摘要：新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興都是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化必須高度重視的重大戰(zhàn)略，是影響構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和增進(jìn)民生福祉的重大現(xiàn)實(shí)問題。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合不是可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，要高度重視統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要性和緊迫性。但就當(dāng)前而言，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興仍然面臨一系列困難和問題。要注意廓清統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興面臨的主要任務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提質(zhì)擴(kuò)面，推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)梯度化、差異化、協(xié)同化發(fā)展，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，以縣城為樞紐打造縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，健全城鄉(xiāng)低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和問題地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制。

2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，就做好2024年經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)行了重大部署，明確提出了“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”的要求，并將“堅(jiān)持不懈抓好‘三農(nóng)’工作”和“推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”各作為專門一項(xiàng)，列入2024年推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展九項(xiàng)重點(diǎn)工作中，強(qiáng)調(diào)“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)，推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局”[1]。2023年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”[2]。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌把握中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局，聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作和高質(zhì)量發(fā)展這一首要任務(wù)，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，面向“鞏固和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢(shì)”和“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)”等需求，就新時(shí)代新征程構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系作出的重大戰(zhàn)略決策和現(xiàn)實(shí)選擇。那么，如何認(rèn)識(shí)統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要性與緊迫性，當(dāng)前統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興面臨哪些嚴(yán)重困難和問題，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興應(yīng)該將哪些方面作為中心任務(wù)，本文試就這些問題進(jìn)行探討和分析。

一、高度重視統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要性與緊迫性

(一)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中的重大關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興都是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化必須高度重視的重大戰(zhàn)略

城鎮(zhèn)化是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，特別是工業(yè)化的推進(jìn)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。2014年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步的必然要求；“隨著內(nèi)外部環(huán)境和條件的深刻變化，城鎮(zhèn)化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段”,要“緊緊圍繞全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，以人的城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續(xù)發(fā)展水平；以體制機(jī)制創(chuàng)新為保障，通過改革釋放城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿?，走以人為本、四化同步、?yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和社會(huì)和諧進(jìn)步”[3]?！秶鴦?wù)院關(guān)于“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案的批復(fù)》(國函[2022]52號(hào))強(qiáng)調(diào)：“以推動(dòng)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式為主線，以體制機(jī)制改革創(chuàng)新為根本動(dòng)力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，持續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，完善以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局，推動(dòng)城市健康宜居安全發(fā)展，推進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供強(qiáng)勁動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)支撐?！盵4]黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?！盵5]

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中首次提出要實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”[6]此后，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù)”[7]274,“鄉(xiāng)村振興是包括產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興的全面振興”[7]293。在2020年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“脫貧攻堅(jiān)取得勝利后，要全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這是‘三農(nóng)’工作重心的歷史性轉(zhuǎn)移”,“逐步實(shí)現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡”[8]。2023年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議和2024年中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“把推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興作為新時(shí)代新征程‘三農(nóng)’工作的總抓手”[9]。

我國幅員遼闊、人口眾多，長期以來我們黨高度重視工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，深化對(duì)新時(shí)代處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的規(guī)律性認(rèn)識(shí)。2013年11月中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙”,要“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”[10]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，“強(qiáng)化以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”[11]。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中明確提出了“全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”和“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”的使命任務(wù)[5]。2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“必須把推進(jìn)中國式現(xiàn)代化作為最大的政治”[12]。2024年4月30日，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會(huì)議，決定召開二十屆三中全會(huì)，重點(diǎn)研究進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化問題[13]。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的水平與質(zhì)量，都是檢驗(yàn)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化成色和質(zhì)量的重要標(biāo)尺。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興都是推進(jìn)中國式現(xiàn)代化過程中必須長期堅(jiān)持的重大戰(zhàn)略問題，關(guān)系強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)，不可顧此失彼，有所偏廢。

(二)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興都與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型密切相關(guān)，是影響構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和增進(jìn)民生福祉的重大現(xiàn)實(shí)問題

在當(dāng)前乃至今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，我國都處于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)型期。我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?995年僅為29.0%,2023年已達(dá)66.2%,28年間年均遞增1.33個(gè)百分點(diǎn)。在鄉(xiāng)村人口占全國人口比重不斷降低的同時(shí)，鄉(xiāng)村人口總量自1996年開始呈現(xiàn)不斷減少的趨勢(shì)。2023年，全國鄉(xiāng)村人口47 700萬人，1996—2023年28年間年均減少1 365.96萬人(見圖1)。我國從2000年開始進(jìn)入老齡化社會(huì)，65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到7%。從2021年開始，進(jìn)入中度老齡化社會(huì)，65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎爻^14%,2023年達(dá)到15.4%。與此同時(shí)，我國0～14周歲人口占總?cè)丝诘谋戎?，?006年開始一直低于20%,雖然“十三五”期間有所回升，但自2006年以來在總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，2023年僅為16.4%①。與此同時(shí)，農(nóng)村人口和勞動(dòng)力的老齡化特別是高齡化發(fā)展更快。以2022年為例，65周歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎?，在全國城市人口、?zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口中分別是12.0%、13.3%和19.3%;鄉(xiāng)村人口中65周歲及以上人口占比高出城市人口7.3個(gè)百分點(diǎn)；80周歲及以上人口占比，在全國城市人口、鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口中分別是2.3%、2.4%和3.6%,在鄉(xiāng)村人口中高出城市人口1.3個(gè)百分點(diǎn)②。

圖1 20世紀(jì)80年代以來我國城鄉(xiāng)人口和城鎮(zhèn)化率的變化

改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，農(nóng)民工一直是影響我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要積極力量，也對(duì)暢通城鄉(xiāng)循環(huán)和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。國家統(tǒng)計(jì)局從2008年底開始建立農(nóng)民工統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)調(diào)查制度。根據(jù)這套數(shù)據(jù)，2008年全國農(nóng)民工總量為22 542萬人，其中外出農(nóng)民工14 041萬人，本地農(nóng)民工8 501萬人，分別占62.3%和37.7%;到2023年，全國農(nóng)民工總量增加到29 753萬人，其中外出農(nóng)民工、本地農(nóng)民工分別為17 658萬人和12 095萬人，分別占59.3%和40.7%;從2008年到2023年15年間，全國農(nóng)民工總量、外出農(nóng)民工、本地農(nóng)民工數(shù)量分別年均遞增1.9%、1.5%和2.4%,年均分別增加480.73萬人、241.13萬人和239.60萬人。近年來，在農(nóng)民工總量增長放緩的同時(shí)，農(nóng)民工結(jié)構(gòu)也有較大變化。總體而言，在本地就業(yè)的農(nóng)民工數(shù)量增長更快。當(dāng)然，自2020年開始的連續(xù)3年新冠疫情及其防控，也導(dǎo)致農(nóng)民工總量及其結(jié)構(gòu)變化出現(xiàn)較大波動(dòng)(見圖2)。到2023年末，在城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民工有12 816萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的43.1%③。

圖2 近年來農(nóng)民工總量和外出農(nóng)民工、本地農(nóng)民工數(shù)量的變化

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鄉(xiāng)居民的民生福祉息息相關(guān)，對(duì)許多農(nóng)村居民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)增收乃至農(nóng)村家庭教育、養(yǎng)老等民生福祉的影響更為深刻。構(gòu)建新發(fā)展格局是新發(fā)展階段重塑我國國際合作和競爭新優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略選擇，也是基于當(dāng)前復(fù)雜性、嚴(yán)峻性和不確定性明顯上升的外部環(huán)境，我國主動(dòng)識(shí)變應(yīng)變求變的現(xiàn)實(shí)需要。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，是把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的客觀要求。而構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，也會(huì)影響到當(dāng)前城鄉(xiāng)居民的民生福祉，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興與城鄉(xiāng)居民切身利益密切相關(guān)，甚至通過影響農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)和“在干中學(xué)”的機(jī)會(huì)而影響其人力資本質(zhì)量的提升。實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的水平與質(zhì)量都影響著“不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕”的成色和質(zhì)量。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，將人民群眾對(duì)美好生活的向往作為我們的奮斗目標(biāo)，不斷提升城鄉(xiāng)居民的獲得感、幸福感、安全感，也要求我們高度重視統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重大戰(zhàn)略意義。正如習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的，“現(xiàn)代化的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展。現(xiàn)代化道路最終能否走得通、行得穩(wěn)，關(guān)鍵要看是否堅(jiān)持以人民為中心。現(xiàn)代化不僅要看紙面上的指標(biāo)數(shù)據(jù)，更要看人民的幸福安康”[14]。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，立足城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，又會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的方向、重點(diǎn)和路徑選擇產(chǎn)生深刻影響，進(jìn)而影響構(gòu)建新發(fā)展格局、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和增進(jìn)民生福祉的成色與質(zhì)量，影響國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)特別是城鄉(xiāng)循環(huán)的暢通性。如推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“火車頭”作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村勞動(dòng)力和資源、要素向城鎮(zhèn)自由流動(dòng)，不僅有利于提升勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素素質(zhì)，還會(huì)推動(dòng)資源配置由邊際生產(chǎn)率較低的鄉(xiāng)村部門轉(zhuǎn)向邊際生產(chǎn)率較高的城鎮(zhèn)部門，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)率和產(chǎn)業(yè)體系質(zhì)量、效益、競爭力的提升。推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興相互成就，不僅可以為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供雄厚底蘊(yùn)，夯實(shí)其可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)，有利于提升新型城鎮(zhèn)化水平，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的韌性和安全水平，還有利于守牢確保國家糧食安全、有效防范規(guī)模性返貧等底線，并通過推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等各領(lǐng)域高質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)能力、生活水平、生態(tài)環(huán)境治理能力、文化水平和安全水平的提高甚至鄉(xiāng)村美學(xué)價(jià)值的提升，有利于防范經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，化解農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展滯后給國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來的制約與挑戰(zhàn)。

(三)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合不是可以自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，二者很容易形成矛盾和制約關(guān)系并加劇經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)

2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來”[12]。這說明，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合本身存在較大難度。實(shí)際上，二者本是一個(gè)矛盾統(tǒng)一體，既有相依相促的一面，也有對(duì)立掣肘的一面。前者如隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件，有利于提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，進(jìn)而有利于推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。后者如隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)城，農(nóng)村勞動(dòng)力老弱化問題凸顯，不利于提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，導(dǎo)致農(nóng)村自我發(fā)展自我保護(hù)能力下降，降低鄉(xiāng)村發(fā)展韌性，并削弱其抗風(fēng)險(xiǎn)能力。我們經(jīng)常說的資源要素從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)，就在很大程度上反映了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的矛盾。

當(dāng)前，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、“三農(nóng)”發(fā)展不充分仍是我國發(fā)展不平衡不充分問題的突出表現(xiàn)，由此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合的重要性和緊迫性更加凸顯。以2023年為例，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為51 821元，農(nóng)村居民人均可支配收入為21 691元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入的2.39倍，二者絕對(duì)差距為30 130元。相比之下，2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入相當(dāng)于農(nóng)村居民人均可支配收入的2.99倍，前者高出后者12 506.7元。近年來， 我國城鄉(xiāng)收入相對(duì)差距雖然有所縮小，但絕對(duì)差距仍呈明顯的擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。根據(jù)前文數(shù)據(jù)，由于鄉(xiāng)村人口老齡化特別是高齡化程度明顯高于城鎮(zhèn)，加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老等公共服務(wù)、促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)均等化，是一項(xiàng)更為艱巨而復(fù)雜的任務(wù)?？紤]到鄉(xiāng)村在養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)可得性和養(yǎng)老服務(wù)支付能力上與城鎮(zhèn)的巨大反差，情況更是如此。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合的重要性緊迫性和實(shí)施難度可見一斑。

2012年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就提出要“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”[15],2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出要“走中國特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路”“把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)”[16],但在2017年黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記仍然提出要“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”[6],這在很大程度上正是為了從全局和整體上更好地矯正城鎮(zhèn)化過程中已經(jīng)存在或可能出現(xiàn)的偏差。何況，隨著工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間相互聯(lián)系、相互影響、相互作用的增強(qiáng)，城鄉(xiāng)之間的人口、勞動(dòng)力和資源、要素流動(dòng)日益頻繁，城鄉(xiāng)之間日益呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的融合發(fā)展關(guān)系，越來越多的問題“表現(xiàn)在‘三農(nóng)’,但根子在城市”,抑或“表現(xiàn)在城市，但根子在‘三農(nóng)’”,需要跳出“三農(nóng)”看“三農(nóng)”、跳出城市看城市[17]。因此，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)踐也對(duì)“把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)各類要素雙向流動(dòng)”日益提出強(qiáng)烈需求，稍有大意，很容易導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間不是相輔相成、相得益彰，而是相互制約、相互拖累。況且，當(dāng)今世界，突發(fā)事件多發(fā)頻發(fā)重發(fā)，且往往具有緊急性、不確定性、公共威脅性、嚴(yán)重破壞性、廣擴(kuò)散性和強(qiáng)疊加性等特點(diǎn)[18]。特別是世界百年變局加速演進(jìn)，外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性和不確定性明顯上升，加之國內(nèi)發(fā)展的周期性、結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾交織，重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患增多，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)回升向好仍面臨諸多挑戰(zhàn)。這些問題很容易導(dǎo)致對(duì)“三農(nóng)”發(fā)展在政策和資源配置上的支持出現(xiàn)暫時(shí)性、階段性的虛化、弱化，使得“三農(nóng)”領(lǐng)域的短板弱項(xiàng)和困難問題轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和運(yùn)行過程中的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興更加重要和緊迫，必須久久為功、持續(xù)發(fā)力，力求善作善成!

二、當(dāng)前統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興面臨的困難和主要問題

(一)區(qū)域中心城市能級(jí)和引領(lǐng)帶動(dòng)作用亟待提升，城市群、都市圈內(nèi)部城鎮(zhèn)間的分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和網(wǎng)絡(luò)發(fā)展格局亟待強(qiáng)化

近年來，我國完善城鎮(zhèn)化空間布局，發(fā)展壯大城市群、都市圈，優(yōu)化提升區(qū)域中心城市功能等，在總體上取得較大進(jìn)展。但就總體而言，仍有許多區(qū)域中心城市特別是其中的大城市、特大城市片面追求外延增長，對(duì)內(nèi)涵提升和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變重視不足，導(dǎo)致城市承載功能過多，產(chǎn)業(yè)發(fā)展過度集中集聚，甚至城市發(fā)展過度依靠政策優(yōu)惠和公共資源傾斜配置，導(dǎo)致中心城市對(duì)周邊地區(qū)的資源、要素抽吸過度，自身人口膨脹、規(guī)劃滯后、交通擁堵、房價(jià)過高、環(huán)境污染、就業(yè)困難、公共服務(wù)布局不合理等“城市病”問題凸顯。加之，新型城市建設(shè)滯后，城市治理科學(xué)化精細(xì)化智能化水平有待提升，許多中心城市空間結(jié)構(gòu)和品質(zhì)與發(fā)揮中心城市作用的要求相比仍有很大差距，影響中心城市發(fā)展特色和能級(jí)的提升，導(dǎo)致其對(duì)周邊區(qū)域的創(chuàng)新引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)。特別是，許多地方宏觀政策導(dǎo)向和資源配置過度向大城市、特大城市或區(qū)域中心城市傾斜，容易導(dǎo)致大城市、特大城市對(duì)資源和要素的抽吸過度，極化效應(yīng)顯著，但發(fā)揮輻射帶動(dòng)效應(yīng)面臨的約束加重，制約了區(qū)域中心城市對(duì)鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”發(fā)展引領(lǐng)帶動(dòng)作用的提升。

當(dāng)前，城市群、都市圈日益成為影響新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)，受到各級(jí)政府的重視。但由于推進(jìn)城市群、都市圈建設(shè)的時(shí)間短，在現(xiàn)有的許多城市群、都市圈內(nèi)部，中心城市與不同類型、不同層次城鎮(zhèn)之間，特別是與不同層次的節(jié)點(diǎn)城市之間同質(zhì)性強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)特色不鮮明，中心城市的引領(lǐng)輻射帶動(dòng)功能難以通過梯級(jí)節(jié)點(diǎn)城市形成有效的中轉(zhuǎn)放大效應(yīng)，更難以形成分工協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)關(guān)系。有些城市甚至過度追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)自成體系，走全面、綜合型城市發(fā)展道路，導(dǎo)致許多地方普遍存在“大城市是小城市的放大版，小城市是大城市的縮小版”的現(xiàn)象。在城市群、都市圈內(nèi)部，不同類型、不同層次城鎮(zhèn)之間跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)滯后，合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)意識(shí)培育不足，往往導(dǎo)致城市群、都市圈的內(nèi)部治理難以有效加強(qiáng)，區(qū)域市場分割問題難以有效化解，規(guī)劃對(duì)接和空間管制、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、公共服務(wù)甚至重大項(xiàng)目布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在總體上多屬初級(jí)階段。這在相當(dāng)程度上制約了區(qū)域或城市協(xié)作，以及區(qū)域或城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)融合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，甚至容易導(dǎo)致在城市群、都市圈內(nèi)部不同城市之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)作和融合出現(xiàn)“臺(tái)上手拉手，臺(tái)下腳踢腳”的現(xiàn)象。在此背景下，城市群、都市圈內(nèi)部中心城市與不同層次的節(jié)點(diǎn)城市之間，不同類型、不同層次城市之間開放包容不足，容易出現(xiàn)競爭有余、合作滯后甚至內(nèi)卷嚴(yán)重的現(xiàn)象，影響城市群、都市圈的高質(zhì)量發(fā)展，更影響城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村振興輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮，不利于增強(qiáng)城市、城市群和都市圈對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的承載能力。

(二)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)滯后，影響推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的可持續(xù)發(fā)展

縣城作為我國城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)，是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)、銜接工農(nóng)的重要節(jié)點(diǎn)，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的底座和支撐。以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要抓手，也是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興落地見效的關(guān)鍵領(lǐng)域，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和城鎮(zhèn)化，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕都具有重要的戰(zhàn)略意義。近年來，黨中央、國務(wù)院和有關(guān)部委對(duì)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)高度重視，推進(jìn)縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)不斷走深走實(shí)。但就總體而言，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)、道阻且長。許多縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)吸納能力不強(qiáng)，缺乏富有競爭力和輻射力的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)作為支撐；產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施等短板弱項(xiàng)顯著，城市發(fā)展的歷史傳承和地域文化彰顯不足，個(gè)性特色和魅力也不鮮明，影響其功能品質(zhì)的提升。至于將城鎮(zhèn)化簡單等同于城市建設(shè)，片面追求城市外延擴(kuò)張，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)涵養(yǎng)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)與城市建設(shè)脫節(jié)，功能品質(zhì)短板弱項(xiàng)加劇，宜居宜業(yè)宜游宜創(chuàng)性不足，綠色、智慧、人文、韌性城市建設(shè)滯后，更是一個(gè)普遍問題。以縣城為代表的中小城市發(fā)展及其綜合承載能力不足，不僅導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)容易面臨底蘊(yùn)不足、支撐不力的困擾，妨礙大中城市資源、要素向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的流動(dòng)，影響農(nóng)村居民到中小城市的就業(yè)質(zhì)量和在縣城落戶的生活品質(zhì)；還容易因縣城對(duì)鄉(xiāng)村輻射帶動(dòng)力不強(qiáng)而影響縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的質(zhì)量，最終會(huì)影響新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的可持續(xù)發(fā)展。

此外，對(duì)縣城發(fā)展的分類引導(dǎo)和特色培育不足，往往導(dǎo)致縣城功能定位不清、發(fā)展方向不明，也在相當(dāng)程度上加劇了其短板弱項(xiàng)。中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳2022年5月印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》要求加快發(fā)展大城市周邊縣城、積極培育專業(yè)功能縣城、合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、有序發(fā)展重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城、引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展[19]。但就總體而言，由于文件落地見效在客觀上需要經(jīng)歷一個(gè)漸進(jìn)的過程，對(duì)這些縣城分類引導(dǎo)和特色培育不足仍是普遍問題。加之，隨著城市群、都市圈建設(shè)的推進(jìn)和交通路網(wǎng)格局的變化，有些縣城或重點(diǎn)鎮(zhèn)處于城市群、都市圈重要節(jié)點(diǎn)位置，發(fā)展?jié)摿^大，按照高質(zhì)量發(fā)展要求可望作為新生型城市培育；而有些縣城由于諸多原因發(fā)展勢(shì)頭弱化甚至出現(xiàn)衰退現(xiàn)象，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的作用也容易被其他城鎮(zhèn)替代。還有部分縣城實(shí)際上處于二者之間，但發(fā)展難度和出現(xiàn)衰退的可能性在不斷增加，影響其發(fā)展質(zhì)量的提升，也難以對(duì)統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興發(fā)揮重要的橋梁紐帶作用。

(三)鄉(xiāng)村人口老弱化和村莊分化問題凸顯，縣域城鎮(zhèn)體系和縣鄉(xiāng)村規(guī)劃體系調(diào)整滯后問題加重

前文數(shù)據(jù)已經(jīng)顯示，近年來隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)和農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量進(jìn)城，農(nóng)村人口和勞動(dòng)力總量減少、老齡化加重問題凸顯，村莊空心化日趨普遍化與少數(shù)村莊實(shí)心化并存現(xiàn)象不斷加重。到許多地方調(diào)研可見，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力大多數(shù)年齡在60歲甚至70歲以上，存在“50后”“60后”勞動(dòng)力種地“干不動(dòng)”(體力、技術(shù)和經(jīng)營管理能力都跟不上)、“70后”“80后”勞動(dòng)力不愿種地(種地一年不如打工一月)、“90后”“00后”勞動(dòng)力既不愿種地也不會(huì)種地的現(xiàn)象。許多鄉(xiāng)村地區(qū)，除逢年過節(jié)外，居民主要是老人、兒童和婦女，外加少數(shù)智力較差或因家有老弱病殘離不開者，有的地方婦女和兒童也隨父母大量進(jìn)城了。在越來越多的鄉(xiāng)村地區(qū)，70歲以上的老人和正在讀書的少年兒童成為鄉(xiāng)村主流人群，年青人只是把鄉(xiāng)村作為老家的“過客”,甚至過年回鄉(xiāng)往往也是住在鎮(zhèn)上。在許多鄉(xiāng)村特別是自然村大量撤并的同時(shí)，越來越多的鄉(xiāng)村地區(qū)出現(xiàn)“人去村空”、常住人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于戶籍人口的現(xiàn)象。根據(jù)張?jiān)迫A的資料，從2000年到2021年，我國村莊(自然村)數(shù)從353.6萬個(gè)減少到236.1萬個(gè)，減少了33.2%,平均每個(gè)自然村常住人口僅211人；我國行政村數(shù)從2004年的64.4萬個(gè)減少到2021年的49萬個(gè)，減少了23.9%,平均每個(gè)行政村常住人口僅1 018人[20]。與此同時(shí)，在少數(shù)城郊鄉(xiāng)村或產(chǎn)業(yè)強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)，由外來人口形成的“新村民”迅速增加，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出本村戶籍人口，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生活空間面臨較大壓力，對(duì)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求迅速膨脹的趨勢(shì)日益顯著。

但就總體而言，縣域城鎮(zhèn)體系和縣鄉(xiāng)村規(guī)劃體系調(diào)整滯后，影響構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，也不利于提升縣域城鎮(zhèn)體系的綜合功能和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。這不僅導(dǎo)致縣城作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興橋梁紐帶、作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興龍頭等作用難以得到有效發(fā)揮，還導(dǎo)致區(qū)域中心城市、城市群、都市圈對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)帶動(dòng)作用難以通過縣域城鎮(zhèn)體系布局和縣鄉(xiāng)村空間布局的優(yōu)化而得到有效傳遞和釋放，進(jìn)而導(dǎo)致推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興在資源、要素方面競爭有余，合作、協(xié)調(diào)不足，妨礙二者的統(tǒng)籌推進(jìn)和協(xié)調(diào)發(fā)展。縣域城鎮(zhèn)體系和縣鄉(xiāng)村規(guī)劃體系調(diào)整滯后還給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局、優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間、分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興增加了障礙，影響對(duì)鄉(xiāng)村土地的集約節(jié)約利用和鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展，不利于鄉(xiāng)村在對(duì)城市的“借勢(shì)發(fā)展”中培育“造勢(shì)發(fā)展”能力。2009—2022年，全國鄉(xiāng)村人口總量從6.89億人減少到4.91億人，下降了28.7%;但村莊用地面積卻由1 847.28萬公頃增加到2 136.98萬公頃，增加了15.7%;人均村莊用地面積增加了62.4%[21]。此外，縣域城鎮(zhèn)體系和縣鄉(xiāng)村規(guī)劃體系調(diào)整滯后，往往還導(dǎo)致加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)，容易因鄉(xiāng)村人口老齡化和村莊空心化造成長期戰(zhàn)略性浪費(fèi)。對(duì)少數(shù)城郊鄉(xiāng)村和強(qiáng)村強(qiáng)鎮(zhèn)實(shí)心化重視不足，也導(dǎo)致此類鄉(xiāng)村更容易面臨基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)嚴(yán)重滯后的困擾。

(四)城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群之間的收入差距較大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力的差距更大

當(dāng)前，不僅城鄉(xiāng)之間收入差距較大，不同鄉(xiāng)村區(qū)域之間的收入差距更大。如2022年全國農(nóng)村居民人均可支配收入為20 132.8元，仍有23個(gè)省份農(nóng)村居民人均可支配收入低于全國平均水平，這些省份多屬于中西部地區(qū)和東北地區(qū)；全國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)中，僅江蘇、山東兩省農(nóng)村居民人均可支配收入高于全國平均水平；在全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市中，農(nóng)村居民人均可支配收入最高者為上海市(39 729.4元),最低者為甘肅省(12 165.2元),前者相當(dāng)于后者的3.27倍。同年，中西部22個(gè)省(區(qū)、直轄市)脫貧縣農(nóng)村居民人均可支配收入為15 111.2元，僅及全國農(nóng)村居民人均可支配收入的75.1%。按五等份分組，2022年在城鎮(zhèn)居民中，低收入戶居民人均可支配收入相當(dāng)于高收入戶的15.8%;而在農(nóng)村居民中，低收入戶居民人均可支配收入僅相當(dāng)于高收入戶的10.9%;且2021、2022年連續(xù)兩年，在農(nóng)村居民中，低收入戶人均可支配收入的增速均為各收入組中較低者。以2022年為例，在農(nóng)村居民中，各占20%的低收入戶、中間偏下戶、中間收入戶、中間偏上戶、高收入戶人均可支配收入分別較上年增長3.5%、3.3%、5.5%、6.4%和7.0%。除收入差距外，當(dāng)前城鄉(xiāng)差距大，最直觀、最現(xiàn)實(shí)并且農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的，是鄉(xiāng)村較城鎮(zhèn)在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的落差。這是影響廣大農(nóng)民獲得感、幸福感、安全感最突出的痛點(diǎn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最突出的短板，也是需要加強(qiáng)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)的重要原因所在。正如習(xí)近平總書記指出的，現(xiàn)階段“城鄉(xiāng)差距大最直觀的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距大”[22]。

近年來，在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、防止規(guī)模性返貧的同時(shí)，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)的政策支持不斷加大。但是，在許多地方，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)還或多或少地存在著類似追求“村村通”的傾向，不注意分析鄉(xiāng)村人口、村莊形態(tài)和布局以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)空間分布的分化演變趨勢(shì)，過度追求向行政村或農(nóng)戶覆蓋，甚至搞行政區(qū)域全覆蓋，導(dǎo)致向常住人口服務(wù)覆蓋難以突出重點(diǎn)、聚焦發(fā)力，影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)的質(zhì)量及其可持續(xù)發(fā)展能力；甚至容易導(dǎo)致當(dāng)前“加強(qiáng)”的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)能力建設(shè)看似有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力的“補(bǔ)短板”,卻容易在未來形成基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力的大量閑置和浪費(fèi)有些空心化嚴(yán)重或有農(nóng)戶零星居住的村莊，片面追求基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)到村到戶，還不如將其遷出更為劃算。至于許多地區(qū)，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營管護(hù)機(jī)制不健全，不僅拉大了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的差距，還制約著農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板的成效及其可持續(xù)性。

(五)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、融合城鄉(xiāng)的改革和制度創(chuàng)新滯后，完善推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的體制機(jī)制和政策體系仍需不懈努力

近年來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展日益受到各級(jí)政府的重視，相關(guān)改革和政策創(chuàng)新亮點(diǎn)頻現(xiàn)。但就總體而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、融合城鄉(xiāng)的制度創(chuàng)新滯后，仍是一個(gè)突出問題。如許多進(jìn)入城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口雖然成為城市常住人口，但在總體上仍然屬于半市民化人口，難以真正融入城市，難以像城市居民那樣享受全部城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。如根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2023年進(jìn)城農(nóng)民工隨遷兒童入園率(含學(xué)前班)為90.9%,其中入園兒童在公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園的分別占42.3%和30.6%;小學(xué)階段、初中階段的隨遷兒童分別有90.1%和91.0%在公辦學(xué)校就讀[23]。而且，這些數(shù)據(jù)還只是隨遷兒童情況，還有大量進(jìn)城農(nóng)民工子女沒有隨遷，成為生活在鄉(xiāng)村的留守兒童。至于農(nóng)民工在城市就業(yè)競爭力弱，又難以獲得有效的就業(yè)支持和幫扶服務(wù)更是普遍問題。在城市高房價(jià)情況下，大多數(shù)農(nóng)民工既無力購買商品房，又難以獲得旨在解決城市低收入家庭住房困難的廉租房制度等支持，嚴(yán)重影響了其居住生活的品質(zhì)。許多城市進(jìn)城農(nóng)民工與城市居民在享受基本公共服務(wù)上的差距，在2020-2022年連續(xù)3年新冠疫情防控形勢(shì)較為嚴(yán)峻的時(shí)期表現(xiàn)得最為清晰。在義務(wù)教育發(fā)展上，城市擠、鄉(xiāng)村弱、以城帶鄉(xiāng)流于形式的問題在總體上仍然比較嚴(yán)重。至于農(nóng)民工培訓(xùn)不適應(yīng)進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)需求，靶向性和動(dòng)態(tài)適應(yīng)性不足更是突出問題。有些地方鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展不足或教育質(zhì)量跟不上，也在相當(dāng)程度上影響農(nóng)民的獲得感、幸福感和安全感。在農(nóng)村老齡化程度明顯高于城鎮(zhèn)的背景下，面向高齡、失能老人的醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)供給不足，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)共同體建設(shè)機(jī)制滯后，成為影響當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的重要難題，更是未來影響鄉(xiāng)村振興的突出隱憂。

近年來，我國推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興蹄疾步穩(wěn)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革也在不斷深化，對(duì)于吸引城市資源、要素和人才下鄉(xiāng)發(fā)揮了重要作用。但就總體而言，由于發(fā)展環(huán)境和發(fā)展需求的變化，深化相關(guān)改革和政策、制度創(chuàng)新仍然迫在眉睫。如在構(gòu)建鄉(xiāng)村振興多元化投入機(jī)制方面，2018年中央“一號(hào)文件”提出，“調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例”[24]。2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，并明確了具體比例要求和支持重點(diǎn)。但是，全國國有土地使用權(quán)出讓收入在連續(xù)多年連年增長之后，從2022年開始已連續(xù)兩年出現(xiàn)下降局面，2022年和2023年分別較上年下降23.3%和13.2%。因此，依靠土地出讓收入支持鄉(xiāng)村振興的能力在總體上已呈減弱趨勢(shì)，在部分土地出讓收入減幅較大的地區(qū)問題更為突出。部分地區(qū)由于金融風(fēng)險(xiǎn)增加，吸引金融機(jī)構(gòu)和民營企業(yè)支持鄉(xiāng)村振興仍需在創(chuàng)新體制機(jī)制和政策支持方面加大力度。農(nóng)村宅基地等制度改革滯后，還在相當(dāng)程度上加劇了吸引城市人才下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村振興的難度。

三、統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重點(diǎn)任務(wù)

前文分析了統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要性緊迫性，也揭示了當(dāng)前統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興面臨的主要問題。新時(shí)代新征程，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興關(guān)鍵是要以中國式現(xiàn)代化為指導(dǎo)，加快構(gòu)建有利于新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合的體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、平等交換，引導(dǎo)公共資源優(yōu)化配置，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，培育城鄉(xiāng)融合、互補(bǔ)協(xié)同發(fā)展新格局。為此，廓清統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的主要任務(wù)至關(guān)重要。

(一)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提質(zhì)擴(kuò)面

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，也是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重要著力點(diǎn)。要統(tǒng)籌加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力培訓(xùn)，鼓勵(lì)通過政府采購公共服務(wù)或引導(dǎo)企業(yè)、市場化培訓(xùn)機(jī)構(gòu)增強(qiáng)培訓(xùn)服務(wù)能力等方式，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增強(qiáng)市民化能力和就業(yè)創(chuàng)業(yè)競爭力。要推動(dòng)構(gòu)建以城市群、都市圈為依托，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化格局，提升城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)落戶的吸納承載能力。要結(jié)合實(shí)施城市更新行動(dòng)，提升大中城市和區(qū)域中心城市精細(xì)化管理水平，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市，嚴(yán)格新城新區(qū)設(shè)立條件并控制其建設(shè)規(guī)模，提升大城市和區(qū)域中心城市功能品質(zhì)和發(fā)展能級(jí)，實(shí)現(xiàn)集聚產(chǎn)業(yè)和吸納人口就業(yè)并重，防止城市空心化對(duì)居民生活品質(zhì)和承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的負(fù)面影響。要注意推動(dòng)縣城、小城市強(qiáng)化特色，提升其綜合服務(wù)功能和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)軟實(shí)力，增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納承載能力，優(yōu)先支持其吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)和落戶。在具備條件的地區(qū)，要鼓勵(lì)部分縣城或重點(diǎn)鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口承載能力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)、綜合服務(wù)中心功能。鼓勵(lì)發(fā)展一批特色鮮明、要素集聚、產(chǎn)城融合、綠色發(fā)展、宜居宜業(yè)的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，夯實(shí)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)，增強(qiáng)其對(duì)鄉(xiāng)村全面振興的帶動(dòng)能力。要前瞻研判城市人口變化趨勢(shì)，結(jié)合深化戶籍制度改革，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。要健全城市基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，暢通常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口普惠共享城市基本公共服務(wù)渠道，增強(qiáng)其對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力，提高城市居民的生活品質(zhì)。推進(jìn)包容性城市建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家庭更好地融入城市并在城市落戶定居。這也是增強(qiáng)城市韌性和可持續(xù)發(fā)展能力的需求。

(二)推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)梯度化、差異化、協(xié)同化發(fā)展

要引導(dǎo)大城市、特大城市和城市群、都市圈中心城市在建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系中增強(qiáng)領(lǐng)航功能，在構(gòu)建優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)業(yè)新體系和推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)同先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)深度融合中發(fā)揮引擎作用，成為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈資金鏈人才鏈深度融合的先鋒，增強(qiáng)其對(duì)區(qū)域現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng)帶動(dòng)功能。要鼓勵(lì)城市群、都市圈節(jié)點(diǎn)城市或區(qū)域中心城市在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效升級(jí)中發(fā)揮骨干作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚集群集約發(fā)展。要加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體和服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，健全城鄉(xiāng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)梯度化、差異化、特色化發(fā)展引導(dǎo)機(jī)制，推動(dòng)共建高端產(chǎn)業(yè)集聚、特色優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、配套協(xié)作緊密、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合帶動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。鼓勵(lì)打造城市群、都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新共同體，帶動(dòng)縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展壯大和提質(zhì)增效升級(jí)。要注意培育縣城對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭帶動(dòng)功能，將縣城、中心鎮(zhèn)打造成縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的綜合服務(wù)中心，引導(dǎo)中心鎮(zhèn)強(qiáng)化對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效升級(jí)的戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)功能。完善縣鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)空間布局，鼓勵(lì)大中城市在周邊縣域布局關(guān)聯(lián)、配套或衍生產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民就地就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)的帶動(dòng)功能。推進(jìn)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村特色資源開發(fā)和可持續(xù)利用，發(fā)展“土特產(chǎn)”經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村庭院經(jīng)濟(jì)，培育特色鮮明、豐富多樣、競爭力強(qiáng)的現(xiàn)代富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)其本土根植性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。鼓勵(lì)城市農(nóng)產(chǎn)品加工、流通業(yè)和服務(wù)業(yè)向農(nóng)村延伸配套服務(wù)能力，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品就地就近加工轉(zhuǎn)化，或通過農(nóng)業(yè)與農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)融合，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚人才、凝聚人氣和提供本地化服務(wù)的功能，并將更多的就業(yè)增收機(jī)會(huì)留在縣域甚至鄉(xiāng)村，培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)對(duì)城市“借勢(shì)發(fā)展”能力和在農(nóng)村的“造勢(shì)發(fā)展”能力。

(三)建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村

建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，是把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來的“定海神針”。促進(jìn)各類要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)、平等交換，吸引城市人口、人才和要素下鄉(xiāng)，如果沒有宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)都是奢談。要學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”蘊(yùn)含的發(fā)展理念、工作方法和推進(jìn)機(jī)制，推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)落實(shí)落地，努力把鄉(xiāng)村建成廣大農(nóng)民的美好幸福家園；也要通過激發(fā)鄉(xiāng)村多重功能價(jià)值，把鄉(xiāng)村建成城市居民感知鄉(xiāng)野生活、田園樂趣、民俗風(fēng)情的魅力體驗(yàn)樂園。這樣，城市居民和人才下鄉(xiāng)才有動(dòng)力，才能激發(fā)在城市難以喚醒的潛能和創(chuàng)造力。人口和人才下鄉(xiāng)會(huì)帶動(dòng)其消費(fèi)需求和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)下鄉(xiāng)，進(jìn)而有利于暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)循環(huán)，帶動(dòng)城市要素下鄉(xiāng)，豐富農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)涵。要統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村治理，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、組織、人才振興，帶動(dòng)鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、科教、文化、休閑娛樂甚至美學(xué)等多重功能價(jià)值開發(fā)，增強(qiáng)本地農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村難以替代的本地化服務(wù)功能[25]和“玩樂場景”營造功能，吸引城市居民更好地體驗(yàn)鄉(xiāng)野之美和田園生活的詩畫樂趣[26]。有些地方利用柳編、草編、藤編等傳統(tǒng)技藝和鄉(xiāng)村特色文化資源賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓非物質(zhì)文化遺產(chǎn)激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的蓬勃生機(jī)和獨(dú)特魅力，將增強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的本土根植性與提升其質(zhì)量效益競爭力結(jié)合起來。要前瞻研判區(qū)域城鎮(zhèn)、交通體系演變的影響，順應(yīng)鄉(xiāng)村人口、經(jīng)濟(jì)和村莊布局的演變趨勢(shì)，努力增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的普惠性、可及性，優(yōu)先加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)，引導(dǎo)縣域基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)的重點(diǎn)向縣城、中心鎮(zhèn)、中心村適度傾斜，并留足應(yīng)對(duì)未來發(fā)展不確定性的選擇空間，避免過度沿襲“村村通”思路推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)形成的戰(zhàn)略性浪費(fèi)。要推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下沉，促進(jìn)抓黨建促鄉(xiāng)村振興走深走實(shí)，支持形成充滿活力、和諧有序、開放包容的善治鄉(xiāng)村。在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位前提下，鼓勵(lì)創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，推動(dòng)形成有利于不同利益相關(guān)者共商共建共享的發(fā)展環(huán)境，增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理凝聚力和對(duì)城市人口、人才下鄉(xiāng)吸引力。

(四)以縣城為樞紐打造縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、平等交換，要把縣城、中心鎮(zhèn)、中心村(或重點(diǎn)鎮(zhèn)、重點(diǎn)村)作為戰(zhàn)略支點(diǎn)，推動(dòng)形成以縣城為區(qū)域發(fā)展樞紐，中心鎮(zhèn)為引領(lǐng)，縣鄉(xiāng)村銜接有序的發(fā)展格局。強(qiáng)化縣域國土空間規(guī)劃對(duì)縣域城鎮(zhèn)、村莊、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重大公共服務(wù)等空間布局的統(tǒng)籌作用。增強(qiáng)縣城、中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、中心村對(duì)鄉(xiāng)村人口、產(chǎn)業(yè)的凝聚力及其對(duì)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的輻射帶動(dòng)力。要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，強(qiáng)化縣城作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心或綜合服務(wù)中心功能，增強(qiáng)其綜合承載能力和治理能力，努力培育縣城在區(qū)域④城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的樞紐或戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)功能，強(qiáng)化縣鄉(xiāng)村功能銜接互補(bǔ)能力。要結(jié)合推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，鼓勵(lì)縣城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面，增強(qiáng)對(duì)區(qū)域中心城市或城市群、都市圈城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接能力以及對(duì)推進(jìn)區(qū)域鄉(xiāng)村全面振興的引領(lǐng)功能。要支持有區(qū)域優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、資源環(huán)境承載力強(qiáng)、集聚人口和經(jīng)濟(jì)條件好的縣城或中心鎮(zhèn)設(shè)市，配套創(chuàng)新相關(guān)體制機(jī)制和政策支持。要順應(yīng)鄉(xiāng)村人口和經(jīng)濟(jì)布局的演變趨勢(shì)，高度重視收縮型縣城或收縮型小城鎮(zhèn)的“瘦身強(qiáng)體”問題。對(duì)于收縮型縣城或小城鎮(zhèn)，要堅(jiān)持精明收縮理念，摒棄傳統(tǒng)的增量規(guī)劃思維和粗放型土地利用方式，推進(jìn)城市空間集約型、緊湊式利用和可持續(xù)利用，嚴(yán)控增量、挖掘存量，引導(dǎo)收縮型縣城的產(chǎn)業(yè)、人口和公共服務(wù)適當(dāng)向縣城中心區(qū)集中，提升城市空間品質(zhì)和居民生活質(zhì)量。

(五)推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國土空間開發(fā)格局，把城市群、都市圈作為統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略平臺(tái)。注意規(guī)避區(qū)域城鎮(zhèn)體系單中心過度集中、片面追求外延擴(kuò)張的傳統(tǒng)發(fā)展模式，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展布局有效融入城市群、都市圈區(qū)域城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)，形成城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相融相長、縱橫交錯(cuò)、網(wǎng)絡(luò)連接的發(fā)展格局，為發(fā)揮區(qū)域中心城市和梯級(jí)節(jié)點(diǎn)城市乃至縣城、中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)對(duì)鄉(xiāng)村全面振興的輻射帶動(dòng)作用創(chuàng)造條件。推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化布局、結(jié)構(gòu)和功能，加強(qiáng)系統(tǒng)集成，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，統(tǒng)籌提升城鄉(xiāng)交通、信息、能源基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通性，構(gòu)建區(qū)域或城市群、都市圈一體化的現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)、智慧信息網(wǎng)、能源電力網(wǎng)，協(xié)同提升水利和防洪減災(zāi)能力。推動(dòng)市政公用設(shè)施向郊區(qū)和中心鎮(zhèn)、中心村延伸。要加快推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)應(yīng)急保障能力，增強(qiáng)城市韌性。按照因地制宜原則，推進(jìn)具備條件的地區(qū)實(shí)施城鄉(xiāng)供水一體化、集中供水規(guī)?；こ蹋瑫翰痪邆錀l件的地區(qū)小型供水工程規(guī)范化改造提升行動(dòng)。要堅(jiān)持盡力而為、量力而行原則，以普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生服務(wù)為重點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加快建設(shè)全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城市基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸服務(wù)能力，推進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源向農(nóng)村下沉。

(六)健全城鄉(xiāng)低收入人口、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和問題地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制

共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征[27]。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要把推動(dòng)共同富裕作為重要導(dǎo)向，將健全城鄉(xiāng)低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)動(dòng)態(tài)幫扶機(jī)制作為重要任務(wù)，甚至底線要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”[27]。要繼續(xù)做好鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的大文章，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧。為此，要注意落實(shí)防止返貧監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制、持續(xù)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)幫扶、加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)幫扶支持力度。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深化，城鄉(xiāng)之間的人口和勞動(dòng)力流動(dòng)日趨頻繁。要完善低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制，防止農(nóng)村脫貧人口通過向城鎮(zhèn)流動(dòng)轉(zhuǎn)化為城市低收入人口；防止進(jìn)城農(nóng)民工因就業(yè)空間收縮和有效工作時(shí)間縮短，影響就業(yè)質(zhì)量和收入水平，甚至出現(xiàn)收入滑坡，成為低收入人口；更要防止大齡農(nóng)民工因城鎮(zhèn)就業(yè)限制和就業(yè)競爭力減弱，而淪為城鄉(xiāng)低收入人口。完善城鄉(xiāng)低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制，還要以城鄉(xiāng)低保對(duì)象、特殊困難人員、低收入家庭為重點(diǎn)，注意分層分類健全社會(huì)救助體系。確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，是從防止絕對(duì)貧困角度考慮的。經(jīng)過21世紀(jì)前20年的努力，我國已打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)，今后，建立健全低收入人口常態(tài)化幫扶機(jī)制，還要注意同解決相對(duì)貧困問題逐步對(duì)接起來。相對(duì)貧困不僅體現(xiàn)在收入水平低于社會(huì)人均可支配收入平均數(shù)或中位數(shù)的一定比例，還表現(xiàn)在就業(yè)質(zhì)量和精神生活、權(quán)利獲得、政策支持甚至生態(tài)環(huán)境維度遭遇相對(duì)困境。當(dāng)前，脫貧過渡期⑤即將結(jié)束，推動(dòng)脫貧地區(qū)幫扶政策向欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶政策轉(zhuǎn)型，也是至關(guān)重要的。脫貧地區(qū)是農(nóng)村典型的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。還有一些城鄉(xiāng)地區(qū)之前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但因發(fā)展環(huán)境變化或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型困境導(dǎo)致區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)重危機(jī)，甚至居民收入大幅滑坡，成為所謂的“問題”地區(qū)。建立欠發(fā)達(dá)地區(qū)常態(tài)化幫扶機(jī)制，也要注意引導(dǎo)這些地區(qū)增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，加快轉(zhuǎn)型并擺脫危機(jī)。

基金： 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司委托課題“健全鄉(xiāng)村振興推進(jìn)機(jī)制研究”(05210100)

作者系中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所二級(jí)研究員，博士，博士生導(dǎo)師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版) 》期刊

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