【摘要】農民集體土地所有權的性質決定了管理權能是集體土地所有權的必要權能，該管理權能包括集體成員的民主管理、民主監(jiān)督和集體組織的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理。在涉及集體土地所有權的立法中，應當明確將管理權能規(guī)定為集體土地所有權的權能，并從管理權能的內容、管理權能的行使等各個方面作出完善的規(guī)定，使集體土地所有權管理權能的行使有法可依。

    【關鍵詞】集體土地所有權  管理權能  管理權能行使

    依據列舉具體權能的所有權定義方法，所有權一般具有占有、使用、收益、處分四項權能。在個人的私人所有權中，所有權主體直接依據自己的意志就能實現對所有物占有、使用、收益和處分的權能，而在農民集體土地所有權中，由于主體的群體性，主體如何形成權能行使的意志，以實現對集體土地的占有、使用、收益和處分，這實質上就是管理權能的問題。但在學界研究中，受所有權一般定義的影響，對管理能否成為集體土地所有權的權能還缺乏認識或者存在爭議，本文的價值就在于創(chuàng)設集體土地所有權的管理權能范疇，對管理成為集體土地所有權權能的依據、管理權能的內容、管理權能的行使等問題加以探討，以期對集體土地所有權理論和制度完善有所裨益。

　　一、管理成為農民集體土地所有權權能的依據

　　(一)集體土地所有權的管理權能的理論依據

　　1.管理權能應是所有權的固有權能

　　在對所有權采權能列舉主義的定義方法時一般僅列舉占有、使用、收益、處分四項權能，不列舉管理權能，以至于有的人認為管理不是所有權的權能。所有權一般是指私人所有權，而對于私人所有權來講，私人可以直接占有、使用、收益和處分所有物，以行使所有權，所以不必把管理列舉為獨立權能，但這并不意味著管理不是所有權的權能。

　　所有權在本質上是所有人對自己物的支配自由。所有權最一般的概念就是私人對自己所有的物的自由支配，因此只要表述了占有、使用、收益和處分的權能就能表達所有權的概念，因為支配的自由是由所有人自己的意志產生，所有人也對其所有的物進行管理，例如改良、維修、保存等，但其從屬于占有、使用、收益的基本權能，沒有獨立表明管理權能的必要。但是，如果采取二人以上的共有，無論按份共有或者共同共有，在所有權行使中則有管理的必要，對所有權的行使或多或少需要所有人之間的協力。因此，共有制度就要規(guī)定共有人對共有物的管理關系。管理共有物即是共有人共有所有權的權能。例如，在合伙關系中，合伙財產為合伙人共有，合伙人對合伙財產的運行，即合伙事務，就有管理的權利，有推舉合伙管理人或者被推為合伙管理人的權利，對管理人的管理有監(jiān)督的權利等。法人所有權是人格化的社團的財產或者財團的財產，因此，就有法人的治理結構和財產管理規(guī)則，離開了管理的權能法人財產所有權無從行使。再如，在建筑物區(qū)分所有中，建筑物區(qū)分所有權是眾多業(yè)主對建筑物專有部分的專有所有權與對共用部分的共有權的結合，由此必然產生對建筑物區(qū)分所有之管理，有業(yè)主大會、業(yè)主管理委員會等管理機構和管理職責的發(fā)生，業(yè)主大會、業(yè)主管理委員會行使的管理權能就是建筑物區(qū)分所有的管理權能。關于共有人對共有財產的管理、建筑物區(qū)分所有人對區(qū)分建筑物的管理，《物權法》在有關條文中都表達了管理權能的內容。只是我國的民法學理論沒有從所有權權能范疇認識這一問題。因此，我們不能因為所有權的定義中一般只表述占有、使用、收益和處分權能，不表述管理的權能，就否認在共有權、農民集體所有權中管理權能的存在。

　　“在一切法制中，物的所有權通常包括對物的享用和經營管理的權力。”我國臺灣地區(qū)學者鄭玉波指出：“蓋共同所有，其收益權能以分屬于各共同所有人為常，而管理權能，則或多或少總以共同所有人之協力為必要，因而此兩種權能，形式上即顯示出其分離狀態(tài)。”日本民法學家我妻榮教授對這一問題早有明確的論述。他指出：“如對所有權的內容進行實質性考察，則其中包含，標的物的管理權能——決定如何維持和改善標的物、采用何種方法進行收益或者如何進行處分等權能——與來自標的物的收益權能——以獲得標的物產生的現實利益作為自己收益的權能——這兩方面的權能。這兩種權能，在單獨所有的情形下，雖然并未被人們如此明確地意識到，但在共有的情形下，則清晰地顯現出來了。這是因為，即使在共同所有的情形下，收益權能通常雖然分屬于各共同所有人，但由于管理權能，或多或少地需要全體共同所有人的協作，因此，收益權能與管理權能，在形式上也顯示出其相分離的狀態(tài)?！痹谝粋€人私人所有的情況下，對所有物的占有、使用、收益和處分，其實為實現所有權之利益目的的理性管理活動，如何占有、如何使用、是否收益、是否處分都是自我管理的活動，其意志形成的過程是“自己跟自己商量”的決定過程，因而意識不到管理權能的存在，管理就滲透在占有、使用、收益、處分權能的行使過程中，因而是潛在的，它并不是沒有，只是沒有必要在法律上表述。

　　在共有關系中共有人對共有財產必然會產生許多共同事務，因此就有共有人對共同事務的管理，例如家庭共有中，對家庭共同事務的管理，合伙共有中對合伙事務的管理和執(zhí)行，建筑物區(qū)分所有中區(qū)分所有人對共同部分的管理等。因為這些都是共有的特殊問題，所以不需要在所有權的一般定義中列出管理權能，但在家庭共有、合伙共有、建筑物區(qū)分所有中都有關于共有人對共同事務管理的規(guī)定，共有人之所以能夠管理共有財產就是基于其共有權，因此，我們說管理共有事務是共有人所有權的權能。

　　古代日耳曼社會，“在實行耕地輪流調換耕作時期，土地屬于全體村民總有，村落以住民全體之資格，對土地具有管理處分之權能，住民只以其有之住民資格，對村地有其個別利用之權能而已。當時對土地之所有關系，分為住民總有體之村落之管理處分權能，與團員之村住民之利用權能。而兩權能再加以組織的結合，乃形成對土地之所有關系?！钡胶髞淼鸟R爾克公社的土地所有制可以說是自由農民(公社社員)的土地占有制。在這種制度下，“分配給各個家庭的土地已經固定下來，不再像塔西陀所記載的那樣定期分配，但各家庭只有使用、收益權，而管理權、處分權仍屬公社，例如，由于普遍實行‘二圃制’或‘三圃制’，每戶社員都必須服從公社關于休耕地、現耕地的安排。公社對土地的管理和處分也應在公社民眾大會上得到全體社員的同意……”可見，日耳曼法土地所有權是村落或者公社的集體公有制的土地所有制度，在這一土地所有關系中村落全體住民集體享有對村落土地的所有權，村落集體享有對土地的管理處分權能，村內集體成員家庭享有對土地的使用、收益權能。農民集體所有類似于傳統的日耳曼村落共同體的總有形態(tài)，在日耳曼總有關系中村落共同體擁有對土地的管理、處分的權能，而作為村落團體成員的個人則享有對土地使用和收益的權能。因此，管理作為所有權的權能是有法律歷史淵源的，并不是生造的。

　　管理權能與占有、使用、收益和處分權能是密切聯系的，都是所有權行使方式的表現，但也是可以分開的不同權能。法律將所有權定義為所有人對自己的物的占有、使用、收益和處分的權利，也并不意味著所有權僅僅是這四種權能的簡單相加，是這四種權能對物的封閉支配，相反，為所有權目的實現所必須的各項支配手段都可以成為所有權的權能。如意大利現代羅馬法學家彭梵得認為，權利的本質是受法律保障的在外部世界實施行為的權能。他指出：在法確定的限度內或者說應當具備法定條件時，人的活動是自由的，國家保護它不受任何侵犯。一切受保障的、在外部世界實施行為的權能也叫做法權(ius)?？梢姡瑱嗄苤皇菣嗬举|的外化形式，是法律保障權利主體于外部世界實施行為的可能性。權利的本質是法律保障主體依法實現利益的意志自由，主體依照法律規(guī)定的條件和限度，按照其自由意志實施實現利益的行為就是權能，權能是權利本質的表現形式。權能就是主體依據其享有的權利實施各種外部行為的可能性。主體依據權利實施的行為都屬于權能的范疇。所有權的權能是所有權的內容或者構成要素，其本質是所有人為實現其所有權的利益目的所能采取的手段，權能最大的特點就是其行使性。也即是說權能就是權利行使的方式。所有權的行使就是權能的行使，管理是主體依據權利為實現其利益所采取的行為，當屬權能范疇。

　　當我們論及共有關系中的管理、建筑物區(qū)分所有權中的業(yè)主管理，以及日耳曼總有中的村落的管理權能時，一般不會有人以所有權的一般定義中沒有列舉管理權能而否定之，那么有什么理由否定管理權能是集體所有權的權能呢？對于集體所有權來講，由于其主體是本集體成員，具有群體性，那么眾多的集體成員如何實現集體所有權的目的呢？就必然涉及管理的權能。

　　2.農民集體土地所有權的管理權能產生于集體所有權的本質規(guī)定性。

　　農民集體所有權是農村一定社區(qū)的成員集體對依法屬于本社區(qū)所有的土地和集體積累財產不可分割地共同所有，其目的是要實現集體成員的利益，為集體成員提供基本的生存保障和福利，在本質上是集體成員的集體意志和利益的反映，是在集體成員不可分割地共同所有的基礎上重新實現的集體成員的個人利益，是成員的集體意志和利益與集體成員個人意志和利益的有機統一。農民集體具有自然共同體的性質，土地對農民仍然具有生存保障的功能。集體所有權主體的群體性，所有權行使意志的民主性，利益目的實現的集體公共性和對集體成員的普惠性，所有權客體的不可分割性，都決定了集體所有權具有管理的權能。集體所有權的管理權能是集體所有權主體為實現集體所有權的目的對集體所有的土地和其他財產的占有、使用、收益和處分依法所做的處置安排，包括集體成員的民主管理和監(jiān)督，集體成員民主選舉的集體經濟組織或者村民委員會等管理和監(jiān)督組織的管理和監(jiān)督。

　　集體所有權要實現集體成員對屬于本集體的土地和財產的共同所有，把集體成員的意志和利益體現于集體所有權的權能行使中，實現集體成員的利益。在這個過程中有大量的集體公共事務，體現為集體的公共利益。例如，農村公共物品的供給，為農民集體成員提供公益和公共服務設施，對這些設施和服務就需要管理。對集體的土地和設施改良、維護就需要管理，例如土壤改良、農田基本建設、病蟲害防治、水利電力設施維護等。對集體利益如何分配實現于集體成員，也需要分配的管理。集體為了實現集體財產的保值增值，也要以集體資本經營、投資，就需要經營管理，需要集體資產和財務的管理。因此，集體財產管理是客觀的需要。集體所有權的管理權能是通過管理活動對集體所有權的行使，屬于集體所有權的權能。

　　管理權能為集體所有權目的實現所必須，管理權能涉及對集體所有物的占有的管理、使用的管理、收益的管理、處分的管理，與這些權能都密切相關，沒有管理，集體所有權的占有、使用、收益和處分的權能無從行使、集體所有權的目的無從實現。通過管理實現集體所有權的占有、使用、收益和處分權能，但管理并不等同于占有、使用、收益和處分。在占有、使用、收益和處分之外仍然有管理權能的獨立存在，管理是與這些權能并列的權能，因為管理本身并不是占有、并不是使用、并不是收益或者處分。管理權能就是關于如何占有、使用、收益和處分的權能，它是占有、使用、收益、處分的基礎，是作為多數人的所有權主體意志形成的權能，占有、使用、收益和處分是按照管理的內容進行的，是管理的結果。例如，經集體成員的民主決策通過集體土地的承包方案，經集體組織的發(fā)包，集體成員承包了集體所有的土地，以其承包經營權占有、使用、收益集體土地。在這里，集體成員對土地承包方案的通過是集體成員的民主管理，屬于管理權能；集體組織對發(fā)包方案的實施完成，在集體土地上為集體成員設定了承包經營權，屬于集體土地所有權的處分權能。在這里管理與處分的界限在于發(fā)包方案的制定和通過是集體所有權主體內部的共同行為，而發(fā)包是集體主體與承包人之間的外部的行為。當然管理行為也可以是外部的，例如在承包人承包期間對承包人承包經營的管理，監(jiān)督其不得荒蕪土地、不得非法經營就是管理權能的行使。

　　集體土地的收益權能與管理權能也是既相互聯系又可以明確區(qū)分的。例如，在集體成員家庭承包經營期間，集體不收取承包費，也就是不行使收益權能，但是如果要舉辦集體公益事業(yè)則要按照“一事一議”原則由集體成員民主議定，對于興辦的公益事業(yè)和公共設施事項和收費的標準經集體成員決定后，集體按照一定的收費標準向承包人收取費用，該民主議定顯然屬于集體土地所有權管理權能的行使，而收費的實施顯然屬于收益權能的行使。在集體成員家庭承包經營期間，集體不占有、使用、收益和處分該土地，但集體可以行使管理權能。在集體對土地的占有、使用、收益和處分權能受到承包經營權限定的情況下，集體的管理權能仍然存在，集體仍可行使管理權能。例如，對違法經營行為的制止；對荒蕪承包地兩年以上的，收回承包地；對外轉讓承包地須經集體同意等。所以，不能不分層次地將集體所有權的管理權能與占有、使用、收益和處分權能相混淆，認為管理是對占有、使用、收益和處分權能的行使，而否認其是與占有、使用、收益和處分并列的獨立權能類型。

　　管理權能從管理對象上涉及占有、使用、收益、處分，為了占有、使用、收益、處分而進行管理，其聯系密切，區(qū)分是相對的。單獨所有權主體以其意志自由直接實現占有、使用、收益、處分，多數人所有則有管理權能形成所有人的權能意志。管理、占有、使用、收益、處分權能都是為了實現所有人的利益目的。例如，集體之所以可以采取“一事一議”的方式議定收費事項是因為集體具有管理權能，管理權能之所以能夠議定收費事項并依據議定方案收取費用是因為集體具有收益權能，即集體能夠收益；如果沒有收益權能，管理權能也不可能議定并執(zhí)行收費；如果沒有管理權能，不能形成集體的統一意志，收益權能也行使不了。因此，在此事項中管理權能、收益權能都是必要的權能。

　　(二)農民集體土地所有權的管理權能的法律依據和實踐依據

　　賦予農民集體土地所有權管理權能，不僅有理論依據，而且有法律和實踐依據。我國《民法通則》第74條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”這實際上就是對農民集體所有權管理權能的規(guī)定。我國《土地管理法》第10條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村集體經濟組織經營、管理?！蔽覈段餀喾ā返?9條規(guī)定了應當由集體成員依照法定程序決定的事項。第62條規(guī)定了集體經濟組織或者村民委員會、村民小組應當依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財產的狀況。第63條規(guī)定集體經濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。這實際上是對集體成員民主決策、民主監(jiān)督的規(guī)定，是集體所有權管理權能的體現。由此可見，將管理權能作為農民集體土地所有權的權能并不違反物權法定原則。物權法定原則就是物權的種類和內容由法律規(guī)定，當事人不得自由創(chuàng)設。我國《物權法》雖然規(guī)定所有權是所有人對自己的不動產和動產依法享有占有、使用、收益和處分的權利，沒有規(guī)定管理是所有權的權能，但對于集體土地所有權的管理權能在上述法律中都做出了特別的規(guī)定。因此，提出集體土地所有權的管理權能并不違反物權法定原則。即使沒有明確的法律規(guī)定，經過研究，當認識到應當把管理作為農民集體土地所有權的權能時，也應當通過法律的完善予以規(guī)定，而不能以“違反物權法定原則”，拒絕對農民集體土地所有權管理權能的研究。

　　或許有的觀點認為，物權法規(guī)定的集體所有權的管理只不過是集體所有權的行使方式，而不是權能；認為權能與權利行使方式是兩個不同的范疇：前者屬于“權利構成”，解決的是集體土地所有權的內容是什么的問題，應遵循“物權法定”原則；而后者屬于“權利行使”，解決的是集體土地所有權如何實現的問題，在法定限度內應遵循私權自治規(guī)則。在此要指出的是，權能是構成權利的要素，屬于權利構成，權利是通過權能行使的，權能就是行使權利的。在權利構成中沒有的權能是不能行使的。物權法定就是物權的種類和內容法定。內容法定就是權能法定。用法定的權能行使權利，屬于同一范疇。權利行使中權能也遵循物權法定。權利構成中沒有規(guī)定的權能在權利行使中也不能自由增加。如果集體土地所有權中沒有管理的權能，在集體土地所有權的行使中何以能夠管理？《物權法》在集體土地所有權的行使中規(guī)定了管理的權能，集體才能夠以管理權能行使集體土地所有權，不能因為管理規(guī)定在集體所有權行使中沒有規(guī)定在所有權的一般定義中就認為它不屬于權能。只要是法律規(guī)定的主體為實現其利益所能夠行使的方式、手段都屬于權能范疇。對權能的選擇必須遵循法定原則。至于具體的權能內容則在法定的限度內遵循主體自由。例如，對集體土地的占有可以采取集體統一經營方式，也可以采取承包經營；對集體土地的使用則必須遵守土地用途管制；對集體土地所有權的處分權能也受到到嚴格限制。對集體土地所有權的行使必須遵守民主管理的規(guī)定，管理并非可有可無，而是物權法定的權能。

　　我國的地方性法規(guī)也都規(guī)定了集體所有權的管理權能。例如，《四川省農村集體資產管理辦法》第4條規(guī)定：“農村集體經濟組織負責經營管理農村集體資產，并通過其全體成員會議或成員代表會議行使經營管理權。農村集體經濟組織可以設立專門的組織具體經營管理農村集體資產，也可以委托有關機構具體經營管理農村集體資產?！薄督K省農村集體資產管理辦法》第3條規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組應當建立健全農村集體經濟組織，行使農村集體資產所有權和經營管理權。尚未建立集體經濟組織的村，由村民委員會行使農村集體資產管理職能。”

　　從我國各地農村集體土地管理的實踐看，無論是像華西村、南街村這樣的全國名村，還是經濟上落后的貧困村莊的村委會或者村集體經濟組織都實際管理著集體所有的財產，特別是土地財產，只不過管理的效果不一樣，管理好的村，能更有效地實現集體成員的利益。例如，在農村改革以前的人民公社時期，各個生產隊、生產大隊和公社實行土地三級所有，以生產隊為基礎的生產經營模式，集體土地都由生產隊、生產大隊和公社分別對各自所有的集體土地實行統一管理和經營，農業(yè)生產過程的土地管理，平整土地、改良土壤、興修水利等農田基本建設都由集體統一管理。在改革開放以后，農村普遍實行以家庭土地承包經營為基礎的農業(yè)生產經營體制，對于土地的發(fā)包、承包土地的依法調整、依法收回承包地、對土地承包經營權的轉讓等都由農民集體管理，對集體預留的機動地的利用、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的土地利用、集體公益事業(yè)用地、農民宅基地、村莊規(guī)劃等也都由集體管理。各個集體對本集體所有的土地的管理從來沒有停止過，集體土地管理的實踐是客觀的存在。因此，承認農民集體對本集體所有的土地的管理權能，也是集體土地管理的實踐要求。

　　(三)明確規(guī)定農民集體土地所有權的管理權能符合農村集體土地制度改革的政策要求

　　十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》關于農村土地的改革，明確提出：堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發(fā)展壯大集體經濟。推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營等共同發(fā)展的農業(yè)經營方式創(chuàng)新。保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押擔保、繼承權。建立城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、出租、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。由此可以明顯地看出，在堅持農村土地集體所有權的前提下，無論創(chuàng)新農業(yè)經營方式，將集體經營作為農業(yè)經營體系中的一種形式，還是構建城鄉(xiāng)統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地入市，都離不開集體土地所有權的管理權能；沒有集體土地所有權的管理權能，集體農地的統一經營和集體經營性建設用地的經營，就無從談起；沒有集體的統一經營，集體成員對集體資產，包括集體土地資產的股份權也就無從實現。因此，明確農民集體土地所有權的管理權能與集體土地制度完善的政策導向是一致的，是將十八屆三中全會決定關于農村土地改革和完善的基本政策措施法律化、制度化的關鍵。

　　二、農民集體土地所有權管理權能的內容

　　農民集體所有權的管理權能就是集體成員對集體所有的財產支配的決定、安排及其監(jiān)督實施的活動。包括集體成員的民主決策和民主監(jiān)督，以及集體組織及其專門管理人員的執(zhí)行管理。農民集體所有權管理權能的內容就是對集體所有權管理的具體事項。包括三大方面：民主管理事項、執(zhí)行管理事項、監(jiān)督管理事項等。農民集體土地所有權的管理權能包括在這幾個方面之中，為了行文方便，以下結合農民集體所有權管理權能一并論述。

　　(一)民主管理的內容

　　民主管理的內容就是農民集體成員民主管理農民集體所有權的具體事項。主要包括以下方面：

　　1.制定農民集體財產管理規(guī)章和制度。農民集體所有權的行使要符合集體成員的意志和利益，集體成員意志和利益的體現就是由集體成員民主制定的集體財產管理規(guī)約和制度。集體成員民主制定集體財產的管理規(guī)章和制度，明確集體財產的管理原則、管理權力和管理者的責任，為集體財產管理提供行為準則和依據，從而確保集體所有權不受侵犯，保障集體所有權目的的實現。集體成員民主制定集體財產管理規(guī)章和制度就如同公司股東制定公司章程。目前，大多數農村集體沒有自己的章程，也就沒有聯結成員成為集體的紐帶。因此，集體成員民主制定集體財產管理規(guī)章，是集體所有權權能行使中最基本的權利，制定并執(zhí)行集體財產管理規(guī)章是集體財產管理執(zhí)行和監(jiān)督的依據。集體成員參與了集體財產管理規(guī)章和制度的制定，也就參與了集體財產的民主管理，這不僅是集體成員的成員權的行使，也是農民集體所有權的管理權能的行使。

　　2.民主選舉農民集體財產管理執(zhí)行人員和管理監(jiān)督人員。農民集體經濟組織的管理人員或者村民委員會成員、村民小組組長或者村民小組管理委員會成員、集體財產管理監(jiān)督委員會成員，都應當由集體成員民主選舉。集體成員民主選舉集體財產的管理執(zhí)行人和執(zhí)行監(jiān)督人是確保集體所有權的管理權能的行使按照集體成員的意志行使的組織保證，對管理者的選舉本身就是管理權能的內容。

　　3.對農民集體財產管理中的重大事項的民主決策。《物權法》第59條規(guī)定下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定：(1)土地的承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包；(2)個別土地承包經營權人之間承包地的調整；(3)土地補償等費用的使用、分配辦法；(4)集體出資的企業(yè)的所有權的變動等事項；(5)法律規(guī)定的其他事項。例如，《村民委員會組織法》第24條規(guī)定的事項，《農村土地承包法》第27條規(guī)定的事項，《土地管理法》第15條規(guī)定的事項，等等。依據十八屆三中全會決定，隨著農村土地的改革和完善，相應的法律制度也會做出修改，在關于集體土地所有權行使的重大事項中必然會將下列事項納入集體成員民主決策的范圍：農業(yè)經營方式的選擇，在選擇集體經營方式的情況下，對集體經營事項的決定；有關集體經營性建設用地經營事項的決定；集體成員對集體資產的股份權利分配的決定。

　　除了法律規(guī)定的事項外，農民集體成員制定的集體所有權管理規(guī)章規(guī)定應當經由集體成員決定的事項，也應當經過集體成員民主決定。這類事項一般有如下幾種：(1)對集體財產管理預算、決算的審批；(2)對集體重大財產的處置；(3)對集體資產的經營方案和經營方式的確定與改變；(4)集體經濟組織的設立、合并、分立、解散等事項；(5)集體重大財產的購置或者重大投資項目，如購買重大固定資產、重大農業(yè)機械，興修農田水利設施或者公共設施等事項；(6)集體財產的收益分配方案、集體成員的福利分配方案；等等。

　　4.民主監(jiān)督。通過民主監(jiān)督實現民主管理，民主監(jiān)督也是民主管理的重要方面。民主制定的管理規(guī)章能否得到執(zhí)行、民主選舉的管理者能否忠實于集體利益、民主作出的決策能否得到實施，等等，都需要民主監(jiān)督。通過集體成員民主監(jiān)督，確保集體成員制定的集體財產管理規(guī)章和集體成員民主決議的集體財產重大事項得以執(zhí)行，使集體所有權的管理權能的行使符合集體所有權的本質?！洞迕裎瘑T會組織法》第23條規(guī)定：“村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定。村民會議可以授權村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定?！钡?0條規(guī)定：村民委員會實行村務公開制度。村民委員會應當及時公布法律規(guī)定應當經村民會議決定的事項，接受村民的監(jiān)督?！洞逦瘯M織法》第33條規(guī)定：“村民委員會成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員，應當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議。民主評議每年至少進行一次，由村務監(jiān)督機構主持。村民委員會成員連續(xù)兩次被評議不稱職的，其職務終止。”這些都屬于民主監(jiān)督的內容。

　　(二)管理執(zhí)行的內容

　　管理執(zhí)行的內容就是由農民集體所有權的管理執(zhí)行主體對農民集體財產的管理事項。主要有以下方面：依法對本集體所有的土地進行登記、管理好土地的登記簿冊和檔案，設置界標，防止土地被侵占。編制本集體土地利用規(guī)劃，依法對本集體的耕地、基本農田和村莊建設用地作出規(guī)劃，經本集體成員大會通過后，負責執(zhí)行。依法制定和落實耕地、園地、林地、牧草地、水面、未利用地等資源性資產的保護措施，做好土地改良、水土保持、合理開發(fā)利用自然資源，防止土地退化和毀損。實現農業(yè)用地的經營方式。依據集體成員的意志和做出的決議，可以選擇本集體農用地的經營方式，可以實行集體統一經營，也可以實行集體成員的家庭承包經營與集體統一經營相結合的經營方式。在集體統一經營方式下直接負責集體農地經營的管理，實現農業(yè)經濟效益。在承包經營方式下，做好集體統一經營層次的經營管理，并為農戶的承包經營做好產前、產中、產后的服務。管理好集體經營性建設用地、集體公共設施用地、宅基地等集體建設用地，做好集體經營性建設用地使用權的出讓、出租、出資、回收等事項。對于一戶超過兩處的宅基地或者全家農轉非后的原宅基地依法收回集體。對空閑宅基地宜復耕的應當恢復為耕地。管理本集體土地財產收益分配集體所有權管理執(zhí)行主體要編制集體土地財產收益分配方案，報經集體成員會議批準后執(zhí)行收益分配。例如，對集體土地被征收后取得的征地補償款的分配，集體建設用地使用權依法出讓、出租取得的收益的使用和分配。管理好集體土地的變動。對于集體土地所有權的取得、變更、消滅等變動由集體所有權的管理執(zhí)行機構負責管理。例如，國家征收農民集體土地的，由集體所有權的管理執(zhí)行組織負責對集體土地征收的正當性、合法性和補償費用的談判和實現。對集體土地保護事項的管理，確保集體土地財產不受侵害。集體所有權的管理執(zhí)行主體要切實保護集體所有的財產不受侵害。制止任何單位和個人侵占、私分、哄搶、平調、截留、挪用集體財產的行為，制止對集體財產的非法征用。集體土地所有權發(fā)生爭議的要及時申請人民政府確認或者向人民法院起訴。對于侵害集體財產權益的行為要及時協商解決或者向人民法院起訴。對侵害集體財產構成犯罪的要及時向公安和司法機關舉報。對這些事項都需要進行管理，沒有管理集體土地所有權就不能實現。

　　在承包經營方式下，做好土地的發(fā)包和管理。依據《農村土地承包法》的規(guī)定主要有以下內容：(1)制定土地發(fā)包方案，報經集體成員大會或者集體成員代表會議批準后實施。(2)依據承包方案，發(fā)包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的農村土地。(3)監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地。(4)制止承包方損害承包地和農業(yè)資源的行為。(5)在承包期內依法對承包地進行調整，例如，《農村土地承包法》第27條、第28條規(guī)定的調整。(6)依法收回承包人的承包地，如《農村土地承包法》第26條規(guī)定的，承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方；承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。另外，對于荒蕪土地的承包戶也應當收回其承包地。(7)對承包人采取轉讓方式流轉承包地的做出是否同意的決定，對轉包、出租、互換等其他方式流轉承包地的予以備案。(8)對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，通過招標、拍賣、公開協商等方式，發(fā)包給承包人，并收取承包費。(9)依據自愿原則引導集體成員以其承包經營權組建土地股份合作社。(10)調解和處理土地承包經營糾紛。

　　除以上事項外，還應當規(guī)定兜底行條款，即其他應當由農民集體財產管理執(zhí)行機構執(zhí)行的管理事項。

　　(三)管理監(jiān)督的內容

　　管理監(jiān)督的內容就是由農民集體所有權行使的管理監(jiān)督主體對管理執(zhí)行主體執(zhí)行集體所有權的管理事務的具體監(jiān)督事項。包括以下內容：監(jiān)督集體所有權的管理執(zhí)行主體對由集體成員會議作出的各項決議決定事項的執(zhí)行情況，對沒有執(zhí)行或者執(zhí)行不符合成員會議決定的，督促其執(zhí)行或者糾正。對集體財產的管理、使用和資產經營進行檢查監(jiān)督，防止集體資產流失，維護集體資產保值和增值。審查集體財務，確保集體財務賬簿真實，收支合理。對集體財產的保護檢查監(jiān)督，制止和追究侵害集體所有權的侵權行為。對集體財產管理的工作人員進行監(jiān)督，對不履行管理職責或者損害集體利益的工作人員提請集體成員會議予以罷免。其他應當監(jiān)督的事項。

　　三、農民集體土地所有權管理權能的行使主體

　　(一)概述

　　對農民集體土地所有權的最大指責莫過于主體不明，其主要詰問在于集體怎能成為主體。關于農民集體土地所有權的主體問題雖然多有研究，但從權能行使的角度看，對不同性質的權能需要相應的行使主體，研究并不多，因而本文研究的特點是從權能行使的角度考慮主體的選擇，回答集體能夠成為農民集體土地所有權的主體，仍是有意義的。一般來講，所有權的權能行使主體就是所有權主體，但由于農民集體土地所有權主體的群體性特點，本集體的成員集體是本集體土地的所有權主體，本集體的成員集體如何行使所有權的各項權能就完全不同于單個的自然人或者法人。集體土地所有權的行使實質上是通過管理權能行使的，因此，集體土地所有權的行使主體也就是管理權能的行使主體。管理權能的內容包括了民主決策、民主監(jiān)督、執(zhí)行管理，因而其行使主體具有復雜性。集體土地所有權的權能行使主體與集體土地所有權主體并不是完全一致的概念。例如，《物權法》第59條規(guī)定：農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。下列事項應當依照法定程序經本集體成員決定……《物權法》第60條則規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權：(一)屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；(二)分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；(三)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表集體行使所有權?！笨梢?，在《物權法》的規(guī)定中，集體土地所有權主體與代表集體行使集體土地所有權的主體是不同的。農民集體的成員集體是本集體土地的所有權主體，在集體土地所有權權能行使中是意思決定的主體，法律規(guī)定應當由集體成員決定的事項應當經本集體成員依法定程序決定。各集體經濟組織或者村民委員會、村民小組是本集體土地所有權行使的代表主體，代表本集體行使土地所有權的權能。這是兩類不同的權能行使主體，是決策主體與代表主體的分立，在決策主體與代表主體分立的情況下，代表主體必須向決策主體負責并接受其監(jiān)督。同時，為了確保代表主體能夠切實地執(zhí)行決策主體的決定以實現集體成員的利益，應當具有集體土地所有權行使的監(jiān)督主體。因此，農民集體土地所有權權能行使主體是指在農民集體土地所有權權能行使中決定農民集體土地所有權權能行使事項或者代表集體行使土地所有權的權能、執(zhí)行集體土地所有權主體決定事項或者對集體土地所有權權能行使的代表主體代表集體行使土地所有權的活動進行監(jiān)督的主體?？梢姡w土地所有權的管理權能的行使主體包括三個類型：決策主體、代表主體、監(jiān)督主體。

　　(二)農民集體土地所有權管理權能行使的決策主體

　　1.農民集體土地所有權管理權能行使的決策主體的確定

　　農民集體土地所有權權能行使的決策主體，就是在農民集體土地所有權能行使中依照法律規(guī)定對農民集體土地所有權權能行使事項作出決定，選舉產生集體所有權權能行使的代表主體并對其代表行為予以監(jiān)督的主體。也就是作為集體所有權主體的集體成員。從集體成員的成員權考察，集體成員享有成員權，成員權的內容包括兩大方面：一是參與集體所有權管理事項的民主決策的管理權，二是從集體所有權上享受利益的受益權。集體所有權管理的目標或者出發(fā)點就是集體成員利益的實現。因此，集體成員參與集體所有權行使的民主管理不僅是成員個人的成員權的內容，成員集體的民主行動即是集體所有權主體在行使集體所有權的管理權能。因此，成員個人所享有的參與集體管理的成員權，經過民主形式所形成的集體意志，正是集體所有權各項權能行使的基礎。因此，集體成員參與集體所有權民主管理與集體所有權權能的民主行使是一致的，成員集體是集體土地所有權權能行使的決策主體。集體成員對集體所有權的管理權能的行使方式是以民主的方式行使的?？傊r民集體土地所有權屬于本集體成員集體的所有權，其主體是本集體的成員集體，成員集體的權利就是集體所有權，當每個成員的民主管理權通過成員集體行使時就是在行使集體所有權，不能把成員集體與成員割裂開來，把集體抽象為脫離了成員的獨立存在，而是要認識到集體就是具體的成員構成的集體，成員民主管理的參與所構成的集體民主管理就是集體所有權的民主管理，不能僅僅看到成員個體的成員權而看不到集體的成員權。

　　2.農民集體成員民主決策的形式

　　農民集體成員是集體社區(qū)內的全體成員，按照成員平等的原則，集體成員都能夠平等地參與集體事務的民主管理和決策，但事實上集體成員不可能都能夠參與集體所有權的民主管理和決策。首先，不具有行為能力或者行為能力受限制的集體成員就不能參與集體所有權的民主管理；其次，具有行為能力的集體成員也會因為能力、時間、地點、機遇、意愿等因素的影響不能參加或者不愿意參加集體土地所有權的民主管理；再次，愿意參加農民集體所有權行使的民主管理和決策的集體成員，也存在以什么方式參加農民集體所有權的民主管理和決策的問題。因此，就有必要從法律制度上對農民集體所有權的民主管理和決策主體加以構造。從法律制度上構造集體所有權的民主管理和決策形式就是解決作為農民集體所有權主體的本集體成員如何參與集體所有權的民主管理和決策，即實現其民主管理權的組織形式。

　　從我國目前的現實情況看，農村社區(qū)的農民集體土地所有權有村民小組集體土地所有權、村集體土地所有權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權。村民小組集體是最小社區(qū)范圍的集體，成員較少，關系緊密，與本集體事務的聯系也最緊密，因此，一般以本村民小組集體成員大會作為本集體土地所有權民主管理和決策的組織形式，參加村民小組集體成員大會的成員是本集體具有行為能力的全體成員，也可以是每戶一個成員代表參加成員大會。這兩種形式都可以作為村民小組集體的民主管理形式。因此，村民小組集體的民主管理和決策主體就由具有行為能力的村民小組集體成員或者由村民戶的代表構成。這兩種形式在實踐中是最普遍的主體構成形式。到底采取哪種形式構成民主管理和決策主體的組織形式應當尊重村民小組集體成員的選擇。我們在實踐調查中了解到大多數村民小組都是一戶一個代表組成集體所有權行使的民主主體，決定應當由集體成員決定的集體所有權管理事務。

　　村集體由若干個村民小組構成，范圍大小不等，有的為一個自然村，下設二至三個村民小組；有的有多個自然村，下設十多個村民小組。規(guī)模小一點的村可以由具有完全行為能力的集體成員以成員會議形式行使民主管理和決策權，較大的村則可以由各個村民小組選出集體成員代表以成員代表會議的形式行使民主管理權。也可以是兩種形式的結合，即根據集體所有權事務的重要性的不同，由集體所有權管理規(guī)約決定特別重大的事項經成員會議決定，其他重大事項由村集體成員代表會議決定。由此，村集體成員中具有完全行為能力的全體成員或者成員代表構成村農民集體所有權行使的民主管理主體。在采用了公司制的現代經營模式的村集體，其民主管理主體則由集體成員以股東身份構成，以股東大會或者股東代表大會的形式行使民主管理的權利。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體是由若干個村農民集體構成的，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有二三十個村集體。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的成員都分屬于所在的村或者村民小組，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的財產關系沒有像與村集體和村民小組集體聯系那樣密切，因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產的民主管理中，應當以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成員代表會議的形式行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成員代表會議的代表可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)內各村集體推選的成員代表組成，也可以結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表組成集體成員代表會議。

　　3.集體成員作為農民集體土地所有權權能行使的決策主體問題

　　《物權法》對集體成員作為本集體土地所有權權能行使的決策主體已經有明確規(guī)定，凡是贊同集體土地所有權的學者均贊成集體成員作為集體土地所有權權能行使的決策主體，由集體成員民主決定集體土地所有權行使的重要事項，選舉集體經濟組織或者村民自治組織的管理者，并對其管理實施民主監(jiān)督；即使不贊成集體土地所有權的主體是集體成員而主張集體土地所有權主體應當是股份合作社法人組織的學者，也都承認股份合作社的集體成員會議是法人的決策機關，由集體成員對集體法人實行民主管理。但這并不等于關于集體土地所有權權能行使的決策主體不存在問題。在現實生活中，集體成員作為集體土地所有權權能行使的決策主體的主要問題是：

　　第一，處在家庭承包經營模式下的集體成員，除了其承包的土地在名義上屬于集體所有以外，與集體基本上再無聯系，集體生活很少，因而，成員對集體所有權行使沒有明確的所有者的意識，集體觀念淡薄，除了關心自己利益，對集體事務漠然，不積極參與集體所有權行使的民主決策，集體成員的民主決策在一些地方往往流于形式，在一些地方甚至連形式也就沒有了。

　　第二，一些地方的集體成員外出打工者比較多，留在家里的集體成員很少，召開集體成員會議或者成員代表會議在客觀上有諸多困難，即使勉強開會也會因為達不到法定人數難以表決。

　　第三，一些農村集體的宗族勢力、幫派勢力、黑惡勢力往往左右集體成員會議，使得集體成員難以為集體利益獨立表達意志，一些明顯對集體成員有利的議案，也難以決策。例如，為了抗旱澆地，需要架設電線，需要修理水泵，所需資金由成員集資，一部分集體成員不愿意出資，像這樣一些對農民集體成員明顯有利的事情也就決定不了。

　　以上這些情況在農民集體土地所有權行使的現實中大量存在，但這些問題都不能成為否定農民集體成員作為集體土地所有權行使的決策主體，并由成員民主決定集體所有權行使事項的理由。這些現象正是需要通過完善集體土地所有權制度加以克服的。從民法上完善集體土地所有權的權能行使制度，就是要規(guī)定集體成員為集體土地所有權權能行使的民主決策主體、權力主體。而要使集體成員能夠真正以主人翁姿態(tài)行使集體所有權的民主決策，就要強化集體成員與集體的利益聯系，而要做到這一點就要通過集體土地所有權的權能行使發(fā)展集體經濟，使集體成員能夠從集體經濟的發(fā)展中實現利益，使成員具有對集體的向心力，集體具有對成員的凝聚力。在筆者所參加的社會調查中，凡是集體經濟發(fā)展比較好的村，都通過集體經濟的發(fā)展克服了以上問題，實現了集體成員的真正的民主決策。例如，2010年7月，筆者到河南省新鄉(xiāng)市耿莊村調查，耿莊村的村辦集體企業(yè)和集體控股、參股企業(yè)多，成員基本都在本村的企業(yè)做工，召開集體成員會議和代表會議都沒有問題，村上要召開集體成員會議時通過村上的廣播和村辦電視臺播一個消息，村民都會積極地參與，開會也不給報酬，但村民認為村集體的事情就是自己的事，都能及時參加，認真表達意見。村集體經濟發(fā)展和村務的民主管理都進入了一個良性互動的階段?？梢?，問題的實質不是否定集體成員的民主決策，而是要創(chuàng)造集體所有權民主行使的社會政治和經濟條件，集體經濟是集體所有權的基礎，沒有集體經濟的集體土地所有權就缺少民主行使的經濟基礎。當然，集體經濟的發(fā)展也不可能每個村集體都是一個模式，在家庭承包經營，集體成員多外出打工的村集體，難道就不能實行集體成員民主決策？也不是。因為成員民主決策，作為議事的機構，與日常管理是不同的，需要成員民主決策的事項，并不是每天都有，常規(guī)事項是有定數和定期的，只要將村民會議的時間安排在外出打工者回鄉(xiāng)集中的季節(jié)，例如春節(jié)期間，就不會有多大的影響。臨時需要集體成員會議決策的事項就更少，可以采取以戶為單位每戶一票的決策方式，或者在以村代表征求村民意見的基礎上，由村民代表會議決策。從農村社會的發(fā)展來看，也可能發(fā)展到網絡會議和網上投票?？傊?，集體成員作為集體土地所有權行使的決策主體，不因這些原因而被否定。至于，宗族勢力等左右集體成員民主決策，這更不能成為否定集體成員民主決策的理由，試想如果沒有集體成員的民主決策，農村社會更不成了少數人的天下？因此，只能通過完善和創(chuàng)新農村社會治理，營造集體成員民主行使集體所有權的社會條件，使集體成員能夠真正地對集體所有權的行使當家作主。在2015年中共中央一號文件中已經明確提出，要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，繼續(xù)搞好以社區(qū)為基本單元的村民自治試點，探索符合各地實際的村民自治有效實現形式。要提高農村基層法治水平，依靠農民和基層的智慧，通過村民議事會、監(jiān)事會等，引導發(fā)揮村民民主協商在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。這些法治措施的落實無疑為集體所有權行使中集體成員的民主自治提供了有力的支持和保障。

　　(三)農民集體土地所有權管理權能行使的代表主體

　　1.代表主體為農民集體土地所有權行使所必須

　　集體成員具有群體性，集體成員只能以民主方式參與集體所有權的管理和決策，民主方式只適合于集體意志的形成，為集體所有權行使作出決策，但不適于執(zhí)行，對執(zhí)行可以進行民主監(jiān)督，不可民主執(zhí)行，因此，農民集體土地所有權的權能行使在民主決策的基礎上必須有常設的執(zhí)行機構，由其負責將集體成員民主作出的集體土地所有權權能行使的決議事項付諸執(zhí)行。代表本集體執(zhí)行集體土地所有權的民主決策事項、管理執(zhí)行事務的專門機構和人員就是集體土地所有權權能行使的代表主體或稱管理主體或執(zhí)行主體。例如，村民小組集體土地所有權的權能行使的代表主體或執(zhí)行管理主體就是村民小組組長或者村民小組集體經濟組織，村集體所有權的執(zhí)行管理主體就是村民委員會或者村集體經濟組織。

　　2.農民集體土地所有權管理權能行使的代表主體的確定

　　對于農民集體土地所有權權能行使的代表主體，我國《物權法》第60條規(guī)定，村集體經濟組織或者村民委員會、村內集體經濟組織或者村小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織等分別代表本集體行使所有權，他們分別是村集體、村內集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有權行使的代表主體。村農民集體土地所有權一般由村民委員會負責執(zhí)行村集體所有權的管理事務，也有的設立獨立的管理性質的集體經濟組織。對于村民委員會作為村集體經濟的管理執(zhí)行組織，許多學者認為村民委員會代表村集體經濟組織行使集體土地所有權，使得作為村民自治組織的村民委員會具有了公私雙重角色：一方面，它是國家權力在鄉(xiāng)村社會最低層級的代表人或代理人，當面對國家時，其以弱者的身份出現；另一方面，它是集體土地所有權的主體的代表人或代理人，當面對農戶時，其又以強者的身份出現。因此提出“在具體運行機制上可充分利用村民委員會的現有資源，借鑒政治生活中的‘議’與‘行’、經濟領域中的公司治理結構原理，明確村民委員會的法律地位，將其改造為集體組織的真實代表機關，進而脫離政治職能賦予的繁雜事務，行使經濟組織的職能”。有觀點則認為，村民委員會在實踐中的政府行政職能，和對其監(jiān)督機制的不健全，決定了村民委員會不適合擔任集體土地所有權的行使機構，村民委員會不能作為村農民集體土地所有權的行使代表。

　　對村委會能否作為村集體所有權的管理執(zhí)行主體，我們應當從村民委員會的真實身份予以分析。村民委員會作為村民的自治組織實際上就是代表村民的，它并不是國家權力的基層代表，《村民委員會組織法》并沒有賦予村委會代表國家權力的職權，沒有賦予其國家公權力的性質，自治組織就是自己的而非公共的組織。村民自治事務的基本方面就是經濟自治，村民委員會是村民自治組織，也可以是村民自治其集體經濟的組織，自治組織與經濟組織并不排斥，所以，村民委員會是具有經濟組織性質的。否認村民委員會的經濟組織性質，認為村民委員會是自治組織、是基層公權力組織、代位行使集體經濟組織的職責的認識是不對的，村民委員會在村集體經濟自治中的職責是其應有的職責。民法的基本原理就是民事生活實行當事人意思自治。村民委員會對農村集體經濟事務的自治管理就是民事自治，村民委員會完全可以代表村集體成員行使集體土地所有權，成為村集體財產的管理執(zhí)行主體。

　　就農民集體土地所有權的性質而論，集體土地不僅僅是財產，而且是極為稀缺的自然資源性財產，其作為基本農業(yè)生產資料是人們的衣食之源，是集體成員的生存保障，“集體土地的保障功能大于生產功能”。集體土地所有權不僅具有財產權的經濟功能，而且具有對集體成員提供社會保障的功能。因此，集體土地所有權權能行使的管理主體代表集體行使集體土地所有權的權能，不僅要通過權能行使實現集體土地所有權的經濟功能，而且要通過權能行使實現集體土地所有權對集體成員的社會保障功能。也就是說，集體土地所有權權能行使的管理事項不僅是所有權的經濟管理，而且具有社會管理的屬性。因此，作為集體土地所有權的權能行使的代表主體不一定是純粹的集體經濟組織。村民委員會是村民自治組織，自治的內容包括政治自治，如組織村民選舉、協助完成政府管理事務；經濟自治，如發(fā)展村集體經濟；社會自治，如調解民間糾紛、維護治安、治理村域環(huán)境、幫困濟貧、扶養(yǎng)“五保戶”等。因此，村民委員會并非單純的行政權力組織、政治組織，其所具有的綜合屬性恰好是其作為農民集體土地所有權權能行使主體的優(yōu)勢，而非缺陷。我們不可能把村委會改造成純粹的集體經濟組織，而是在其作為集體土地所有權權能行使代表的情況下，要充分發(fā)揮其經濟自治的功能，但同時也要發(fā)揮其政治自治、文化自治和社會管理自治的作用，更好地實現集體土地所有權的目的。

　　即使農村集體經濟組織，其作為集體土地所有權權能的行使代表，也不僅僅是經濟組織，也肩負著社會組織的功能。社區(qū)性的集體經濟組織，一般都具有社區(qū)管理的職能。例如，社區(qū)合作社，除了經濟合作的功能外，都具有合作社員互助的功能；不僅有生產的產、供、銷、技術等方面的互助，而且具有生活互助的功能。為了培育合作社社員的合作思想和民主管理意識，合作社具有自我教育的功能，要通過辦教育、開展文化活動，不斷培育社員的集體主義思想和合作精神。我國《農村集體經濟組織會計制度》規(guī)定：“農村集體經濟組織以從事經濟發(fā)展為主，同時兼有一定的社區(qū)管理職能。”正如有學者指出的：“我國農村集體經濟組織不但對本組織內的經濟發(fā)展、公益建設承擔服務，也對組織成員承擔福利保障、文化教育功能，即其是具有經濟性、社會性、文化性功能于一體的綜合性社會組織。”

　　基于以上分析，對于農民集體土地所有權權能行使的代表主體，不能總是以村民委員會的自治組織性否認其本應具有的經濟組織屬性，進而否認其作為農民集體所有權行使代表組織的合理性；對作為集體所有權行使代表組織的集體經濟組織，我們也不能將其看作純粹的集體經濟組織，而要注意其本應具有的社區(qū)性及其社會組織的管理屬性。集體土地所有權權能行使的代表組織不一定是純粹的集體經濟組織，集體土地所有權目的實現的經濟性利益和社會性利益要求集體土地所有權權能行使的代表組織能夠全面實現集體土地所有權的目的。這如同自然人擁有財產，作為自己的私有財產的所有權人，但并不因此喪失其社會倫理屬性，不會因此變?yōu)榧兇獾呢敭a人、經濟人，而是要在財產支配的基礎上實現人的全面發(fā)展，這才是其所有權的目的。這也是農民集體土地所有權主體作為民事主體，而不同于以營利為目的的商事主體的特點。

　　關于集體土地所有權行使中的管理權能的行使，如果管理執(zhí)行組織是村民委員會或者村民小組，其與村民自治就不能絕然分開，因為集體土地所有權的行使就是村民自治的內容，集體土地所有權的權能不能容納也沒有必要容納村民自治的其他內容，但不能認為不能容納關于集體土地所有權行使事項的自治內容。如果集體土地所有權的管理執(zhí)行組織是集體經濟組織，并在集體經濟組織內實現民主管理、執(zhí)行管理、監(jiān)督管理，這是集體經濟組織的自治，與村民自治組織明顯區(qū)分。

　　從我國農村的現實情況看，村農民集體土地所有權權能行使的代表組織在全國各地有不同的情況，但大多數村級農民集體土地所有權是由村民委員會行使的，有的是在村委會管理的基礎上在村集體經濟發(fā)展后根據集體經的發(fā)展需要設立了村集體經濟組織。有的村委會對本村集體經濟的發(fā)展管理有方，取得了令人矚目的成績；有的村集體雖然成立有管理村集體經濟的組織，但實質上與村委會是“一套人馬兩個牌子”。有的村在村委會之外成立了獨立的經濟組織。例如，廣東省南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)南沙村成立的南沙發(fā)展集團有限公司，是在集體所有制的基礎上組建的農村集體經濟組織，具有獨立法人資格。公司將村里的資源性財產(包括南沙村所有耕地、魚塘、外灘地等)全部評估折價，以貨幣化股權形式代替虛擬化股權，全部一次性配給南沙村所有村民即公司股東。配給公司股東的股權由股東永久擁有，股東可以在規(guī)定條件下繼承、轉讓、贈與和抵押。這種情況下的村集體所有權權能行使的代表主體也即管理主體——村集體發(fā)展集團有限公司，公司的股東會是民主決策主體，公司的董事會及其領導的經理層就是管理執(zhí)行主體?！凹w經濟組織在不同程度上承擔著為所有村級組織提供經濟支撐的義務，2010年全國共承擔村級組織管理費用127億元，村均2.1萬元，占村級管理費用總支出的22.5%。此外農村社區(qū)集體經濟組織需要為公共服務承擔費用，如征兵、優(yōu)撫、老干部老黨員生活補助、慰問照顧五保戶、村內清潔衛(wèi)生、村內巡邏等，2010年全國村級組織支付的公共服務費用達102億元。農村社區(qū)集體經濟組織還承擔著大量農村基礎設施建設的任務，既包括農田水利設施建設、飲水溝渠建設等生產性投入，也包括新農村建設、安全飲水工程建設、農村電網建設、農村道路建設，等等。2010年全國村內公益性基礎設施建設投入共535.6億元，其中農村社區(qū)集體經濟組織籌集資金293.2億元，是各級財政投入資金的1.2倍，是農村社區(qū)集體經濟組織擴大再生產支出的2.4倍。”從這些支出項目可知，農村社區(qū)集體經濟組織不是單純的經濟組織，其社區(qū)服務性質十分明顯。因此，筆者認為我國《物權法》第60條關于村集體經濟組織或者村民委員會是村農民集體所有權行使的管理執(zhí)行主體的規(guī)定，符合村民委員會的性質和我國農村現實情況，沒有必要非得強調集體所有權管理執(zhí)行主體與村民委員會的分離。我2010年到山西、陜西、河南的九個縣的十八個村進行了調研，訪問了九個名村、九個普通村，調查發(fā)現：在普通村一般都由村委會直接管理村集體財產，名村由于集體企業(yè)多，所以都成立了村集體企業(yè)集團或者公司，但它們多與村委會一套人馬兩個牌子。訪談中我問，由村委會或村民小組統一行使本村的各項政治、經濟職能好還是應當成立專門的集體經濟組織管理集體財產？在普通村多數人回答村委會和村民小組就可以管理集體財產，沒有必要成立專門的集體經濟組織；在名村則多數人回答成立集體經濟組織是必要的，但又補充集體經濟組織也應當在村委會的領導下。也有被訪談者認為要因地因村制宜，不可絕對化。

　　村內集體所有權一般是指村范圍內的村民小組集體所有權，由村民小組集體經濟組織或者村民小組作為所有權的行使的代表主體或管理執(zhí)行主體。有的村民小組的集體經濟發(fā)達，因此設立組集體合作社等經濟組織，該經濟組織就是村民小組集體土地所有權權能行使的代表主體或管理執(zhí)行主體。有的村民小組沒有設立經濟組織，只有村民小組組長，該村民小組組長就是該村民小組集體所有權的管理執(zhí)行主體。有的村民小組設組長一人作為管理人，村民小組組長就是本集體土地所有權行使的代表主體；有的村民小組則設立村民小組組委會，組委會有組長和委員，組委會就是村民小組集體土地所有權權能行使的代表主體或管理執(zhí)行主體。還有的村民小組實行企業(yè)化管理，設立的企業(yè)組織就是集體所有權的管理執(zhí)行主體。2015年中共中央一號文件中已經明確提出，要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，在有實際需要的地方，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點，可見，完善村民小組的集體土地所有權管理機制符合鄉(xiāng)村治理發(fā)展的方向。

　　根據各地農村集體經濟發(fā)展的需要，創(chuàng)設村集體或者村民小組集體，或者按照經濟原則重新組合的集體土地股份合作社也是農民集體土地所有權行使的代表組織改革的方向。這些都應當由各個農民集體因地制宜地加以選擇，不可為了提倡合作社等經濟組織就絕對地否定村委會、村小組等自治組織。無論哪種管理主體形式，只要能夠實現集體所有權的目的都是應該提倡的。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地所有權的管理的執(zhí)行主體，依據《物權法》第60條的規(guī)定，應該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織，但是，在現實生活中多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有管理集體財產的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府代管集體資產。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對集體財產的管理中，已經分不清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產的支配與其政府財政財產有何不同。有的鎮(zhèn)進行資產管理改制，鎮(zhèn)范圍內的資產仍然為鎮(zhèn)集體財產，但沒有集體組織管理，而是由鎮(zhèn)政府管理，在改制前鎮(zhèn)政府直接經營集體企業(yè)，改制后鎮(zhèn)政府先是委托企業(yè)經營集體資產，后又成立鎮(zhèn)集體資產經營公司從事集體資產的投資經營和租賃，鎮(zhèn)集體資產經營收入構成了鎮(zhèn)可用財力的重要部分。鎮(zhèn)資產經營收入主要上交了鎮(zhèn)財政?？梢?，雖然有鎮(zhèn)資產經營公司但它只是鎮(zhèn)政府的機構，并不是名副其實的集體經濟組織。由此，就形成了政府財政與集體資產不分、政經不分的情況，致使集體資產的經營收益不能為集體成員謀利益，使其異化成政府的財產。要維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產的所有權，就必須在明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的集體成員集體所有，在構建集體成員對鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產民主管理主體的基礎上，構建真正的集體經濟組織，使集體經濟組織對本集體財產的管理民間化，把集體所有的財產與政府的財政財產分開，防止政府對集體財產的擠占、侵吞。而要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織就要以章程確認集體經濟組織的宗旨是實現集體成員利益，并且確保集體經濟組織的成員是由集體成員選舉并受集體成員監(jiān)督。在集體經濟組織的組建過程中，按照政經分離原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當組織、幫助和指導集體成員制定章程和選舉管理者，并且監(jiān)督管理者為集體成員謀利益。因此，不能看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產管理公司的名稱就認為它是集體經濟組織。以季學明等在上海近郊幾個區(qū)的調查為例，對于鎮(zhèn)集體資產管理，在區(qū)一級設立有區(qū)集體資產管理委員會，在鎮(zhèn)一級則設立鎮(zhèn)集體資產管理辦公室(或者鎮(zhèn)集體資產管理監(jiān)督領導小組或者鎮(zhèn)集體資產管理委員會)，在政府的管理機構下設立鎮(zhèn)集體資產經營公司?！斑@個管理體制可見一斑，在鎮(zhèn)資產經營公司之上仍然有一個政府管理機構。在閔行區(qū)顓橋鎮(zhèn)是經濟監(jiān)督管理領導小組；在青浦區(qū)是鎮(zhèn)級集體資產管理委員會，都是由鎮(zhèn)主要負責人作為上述機構的負責人。他們成為了鎮(zhèn)級農村集體資產的實際代表者(法人代表)。這種管理體制，與政企分開、政資分開和建立現代企業(yè)制度的要求相差甚遠?！笨梢?，即使有鎮(zhèn)集體資產經營公司，但也未必是集體的所有權管理權能行使的執(zhí)行機構，而可能是政府下設的經營機構。因此，組建真正的代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體行使所有權權能的集體經濟組織，不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制下，設置冠以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織名義的機構，而應當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的體制下，成立集體經濟組織。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會也是地方一級最基礎的國家權力機關，但是它屬于“議會”形式的機關，其成員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的人民群眾，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)集體成員，直接選舉產生的代表組成，其在一定程度上能夠代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)范圍的集體成員利益，因此，可以將其作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體的權力組織，在集體所有權的行使中由其代表本集體的成員集體進行民主決策，選舉產生本集體的經濟管理組織，代表本鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體行使土地和其他財產所有權。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織是否是集體經濟組織不在于它冠以集體經濟組織的名稱，而是內在構成屬性上屬于集體經濟組織，其內在屬性體現在：經濟組織的土地和其他生產資料歸屬于集體成員集體所有，經濟活動成果積累歸屬集體成員集體所有，經濟活動的成果利益為集體成員享有。其最主要的標志就是把集體經濟活動利潤歸屬于集體所有，除依法繳納國家稅收以外，集體經濟成果收益積累不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財產分開，集體經濟活動收入分配可用于再生產和擴大在生產，形成集體積累；也可以用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益事業(yè)和公共設施，也可以用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成員的社會保障和福利。只有在財產歸屬和利益實現上都能按照集體成員的意志和利益行事，排除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對集體財產的占用和掠奪，才能成為真正的集體經濟組織。如果聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意志行事，經營成果都歸入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員當作他們的創(chuàng)收支配，而不能使集體成員分享經濟發(fā)展成果，它就不是集體經濟組織。當然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體成員行使集體土地和其他財產的所有權，保護集體土地所有權和其他財產所有權不受侵犯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的公有范圍最大，但集體成員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的土地的聯系相對于村、村民小組集體就沒有那么緊密，成員相互之間更加松散，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織的組建及保證其按照集體經濟組織屬性運作更需要鄉(xiāng)政府的行政領導和指導。

　　(四)農民集體土地所有權管理權能行使的監(jiān)督主體

　　集體所有權是公有權，在集體所有權的行使過程中集體財產利益難免受到來自管理者個人和其他組織或個人的侵害。集體成員作為所有者當然享有對集體土地所有權權能行使代表主體的民主監(jiān)督權，但民主監(jiān)督需要特定的民主程序和方式才可能奏效，因此，民主監(jiān)督代替不了專門機構和人員的日常監(jiān)督。在農民集體土地所有權權能的行使中，應當在民主監(jiān)督之外設立專門的監(jiān)督機構監(jiān)督代表集體行使權能的管理執(zhí)行主體實現集體利益。集體土地所有權權能行使的監(jiān)督主體類似于公司的監(jiān)事會。集體土地所有權權能行使的監(jiān)督主體的構成應當由集體成員推選的成員組成集體財產管理監(jiān)督小組或者監(jiān)督委員會監(jiān)督。《村民委員會組織法》第32條規(guī)定：“村應當建立村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，負責村民民主理財，監(jiān)督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監(jiān)督機構成員。村務監(jiān)督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議?！?015年中共中央一號文件明確提出，要創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制，完善村務監(jiān)督委員會的制度設計，健全村民對村務實行有效監(jiān)督的機制，加強對村干部行使權力的監(jiān)督制約，確保監(jiān)督務實管用。

　　關于監(jiān)督機構的設立，筆者認為，村民小組集體土地所有權權能行使的監(jiān)督，如果集體財產事務不多，可以不成立專門的監(jiān)督組織，直接由村民民主監(jiān)督，也可以設監(jiān)事人監(jiān)督；如果村民小組集體財產事務較多，則應成立集體財產監(jiān)督小組監(jiān)督。村集體財產由村民委員會作為權能行使代表直接執(zhí)行管理的，應當由村民大會或者村民代表會議選舉成立村集體財產監(jiān)督委員會對村委會的管理進行監(jiān)督。如果村集體已經成立了集體經濟組織，就由村民委員作為監(jiān)督機構監(jiān)督村集體經濟組織對集體財產管理事務的執(zhí)行。如果村集體采用了全員持股的股份公司或者土地股份合作社的集體法人所有權模式，公司或者合作社設立的監(jiān)事會就是集體所有權的管理的監(jiān)督主體，同時村委會也是集體所有權權能行使的監(jiān)督主體，監(jiān)事會是公司的內部監(jiān)督，村委會是外部監(jiān)督，二者可以并行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產管理的監(jiān)督主體應當是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體成員代表大會選舉的成員組成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產監(jiān)督委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產管理委員會，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體行使所有權的權能，負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地和財產的日常管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產監(jiān)督委員會則對管理委員會的管理是否符合集體財產管理規(guī)約和實現集體成員利益的目的進行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體財產管理監(jiān)督委員會是集體的組織，不同以往由政府設立的監(jiān)督機構，在名稱上應當有所區(qū)別。

　　四、結語

　　農民集體土地所有權是本集體的成員集體對本集體所有土地的集體共有權，其主體的群體性和不可分割性，決定了對集體土地的占有、使用、收益和成員受益等利益實現必須以管理權能為必要。沒有管理權能，集體成員對于集體土地的利益無從實現。管理權能及其行使機制也決定了集體完全可以成為集體所有權主體。在涉及集體土地所有權的物權立法、土地管理法或者專門的集體所有權立法中，應當明確地將管理權能規(guī)定為集體土地所有權的權能，并從管理權能的內容、管理權能的行使等各個方面作出完善的規(guī)定，使集體土地所有權管理權能的行使有法可依。如果沒有集體土地所有權的管理權能的落實，農業(yè)經營中的集體經營、集體成員對集體資產的股份權的實現、集體經營性建設用地的經營和入市，都無從談起。因此，明確規(guī)定和完善集體土地所有權的管理權能，對于落實黨的十八屆三中全會決定所提出的農村土地改革的各項措施，都具有極為重要的意義。

    作者系西北政法大學民商法學院教授，廣東外語外貿大學土地法制研究院云山講座教授，法學博士，博士生導師。

    中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自:《中國法學》2016年第2期

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