土地流轉是市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要途徑，是促進土地規(guī)模化經(jīng)營、加快發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化的有效動能。近年來，隨著農村承包地確權登記頒證工作（以下簡稱農地確權）試點范圍不斷擴大、社會效益不斷釋放，特別是通過確權搞準了承包地面積、明確了四至，進一步強化了對農地承包權的物權保護，促進了土地流轉與適度規(guī)模經(jīng)營，這些都已形成普遍共識。但近期，部分學者就農地確權與流轉的相互關系問題提出了不同看法，值得關注?？陀^上講，當前部分學者的研究缺陷在于偏向以單一經(jīng)濟學理論解釋農戶流轉農地行為，且所選論據(jù)存在個別化和短期化的傾向。實際上，深析農地確權與農地流轉的關系，應拉長時間跨度，引入多因素進行研究。通過具體分析影響農地流轉的各方面因素，進一步明晰確權對農地流轉的影響機制呈現(xiàn)多路徑、滯后性特征，并引出了有關農地確權工作的下一步研究方向。
一、農地確權與流轉關系的研究現(xiàn)狀
當前，中國農地變革以賦權、確權和流轉為主線。隨著農地使用權的穩(wěn)定和對農地流轉限制的放寬，農地租賃市場得到了迅速發(fā)展，農地流轉所占承包耕地總面積的比例逐年增加，從上世紀80年代農戶間自發(fā)流轉面積僅占1%～3%，到2016年底已超過35%。但是，現(xiàn)行土地管理體制下的農地流轉依然受農戶承包地邊界模糊和權利不穩(wěn)定的影響，這表現(xiàn)為流出方擔心土地租出后難以收回，流入方擔心土地調整使其長期投資“打水漂”。為此，中央自2013年開始全面開展農地確權工作，進一步穩(wěn)定農村土地承包關系、明晰產權界限，夯實了農地流轉基礎。2016年底，中辦國辦印發(fā)的《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》明確將農地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，放活經(jīng)營權，進而更利于促進農地流轉與規(guī)模經(jīng)營。
（一）國內專家學者主要觀點
近年來，陸續(xù)有學者就農地確權與農地流轉之間的關系問題進行理論與實證研究，并提出了一系列觀點?？偟目矗鄶?shù)學者認為農地確權有利于促進農地流轉，少數(shù)學者認為農地確權在一定程度上會抑制流轉，還有少部分學者認為農地確權對于流轉的影響并不顯著，同時受其他因素的影響。
首先，多數(shù)學者認為農地確權有利于促進土地流轉。其中，程令國等使用中國健康與養(yǎng)老追蹤調查2011-2012年的農戶調查數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，在其他條件相同的情況下，農地確權使得農戶參與土地流轉的可能性顯著上升約4.9%，確權村農戶土地流轉率比非確權村高出4.3%，農地確權提高了土地租賃市場的活躍度，土地流轉顯著增加。付江濤等2014年在江蘇銅山、海門和高郵3市（區(qū)）進行實地調查分析發(fā)現(xiàn)，確權地區(qū)土地轉出戶比例高于未確權地區(qū)土地轉出戶比例24.7%，確權與農地轉出為顯著正相關關系。張曄等2015年以農村土地調查為樣本分析認為，確權導致農戶的土地出租率上升15%-28%，戶均出租面積上升0.45-0.73畝。此外，從山東、寧夏、安徽、四川等4省區(qū)試點完成報告看，均反映農地確權有利于促進土地流轉和規(guī)模經(jīng)營。其中，四川省報告反映，截至2016年底，全省家庭承包耕地流轉總面積達1970.3萬畝，占耕地總面積的33.8%，比2014年開展承包地確權工作前提高了10.4個百分點。
其次，少數(shù)學者認為農地確權會抑制土地流轉。以華南農業(yè)大學羅必良教授為代表的研究團隊2015年用分層聚類的方法對我國9個省份農戶進行抽樣問卷調查分析表明，在農地實際流轉中，與未確權農戶相比，已確權農戶的參與率雖提高了2%，但轉出農地面積比例卻降低了53.5%，已確權農戶獲得的租金水平提高了32.2%。因此，他認為農地確權并不必然促進農地的流轉集中與規(guī)模經(jīng)營，且農地確權在提升農戶產權強度同時，因農地的人格化財產特征而強化稟賦效應，導致農戶提升或高估農地流轉租金的心理價位，提高土地流轉的交易成本，從而加劇了對經(jīng)營權流轉的抑制。
第三，還有少部分學者認為農地確權對土地流轉的影響具有不確定性。林文聲等基于農戶農地轉出的視角，從生產激勵、交易費用、交易價格以及農村要素市場聯(lián)動等四個方面構建農地確權影響農地經(jīng)營權流轉的影響傳導機制，通過對2009-2014年H省18市的面板數(shù)據(jù)實證分析認為，農地確權對農地經(jīng)營權流轉的作用取決于傳導因素所形成的綜合影響。胡新艷等通過理論對比綜述，認為確權對農地流轉的作用是不確定的，有可能是一把“雙刃劍”。農地流轉并不僅僅是單純的經(jīng)濟交易，而是同時表達了身份、情感及其權益認知的多重交易性質的活動，需要構建多學科整合視角的農地流轉問題理論分析框架。
（二）國外產權強弱程度與土地租金關系的相關研究
從國際經(jīng)驗看，穩(wěn)定和強有力的產權保護對土地流轉具有重要的正向影響。在多米尼加共和國，Macours et al.研究發(fā)現(xiàn)穩(wěn)定的地權能提高土地租賃市場的活躍度，使土地租賃上升21%。Deininger et al在尼加拉瓜研究發(fā)現(xiàn)，擁有穩(wěn)定產權的土地所有者更可能參與土地租賃市場。Feder et al.對泰國農村調查研究發(fā)現(xiàn)，確權能夠刺激土地交易。Yami et al.對埃塞俄比亞三個區(qū)域的調查研究發(fā)現(xiàn)，確權能通過減少農戶在流轉土地是被租賃者侵占的疑慮，進而促進流轉。
綜上所述，基于國內外學者研究和地方實踐的現(xiàn)實情況，農地確權總體上對農地流轉是有促進作用的，但由于農戶對于政策的信任感不同程度受到政策穩(wěn)定性和社會關系網(wǎng)等多重因素的影響，確權成果的效用也具有一定的滯后性。為了解確權對農地流轉的影響機制，在綜合分析各專家觀點的基礎上，需要全面而系統(tǒng)地分析影響我國農地流轉的因素。
二、 影響農地流轉的因素分析
通過對既有研究情況的梳理可以看到，目前學者主要從產權經(jīng)濟學的理論視角出發(fā)，通過驗證或擴充理論來解釋確權與農地流轉之間的關系。以羅必良教授為代表，他引入了兩個經(jīng)濟學概念進行分析，即“科斯定理”和“稟賦效應”，以此為理論基礎解釋農戶的農地流轉行為。我們知道，科斯定理是通過預設交易成本為零的條件下經(jīng)濟效率與產權無關，來指出存在交易成本時，產權制度是如何影響經(jīng)濟效率的，也就是說降低交易成本是由產權安排及其調整決定的。羅必良進一步引入稟賦效應，以補充科斯定理解釋力不足之處，即在產權固化和調整不可能性的背景下，農地確權后農戶對土地的產權擁有力度增強，出于農戶土地人格化財產特征，農戶會傾向于給土地更高價值的評價，即抬高土地流轉租金，進而抑制流轉。
客觀上講，上述經(jīng)濟學理論對農地確權與流轉關系的研究具有一定的參考性，但并不是唯一的解釋維度。不可否認的是，中國農地市場的最大特點是處于農村的熟人社會中，是由經(jīng)濟與社會交易形成的網(wǎng)絡，雖然經(jīng)濟理性會在一定程度上影響成交，但社會性因素對于農戶的行為影響更大，甚至能夠使交易行為背離市場；也就是說，農戶不只擁有經(jīng)濟理性，更具有社會理性。因此，單獨使用經(jīng)濟理論解釋農戶農地流轉行為并不能完整反映真實情況，需要構建綜合框架，引入多因素進行分析，尤其需要重視社會性因素影響。
我們認為，影響農地流轉的因素主要包括四個，即市場經(jīng)濟因素、社會文化因素、農戶家庭因素及國家政策因素。
（一）市場經(jīng)濟因素
影響農地流轉的市場經(jīng)濟因素可以分為流出方租金價格與流入方土地經(jīng)營收益兩方面。在價格與收益上，首先是受地域分布影響。東部經(jīng)濟發(fā)展水平較高，且交通便利、雨水充足，往往租金較高，普遍在每畝每年800元以上；西部經(jīng)濟發(fā)展欠發(fā)達，且農業(yè)基礎設施落后、土壤地力等級低，租金也相對較低，如甘肅省慶陽市環(huán)縣部分地區(qū)土地流轉租金每畝每年僅10元。其次是不同經(jīng)營用途也會影響土地經(jīng)濟預期，同塊土地種糧與種植果蔬或經(jīng)濟作物能得到的收益不同，租金的預期差異也較大。如廣西壯族自治區(qū)合山市傳統(tǒng)農作物是水稻、甘蔗、花生，這些作物每畝地利潤在400元至800元左右，種植花卉的經(jīng)濟收入又遠大于種植傳統(tǒng)作物，對于流入方經(jīng)營收益較高的作物，付出的租金成本就自然偏高。第三是受賦權程度強弱的影響，通過確權可以強化土地的物權保護，有效提升土地的派生價值，減少交易不確定成本，因此也是影響農地流轉價格與收益的重要因素之一。
（二）社會文化因素
社會文化因素是影響農戶農地流轉行為最為重要的因素。首先，農地流轉交易市場存在差序格局。農村屬于熟人社會范疇，農民在此熟人社會中并不是獨立抽象的個體，而是歸屬于特定社會結構和關系網(wǎng)絡。因此，農戶在土地是否流轉和流轉給誰的問題上，往往受到親屬與鄰里關系影響，依親疏遠近的差序格局發(fā)生模仿和流轉行為。從現(xiàn)實情況來看，農戶更傾向于將土地流轉給親友鄰居，這并非是純粹市場化交易，流轉給熟識的人屬于關系型交易，包含了地緣、親緣在內，既能拉近彼此間的聯(lián)系，又因為熟識的默契和聲譽機制，使轉出農戶對土地的用途有穩(wěn)定預期。其次，村兩委的組成及干部素質對農地流轉也有較大影響。村兩委作為農村基層組織，對農戶有直接影響。村干部在農地流轉工作中對政策的宣講、引導的到位程度影響著農戶對農地流轉的政策理解和信任感。此外，主要村干部如果是村里德高望重的鄉(xiāng)賢，對于農戶的行為也有較大的影響和示范作用。
（三）農戶家庭因素
農戶家庭因素是指農戶對土地的依賴程度和家庭農業(yè)生產能力。土地對于農戶而言并非一般性質的可交易物，農村承包地依成員權利承包給集體經(jīng)濟組織內部成員，因此承包地具有身份性和人格化特征，加之個人對產權的強化意識不同，即使個人的承包地已確權且可以進行流轉，農戶對土地的傳統(tǒng)情感和土地帶來的內部成員身份感也影響著流轉意愿，農戶依賴程度高、身份感強，則在一定程度上會不愿流轉。另外，農戶家庭勞動力數(shù)量和質量影響著家庭農業(yè)生產能力，家庭勞動力少、農業(yè)生產率較低的農戶，如主要勞動力長期外出務工或戶主為女性、老年人，以及自評健康一般或較差的家庭，確權后更愿意流轉土地，反之則不愿意流轉。
（四）國家政策因素
國家政策因素主要是指政策的鼓勵性和制度的穩(wěn)定性。鼓勵性政策指地方根據(jù)實際情況，針對土地流出與流入的農民，制定相應的優(yōu)待政策，如增加社會保障、補充保險、提供農業(yè)綜合補貼等，鼓勵農戶參與流轉，并為流轉后提供相應保障，補貼力度越大、后期社會保障越充分，農戶流轉的意愿就越強。制度的穩(wěn)定性則主要體現(xiàn)在各級政府在農地流轉工作上是否能夠提供科學且規(guī)范的流程設計，在農地流轉合同規(guī)范、流轉市場平臺、信息公開方面，能夠為農戶提供便捷的服務，減少溝通成本和后顧之憂。
三、農地確權對農地流轉的影響機制
農戶流轉土地的行為是多種因素綜合影響的結果，農地確權對農地流轉的影響不是單維度的，而是通過影響農地流轉的四方面因素來發(fā)揮作用，進而傳導到農戶的流轉行為上。由此看出，農地確權對流轉的影響機制呈現(xiàn)多路徑和滯后性特征。
具體說來，農地確權主要通過以下四條路徑對農地流轉產生傳導影響。其一，確權會提高流出農戶對土地流轉的價格預期，從而影響土地流轉的最終成交面積。其二，確權會增強承包地的產權強度，強化土地的物權保護，因此減少了交易中的不確定因素，降低交易成本，進而促進土地流轉行為。其三，確權會進一步保護了農戶的承包權利，承包農戶因對土地依賴程度和家庭農業(yè)生產能力因素的差異對土地流轉持不同心態(tài)，從這一點看，確權會引發(fā)對流轉的雙面作用，既有促進，亦有抑制。其四，確權會推動相關政策、制度的不斷完善，如促進建立健全農地流轉交易平臺、完善和規(guī)范流轉交易流程等，這些都能有效提升土地流轉雙方預期，進而助推土地流轉。
以上分析可見，農地確權工作對農地流轉的影響是多途徑、多方位的，不同路徑作用發(fā)生時間存在一定的差異性和滯后性。因此，關于農地確權對流轉的影響關系研究，需要以更寬的多面視角和更長的時間跨度進行分析。目前的研究多基于個別地方的短期經(jīng)驗和經(jīng)濟學理論視角，難免有失偏隅。
四、后續(xù)重點研究方向
開展農地確權是近年來中央為深化農村改革作出的重大部署，推進農地流轉、發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營則是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的必由之路。因此，深入持續(xù)研究農地確權與農地流轉的關系十分必要。從當前情況看，社會各界的關注，特別是學界的研究對全國農地確權工作的有效推進提供了有益的智力支持和政策參考。需要注意的是，研究確權與農地流轉的關系，應避免以單一視角開展研究，而要進行多維度、全因素、持續(xù)性的系統(tǒng)分析，拉長時間跨度、拓寬研究視角，尤其應重視中國農村社會的傳統(tǒng)文化對農地流轉的重要影響。同時，最大限度地發(fā)揮農地確權政策的激勵作用，引導農民有理性地進行土地流轉，并進一步在健全服務體系、完善交易機制等方面提供智力和經(jīng)驗支持，充分發(fā)揮土地流轉對土地資源優(yōu)化配置的作用，以此推動確權工作成果在城鎮(zhèn)化、高標準農田建設、耕地利用保護、土地經(jīng)營權抵押等方面的深入研究和充分應用，以釋放更大的社會紅利。
作者單位：農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：第一農經(jīng)內參 微信公眾號
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