摘要：為解決村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的種種問題，形成了以監(jiān)督和制衡為主要目標(biāo)的村級治理復(fù)雜制度。當(dāng)前中國正處于快速變遷之中，且中國農(nóng)村地域廣大、農(nóng)情復(fù)雜，復(fù)雜制度的學(xué)習(xí)與傳遞導(dǎo)致復(fù)雜制度效率遞減，并因此產(chǎn)生了普遍的制度化簡。基本制度復(fù)雜化和復(fù)雜制度化簡說明，沒有脫離環(huán)境與時代條件的完美制度，好的制度的關(guān)鍵是在復(fù)雜與簡約、制衡與效率之間達(dá)成平衡。
到浙江 L 縣調(diào)研，正好遇到村兩委換屆，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前村一級選舉還是比較復(fù)雜的。具體來講，L 縣村兩委換屆，其實(shí)不止是村支委和村委會換屆，而是四套班子換屆，即村黨支部、村委會、村股份經(jīng)濟(jì)合作社和村務(wù)監(jiān)督委員會。四套班子換屆都有激烈競選。此外，因?yàn)閺?qiáng)調(diào)民主決策和民主監(jiān)督，重大村務(wù)必須由村民代表簽字同意，2017年 L 縣村民代表競選也十分激烈。我們調(diào)研的 M街道共有 18 個村居，其中多數(shù)村居是由幾個村合并而來，合并后，村兩委換屆只可能在合并后的行政村一級進(jìn)行，卻因?yàn)楹喜⑶暗拇迦匀痪哂歇?dú)立的財(cái)權(quán)，而由行政村選舉產(chǎn)生出來的村干部分別負(fù)責(zé)合并前村莊的事務(wù)，即由行政村支委兼合并前村莊的支書，由行政村村委兼合并前村莊的村主任，由行政村股份合作社社委兼合并前村莊董事長，由行政村村務(wù)監(jiān)督委員會委員兼合并前村莊監(jiān)委會主任，由行政村村民代表組成合并前村莊村民代表會議。因?yàn)楹喜⒑蠼M織與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，造成了更多制度安排上的麻煩，本文不展開討論，本文僅討論行政村一級的復(fù)雜制度。
當(dāng)前村級治理中的復(fù)雜制度
分田到戶以后不久，人民公社解體，國家設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)行政村，行政村以下設(shè)村民組，鄉(xiāng)—村—組的設(shè)置對應(yīng)人民公社的公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)的設(shè)置。
1987 年試行《村委會組織法》，規(guī)定通過選舉產(chǎn)生村委會，實(shí)行村民自治。1998 年正式頒布《村委會組織法》進(jìn)一步細(xì)化和強(qiáng)化了試行法中“四個民主”和“三個自我”的村民自治。依黨章和《村委會組織法》的規(guī)定，村一級建立黨支部，黨支部與村委會之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。
因?yàn)閺?qiáng)調(diào)村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的關(guān)系就只能是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，而不能是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。
《村委會組織法》正式頒行的 1998 年，吉林梨樹縣發(fā)明的海選極大地提高了村委會選舉的競爭性?！昂＿x”就是不設(shè)候選人，由具有選舉資格的村民在空白票上填寫自己中意的村委會人選，過半直接當(dāng)選，不過半則得票前兩名作為候選人進(jìn)行差額選舉。得票前兩名的村委會主任候選人一定是在村莊具有相當(dāng)影響力的精英，這兩個精英進(jìn)行差額選舉就一定會十分激烈。由得票最多的兩個人差額競選村委會主任的不預(yù)設(shè)推薦候選人的過程叫做“海推”，“海推海選”成為正式頒行《村委會組織法》以后全國絕大多數(shù)農(nóng)村進(jìn)行村委會選舉的規(guī)范?！昂Ｍ坪＿x”最大程度上防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會過程中的過度干預(yù)，尤其防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過控制候選人提名來操縱村委會選舉。
一般來講，在熟人社會中，通過選舉產(chǎn)生村委會，實(shí)行村民自治，村民選舉自己當(dāng)家人，村委會干部就應(yīng)當(dāng)為村民服務(wù)，就不會胡作非為，謀取不正當(dāng)利益。略微遺憾的是，1990 年代正是全國推行村民自治的時期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)卻不斷加重，干群關(guān)系越愈發(fā)緊張，村民選舉出來的村干部似乎都只愿當(dāng)國家在農(nóng)村的代理人，而當(dāng)不好或不愿當(dāng)農(nóng)民的當(dāng)家人。不僅如此，村民選舉出來的村干部很快就與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)成了利益共同體，村干部借完成上級布置任務(wù)來撈取好處，甚至因此引發(fā)激烈的干群沖突 。
在 1990 年代，一方面村一級民主選舉不斷地深入推進(jìn)，另一方面民主決策、民主管理和民主監(jiān)督也被強(qiáng)調(diào)，中紀(jì)委牽頭，中央各部委在全國農(nóng)村推動村務(wù)公開，村一級設(shè)立村民理財(cái)小組，以監(jiān)督約束村民選舉出來的村干部。
進(jìn)入新世紀(jì)以后，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且開始以城帶鄉(xiāng)，以工補(bǔ)農(nóng)，大幅度向農(nóng)村進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)極大地緩解了干群關(guān)系，但國家向農(nóng)村輸入資源的過程卻并非一帆風(fēng)順，最為典型的就是村干部優(yōu)親厚友，在分配國家輸入資源過程中不透明、不公正，引發(fā)村民不滿。此外，雖然村干部是村民選舉產(chǎn)生出來的，當(dāng)村莊出現(xiàn)征地拆遷等等巨大利益時，村干部卻可能從中謀取好處。在1990 年代設(shè)立村民理財(cái)小組和進(jìn)行村務(wù)公開的基礎(chǔ)上，新世紀(jì)村級組織制度在組織機(jī)構(gòu)和決策監(jiān)管程序上進(jìn)一步完善，其中標(biāo)志性的事件有二:一是 2007 年前后，浙江武義縣后陳村設(shè)立獨(dú)立于村支委、村委會以外的第三委———村務(wù)監(jiān)督委員會，并很快被有關(guān)部門推廣，成為村級組織的標(biāo)配 ② 。村務(wù)監(jiān)督委員會一般由村民代表會議推選產(chǎn)生，一個監(jiān)委會主任，兩個監(jiān)委會委員。村監(jiān)委有權(quán)參與村兩委重大事務(wù)的決策，所有村級財(cái)務(wù)支出必須有村監(jiān)委會主任的簽字才能報(bào)銷。第二個標(biāo)志性事件是河南鄧州市 2005 年發(fā)明的“四議兩公開”決策法，即所有重大村務(wù)決策都必須經(jīng)過黨支部會提議、村兩委會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議，同時決議公開、實(shí)施結(jié)果公開。鄧州“四議兩公開”寫入 2010 年中央一號文件，從而在全國推廣，內(nèi)容大同小異，名稱各有不同，浙江 L 縣叫做“五議決策法”，上海叫做“四議決策法”等等。
沿海發(fā)達(dá)地區(qū)村社集體土地非農(nóng)使用產(chǎn)生了大量集體收益，如何分配集體收益成為村級治理的重要內(nèi)容。集體收益分配一般要按集體成員資格，集體成員顯然又是要按其享有的土地權(quán)利來確定。當(dāng)前中國農(nóng)村土地集體所有制仍然按1962 年通過的人民公社 60 條確定“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”來安排，撤銷政社合一的人民公社設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以后，人民公社的經(jīng)濟(jì)職能由經(jīng)濟(jì)合作社來替代，生產(chǎn)隊(duì)同時又是經(jīng)濟(jì)合作社，生產(chǎn)大隊(duì)是聯(lián)社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是總社。在集體收益不多，如何分配集體利益矛盾不大的絕大多數(shù)農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)合作社和經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社的職能都是由村委會代行的，而在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，隨著土地非農(nóng)使用收益的增加，如何分配土地利益的矛盾變得越來越明顯，界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍的經(jīng)濟(jì)合作社和聯(lián)社凸顯出來，珠三角地區(qū)率先在 2005 年前后進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)合作社的改革，將經(jīng)濟(jì)合作社改為股份合作社，并進(jìn)行了股權(quán)量化固化，其中佛山市南海區(qū)率先在 2010 年開始推行政經(jīng)分離的試驗(yàn) ，將村委會與村股份合作社分開，由股民代表選舉產(chǎn)生股份合作社理事會，理事會再推選產(chǎn)生理事長。從而在村支委、村委會、村監(jiān)委以外產(chǎn)生了第四委，即股份合作社的理事會。
浙江農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入比較少，在 1990 年代，因?yàn)榇逦瘯傔x十分激烈，大量富人通過選舉進(jìn)入村委會，村委會對村支部的領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生了沖擊。為了強(qiáng)化村支部的領(lǐng)導(dǎo)，浙江省規(guī)定村財(cái)務(wù)由村支書一支筆簽名，其中理由是村支部兼任經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)社社長。后來浙江進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)合作社改革，推動政經(jīng)分離，設(shè)立了相對獨(dú)立的股份合作社董事會，由村民代表同時也是股民代表選舉產(chǎn)生董事會成員，再推選董事長，一般由村支書兼任董事長。這就是 L 縣 2017 年村兩委換屆變成四委同時換屆的原因。
自 2013 年以來，針對村干部普遍出現(xiàn)的用權(quán)不規(guī)范的問題，由縣紀(jì)委牽頭，L 縣出臺了“村級權(quán)力清單 36 條”，對村級權(quán)力的運(yùn)用程序進(jìn)行了規(guī)范。幾乎所有村莊重大事項(xiàng)和村干部的權(quán)力使用，“36”條都做了簡明清晰地規(guī)范?！?6 條”的目標(biāo)是讓村級權(quán)力關(guān)在籠子里，用在陽光下，防止村干部以權(quán)謀私。這樣一來，當(dāng)前村級治理中形成了十分復(fù)雜的制度安排，從組織上講，存在四委，從權(quán)力使用程序上講，不僅有村務(wù)公開、財(cái)務(wù)監(jiān)督，而且要“四議兩公開”，要按“村級權(quán)力清單 36 條”規(guī)范用權(quán)。
復(fù)雜制度的本質(zhì)
產(chǎn)生復(fù)雜制度的原因是為了糾正制度實(shí)踐中出現(xiàn)的問題。1987 年試行《村委會組織法》，進(jìn)行村委會選舉，實(shí)行村民自治，學(xué)界和政策部門都相信，真正的選舉就可以選出村民的當(dāng)家人，最大限度地搞好村級治理。實(shí)踐很快就證明，僅僅靠民主選舉不能達(dá)到善治，而必須有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的并行。一方面，村民自治制度的實(shí)行使村干部越來越依靠選舉產(chǎn)生，另一方面，為了防止村干部尋租，開始建立越來越復(fù)雜的相互制衡相互約束的制度，從而形成了諸如浙江 L 縣村級換屆要選四套班子和村民代表，并實(shí)行村級“五議決策法”和“村級權(quán)力清單 36 條”規(guī)范的實(shí)踐。
某種意義上，各種復(fù)雜制度是為了應(yīng)對實(shí)踐中存在的問題而產(chǎn)生出來的，一是從具體實(shí)踐中產(chǎn)生出各種復(fù)雜制度，這種復(fù)雜制度就可能變成制度文本被學(xué)習(xí)、推廣，被吸收進(jìn)入中央文件在遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過產(chǎn)生復(fù)雜制度具體實(shí)踐語境的實(shí)踐中執(zhí)行。問題在于，一旦脫離了產(chǎn)生復(fù)雜制度的具體實(shí)踐，復(fù)雜制度就可能無法落地生根，從而變成“墻上制度”。復(fù)雜制度要落地生根，就必須要有激活制度運(yùn)轉(zhuǎn)的力量，其中最為重要和根本的是利益。正是村莊有人援引“墻上制度”條款來表達(dá)自己的利益訴求，墻上制度才會被激活，才會成為影響村莊治理的力量。
復(fù)雜制度往往是為了限制依選舉而產(chǎn)生的村干部的尋租行為，因?yàn)橹贫鹊膶W(xué)習(xí)與推廣，復(fù)雜制度被運(yùn)用到其“制度土壤”之外，甚至成為普遍共識，被中央文件所吸納，被掛在全國村委會辦公室的墻上。這樣的用于限制村干部尋租行為的復(fù)雜制度，最重要的就是向更多利益相關(guān)者開放制度，從而讓制度相關(guān)者可以通過制度來表達(dá)訴求，來參與決策，來分享信息，最終是分享利益。
在利益推動方面，村莊各方利益主體都可能通過復(fù)雜制度來表達(dá)利益訴求，來爭取最大化的利益。復(fù)雜制度本質(zhì)上是一種相互制衡的制度，這種制衡往往通過組織分化和規(guī)范程序兩個方面進(jìn)行。村莊各個利益主體通過介入到組織和程序兩個方面來尋求利益最大化。因?yàn)閺?fù)雜制度提供了足夠的參與渠道，各利益主體在利益推動下來充分利用制度空隙來追求利益最大化，結(jié)果就是復(fù)雜制度在防止尋租方面效果十分明顯，在形成決策、執(zhí)行決策方面卻可能因?yàn)橄嗷コ钢舛实拖?，甚至可能造成村莊內(nèi)各方利益主體的無序斗爭。
浙江 L 縣 2017 年村級換屆就出現(xiàn)了在村四委換屆中的激烈爭奪。不僅村委會選舉競爭白熱化，而且村支部選舉也競爭激烈。L 縣村務(wù)監(jiān)督委員會和村股份合作社董事會是由村民代表(同時也是股民代表)選舉產(chǎn)生的，結(jié)果不僅村務(wù)監(jiān)督委員會和股份合作社董事會競選十分激烈，而且村民代表的選舉也十分激烈。村民代表選舉之所以激烈有兩個原因:一是村民代表由會議選舉產(chǎn)生村監(jiān)委和董事會;二是“五議決策法”和“村級權(quán)力清單 36 條”要求所有重大村務(wù)決策都必須要召開村民代表討論，并獲得 2/3 村民代表的表決通過。L 縣縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，我們調(diào)研的 M街道是全縣重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，僅 2017 年就有 47 項(xiàng)縣級以上重點(diǎn)工程要落地。發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)和眾多重點(diǎn)工程落地，使得 M 街道成為了典型的利益密集地區(qū)，村莊各個利益主體都希望借此來獲取利益。結(jié)果就是，幾乎所有村民都高度組織起來，分成不同派別爭奪權(quán)利，爭取利益。借助復(fù)雜制度，村莊各方利益主體使盡各種解數(shù)行動起來。
應(yīng)該說，全國村莊一級，浙江落實(shí)《村委會組織法》和農(nóng)村民主選舉制度是最原本的、最少控制的。結(jié)果就是幾乎整個浙江省的村委會選舉都十分激烈，在激烈的村委會選舉中，村民自然而然分成兩派，相互競爭。選舉中，一派在村委會選舉中獲勝，另一派就可能通過村支委的勝選來形成村莊權(quán)力使用的均勢。如果村莊中的一派同時在村委會和村支部選舉中獲勝，另外一派唯有控制村監(jiān)委來形成對掌權(quán)一派的制約。如果一派同時掌控村支委、村委會和村務(wù)監(jiān)督委員會，落敗一派還可能通過掌控村股份合作社董事會來形成對勝選一派的制約。不過出現(xiàn)這種情況的可能性不是很大，因?yàn)榇灞O(jiān)委和董事會都是由村民代表會議選舉產(chǎn)生的，占優(yōu)勢一派不大可能選出另外一派人掌控董事會。
不同派系分別掌控四套班子并形成均勢，可能會造成嚴(yán)重的無法決策的困境，因?yàn)榇寮壷卮笫聞?wù)需要由村四委達(dá)成一致，村級財(cái)務(wù)支出不僅要由兼任董事長的村支書一支筆簽字同意，而且必須要由村監(jiān)委主任簽字同意，才能報(bào)銷入賬。
因此，當(dāng)村民組成不同派別，分別掌控村莊中不同的權(quán)力，這樣形成的村莊權(quán)力體系運(yùn)作起來就可能有一個相當(dāng)艱難且慢長的磨合過程，磨合的好處是可以防止權(quán)力濫用，壞處是效率低下，制度運(yùn)作成本高昂。
復(fù)雜制度導(dǎo)致村級治理效率低下，制度運(yùn)作成本高昂，重大村務(wù)決策遲遲不能達(dá)成，達(dá)成了也無法執(zhí)行，這樣一來，復(fù)雜制度雖然可能防止了權(quán)力尋租，卻可能造成村級治理的失敗，甚至導(dǎo)致村級組織的癱瘓。尤其是有著眾多國家重點(diǎn)建設(shè)任務(wù)的地區(qū)，一旦村級組織癱瘓，國家任務(wù)就無法落地，村級治理也無法進(jìn)行，基層治理就會陷入困境。本來是為了防止村級權(quán)力濫用的復(fù)雜制度就走向了反面，不僅無法調(diào)動村干部的工作積極性，而且讓希望有所作為的村干部陷入到勢均力敵的兩派斗爭而無法作為。
復(fù)雜制度的化簡
越是復(fù)雜的制度，越是容易為各方利益主體提供利益訴求的制度空間，也就越是能為不同利益訴求的人提供相互斗爭的制度空間，從而就越是可能造成制度效率的低下和制度運(yùn)作的高成本，并因此導(dǎo)致基層治理陷入困境。為了防止基層治理陷入困境，就必須對復(fù)雜制度進(jìn)行化簡。
L 縣官員總結(jié)說，村級四套班子換屆，最怕兩派勢均力敵，相互牽制這樣就會成事不足敗事有余。如果四套班子都是一派的人當(dāng)選，就很好辦事，因?yàn)椴挥媚ズ锨也粫邢嗷恐?。一派?dāng)選，另一派在野，在野就變成了監(jiān)督，監(jiān)督可以防止當(dāng)選一派權(quán)力濫用。
為了保證村級組織具有戰(zhàn)斗力和行動力，地方政府就有積極性來對復(fù)雜制度進(jìn)行化簡，以保證選出來的村級組織班子具有行動能力，既能處理好村務(wù)，又能協(xié)助上級完成各項(xiàng)行政任務(wù)。
制度化簡的第一步就是由村支書兼任村股份合作社董事長。雖然董事會是由股民代表會議(與村民代表會議同構(gòu))選舉產(chǎn)生的，并由董事會推選產(chǎn)生董事長，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)力推動下面，一般村支書都是作為董事會當(dāng)然候選人參選，并且在當(dāng)選之后作為當(dāng)然代表被推選為董事長的。雖然 L縣董事會是由股民代表選舉產(chǎn)生的，絕大多數(shù)村莊卻都是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排選村支書進(jìn)了董事會并被推選為董事長的。不過，既然制度規(guī)定董事會是由股民代表會議選舉產(chǎn)生，股民代表會議就可能不選村支書為董事會成員，而是另選他人。L 縣實(shí)踐中也確有 20% 的村支書未被選為董事長，按照相關(guān)規(guī)定，村財(cái)務(wù)一支筆實(shí)際上是董事長的一支筆，但在 L 縣實(shí)踐中，如果村支書和董事長不是同一個人，一般還是強(qiáng)調(diào)村支書一支筆，在董事長與村支書形成對抗時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)允許重大村務(wù)決策和村財(cái)務(wù)報(bào)銷只需村支書、村主任和村監(jiān)委會主任簽字即可，取消掉了村董事長的簽字權(quán)。
制度化簡的第二步是規(guī)定由村支委委員兼村務(wù)監(jiān)督委員會主任。2007 年浙江武義縣后陳村之所以設(shè)立村第三委的村務(wù)監(jiān)督委員會，是因?yàn)榇迩f反對派對當(dāng)權(quán)的村兩委不放心，要對兩委進(jìn)行監(jiān)督，從而分權(quán)出來的。問題是，在村莊兩派激烈斗爭的情況下面，反對派當(dāng)上村監(jiān)委會主任，他就可能憑借監(jiān)委會主任的否決權(quán)來否決所有他們不同意的兩委決定，從而出現(xiàn)村莊任何決策都無法達(dá)成、村莊治理陷入困境的問題。為了防止實(shí)行村務(wù)監(jiān)督委員會以后村莊普遍出現(xiàn)的這種治理困境，浙江一些縣市規(guī)定，成立村務(wù)監(jiān)督委員會，且由村民代表選舉產(chǎn)生村務(wù)監(jiān)督委員會三名委員，再由監(jiān)委會委員推選產(chǎn)生村監(jiān)委會主任，但規(guī)定必須推薦主管紀(jì)檢監(jiān)察的村支委委員當(dāng)村務(wù)監(jiān)督委員會主任。事實(shí)上，不僅浙江大多數(shù)縣市有規(guī)定或要求，而且廣東、河南等在行政村設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會的省區(qū)都有類似規(guī)定或要求。
與地方政府要求選支書為董事長但實(shí)際上一般都有 20% 的村支書在村民代表會議上不能被選入董事會一樣，雖然地方政府明確要求由村支委兼任村務(wù)監(jiān)督委員會主任，在召開的村民代表大會上，村支委卻可能無法選入村監(jiān)委，也就不可能推選為監(jiān)委會主任。有些村莊派性斗爭十分激烈，斗爭焦點(diǎn)有時就轉(zhuǎn)移到村務(wù)監(jiān)督委員會選舉上來，結(jié)果就是選出的監(jiān)委會中不僅沒有村支委，而且沒有一個黨員。對此地方政府的可能應(yīng)對辦法是由村支委來分管村務(wù)監(jiān)督委員會，從而就取消了村務(wù)監(jiān)督委員會。
復(fù)雜制度的以上化簡，是盡可能將已經(jīng)分設(shè)的四套村級組織班子進(jìn)行合并，從而減少四套班子的相互否決。以前村級班子主要是村支部與村委會，協(xié)調(diào)好了村支書與村委會主任的關(guān)系，村級組織就可以順暢運(yùn)作了。新設(shè)的村股份合作社董事會和村務(wù)監(jiān)督委員會，雖然可以減少村干部的尋租行為，卻可能極大地降低村級組織的運(yùn)作效率，且給了村莊所有群體通過復(fù)雜制度來表達(dá)訴求的機(jī)會，從而可能導(dǎo)致某些村莊村級治理的困境。通過引導(dǎo)村支書兼任村董事長，村支委兼任村監(jiān)委會主任，將四套班子又化簡為村支部和村委會的兩套班子，從而提高村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)效率，減少村級治理的困境。即使如此，在浙江 L 縣，仍然有 20% 的村支書不能入選村股份經(jīng)濟(jì)合作社董事會，也有 20% 的村支委無法當(dāng)選村監(jiān)委會主任。恰恰出現(xiàn)這樣意外的村莊一般都是派性斗爭十分激烈的村莊。而且，村支部和村委會之間，村支書和村委會主任之間，也可能會有激烈對抗。
浙江實(shí)行聯(lián)村干部制度，即每個行政村都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村負(fù)責(zé)。這個包村負(fù)責(zé)的重點(diǎn)是要讓村級組織運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，從而既可以處理好村務(wù)，又可以完成上級布置的行政任務(wù)。聯(lián)村干部最擔(dān)心的是村級組織換屆中形成勢均力敵、相不讓步、相互對立的兩派。村級組織換屆結(jié)束了，三年一個任期，一年多還無法完成新班子的磨合，各種工作無法開展，聯(lián)村干部就完不成任務(wù)。因此，在村級組織換屆時，聯(lián)村干部就會想方設(shè)法盡可能讓同一派的人當(dāng)選，其中一個做法是鼓勵村支書組閣，即由村支書推薦與自己配合得來的村委會主任競選。一旦村支書支持的村委會主任當(dāng)選，支書主任關(guān)系融洽，工作就好做多了。如果支書推薦的主任候選人落選，另外一派的人當(dāng)選，村莊各項(xiàng)工作的開展就會十分困難。村支書一派，村委會主任一派，兩派激烈斗爭，形成均勢，這樣的村就成為了問題村，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部聯(lián)村可能就無效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可能安排能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部來聯(lián)村調(diào)解，經(jīng)過磨合，少則半年，多則一年時間，勢均力敵的兩派終于認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，達(dá)成妥協(xié)，開始合作來開展工作。
之所以要盡可能將村四套班子化簡，是因?yàn)橹卮蟠鍎?wù)決策和財(cái)務(wù)報(bào)銷也都有詳盡的制度規(guī)范，比如“五議決策法”和“村級權(quán)力清單 36 條”。重大村務(wù)決策必須要有 2/3 以上村民代表的簽字同意，村財(cái)務(wù)報(bào)銷實(shí)行連簽，四套班子都要簽字。這些制度規(guī)定就使得四套班子任何一個人反對，村莊重大決策就不可能通過，更不可能實(shí)施。所有人都有否決權(quán)，四套班子的相互牽制導(dǎo)致村級治理陷入困境。實(shí)踐中因此也要對此復(fù)雜制度進(jìn)行化簡，比如規(guī)定四套班子中有一個人無理由反對的，可以由另外三個人簽字，再加上聯(lián)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部簽字，就可以作為正規(guī)入賬報(bào)銷依據(jù)，從而防止村級組織反對派的無理反對，防止村莊權(quán)力的無序斗爭。
對于極少數(shù)派性斗爭激烈、村莊形成派性斗爭均勢的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可能采取更為非常規(guī)的措施，比如下派第一書記，安排工作經(jīng)驗(yàn)豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村，通過私人關(guān)系介入村莊兩派權(quán)力斗爭，甚至帶國稅地稅部門到作為一派代表人物的企業(yè)家的企業(yè)檢查稅收?？傊擒浻布媸?，以防止村級治理陷入癱瘓狀態(tài)。
尤其重要的是，往往越是富裕的村莊，越是有重大國家工程建設(shè)任務(wù)的村莊，越是具有利益，就越是可以調(diào)動村民利用復(fù)雜制度來表達(dá)自己的利益訴求，從而就越是容易造成村級治理中的僵局與困境。一旦村級治理陷入困境，國家重大工程建設(shè)任務(wù)就無法落地，這顯然是不允許的。因此就必須要有對復(fù)雜制度的化簡，就會有各種變通的辦法出來。
復(fù)雜制度的悖論
當(dāng)前中國正處在快速變遷時期，快速變遷不論村級治理中的復(fù)雜制度僅意味著利益的劇烈調(diào)整，而且意味著存在各種未預(yù)期的國家任務(wù)，比如征地拆遷、“三改一拆”、“五水共治”、“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”或精準(zhǔn)扶貧等等。尤其是在當(dāng)前城市化背景下面，強(qiáng)有力的基層組織是完成國家任務(wù)的基本前提。
無論是征地拆遷還是“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”，國家任務(wù)的落地同時也是利益調(diào)整的過程，也是利益產(chǎn)生與捕獲的過程，也就有各種尋租空間與可能。實(shí)踐中，為了防止村干部的尋租行為，國家通過提供制衡的組織設(shè)置如村務(wù)監(jiān)督委員會和規(guī)范的程序如“四議兩公開”來防止尋租行為。這些組織和規(guī)范程序使之前相對簡約的村級組織制度變成了復(fù)雜制度，復(fù)雜制度為所有人提供了表達(dá)利益的機(jī)會，從而就可能在有利益的地方激發(fā)各個利益主體為追求利益而集結(jié)起來競爭，甚至形成劇烈斗爭的兩派。這樣的劇烈斗爭的兩派通過村級選舉而體現(xiàn)在村干部人選上面，兩派相互斗爭，從而形成村級治理的僵局，并影響國家任務(wù)的完成。當(dāng)然，如果協(xié)調(diào)得好，村級權(quán)力能夠有效代表村莊現(xiàn)有利益主體的利益，這樣的村級權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)可能也會順暢。
復(fù)雜制度本身是為了防止村莊權(quán)力尋租而產(chǎn)生出來的，因此，復(fù)雜制度一定要強(qiáng)調(diào)相互制衡與規(guī)范，相互制衡與規(guī)范就可能造成村級重大事務(wù)決定的議而不決、決而難行，就可能造成復(fù)雜制度的高成本與低效率以及各種國家任務(wù)在村莊的難以落地。
為了完成各種自上而下的國家任務(wù)，為了提高制度效率打破村級治理中的僵局，地方政府對復(fù)雜制度進(jìn)行化簡，一是減少村級組織的權(quán)力主體，典型是引導(dǎo)或要求由村支書兼任村經(jīng)濟(jì)合作社社長，由村支委兼村務(wù)監(jiān)督委員會主任。二是對規(guī)范的程序進(jìn)行化簡，比如可以在聯(lián)村干部簽名的基礎(chǔ)上取消村委會主任必須連簽的制度。
制度化簡在實(shí)踐中經(jīng)常會遇到意外，比如村民代表會議拒絕選村支書當(dāng)合作社社長，或村民代表會議拒絕選村支委當(dāng)村務(wù)監(jiān)督委員會主任，村莊中的一派甚至可能通過參加村民代表競選來架空村支部與村委會。制度越復(fù)雜，制度規(guī)定越清晰，就越是為村莊中的一些利益主體尋找制度漏洞以達(dá)到自己目的提供了可能，且越是規(guī)范的制度越是低效、越是難以調(diào)整。在當(dāng)前中國快速發(fā)展與變遷中，這些規(guī)范、清晰且復(fù)雜的制度就越是可能淪為各方利益主體無序利益博弈的工具，地方政府為了解決村級治理中出現(xiàn)的僵局，就不得不允許各種不規(guī)范的甚至私人性的非正式制度替補(bǔ)上來。結(jié)果就是，越是規(guī)范、正式、復(fù)雜的制度，越是可能造成各種不規(guī)范非正式制度的引入。比如“五議決策法”和“村級權(quán)力清單 36 條”要求村莊所有重大事項(xiàng)都必須經(jīng)由 2/3 村民代表簽字同意，從而極大地提高了村民代表的重要性，村民代表選舉激烈競爭成為 2017 年 L 縣村級換屆中的重要現(xiàn)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了防止村民代表會議架空村兩委，防止村民代表阻止諸如征地拆遷等國家任務(wù)的落地，而不得不或更加想方設(shè)法地操控選舉。
也是因此，脫離實(shí)踐條件下的復(fù)雜制度，無論這樣的制度看起來有多么好，在實(shí)踐中如果制度運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，甚至無效運(yùn)轉(zhuǎn)，這樣的制度就需要調(diào)整，過于復(fù)雜的制度就必須化簡，過于簡約從而可能造成普遍權(quán)力濫用的制度就可能要再復(fù)雜一點(diǎn)。制度需要在復(fù)雜與簡約之間、在制衡和效率之間達(dá)成平衡，平衡點(diǎn)與制度運(yùn)轉(zhuǎn)的時代與環(huán)境有關(guān)，沒有脫離時代和環(huán)境條件的完善制度。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)?！?017年第4期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
