村民小組是鄉(xiāng)村治理體系中最基層的治理單元，對鄉(xiāng)村社會的治理發(fā)揮著重要作用。

川西平原的村民小組呈現(xiàn)出有效治理的特征，并回應(yīng)了農(nóng)民在生產(chǎn)生活中的“公益性需求”，體現(xiàn)了村民小組的組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力。村民小組的治理能力并不是天然形成的，而是有賴于治理過程中治理主體、治理資源、治理動力和治理的合法性這四個維度的共同作用。作為農(nóng)民與村級組織和國家之間的媒介，村民小組既能為小組內(nèi)部提供基本的公共品服務(wù)，同時有利于國家政策在基層的順利執(zhí)行。因此，隨著后稅費(fèi)時代國家治理的轉(zhuǎn)型，需要積極培育村民小組的治理能力，拓展村民自治的實(shí)踐形態(tài)，實(shí)現(xiàn)村民自治單位的下沉，從而提高鄉(xiāng)村治理的績效。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理  小組治理 小組公共性 村民自治

問題的提出

村民小組是鄉(xiāng)村基層治理體系中最基本的治理單元。根據(jù)1998年頒布的《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會可以按照村民居住狀況分設(shè)若干村民小組，村民小組長由村民小組會議推選，由此表明村民小組從法律上已經(jīng)被確認(rèn)為是村民自治制度的重要組成部分。但是，學(xué)界關(guān)于基層治理的研究，主要聚焦于鄉(xiāng)村兩級，行政村作為國家與基層社會的“接點(diǎn)”位置，帶來了傳統(tǒng)與現(xiàn)代、地方規(guī)則與國家法律、當(dāng)家人與代理人等規(guī)則與角色的交織，因此，大量的研究指向行政村這一層級，專門以村民小組治理為對象的研究相對較少。

已有的關(guān)于村民小組的研究主要關(guān)注兩個層面，分別是村民小組的治理功能和治理資源。其中，從治理功能角度對小組治理進(jìn)行研究的學(xué)者較多。具體如小組在村級利益表達(dá)和相關(guān)政策執(zhí)行中的功能、“內(nèi)向家戶”和“外向擴(kuò)展”的功能，村民小組治理是對村級治理的有效補(bǔ)充。從治理資源角度研究小組治理的學(xué)者相對較少，主要強(qiáng)調(diào)包括熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、村規(guī)民約和鄉(xiāng)土信任在內(nèi)的“鄉(xiāng)村社會資本”是實(shí)現(xiàn)村民小組善治的“社會植被”。

既有研究關(guān)注了村民小組治理方式及其基層治理功能，但忽視了小組治理及其功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，對于小組治理能力和治理機(jī)制缺少充分討論。村民小組是中國基層社會最為基本的治理單元，小組治理構(gòu)成了基層治理的基礎(chǔ)。奧斯特羅姆認(rèn)為，國家與市場的力量不能保證公共事務(wù)治理的有效性，相反，許多地方性社群的人們借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，卻能夠?qū)崿F(xiàn)公共事務(wù)的有效治理。她提出的“公共池塘資源”理論對本文具有重要啟發(fā)，即揭示了國家和市場之外的秩序機(jī)制，提供了超越“集體行動的困境”的第三條道路。村民小組的治理機(jī)制顯然既非市場的邏輯，也遠(yuǎn)離國家的行政干預(yù)。村民小組不僅是一個資源系統(tǒng)，而且往往構(gòu)成了一個緊密的熟人社會單元。因此，小組治理不僅是圍繞特定資源系統(tǒng)的治理，而且是熟人社會內(nèi)部的治理。筆者2015年10月在成都市L村就小組治理問題駐村調(diào)研20天。L村地處川西平原腹地，全村共有21個村民小組，737戶，2710人?？偢孛娣e2700多畝，人均耕地為1畝左右。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮迕裥〗M在基層治理體系中發(fā)揮著重要作用。基于此，本文在已有研究的基礎(chǔ)上，對當(dāng)?shù)卮迕裥〗M有效治理的表現(xiàn)、內(nèi)在機(jī)制及其意義進(jìn)行分析。

村民小組有效治理的表現(xiàn)

村民小組是中國基層治理的基本單元?！度嗣窆缌畻l》從制度上確立了村民小組作為獨(dú)立核算單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體特征。村民小組的生產(chǎn)共同體屬性重塑了村落的自主性，它既借用了村落內(nèi)在的秩序生產(chǎn)能力，也將村落內(nèi)生秩序建構(gòu)能力導(dǎo)入集體意志之中。在村落結(jié)構(gòu)本身較弱的情況下，生產(chǎn)共同體內(nèi)部的密切互動反而能構(gòu)造一套熟人社會秩序機(jī)制，形成獨(dú)立的村民小組認(rèn)同。

在血緣結(jié)構(gòu)較弱的川西平原，在長期的生產(chǎn)生活中，村民小組不僅是一個共同生產(chǎn)單位，而且國家對于村民小組的法律建制逐漸轉(zhuǎn)化成以村民小組為單位的生活、休閑、交往乃至認(rèn)同單位。川西平原的村民親切地將小組稱為“我們生產(chǎn)隊(duì)”，而將其他村民小組稱為“他們生產(chǎn)隊(duì)”。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活主要在小組內(nèi)部展開，如人情往來、互助合作、休閑娛樂等。村民小組構(gòu)成了一個真正的熟人社會，農(nóng)民生于斯、長于斯、死于斯，相互知根知底。在治理層面，小組在當(dāng)?shù)厥且粋€實(shí)質(zhì)性的治理單位，是鄉(xiāng)村社會最基層的治理單元，也是鄉(xiāng)村治理有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。小組在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中一直處于“在場”的狀態(tài)。與村級組織的治理主要回應(yīng)國家的“政策性需要”有所不同，村民小組的治理主要回應(yīng)農(nóng)民的“社區(qū)公益性需求”，體現(xiàn)出較強(qiáng)的治理能力，主要表現(xiàn)為組織動員能力、秩序維持能力和利益平衡能力。村民小組的治理能力是其治理有效性的基礎(chǔ)，這三種能力主要表現(xiàn)在小組內(nèi)部的公共品供給、土地調(diào)整、糾紛調(diào)解等方面；國家的政策執(zhí)行，如計劃生育、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等則主要由村級組織負(fù)責(zé)，小組起配合作用。以下從三方面論述川西平原村民小組有效治理的表現(xiàn)。

（一） 組織動員能力

村民小組相對于行政村而言，具有更強(qiáng)的地方性和社區(qū)性，處在國家權(quán)力外圍。在這種格局下，以村民小組為單位的組織動員能力，可以實(shí)現(xiàn)有限資源約束條件下的服務(wù)供給。對于農(nóng)民而言，最重要的公共品供給莫過于水利和道路，水利供給尤為重要。離開了超越一家一戶小農(nóng)的能夠?qū)⑶Ъ胰f戶小農(nóng)組織起來的中間組織，搭便車問題便無法解決。在稅費(fèi)改革之前，全國大部分農(nóng)村通過村組（尤其是小組一級）集體提供水利，解決農(nóng)田水利問題。稅費(fèi)改革之后，基層組織權(quán)力弱化，村組逐漸退出了對農(nóng)民生產(chǎn)過程的統(tǒng)籌安排，以水利為代表的公共品供給問題成了農(nóng)民自己的事，而單家獨(dú)戶的農(nóng)民很難被有效組織起來，在實(shí)踐過程中出現(xiàn)了大量“搭便車”的現(xiàn)象。稅改之后的水利問題就成了很多地區(qū)農(nóng)民的一塊心病。

但是，川西平原的農(nóng)民在農(nóng)田水利上一直都沒有遇到什么困難，一方面是受惠于都江堰的恩澤，另一方面則與小組在水利上的統(tǒng)一組織密切相關(guān)。L村共有21個村民小組，其中有2個小組需要用潛水泵從臨近的河里抽水灌溉（4組和5組）。另有4個小組地勢偏高，通過打機(jī)井從地下抽水灌溉（3組、7組、8組和10組）。其余的15個村民小組都依靠水渠自流灌溉。無論通過哪種方式獲得水源，該村以小組為單位的集體水利從大集體時代一直延續(xù)至今。每個小組內(nèi)部都有統(tǒng)一的管水員，由他負(fù)責(zé)將水從河里或井里抽到溝渠，或者從河里直接引水到溝渠，再由農(nóng)戶將水從溝渠灌入自家農(nóng)田。管水員費(fèi)用和抽水費(fèi)用由小組內(nèi)部的農(nóng)戶按田畝數(shù)均攤，若是有集體收入的小組，則直接從集體收入中扣除。L村5組的小組長提到，“如果是由單家獨(dú)戶的農(nóng)戶自己抽水，存在很大的弊端，效率低，水浪費(fèi)多，（農(nóng)民）負(fù)擔(dān)也加重了”。小組內(nèi)統(tǒng)一抽水既節(jié)約成本，又保證效率。

（二） 秩序維持能力

村民小組是一個熟人社會，但熟人社會并非天然和諧，矛盾糾紛不僅是熟人社會的常態(tài)，而且糾紛調(diào)解對于熟人社會秩序的再生產(chǎn)具有重要意義。村民小組內(nèi)部化解糾紛能力的大小，體現(xiàn)了村民小組作為治理單位的自主性和主體性程度。一般來講，隨著稅費(fèi)改革以來基層政府由“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，村干部逐漸退出農(nóng)民生活領(lǐng)域，對諸如結(jié)婚、離婚、家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系方面的干預(yù)越來越少。川西平原村民在日常生活中發(fā)生糾紛時，仍然習(xí)慣性地首先找村民小組長調(diào)解。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的矛盾糾紛主要有三個類型：夫妻矛盾、養(yǎng)老糾紛、鄰里地界糾紛。小組長若是調(diào)解不好，上報到村一級，村干部介入調(diào)解。L村一位老組長說，“（調(diào)解糾紛）沒什么好難的，就是幾句話的事，只要（村組干部）站的正，心放在中間，就好調(diào)解”。一般情況下，大部分村民之間的矛盾糾紛都能在小組一級得到解決。小組長在糾紛調(diào)解過程中不是講政策、講法律，而是“動之以情、曉之以理”，通過調(diào)用熟人社會中的情和理，憑借自己與當(dāng)事人的私人關(guān)系來解決問題。由此可見，小組的秩序維持能力體現(xiàn)了村民小組的內(nèi)生性秩序供給能力。在村民小組這一層級，農(nóng)民日常生產(chǎn)生活中的細(xì)小瑣碎的事務(wù)均能夠自我呈現(xiàn)，構(gòu)成小組治理的基本內(nèi)容。這些瑣碎細(xì)小的矛盾只有在緊密的熟人社會單元中才能得到及時的關(guān)注、回應(yīng)和解決。在解決這些矛盾糾紛的過程中，小組治理的公共性也得以再生產(chǎn)。小組長作為小組“公”的代表，在糾紛調(diào)解中具有重要作用。

（三） 利益平衡能力

村莊社會是不規(guī)則的，也是富于變化的，人與人之間的利益差異必然存在。村民小組對于村民利益的平衡，主要通過以小組為單位的土地集體所有權(quán)的運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)。這是小組“統(tǒng)”的功能發(fā)揮之經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。成都市在2009年完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，在確權(quán)之前，L村幾乎每個小組都在進(jìn)行土地小調(diào)整，即“增人增地、減人減地”。這與國家“生不增、死不減”的政策相違背，但土地關(guān)涉小組成員的生存需求，不得不調(diào)。有的村民小組在分田到戶時留有部分機(jī)動田，有新增人口時直接從機(jī)動田里分配。但留有機(jī)動田的畢竟是少數(shù)，機(jī)動田數(shù)量也有限，很快就被分完了。大部分小組在分田到戶時沒有留機(jī)動田，當(dāng)小組內(nèi)部有新增人口時，主要采用兩種方式調(diào)整土地：一是“排隊(duì)等候”。具體而言，就是把當(dāng)年人口增加的農(nóng)戶（娶媳婦或生小孩）按時間先后排序，人口減少的農(nóng)戶（女兒出嫁或有人去世）同樣排序，后者將應(yīng)該退出的土地分給前者，如果當(dāng)年新增人口比減少的人口數(shù)少，部分暫時不能分到土地的新增人口則順延到下一年優(yōu)先安排；二是“不定期調(diào)整”，每隔兩三年左右，當(dāng)小組內(nèi)部新增人口達(dá)到一定的規(guī)模（一般為五六個），而短期內(nèi)又沒有人口減少的家戶，此時由小組內(nèi)部統(tǒng)一分配，“每戶拿一點(diǎn)出來，之后再由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)調(diào)好”。

村民小組長在土地調(diào)整中起重要作用，也會遇到一些困難，主要為：一是應(yīng)該退田的農(nóng)戶不愿退田，二是退出的田一般都是下等田且較為分散。這就需要村民小組長協(xié)調(diào)，不僅要動員人口減少的農(nóng)戶及時退田，而且要盡力說服他們拿出一些中等田。工作自然難做，L村很多村民小組長都說“每次調(diào)田都搞昏了頭”，還要得罪人。然而，從實(shí)踐效果來看，L村每個小組在2009年確權(quán)之前都能進(jìn)行土地小調(diào)整，雖然退田的農(nóng)戶當(dāng)時會埋怨小組長，但從長遠(yuǎn)來看，他們都理解組長的工作，“誰家都有退田的時候，誰家也都有進(jìn)田的時候”。

村民小組有效治理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

小組的內(nèi)核具有村落的屬性。近代以來，一些學(xué)者從“皇權(quán)不下縣”的共識出發(fā)，分析傳統(tǒng)與近代中國基層社會的治理機(jī)制。費(fèi)孝通提出的“差序格局”“禮治秩序”從社會文化層面描繪了村落社會的一般性秩序機(jī)制。黃宗智、李懷印等提出的“簡約治理”“實(shí)體治理”等概念突出了基層社會治理的自主性。這些研究從村莊社會文化結(jié)構(gòu)的層面強(qiáng)調(diào)了村落的自主性。然而，伴隨著新中國成立和國家政權(quán)建設(shè)，基層社會組織體系和治理體系的變動逐漸改變了村落的制度框架。雖然村民小組保留了村落的底色，但是，學(xué)界已有的對于村莊秩序機(jī)制的解釋不僅存在時代局限（近似于一種理想型分析），也存在空間限制，難以充分解釋村民小組的秩序機(jī)制。從中國農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的區(qū)域類型來看，川西平原缺少發(fā)達(dá)的血緣結(jié)構(gòu)和宗族力量，屬于分散型的原子化村莊。相對于南方宗族性村莊和北方“小親族”結(jié)構(gòu)主導(dǎo)的村莊，川西平原村民小組的有效治理很難用村落自主性來解釋。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，川西平原村莊結(jié)構(gòu)上的松散化不必然會導(dǎo)致治理無序，陷入“公地悲劇”，反而呈現(xiàn)出較為普遍的“善治”。川西平原村民小組的治理能力不是天然形成的，而是有賴于治理中各要素的共同作用。以下從治理的四個維度，即治理主體、治理資源、治理動力和治理的合法性，分析小組有效治理的內(nèi)在機(jī)制。

（一） 治理主體的有效生產(chǎn)

治理主體是基層治理中的關(guān)鍵變量，基層治理效果如何與治理主體的能力有很大關(guān)系。小組的治理主體即小組長，小組長不是真正的國家干部，然而在小組治理中發(fā)揮著重要作用。

川西平原地區(qū)的村民小組長與全國大部分地區(qū)的小組長不同，主要體現(xiàn)在兩方面：首先，川西平原村民小組長一直具有一定的政治身份。在村民看來，“小組長還是一個官”，是小組“公”的代表，在小組中擁有一定的權(quán)威，組員愿意服從其管理。因此，村民在生產(chǎn)生活中遇到什么問題，會首先找小組長解決。小組長也會以一名干部的標(biāo)準(zhǔn)要求自己，盡力為村民排憂解難。全國很多地區(qū)，“沒人愿意當(dāng)小組長”的現(xiàn)象非常普遍，小組長一職一文不值，甚至一些地區(qū)為了應(yīng)對稅費(fèi)之后的基層財政困境，干脆取消了村民小組長。其次，川西平原地區(qū)的小組長大多具有“中農(nóng)”的特征。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮蟛糠执迕裥〗M長的年齡在40歲到60歲之間，且70%以上的小組長有自己的副業(yè)，除了當(dāng)小組長以外，還從事諸如養(yǎng)殖、運(yùn)輸、開小賣部等副業(yè)。在當(dāng)小組長的同時，他們?nèi)匀豢梢栽诖迩f內(nèi)部或附近找到合適的謀生職業(yè)，當(dāng)小組長對其自身的經(jīng)濟(jì)收入影響不大，這是當(dāng)?shù)卮蟛糠中〗M長愿意繼續(xù)任職的原因。

從治理主體角度而言，小組長在村莊中具有一定的政治身份，又因?yàn)槠洹爸修r(nóng)”特征而能夠在村莊內(nèi)部或附近獲得較高的經(jīng)濟(jì)收入，保證了小組治理主體的穩(wěn)定來源，這是小組有效治理的基本前提。

（二） 治理資源的公共轉(zhuǎn)化

治理資源包含多個層次，既包括物質(zhì)性資源，也包括非物質(zhì)性資源；既包括外部輸入的資源，也包括村莊的內(nèi)生性資源。川西平原的村民小組治理能夠達(dá)到一種良性的狀態(tài)，與小組內(nèi)部特有的內(nèi)生性資源有很大關(guān)系。這里的內(nèi)生性資源主要指小組的公共性，小組的公共性能夠轉(zhuǎn)化為治理中的公共性。

在川西平原，小組內(nèi)部是一個真正的熟人社會。小組的公共性，即小組內(nèi)部在日常交往中能夠形成一套被公認(rèn)的社會評價系統(tǒng)和價值規(guī)范體系，產(chǎn)生社會輿論，對生活于其中的個體產(chǎn)生影響。小組公共性的形成與幾個因素相關(guān)：其一，小組在當(dāng)?shù)卮迩f是一個生產(chǎn)生活的共同體，小組內(nèi)部是人情往來的基本單位，也是一個基本的互助單位，這是小組公共性形成的基礎(chǔ)條件。其二，村莊生活的完整性，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村是典型的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，幾乎所有農(nóng)戶都在種自己的土地，形成了以土地為核心的小農(nóng)之間的高利益關(guān)聯(lián)，農(nóng)民相互依存度高，這有利于小組公共性的培育。其三，從社會交往層面而言，當(dāng)?shù)卮迕裼袕?qiáng)烈的社會交往需求，在相互閑聊之中，小組內(nèi)部形成了公認(rèn)的價值規(guī)范和公共規(guī)則。此外，從文化層面而言，川西農(nóng)民“不走極端”的中庸性格，使得小組內(nèi)部在公共事務(wù)上容易達(dá)成一致意見，釘子戶在村莊中沒有生存空間。

小組的公共性不僅表現(xiàn)在農(nóng)民的社會交往中，在小組治理中，社會層面的公共性也能有效轉(zhuǎn)化為治理中的公共性，形成邊緣化釘子戶的機(jī)制。在當(dāng)?shù)卮迕窨磥?，如果一個人在小組或村莊公共利益的事情上占便宜或搭便車，或者要當(dāng)釘子戶，那么在與人相處時肯定斤斤計較，這樣的人在村莊里不受歡迎，“全生產(chǎn)隊(duì)的人都對你有意見，都要孤立你，出去了別人都不愿意和你講話”。社會交往在當(dāng)?shù)卮迕竦纳钪姓紦?jù)重要位置，正如L村很多村民所言，“在農(nóng)村，被孤立了就沒啥活頭了”。川西平原的小組及村莊治理中很少出現(xiàn)釘子戶，村民都持“隨大流”心態(tài)，“只要大部分人同意我就同意”?！半S大流”不是一種隨意心態(tài)，它正好表明小組內(nèi)部在某件事情上達(dá)成了一致意見，代表了小組內(nèi)部的公共利益，小組的公共性及其在治理中的效用，是當(dāng)?shù)匦〗M能夠?qū)崿F(xiàn)有效治理的關(guān)鍵變量。

（三） 治理動力的價值反饋

村民小組有效治理的實(shí)現(xiàn)還有賴于治理動力的存在。治理動力，即在治理過程中存在一套激勵機(jī)制，激勵治理主體，有效地完成治理目標(biāo)。川西平原小組治理的動力體現(xiàn)在兩個層面：一方面，當(dāng)?shù)氐男〗M具有一定的價值生產(chǎn)能力。如果小組治理得好，能夠及時回應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的需求，那么作為治理主體的小組長可以收獲社會性報酬，獲得村民的信任與支持，小組長在小組內(nèi)部有威望。當(dāng)?shù)氐男〗M長往往是紅白喜事中的“幫辦”（即主持人），是村莊儀式性和社會性場合的中心人物。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐男〗M長都比較負(fù)責(zé)任，認(rèn)為“拿了小組長的工資，就要干小組長的事”。當(dāng)問到為何愿意盡心盡力時，大部分小組長的解釋是“小組里總要有一個人負(fù)責(zé)”。正如賀雪峰在皖中小井村的調(diào)研指出，“一個具有強(qiáng)烈內(nèi)部認(rèn)同的村民組，也就構(gòu)成了村民私的單位，一個自己人單位，一個‘我們’的單位，一個應(yīng)該盡義務(wù)而不是處處講權(quán)利的單位”。川西平原小組長的動力從根本上也是來自小組這個熟人社會的認(rèn)同，這種認(rèn)同使得當(dāng)?shù)氐男〗M長很在乎村民對自己的評價。L村5組的小組長說，“百姓心中都有桿秤，你做的不好，你在群眾中就沒有位置了，你就枉（自）當(dāng)干部了”。而當(dāng)村民對自己比較信任，選自己當(dāng)小組長時，他們會覺得臉上有光，自己在小組內(nèi)部有面子，這成為其努力當(dāng)好小組長的動力。

（四） 治理制度的合法性支持

村民小組作為基層治理體系的最底層單元，是國家法律認(rèn)可的治理單元。1998年頒布的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民小組是鄉(xiāng)村社會真正的自治單位，確立了村民小組在基層治理結(jié)構(gòu)中的法律地位。這種確認(rèn)使得村民小組治理工作獲得國家層面的制度支持。在稅費(fèi)改革之前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級組織需要小組干部協(xié)助完成很多治理任務(wù)，如稅費(fèi)征收、計劃生育等，對于小組一級的治理較為重視。稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織基本上沒有任何治理任務(wù)需要下放給村民小組來完成，在減少基層財政壓力的背景之下，小組治理的合法性逐漸弱化，一些地方甚至撤銷了村民小組長。例如，湖北省在農(nóng)業(yè)稅取消以后便取消了村民小組長，代之以協(xié)管員，協(xié)助村委會的工作。村民小組不再作為相對自主的治理單位，小組治理虛化，缺乏有效的制度認(rèn)可。然而，在川西平原地區(qū)，“鄉(xiāng)—村—組”三級治理體系完善，小組治理直至目前仍然在基層治理體系中具有合法性。與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的很多任務(wù)都是層層傳達(dá)，在小組一級得以完成。即使在稅費(fèi)改革之后，當(dāng)全國大部分地區(qū)的小組治理已經(jīng)瀕臨癱瘓時，川西平原地區(qū)的小組一級仍然在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中發(fā)揮重要作用，并且當(dāng)?shù)匦〗M長的工資為一年5000元左右，高于全國大部分地區(qū)的小組長工資水平，這表明了當(dāng)?shù)卣畬τ谛〗M治理的重視。由此可見，在加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)過程中，不能只是強(qiáng)調(diào)激發(fā)村組內(nèi)部的潛在資源，還應(yīng)保證國家在制度建設(shè)層面的支持。國家只需投入很少的資源，即可取得很大的治理效果。

村民小組的治理意義

村民小組在基層治理體系中的層級很低，管轄范圍有限，但在鄉(xiāng)村基層治理中發(fā)揮的作用不容小視。它是農(nóng)民與村級組織進(jìn)行溝通的中介，能將農(nóng)民有效組織起來為小組內(nèi)部提供基本的公共品服務(wù)，又能配合國家各項(xiàng)政策在村莊中順利執(zhí)行。以下從三個方面分析村民小組在鄉(xiāng)村基層治理中的作用。

第一，為小組提供基本的公共品服務(wù)。鄉(xiāng)村社會的公共品包括多種類型，如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)技服務(wù)等，鄉(xiāng)村公共品的順利供給是農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民生活和農(nóng)村建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。村民小組是農(nóng)村公共品供給的最基本單元，小組長作為小組內(nèi)部“公”的代表，在公共品供給中發(fā)揮著不可替代的作用。小組作為與農(nóng)民關(guān)系最近的一個治理單元，可以及時回應(yīng)農(nóng)民的村莊公共品需求。

第二，農(nóng)民利益表達(dá)的中介力量。從制度設(shè)置層面而言，農(nóng)民可以直接向村干部表達(dá)利益訴求，然而在現(xiàn)實(shí)中村干部的時間和精力有限，對于各個小組內(nèi)部的情況不完全熟悉，由村干部直接對接單個農(nóng)戶的利益訴求不現(xiàn)實(shí)且沒有效率。小組的“公”對于每個村民而言具有更為切身的利益關(guān)系，村民會自動參與和關(guān)注。村民小組長是小組“公”的代表，可以作為村民與村干部之間溝通的中介，更有效率地將農(nóng)民的利益訴求向村級組織表達(dá)。農(nóng)民的利益訴求分為兩個層面，一是個人及其家庭的私人利益，二是小組內(nèi)部的公共利益。無論涉及哪個層面，農(nóng)民都可以通過小組長這個中介來表達(dá)訴求。尤其是對于小組的公共利益而言，生活于同一小組的村民的利益訴求大體相同又略有差異，小組長在群眾意見的基礎(chǔ)上，將大家的意見整合后向村級組織反映，這樣能夠形成意見焦點(diǎn)，村干部處理起來更有效率。例如，成都市從2009年開始推行村級公共服務(wù)與社會管理改革，每年給每村固定的經(jīng)費(fèi)投入，經(jīng)費(fèi)如何使用由村民議事會民主討論決定。村民議事會開會討論之前，首先要由每戶農(nóng)戶填寫項(xiàng)目提議表，每戶可以寫上三到四項(xiàng)自己認(rèn)為當(dāng)前最應(yīng)該用公服資金做的事情，之后每個小組將本組的意見匯總，在小組內(nèi)部召開群眾會議，民主決策出本年度該小組最需要用公服資金做的事情。之后再由小組長或議事代表將本組民主決策的結(jié)果上報村一級，村里召開村民議事會，統(tǒng)籌安排。小組一級的統(tǒng)籌作用，極大地提高了村級公服資金的使用效率。

第三，小組不僅具有內(nèi)生性的服務(wù)供給和需求整合的功能，而且可以有效地配合國家政策在村莊中的執(zhí)行。村民小組作為一個治理單元，要滿足村民的“公益性需求”，也要配合國家“政策性需求”的達(dá)成。尤其是稅費(fèi)改革以來，國家取消了農(nóng)村汲取型任務(wù)，為小組長“當(dāng)家人”角色的發(fā)揮提供了更大的空間。小組的服務(wù)供給功能實(shí)際上具有對接國家資源轉(zhuǎn)移的可能性，而小組對于群眾需求表達(dá)的整合，在國家資源下鄉(xiāng)的過程中，具有重要意義。正如村民議事會的討論，如果沒有村民小組一級“統(tǒng)”的功能的發(fā)揮，僅僅依靠行政村，效率可能大打折扣。在這個意義上，村民小組治理有效性的發(fā)揮，可以緩解當(dāng)前國家治理和政策實(shí)踐中普遍存在的“最后一公里”難題。

小結(jié)與討論

稅費(fèi)改革之后的基層政權(quán)建設(shè)問題引起了學(xué)界和政界的共同關(guān)注，然而，無論是學(xué)者還是政府，關(guān)注的都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級的政權(quán)建設(shè)問題，較少關(guān)注村民小組一級，甚至很多地區(qū)還在不斷弱化村民小組治理的合法性。這些研究和實(shí)踐都忽視了村民小組作為最基本的治理單元所具有的內(nèi)在價值。稅費(fèi)改革以來，村民小組的功能逐漸弱化，因?yàn)椴辉儆卸愘M(fèi)征收的任務(wù)，小組長的存在似乎也失去了必要性。農(nóng)村的非農(nóng)化和農(nóng)村水利的市場化改革，進(jìn)一步弱化了村民小組的農(nóng)業(yè)服務(wù)協(xié)調(diào)與供給的功能?；谶@一變化，一些地方甚至直接撤銷了村民小組長。但是，村民小組的功能變遷并不能改變村民小組作為中國農(nóng)村基層治理最小單元的現(xiàn)實(shí)?；鶎又卫砭哂小靶∥⒅卫怼钡牡湫吞卣鳎@些細(xì)小瑣碎的事務(wù)要么難以納入官僚化的行政治理體系，要么治理成本過高，但對這些事務(wù)的及時回應(yīng)卻關(guān)乎基層治理乃至國家治理的整體績效。作為鄉(xiāng)村治理的最小單元，小組治理恰是“小微治理”的組織載體。因此，作為生產(chǎn)共同體的村民小組確實(shí)在走向弱化，但是作為治理單元的村民小組仍然需要從制度框架的層面重建和強(qiáng)化，其內(nèi)在的治理能力和治理潛力之于基層治理的意義值得開掘。

川西平原村民小組的治理狀態(tài)提供了快速變革時代基層實(shí)現(xiàn)有效治理的重要啟示。本文考察川西平原L村的小組治理后發(fā)現(xiàn)，村民小組治理有合理性與強(qiáng)大的生命力，在鄉(xiāng)村基層治理體系中發(fā)揮著重要的作用。村民小組作為村民與村干部之間溝通的中介，能夠有效組織村民為小組內(nèi)部提供基本的公共服務(wù)，也能配合國家各項(xiàng)政策在村莊中順利執(zhí)行。在完善國家治理體系和加強(qiáng)治理能力的過程中，應(yīng)該將村民小組治理納入其中。村民小組構(gòu)成了基層治理最為細(xì)密的組織網(wǎng)絡(luò)，小組治理的能力在很大程度上體現(xiàn)了國家的基礎(chǔ)性權(quán)力。在川西平原，村民小組憑借治理主體、治理資源、治理動力和治理合法性四個層面的運(yùn)作，顯示了“善治”的可能。因此，小組治理提供了超越當(dāng)前以選舉為中心的村民自治實(shí)踐模式，突出了“民主管理”之于村民自治內(nèi)容的重要性，拓展了村民自治的層次。當(dāng)前，以行政村為基本治理單元、村莊選舉為重點(diǎn)的村民自治未能取得理想的治理績效。村民自治需要實(shí)現(xiàn)由“選舉”向“治理”的轉(zhuǎn)型，小組治理提供了村民自治轉(zhuǎn)型的重要載體。

當(dāng)前基層治理中的關(guān)鍵在于，要重視村民小組治理的重要性，在資源下鄉(xiāng)、制度建設(shè)的過程中，充分發(fā)揮村民小組的積極性和主動性，以村民小組為單位培育鄉(xiāng)村社會的“自組織”能力，實(shí)現(xiàn)村民自治單位的下沉，提高基層治理的績效。

作者簡介：李永萍，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心。慈勤英，武漢大學(xué)社會學(xué)系。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學(xué)學(xué)報(人文科學(xué)版)》2017

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