán)境友好型農產品仍面臨著市場準入認證混亂、市場營銷環(huán)節(jié)缺失導致市場消費者接受度較低、價格過高等問題,在這種情況下,對自愿采納環(huán)境友好型生產方式的農戶給予補貼、技術支持和相關金融支持以降低其生產成本的政策效果難以凸顯,農產品無法實現(xiàn)更高的價值,從而不利于農民通過成本效益分析作出化肥減量使用的決策。
此外,基于自愿的原則對采納環(huán)境友好型生產方式的農戶給予經(jīng)濟激勵存在一定的道德風險,即農戶不一定會采取政策制定者所期望的行為,因而需要命令控制型政策的配合才能保證其有效性。
（三）公眾參與型化肥減量政策
日本在化肥減量控制上更多采取公眾參與型政策,通過民間組織和有機農業(yè)團體的宣傳和拉動,鼓勵全民參與到環(huán)保事業(yè)中來,其主要優(yōu)點在于,由于不是強制性的,在多數(shù)情況下很少需要監(jiān)督管理,故而管理成本最低;同時,通過公眾參與的政策手段提高農戶化肥減量施用的意識和組織化程度,也能在一定程度上為農戶進一步減少化肥施用量提供動力。該類型政策的缺點則是見效很慢且政策效果很不確定,原因在于,無論是通過改變農戶傳統(tǒng)的生產觀念進而改變其化肥施用行為,還是通過社會的壓力促使其減少施用化肥,都需要更長的時間。
該手段的適用條件為:(1)當?shù)叵嚓P農業(yè)團體較多。相比政府,相關農業(yè)團體往往由一定比例的農民和農業(yè)專家組成,不僅更了解農民的需求,而且更能幫助農民解決農業(yè)生產困難并提供技術援助,在農村中有相當?shù)臋嗤?農民也對這些組織比較信任和依賴,故而公眾參與意識強、組織化程度高,有利于政策的推行;(2)地區(qū)經(jīng)濟實力較強。公眾參與型政策的有效實施要靠農戶受教育水平和環(huán)境意識的提高,從而建立有效的公眾參與制度,因此需要不斷的教育和培訓,從長期來看,這離不開政府的資金支持。
日本通過民間組織和有機農業(yè)團體發(fā)動和引導公眾廣泛參與環(huán)境管理制度的制定、教育與技術推廣、研究開發(fā)新技術等的做法有其可取之處。然而,目前我國農業(yè)協(xié)會、合作社等農業(yè)團體發(fā)展不平衡、治理結構不完善、運行不規(guī)范,存在嚴重的職能缺位,因此在現(xiàn)階段難以真正發(fā)揮連接農民與政府之間的橋梁、降低政府政策實施信息成本等的作用。而且,我國經(jīng)濟還不很發(fā)達,長期以來的小農意識根深蒂固,環(huán)境保護意識淡薄,由于外部性的存在,對單一農戶的管制和激勵效應往往會被其他農戶的不參與所抵消,因此短期內在我國推廣這種公眾參與型的化肥減量政策,效果必然是有限的,但從長期來看,仍不失為一項長遠的對策,且配合其他兩種手段同時使用更能增進政策實施的有效性。
綜上所述,由于歐盟、美國和日本的化肥減量政策適用于不同的條件和情況,我國在對此借鑒時,不能盲目偏重于某一類政策手段,而應根據(jù)國情,對各國的政策手段取長補短,綜合選擇。
? 發(fā)達國家化肥減量政策的借鑒與啟示
糧食增產和農民增收是我國農業(yè)發(fā)展的兩大目標,而僅僅依靠環(huán)境政策的“突圍”來削減化肥施用量可能使得糧食產量無法保證。因此,化肥減量控制更大程度上應取決于農業(yè)發(fā)展政策的轉變,從而實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。
在這種情況下,應兼顧上述 3 種化肥減量政策的特點,采用集命令控制型、經(jīng)濟激勵型及公眾參與型政策于一體的政策組合,總的可行性策略應是:通過教育和培訓,基于激勵的政策手段,促使農民改變傳統(tǒng)生產方式,以減少化肥的投入,在滿足具體的化肥減量目標的情況下提高農業(yè)生產效率。相應地,作者提出具體政策建議如下:
（一）完善農產品價格機制和無公害農產品認證制度
通過市場機制的引導促進環(huán)境友好型技術的采納
可借鑒美國經(jīng)濟激勵型政策,充分發(fā)揮市場機制的引導作用,促使農戶采用環(huán)境友好型技術。為保證該類型政策的有效實施,需加強有機農產品認證制度和標準執(zhí)行力度,完善農產品價格機制。
一方面,應減少對化肥行業(yè)在生產和流通領域的財政補貼及稅收優(yōu)惠,轉而對農民購買和使用無公害農產品用肥、采用測土配方施肥技術、農業(yè)廢棄物資源化利用等行為進行一定數(shù)額的經(jīng)濟補助和獎勵,確保化肥政策的制定與補貼方向相一致;在此基礎上,逐漸把給予采納環(huán)境友好型生產方式農戶的補貼、技術等支持標準與農資價格變化、農產品價格變化聯(lián)系起來,真正降低目標農戶的生產成本,從而使政策效果得到切實體現(xiàn)。
另一方面,加大現(xiàn)行《無公害產品認證管理辦法》、《無公害產品認證實施規(guī)則》及《無公害產品》國家標準的實施力度,鼓勵無公害食品和綠色食品的消費,不斷擴大其市場,借此引導生產者采用環(huán)境友好型技術,從而達到化肥減量的政策目的。
（二）積極培育新型農業(yè)經(jīng)營主體
通過化散為整確保環(huán)境標準的有效執(zhí)行
通過協(xié)同帶動和宣傳引導提高農民的環(huán)境意識
一方面,可借鑒歐盟命令控制型政策,對各地受到農業(yè)硝態(tài)氮污染的水體進行監(jiān)測,劃定硝態(tài)氮脆弱區(qū),并設定具體的環(huán)境標準,擬定新的化肥管理法律法規(guī)和相關制度,如制定《化肥安全使用環(huán)境管理辦法》,設定具體的化肥生產和使用減量目標,限制施肥量和施肥方式,從而規(guī)范農業(yè)生產者行為。針對命令控制型政策存在的監(jiān)督和執(zhí)行成本高的弊端,可考慮 培育專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型農業(yè)經(jīng)營主體,通過化散為整,以保證執(zhí)法監(jiān)督和環(huán)境管理的有效性。
另一方面,為達到化肥減量施用的長期政策目標,應借鑒日本公眾參與型政策,充分發(fā)揮新型農業(yè)經(jīng)營主體的帶動作用。在農業(yè)生產經(jīng)營過程中,農業(yè)協(xié)會、農業(yè)合作社等農業(yè)合作組織的介入不僅有助于生態(tài)農業(yè)技術普及,而且鑒于生態(tài)農業(yè)生產周期長,初期風險大、產量低、轉換期長等特點,在生產環(huán)節(jié)也可以起到降低成本和相互監(jiān)督等良性協(xié)同效應;同時,農業(yè)合作組織可憑借其自身優(yōu)勢充分發(fā)揮示范和宣傳作用,通過科普和報紙、廣播、傳單等大眾媒體普及減少化肥施用對環(huán)境保護和人類健康的重要性,使人們切實認識到化肥減量的必要性,帶動廣大從事農業(yè)生產的組織、單位和農民生態(tài)、環(huán)保、法律意識的提高,從而引導其轉變傳統(tǒng)農業(yè)生產方式。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農業(yè)資源與環(huán)境學報》 2017年第 1 期。
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