7月30日，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院舉辦了“CMRC中國經(jīng)濟(jì)觀察”第50次季度報(bào)告會。報(bào)告會上，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)展規(guī)劃司司長徐林指出，城市化是中國未來一段時間最重要的一項(xiàng)結(jié)構(gòu)性改革。城市化問題是一個制度改革的問題，而非簡單的技術(shù)問題。目前，城市建設(shè)用地供給最大的問題是無法做到效率優(yōu)先，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度也尚待完善。政府需要在現(xiàn)有的歷史條件下審時度勢，從目前的實(shí)踐當(dāng)中，很好地總結(jié)提煉出一些制度性的安排。

    以下是徐林演講全文:

    什么是城市化？我仔細(xì)查了一下各種定義，我覺得有一個定義我比較認(rèn)可，即一個國家農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，向城市地區(qū)集中居住，以及整個社會適應(yīng)這一變化的過程。我覺得重點(diǎn)在于，后面整個社會如何適應(yīng)這一過程。從這個角度來看，實(shí)際上涉及的是一個國家在體制機(jī)制和制度上的一些安排，所以城市化問題就是一個制度改革的問題，而非簡單的城市建設(shè)，城市規(guī)劃等技術(shù)問題。

    中國的城市化，我們除了要考慮已有的2.7億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到各類城市，還要考慮從小城市到大城市的人口流動，大約有八九千萬人。我們的制度要適應(yīng)3億多人的流動，主要有兩個問題。

    第一個是戶口制度問題，城市的很多公共服務(wù)和戶籍掛鉤，這關(guān)系到福利的安排和社會的公平正義。目前，各個城市都在想辦法解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題，但做得還不夠。比如，在北京有很多外地人，他們的子女已經(jīng)可以在這上小學(xué)甚至上初中，但是到了高中就不行，所以公共服務(wù)的提供是不完全的。

    現(xiàn)在官方的說法是要讓公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，目標(biāo)是使沒有戶籍的常住人口享受的基本公共服務(wù)的類型更加廣泛，水平進(jìn)一步提高。這是政策的目標(biāo)，也是一個逐步演進(jìn)的過程。

    與戶口制度相關(guān)，我們還實(shí)施了居住證制度。居住證領(lǐng)取沒有門檻，只要來這個城市居住或工作，誰都可以領(lǐng)取居住證。設(shè)立居住證的初衷，就是要讓居住證覆蓋基本的公共服務(wù)。各地的做法有所不同，但都有點(diǎn)差強(qiáng)人意。沒有很好地體現(xiàn)居住證領(lǐng)取的無門檻和基本公共服務(wù)的全覆蓋。

    第二個是土地制度的安排如何適應(yīng)城市化的變化。這當(dāng)中又分為兩個問題，第一個是城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度的適應(yīng)性問題，特別是城市化過程中的城市建設(shè)用地制度怎么安排。我們是一個人口大國，要有非常高的糧食自給率來保障國家的糧食安全，所以中國有18億畝耕地的紅線要求。因此，改革開放后，我們在很多領(lǐng)域都進(jìn)行了市場化改革，但對建設(shè)用地還是采取嚴(yán)格的計(jì)劃分配制度，它在一定程度上限制了耕地的減少。

在這個基礎(chǔ)上，我們還做了一些其他的制度安排。比如，大量的農(nóng)民進(jìn)城，他們在農(nóng)村的宅基地空置。為了把農(nóng)村的建設(shè)用地資源和城市的建設(shè)需求很好地結(jié)合，我們又實(shí)行了農(nóng)村建設(shè)用地減少和城市建設(shè)用地增加掛鉤的制度，這樣在建設(shè)用地的總量上就沒有變化。

    這種制度安排衍生出了重慶模式“地票制度”，它把農(nóng)村退出來的宅基地額度拿到城市去交易，而城市需要建設(shè)用地的人，可以到交易所去買。這是一個進(jìn)步，它發(fā)揮了市場的作用。最近正在推進(jìn)一個地方的建設(shè)用地指標(biāo)和它落戶人口增加的數(shù)額掛鉤的制度。這是一種激勵機(jī)制，它可以鼓勵更多的人在城市落戶。

    這些建設(shè)用地制度的改革和完善，起到了一定的積極作用，但仍存在問題。大城市和特大城市往往更吸納人口，但是對它們的土地建設(shè)用地的配置不一定和它吸納了多少常住人口掛鉤。比如說廣東，外來的常住人口有兩千萬，大規(guī)模的外來人口在它的各類城市和城鎮(zhèn)居住，建設(shè)用地是否考慮到了這一需求？未必。而且我們目前還不鼓勵超大城市，特大城市發(fā)展得更快，希望控制它們的規(guī)模，甚至有人提出這些超大城市的建設(shè)用地要實(shí)行零增長?？墒牵鼈冇痔貏e吸引人口的聚集，因?yàn)槌蟪鞘幸?guī)模經(jīng)濟(jì)效益顯著，分工更密集更細(xì)化，就業(yè)機(jī)會更多，所以往往形成一種資源的錯配，使得人口流入較多的城市，不一定能得到和人口規(guī)模相適應(yīng)的建設(shè)用地。

    增減掛鉤制度，也只能在縣一級實(shí)施，不能拿到全省，更不要說全國。但是對一個省來說，省會城市，地級市可能更需要建設(shè)用地指標(biāo)。所以，農(nóng)村騰出來的建設(shè)用地，它不一定能用到最需要的地方，這是效率上的錯配。另外，城市為了在現(xiàn)有的空間里擴(kuò)展，也在進(jìn)行低效用地的再開發(fā)，比如說把建在市中心的工廠搬到郊區(qū)。但是，在用途管制，招、拍、掛和出讓制度上也存在很多問題，使得城市用地的低效問題在解決上面臨很大挑戰(zhàn)。所以，無法做到效率優(yōu)先是城市建設(shè)用地供給最大的問題。

第二個問題是進(jìn)城農(nóng)民的承包地和宅基地的處置問題。現(xiàn)在很多進(jìn)城農(nóng)民已經(jīng)不種地了，他們的承包地有些也開始流轉(zhuǎn)。從過去的“兩權(quán)分立”到現(xiàn)在的“三權(quán)分立”，可以說是一種進(jìn)步，對流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)有了一些基本的制度安排。沒有太多制度上的障礙，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也越來越大。這樣一種流轉(zhuǎn)，一定程度上有利于農(nóng)村規(guī)?；慕?jīng)營，讓一些經(jīng)營主體和專門從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的企業(yè)，通過承包地的流轉(zhuǎn)、出租或入股的方式，把土地集中起來進(jìn)行更高效的經(jīng)營和開發(fā)。

    這對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和農(nóng)村的勞動生產(chǎn)率都是有好處的。宅基地現(xiàn)在也可以通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股等方式，讓農(nóng)村的宅基地得到更高效的利用，農(nóng)民通過宅基地的轉(zhuǎn)讓也可以獲得部分財(cái)產(chǎn)性的收入。目前各地都有一些不同的做法，我們也進(jìn)行過很多的調(diào)研，進(jìn)行過一些總結(jié)和梳理。農(nóng)村土地現(xiàn)有的制度改革，雖然產(chǎn)生了積極的效應(yīng)，但也還存在一定的局限性。

    主要有以下幾個方面：第一，合同的期限可能偏短而且穩(wěn)定性不夠。這不利于新的經(jīng)營主體對集中起來的農(nóng)地進(jìn)行集中長期的投入，不利于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。第二，新的經(jīng)營主體在集中了土地之后，他僅有土地的經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)。所以他對這塊地沒有真正長期的考慮，可能采取掠奪式的經(jīng)營，嚴(yán)重消耗這塊土地的地力。第三，有些已經(jīng)進(jìn)城落戶的農(nóng)民，農(nóng)村的承包地和宅基地沒有真正地退出，目前在制度上沒有有償退出的安排，導(dǎo)致很多人占著不退，而且長此以往會對他們越來越有利，尤其是生活在城市郊區(qū)的農(nóng)民。很多人寧肯把承包地和宅基地撂荒，也不愿進(jìn)城落戶。這造成了土地資源巨大的浪費(fèi)，可以經(jīng)營民宿的農(nóng)舍，往往都在城市的輻射范圍之內(nèi)，而偏遠(yuǎn)農(nóng)舍的空置率非常高。更重要的是，雖然我們比過去減少了兩億多農(nóng)村居民，但實(shí)際上農(nóng)村居民點(diǎn)所占用的建設(shè)用地反而增加了4000萬畝。除了農(nóng)民不愿放棄的部分，他們的孩子也還要到農(nóng)村置地。所以目前的制度安排不能很好地解決我們想要解決的一些問題。

下一步我們還要繼續(xù)改革，繼續(xù)探索，但對土地制度的改革，我們的顧慮比較多，難度也比較大。中國的改革，很多源自基層。我們要尊重基層的首創(chuàng)精神，可以從目前的實(shí)踐當(dāng)中，很好地總結(jié)提煉出一些制度性的安排，逐步地解決問題。有的理論在過去可能是成立的，但在新時期并不是這樣。

    我們總以為，農(nóng)民那塊地是他生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民有了地就沒有后顧之憂。過去是這樣，但是現(xiàn)在有大量的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會，城市還有基本公共服務(wù)和社會保障，即便是進(jìn)城的農(nóng)民失了業(yè)，他也不會像過去那樣淪落到很悲慘的境地。我們現(xiàn)在發(fā)展的環(huán)境、條件和歷史上出現(xiàn)的農(nóng)民失去土地，就會導(dǎo)致社會動蕩是完全不一樣的。

    有些教條和顧慮在新形勢下是不必要的。但是涉及到農(nóng)地改革的這些安排，需要精心組織推廣，多搞一些試點(diǎn)，看看效果。但是現(xiàn)在沒有人能拿出一個一勞永逸的辦法，因?yàn)檫@不單單是一個技術(shù)問題，還是一個很復(fù)雜的政治問題，是一個利益的再分配問題。所以，未來的出路是在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上不斷地提煉，不斷地改進(jìn)。

    最后我想再說一點(diǎn)，我覺得城市化是中國未來一段時間最重要的一個結(jié)構(gòu)性改革。因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在還處在城市化動力比較強(qiáng)的一個時期，這種動力來自農(nóng)村和城市的收入差距仍高于世界平均水平?？紤]到城鄉(xiāng)在公共服務(wù)上的差距，實(shí)際收入差距還會更大。勞動力在第一產(chǎn)業(yè)和在第二、第三產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)值一般會有兩到三倍的差距。通過城市化，可以大大提升中國勞動力配置和土地資源配置的效率。

    （本文根據(jù)現(xiàn)場錄音整理，未經(jīng)演講者審定）

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞

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