——兼與于建嶸、賀雪峰教授商榷

摘要:“確權(quán)確地”作為當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作的主要方式，在強化對既有農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)的同時，也引發(fā)了農(nóng)戶爭奪承包權(quán)、承包權(quán)與所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的矛盾：否定了集體成員后來者的承包權(quán)，無益于無地、少地農(nóng)戶的利益增進(jìn)，培育了一個“在城地主階層”；壓縮了經(jīng)營者的利益，不利于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展；虛化了農(nóng)村土地所有權(quán)，易引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機。“確權(quán)確地”應(yīng)進(jìn)行調(diào)整并適時跟進(jìn)配套措施：調(diào)整土地承包關(guān)系；對農(nóng)地進(jìn)行合并、成片整治；推動社會保障和公共服務(wù)等制度聯(lián)動改革，建立農(nóng)地退出機制；改革農(nóng)業(yè)補貼制度，調(diào)控土地租金；鼓勵土地股份合作制和土地信托制經(jīng)營，探索集體所有制新的有效實現(xiàn)形式。“確權(quán)確利不確地”更加能夠保障集體成員權(quán)，有利于推動規(guī)模經(jīng)營和公共事務(wù)的建設(shè)，能夠兼顧公平和效率，對其實施范圍不應(yīng)加以嚴(yán)格限制。

關(guān)鍵詞:確權(quán)確地;所有權(quán);承包權(quán);經(jīng)營權(quán);確權(quán)確利不確地;集體經(jīng)濟(jì)

確權(quán)確地之下的新人地矛盾

近年，農(nóng)地確權(quán)成為學(xué)界的討論熱點。主流觀點一般認(rèn)為，確權(quán)是農(nóng)村土地改革的基礎(chǔ)，是適應(yīng)更大規(guī)模重組農(nóng)村要素的現(xiàn)實要求，是土地流轉(zhuǎn)的前提。于建嶸早在2012年就強調(diào)，農(nóng)地確權(quán)的意義在于：“不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，有利于落實有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護(hù)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益；有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實現(xiàn)耕地保護(hù)及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率；有利于構(gòu)建和諧社會，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展的新格局?！碑?dāng)然，也有學(xué)者持否定態(tài)度。賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)地確權(quán)既無必要也無意義，將導(dǎo)致“反公地悲劇”，應(yīng)當(dāng)慎行。陶然認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)方式成本高，收益有限，且可能激化矛盾，增加農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的潛在成本?？隙ㄕ邚漠a(chǎn)權(quán)理論出發(fā)，視農(nóng)地確權(quán)為靈丹妙藥，無視其負(fù)面效應(yīng)；反對者關(guān)注確權(quán)確地引發(fā)的問題，全盤否定確權(quán)。筆者認(rèn)為，雙方各執(zhí)一端，缺乏溝通的可能，缺少對確權(quán)確地引發(fā)的人地矛盾的深入分析，對于如何完善確權(quán)方式也缺少建設(shè)性意見。

在實踐層面，自2009年以來，6個中央一號文件都對加快農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作做出了部署。至2014年年底，全國1988個縣（市、區(qū)）開展了試點工作，涉及1.3萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19.5萬個村，試點覆蓋面積3.3億畝。在各地的實踐中，出現(xiàn)了“確權(quán)確地”、“確權(quán)確股不確地”、“虛擬確權(quán)”等不同的確權(quán)形式。對此，2015年一號文件要求，“總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍”。

當(dāng)前，農(nóng)地確權(quán)已然在全國大規(guī)模推開。筆者認(rèn)為，爭論是否要進(jìn)行農(nóng)地確權(quán)已無意義。實踐的進(jìn)展引申出需要進(jìn)一步探討的關(guān)鍵問題：“確權(quán)確地”引致農(nóng)地權(quán)利發(fā)生了哪些變化，是不是農(nóng)地確權(quán)的最優(yōu)方式？如果不是，是否還有更為合適的選項？如何完善農(nóng)地確權(quán)方式？筆者根據(jù)近期對豫東地區(qū)一個村莊的調(diào)研，對上述問題給出自己的回答。

Z村確權(quán)確地引發(fā)的新人地矛盾

Z村，隸屬于河南省商丘市L鄉(xiāng)，位于黃河下游的黃淮海平原地區(qū)，現(xiàn)有人口1100多人，200多戶，共分3個村民小組，耕地面積1300多畝，人均耕地1.2畝，屬于典型的人多地少村落。該村距離鎮(zhèn)中心大約五六公里，距離市區(qū)約20公里，因城市建設(shè)征地而產(chǎn)生的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和增值與Z村幾無關(guān)系。耕地全是旱地，土壤肥力較高，主要種植小麥、玉米、大豆、花生和果樹等。村民收入主要來源于打零工、農(nóng)副業(yè)等。

Z村于1980年開始推行包產(chǎn)包干到戶。為了保證公平，生產(chǎn)隊作為土地發(fā)包方，對全部耕地按土壤肥力、地形地貌等劃分等級，平均分配給戶籍人口。1984年，根據(jù)人口變化情況進(jìn)行了一次小范圍土地調(diào)整。1998年二輪土地承包時，Z村打破了原有的土地承包關(guān)系，制定了新的分地規(guī)則：一是只有常住人口才有資格承包，多年在外地打工的村民的承包地被收回。二是結(jié)合計劃生育政策規(guī)定，第一胎子女享有承包地，二胎年滿7周歲、三胎年滿14周歲享有承包地，四胎及以上不分配給承包地。此后，Z村沒有對土地進(jìn)行任何調(diào)整。作為河南省的農(nóng)地確權(quán)登記頒證試點村，Z村于2014年11月啟動土地確權(quán)。

二輪承包以來，Z村人口變化很大，擁有村莊成員權(quán)而不擁有承包地的人口為243人，占總?cè)丝诘?2.1%，包括土地二輪承包以后嫁入的婦女、新出生的人口、新遷入的人口和二次承包時沒有分到土地的外出打工者和超生人口。土地在家庭、人口之間的分布出現(xiàn)了新情況，大約1/3的家庭擁有超出平均數(shù)的承包地，1/3的家庭擁有平均的承包地，1/3的家庭承包地低于平均數(shù)。在累積了許多隱性人地矛盾的情況下，確權(quán)非但沒有減少地權(quán)沖突，反倒激發(fā)了潛在的地權(quán)矛盾。圍繞著按照什么規(guī)則確權(quán)，應(yīng)該確權(quán)給誰，引發(fā)了村民之間、村民與村集體、承包者與經(jīng)營者之間的矛盾乃至沖突。

（一）農(nóng)戶爭奪土地承包經(jīng)營權(quán)的沖突

土地確權(quán)伊始，村民就分成兩派：那些“娶了媳婦生了孩子”的農(nóng)戶要求鄉(xiāng)村干部按人口進(jìn)行土地再分配，“調(diào)平了再長久不變”。因“老人去世、女兒出嫁”人口減少的農(nóng)戶則強烈反對調(diào)地。雙方均據(jù)理力爭，爭相援引對自己有利的法律和政策。

1.死者與生者的承包權(quán)矛盾

家中添丁的農(nóng)戶認(rèn)為，“活著的人要吃飯，死人不能搶了活人的飯碗”。而家里有人過世的農(nóng)戶堅決不退地，“分地三十年，生不補，死不退，這是國家的政策”?！掇r(nóng)村土地承包法》也確有規(guī)定，“承包經(jīng)營是以戶為單位，承包權(quán)屬于農(nóng)戶，即使老人過世，村里也不能收回”。

2.“有地的市民”與“無地的農(nóng)民”承包權(quán)矛盾

1998年以來，Z村有40多人因招干招工、大學(xué)畢業(yè)就業(yè)和當(dāng)兵提干等原因進(jìn)城落戶。無地少地的農(nóng)戶認(rèn)為，“城里人和農(nóng)村人爭地，不公平”?！掇r(nóng)村土地承包法》也有規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。而“有地的市民”不愿交出土地，拿出《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）為依據(jù)，“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”。

3.出嫁女和嫁入媳的承包權(quán)矛盾

Z村二輪承包以后出嫁的女兒還保有承包地，而嫁入的媳婦卻沒有分得土地。在村民看來，嫁出去的女兒，應(yīng)該去夫家享受權(quán)益，不能與娘家人爭土地、爭飯吃。娶進(jìn)來的媳婦也不可能再回到娘家種地，應(yīng)該把嫁出女的土地承包權(quán)收回，分給嫁入的媳婦。

按照河南省政府辦公廳下發(fā)的《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作的意見》，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作要在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下開展，并以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，堅持“三不變、一嚴(yán)禁”，即原土地承包關(guān)系不變，承包戶承包地塊、面積相對不變，二輪土地承包合同的起止年限不變，嚴(yán)禁借機違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地。這份意見實際上確認(rèn)了死者、城市人口和出嫁女的承包經(jīng)營權(quán)，否定了生者、農(nóng)業(yè)無地人口和嫁入媳的承包權(quán)。在很多村民看來，生者的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于死者的承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)村戶口的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于城市戶口的承包經(jīng)營權(quán)，娶入媳的承包權(quán)應(yīng)該優(yōu)先于嫁出女的承包權(quán)；省政府的文件規(guī)定既不公平，也不合常理。確權(quán)之后土地承包權(quán)將長久不變，加之種地有補貼，要到承包權(quán)就等于要到錢，無地和少地的農(nóng)戶心理不平衡，質(zhì)疑確權(quán)的合理性，強烈要求調(diào)平之后再確權(quán)。

（二）家庭承包權(quán)和集體土地所有權(quán)之間的矛盾

確權(quán)登記對每一塊承包地進(jìn)行精確的實地測量，并把土地權(quán)屬落實到承包者。承包者對特定地塊擁有可以續(xù)約的長久的承包權(quán)，這近似于土地所有權(quán)。在承包權(quán)做大的情況下，集體所有權(quán)虛化，村集體組織“統(tǒng)”的職能無法實現(xiàn)。

1.承包人口固化和集體保障新增成員生存權(quán)的矛盾

比如村民陳某，1996年結(jié)婚，婚后夫妻二人到內(nèi)蒙古煤礦打工。1998年二輪土地承包時，因常年在外地打工，夫妻二人都沒有分到承包地。婚后二人育有兩個兒子。2000年陳某一家返回Z村，由于村中沒有多余的機動土地可供調(diào)配，一直沒有獲得承包地。目前，陳某耕種已去世的祖父的一畝承包地。他多次找到村組要求分地，“我是這個村的人，你總不能不讓我活下去吧”，但都沒能得到很好的解決。與之相對，同組村民張某，在土地二輪延包后，兩個女兒先后出嫁，老母去世，兒子研究生畢業(yè)后在大學(xué)教書，張某老兩口隨兒子進(jìn)入城市生活10多年了?，F(xiàn)在家里還有6個人的土地，以500元/畝/年轉(zhuǎn)包給村里的無地農(nóng)民，同時享受國家97元/畝/年的農(nóng)業(yè)補貼，現(xiàn)在農(nóng)地確權(quán)，他堅決反對調(diào)地。確權(quán)意味著把集體土地界定給了二輪承包者，鎖定了承包者的范圍。承包權(quán)成為這些人的財產(chǎn)性權(quán)利，不因身份的變化而失去。村集體組織不能收回非集體組織成員的土地，也無力保障新增成員，尤其是無地、少地的農(nóng)戶有地可種，而這關(guān)系到他們的基本生計。在很多村民看來，保證每一個成員“有地種、有飯吃”是村集體承擔(dān)的社區(qū)責(zé)任的底線。

2.承包地細(xì)碎化和集體組織土地整理、合作經(jīng)營的矛盾

Z村的耕地碎片化嚴(yán)重，每家擁有2~5塊土地，每塊土地的面積介于0.3~3畝。確權(quán)確地把農(nóng)戶的家庭承包經(jīng)營權(quán)固定到二輪承包時的具體地塊，“在新證上，有家庭成員、土地面積、每塊地詳細(xì)位置、詳細(xì)坐標(biāo)，每塊地都有一個地籍編號”。這實際上固化了土地細(xì)碎化的狀態(tài)，給耕者帶來很多不便，依靠農(nóng)戶間自發(fā)流轉(zhuǎn)形成連片耕作困難重重。集體組織對此感到無能為力，村委會主任陳某說，“土地確權(quán)到戶，農(nóng)戶說了算，只要有一戶人不同意，土地流轉(zhuǎn)就要打‘死結(jié)’，更別說興修水利工程和搞合作經(jīng)營了”。

3.承包期的長久化和集體發(fā)包權(quán)的矛盾

中共十八屆三中全會通過的《決定》要求“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”?！段餀?quán)法》第126條規(guī)定“承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包”。這意味著二輪土地承包關(guān)系還可以依法延續(xù)，一批特定的承包者將長久占有固定的耕地?！伴L久”到底是多久并不明確，有專家和地方政府官員解釋為跨越承包期限的長久不變，這在事實上就消解了集體組織的發(fā)包權(quán)。

（三）家庭承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的矛盾

快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化進(jìn)程引致人地分離和人地流轉(zhuǎn)，承包者與經(jīng)營者利益分化及利益矛盾也在不斷擴大。

1.承包者的自由流轉(zhuǎn)權(quán)和集體組織成員優(yōu)先權(quán)的矛盾

在政策的設(shè)計者看來，確權(quán)把承包權(quán)劃定給二輪承包時的農(nóng)戶，無地、少地的農(nóng)戶可以通過土地的流轉(zhuǎn)，獲得經(jīng)營權(quán)。但是在Z村，這種政策構(gòu)想似乎不能實現(xiàn)。前些年，外出打工的大多數(shù)農(nóng)戶把承包地流轉(zhuǎn)給親戚、鄰居等本村村民耕種，流轉(zhuǎn)補償金一般為300~400元/畝，最多不超過500元/畝，有的甚至是零地租。2010年以來，有6家外來大戶到Z村租地種菜、種瓜果，地租出到1100~1200元/畝，農(nóng)戶紛紛把已流轉(zhuǎn)出去的土地收回再出租給外來大戶。原來租入地的農(nóng)戶也感覺“租金太貴”、“租不起地”，不少農(nóng)戶紛紛效仿把自己的承包地也流轉(zhuǎn)給外來的大戶，外出打工。目前流轉(zhuǎn)給外來大戶的土地高達(dá)66.7%?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)。然而，由于缺乏具體規(guī)定，該規(guī)定可操作性不強。確權(quán)、公示、頒證擴大了承包戶的土地處置權(quán)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其收益不再經(jīng)過村組的同意和審核，土地多流向地租高的工商大戶，真正的純農(nóng)戶、弱勢的小農(nóng)、無地的“農(nóng)民”則被擠出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。

2.地租侵蝕利潤的矛盾

在政策的設(shè)計者看來，確權(quán)在保持承包權(quán)長久不變的前提下，可以放活經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可以通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，“既拿地租，又掙工資”。一些地方政府還制定了土地流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價，把推高地租當(dāng)成政績。然而，強化對承包者利益的保護(hù)，增加了耕者的土地成本，傷害的是耕者的利益。在Z村，種糧的畝年均純收益只有200元左右，而目前地租已高達(dá)1200元/年，是種糧收益的六倍。村里66.7%的土地不是用于主糧的生產(chǎn)，而是用于果蔬種植。確權(quán)確地的負(fù)面效應(yīng)確權(quán)確地賦予農(nóng)戶長期穩(wěn)定的承包權(quán)，強化了農(nóng)戶對土地的排他性掌控，這有利于限制地方政府干預(yù)農(nóng)地，防止強征用；也有利于限制村集體的地權(quán)，防止以集體的名義危害農(nóng)戶的利益。然而，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向農(nóng)戶承包權(quán)傾斜、承包權(quán)做大的情況下，所有權(quán)虛置，經(jīng)營權(quán)受限，由此帶來的負(fù)面效應(yīng)也應(yīng)防范。

1.確權(quán)確地?zé)o益于無地、少地農(nóng)戶和在耕農(nóng)戶的利益增進(jìn)

農(nóng)地確權(quán)初衷之一是為了保證農(nóng)民土地不流失，有最基本的生存保障，讓農(nóng)民加大農(nóng)業(yè)投入，增加收入。然而在Z村，我們看到的卻是有悖于這種初衷的結(jié)果：其一，出現(xiàn)了大量的無地農(nóng)民。農(nóng)地確權(quán)把農(nóng)地承包權(quán)劃定給二輪承包時的那批農(nóng)民，鎖定了承包者的范圍，把集體成員的后來者排斥在外，導(dǎo)致該村1/5左右的“農(nóng)民”無地。其二，確權(quán)后，承包戶的土地處置權(quán)擴大，土地流向地租高的工商大戶，弱勢的小農(nóng)、無地的“農(nóng)民”和真正的純農(nóng)戶被擠出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。其三，損害了在耕農(nóng)戶的利益。當(dāng)前承包者已分化為離農(nóng)“農(nóng)戶”和在耕農(nóng)戶。離農(nóng)“農(nóng)戶”脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以城市為工作和生活的中心，有的已獲得城市的社會保障，不再依靠土地生存，持地目的是獲得土地財產(chǎn)收益。在耕農(nóng)戶的生存與土地關(guān)系密切，承包地是必不可少的生產(chǎn)資料，持地目的是為了生產(chǎn)和生活。此次確權(quán)對離農(nóng)“農(nóng)戶”和在耕農(nóng)戶不加區(qū)別一律予以確權(quán)，讓所有的承包者都擁有長期穩(wěn)定的承包權(quán)。離農(nóng)“農(nóng)戶”依憑擁有的承包權(quán)而坐享農(nóng)地帶來的好處，在高地租和高補貼的背景下，“離農(nóng)”不“離地”，“進(jìn)城”不“棄地”成為趨勢，這實際上在培育一個“在城地主階層”。而在耕農(nóng)戶不得不支付很高的租金才能擴大經(jīng)營規(guī)模，這加大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的成本，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。今天的中國農(nóng)業(yè)面臨發(fā)展道路的選擇：“一條是把農(nóng)業(yè)資源盡量集中到具有經(jīng)營積極性和經(jīng)營能力的少數(shù)農(nóng)民手中，發(fā)展自立型專業(yè)農(nóng)戶；另一條是把農(nóng)地繼續(xù)留在僅僅為了保全財產(chǎn)的虛假農(nóng)民的手中，放任農(nóng)業(yè)的自然衰退。”中國農(nóng)地政策也面臨重要的抉擇：是強化承包者的土地財產(chǎn)收益，還是保護(hù)經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。

2.影響了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，危及糧食安全

農(nóng)地確權(quán)初衷之二在于，通過土地承包權(quán)的物權(quán)化及建立在其上的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，來促進(jìn)土地的集中和規(guī)?；?jīng)營。然而，在沒有進(jìn)行土地合并、整治和重劃的前提下，直接根據(jù)現(xiàn)狀推進(jìn)確權(quán)確地，并賦予承包者對特定地塊的近乎所有權(quán)的承包權(quán)，就從制度和法律層面鎖定了零碎、插花、不連片的農(nóng)地占有格局。做大的個人承包權(quán)加劇了耕者整合細(xì)碎化土地產(chǎn)權(quán)的難度，租地越多，擁有地塊數(shù)量越多，并不能獲得成片的土地；愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和不愿意流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的土地交錯，抬高了土地流轉(zhuǎn)的成本，不利于土地規(guī)模經(jīng)營。此外，強化對承包者利益的保護(hù)，會導(dǎo)致地租虛高不下，種糧虧本，加劇農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”，危及國家的糧食安全。

3.土地集體所有權(quán)的虛化，引發(fā)鄉(xiāng)村治理危機

盡管土地集體所有制存在著很多缺陷和不足，但對鄉(xiāng)村社區(qū)而言，集體所有制可以確保社區(qū)范圍內(nèi)人人享有土地承包的平等權(quán)利，較好地解決農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給不足的問題，還可以整合利用土地資源，通過發(fā)展規(guī)模經(jīng)營來提升農(nóng)村土地資源的利用效率。確權(quán)之后，集體土地所有權(quán)雖然并未廢除，但村集體組織已失去了對集體土地的發(fā)包權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)，喪失了維護(hù)集體成員權(quán)益的能力，失去了整合社區(qū)資源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，組織村內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品幾乎不再可能，共同生產(chǎn)和生活事務(wù)無法解決，鄉(xiāng)村治理陷入困境。

調(diào)整確權(quán)方式與完善配套改革的對策建議

1.先調(diào)平了再確權(quán)

我國農(nóng)村存在較大的地區(qū)差距，沿海富裕城郊地區(qū)和內(nèi)地貧困地區(qū)的農(nóng)民，對土地承包經(jīng)營權(quán)改造的期待有著很大的差異。沿海富裕城郊地區(qū)的農(nóng)民對于土地的生存依賴已大為降低，對于農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，抵押的要求日益增強；而在較為貧困的農(nóng)村，社會保障水平低層次、低水平，非農(nóng)就業(yè)機會不充分、不穩(wěn)定，農(nóng)地仍是農(nóng)民基本生存的依托，耕者有其田仍然是大多數(shù)農(nóng)民的基本訴求。即使是在同一村莊，由于職業(yè)和收入的社會分化，農(nóng)民對農(nóng)地制度改造的訴求也不相同，離農(nóng)“農(nóng)戶”希望獲得土地財產(chǎn)權(quán)，在耕農(nóng)戶希望獲得的是生存保障權(quán)?；旧鏅?quán)是不能被剝奪的，這是社會公平的基礎(chǔ)。強化對農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)保護(hù)是必要的，但一定要以保證無地、少地農(nóng)民的生存保障權(quán)為前提，這是農(nóng)地制度改革的底線。在確權(quán)過程中，應(yīng)充分尊重群眾意愿，在落實“長久不變”之前，對土地承包關(guān)系進(jìn)行一次調(diào)整。

2.先進(jìn)行土地整理再確權(quán)

經(jīng)驗表明，產(chǎn)權(quán)明晰不足以促成農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營，確權(quán)確地并不必然引致土地集中，甚至?xí)恋K土地集中。確權(quán)確地需要土地整理措施的跟進(jìn)。在確權(quán)之前，應(yīng)成立專門機構(gòu)，有組織地進(jìn)行地塊合并、調(diào)整、成片整治，根據(jù)實際需要大力修建農(nóng)道、興修水利等，形成符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行農(nóng)地重劃和確權(quán)，以利于機械化作業(yè)、規(guī)模化經(jīng)營。

3.戶籍制度和社會保障制度的配套實施

在土地承載的生存保障功能沒有卸載的情況下，貿(mào)然地強化土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)化是危險的。讓農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)進(jìn)城看似在保護(hù)農(nóng)民的利益，卻會以產(chǎn)生大批的無地農(nóng)民為代價。只有以社會保障替代土地保障，剝離農(nóng)地承載的生存保障職能，農(nóng)地才能最終成為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。正確的政策導(dǎo)向應(yīng)當(dāng)是推動戶籍、社會保障、公共服務(wù)、就業(yè)等相關(guān)制度的聯(lián)動配套改革，使有能力并長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬平等享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)，鼓勵享有城市社會保障的承包者把承包權(quán)讓渡給留守農(nóng)戶擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，這才是我國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和縮小城鄉(xiāng)差距的道路和方向。

4.建立多樣化的農(nóng)地退出機制

根據(jù)承包戶的分化情況，建立多樣化的承包權(quán)退出補償制度。對于戶口遷出集體，在城鎮(zhèn)落戶有穩(wěn)定收入、享有城市社會保障的承包戶，應(yīng)無條件退出承包地；對于戶口留在集體的非常住人口，鼓勵自愿市場化退出，給以相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補償；老年等喪失勞動能力的離農(nóng)農(nóng)民，自愿退出承包權(quán)的，參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)給予養(yǎng)老金等退地補償。

5.改革農(nóng)業(yè)補貼制度，調(diào)控土地租金，保護(hù)耕者的利益

當(dāng)前種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼政策，均是按承包面積直接發(fā)放給承包戶。在承包者和經(jīng)營者分離的情況下，出現(xiàn)了“拿補貼的不種糧、種糧的拿不到補貼”的問題。錯位的補貼政策非但沒有補貼出農(nóng)民種糧的積極性，反而會傷害務(wù)農(nóng)種糧者的利益。當(dāng)前，應(yīng)以土地實際經(jīng)營面積或?qū)业募Z食貢獻(xiàn)為依據(jù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放，給予務(wù)農(nóng)種糧者更多支持和保護(hù)。承包者流轉(zhuǎn)出土地，應(yīng)該得到適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補償，但不應(yīng)由耕者承擔(dān)。耕者作為公共產(chǎn)品的提供者，不應(yīng)該支付高額的地租。一些發(fā)達(dá)國家都制定相關(guān)法律規(guī)定土地租金的最高限額。日本法定最高租額為，水田不超過稻米產(chǎn)量的25％，旱地不超過主要作物產(chǎn)量的15％。荷蘭的租賃法規(guī)定了最高租金為土地農(nóng)業(yè)價值的2%。中國也應(yīng)出臺類似的法律法規(guī)，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)以較低的租金進(jìn)行，以保護(hù)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。有財政能力的政府應(yīng)該推出土地流轉(zhuǎn)補貼，對于土地流出方給予補償。

6.探索集體所有制新的有效實現(xiàn)形式

土地集體所有制不但是歷史財富和現(xiàn)有的法律制度，還是在市場經(jīng)濟(jì)中處于弱勢地位的分戶經(jīng)營的農(nóng)民走向合作經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營的制度保障，不應(yīng)徹底否定或者虛置。早在1980年代初，鄧小平就指出：“我們總的方向是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)……只要生產(chǎn)發(fā)展了，農(nóng)村的社會分工和商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，低水平的集體化就會發(fā)展到高水平的集體化，集體經(jīng)濟(jì)不鞏固的也會鞏固起來。” 1990年鄧小平再次指出，“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進(jìn)，要長期堅持不變。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這是又一個很大的前進(jìn)，當(dāng)然這是很長的過程”。今天，農(nóng)民自愿、自主進(jìn)行的土地股份合作制和土地信托制經(jīng)營，在產(chǎn)權(quán)清晰基礎(chǔ)上，以土地或者出資入股等方式將生產(chǎn)資料集中起來，實行集體合作經(jīng)濟(jì)。這些探索破解了當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中面臨的三大難題：一是破解了土地細(xì)碎化和產(chǎn)出能力低下的難題；二是破解了土地流向工商資本，排擠農(nóng)民的難題；三是破解了缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的“空殼村”的治理難題。這表明，只要找到有效的實現(xiàn)形式，賦予集體經(jīng)濟(jì)新內(nèi)容，集體經(jīng)濟(jì)的制度優(yōu)勢就會充分發(fā)揮。

7.鼓勵多樣化的農(nóng)地確權(quán)方式

相較于“確權(quán)確地”，“確權(quán)確利不確地”已顯示出優(yōu)勢?！按_權(quán)”，即確認(rèn)現(xiàn)有的實際集體人口按份額共有集體土地；“確利”，即確定每年參與土地收益分配的具體方式；“不確地”，即不將具體的地塊分到農(nóng)戶。“確權(quán)確利不確地”更加能夠保障集體成員權(quán)，滿足農(nóng)民對公平的訴求；能夠減少耕地流轉(zhuǎn)成本，推動規(guī)模經(jīng)營；還有利于公共事務(wù)的建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的改善。對于這類確權(quán)方式的合理性應(yīng)該實事求是予以肯定，對其實施范圍也不應(yīng)加以嚴(yán)格限制。

（作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授、博士）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：探索與爭鳴　2015年第9期

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