——兼論村干部腐敗的治理

摘要：鄉(xiāng)村法治文化是影響村民思想和行為, 體現(xiàn)鄉(xiāng)村文明程度的一系列觀念、行為、規(guī)范、體系、氛圍等因素的總和。長(zhǎng)期以來(lái), 鄉(xiāng)村治理中的法治思維、法治傳統(tǒng)、法治教育、法治規(guī)范等方面嚴(yán)重缺失, 村干部腐敗問(wèn)題凸顯鄉(xiāng)村法治文化缺失的嚴(yán)重性。當(dāng)前, 建構(gòu)鄉(xiāng)村法治文化, 應(yīng)該圍繞法治文化的生成機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制和保障機(jī)制的要求, 通過(guò)加強(qiáng)法治教育、法治實(shí)踐和農(nóng)村黨建等舉措來(lái)實(shí)現(xiàn), 從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)提出了“全面推進(jìn)依法治國(guó)”的戰(zhàn)略部署, 明確指出“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神, 建設(shè)社會(huì)主義法治文化, 增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性, 形成守法光榮、違法可恥的社會(huì)氛圍, 使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。”這不僅強(qiáng)調(diào)了法治文化的重要性, 而且把法治文化建設(shè)提到了新的高度。多年來(lái)的法治實(shí)踐證明, 法治文化建設(shè)根在基層, 難在鄉(xiāng)村。為什么難在鄉(xiāng)村?一方面, 從客觀上講, 鄉(xiāng)村面積大, 任務(wù)重, 難以同步開(kāi)展法治建設(shè), 只能分階段進(jìn)行, 導(dǎo)致法治文化的基礎(chǔ)不同;另一方面, 從主觀上看, 受傳統(tǒng)官本位、權(quán)力至上等思想的影響, 村民的法治意識(shí)薄弱, 法治文化建設(shè)的根基不牢。一些地方村民“信訪不信法”、“信上不信下”、“鬧訪纏訪”等事件還比較嚴(yán)重, 尤其是鄉(xiāng)村治理的當(dāng)家人———村干部近年來(lái)也出現(xiàn)了大面積的行為失范甚至嚴(yán)重腐敗等問(wèn)題。比如:2015年11月, 中紀(jì)委官網(wǎng)點(diǎn)名通報(bào)的193起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗案件中, 有近6成涉及村干部;2016年8月2日, 中紀(jì)委通報(bào)9起扶貧領(lǐng)域的腐敗問(wèn)題典型案例中, 有4起違紀(jì)違法主體為村委會(huì)主任或村黨支部書(shū)記。[1]2015年7月至2016年1月中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站共分七次集中通報(bào)“群眾身邊的“四風(fēng)”和“腐敗問(wèn)題”案件979起, 點(diǎn)名曝光1355人, 其中村 (居) 干部共776人, 占通報(bào)總?cè)藬?shù)的57%。[2]以上數(shù)據(jù)表明, 村干部腐敗已成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題, 反映出鄉(xiāng)村法治文化的嚴(yán)重缺失。近年來(lái), 關(guān)于鄉(xiāng)村法治文化建設(shè), 學(xué)者們大多從現(xiàn)狀、困境、原因及治理措施等方面進(jìn)行了探討。鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的現(xiàn)狀、困境及原因方面, 多數(shù)學(xué)者認(rèn)為主要有法治氛圍不濃, 法治體系不健全, 法治文化環(huán)境建設(shè)滯后[3];法治宣傳不到位, 鄉(xiāng)村官民法治意識(shí)淡薄, 法治信仰缺失, 重“禮”輕法、重“人治”輕法治現(xiàn)象存在[4];法律人才缺乏, 執(zhí)法隨意, 司法權(quán)威不足[5]等等。關(guān)于治理措施, 歸納起來(lái)主要有:加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè), 加強(qiáng)法治宣傳教育, 營(yíng)造法治文化氛圍, 引導(dǎo)官民知法、守法、用法[6];完善“三農(nóng)”法規(guī)政策, 嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村執(zhí)法, 創(chuàng)建法治運(yùn)行載體, 改善農(nóng)村法治文化建設(shè)環(huán)境[4];發(fā)揮政府主導(dǎo)作用, 切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)[7]等等。

綜上, 已有研究成果盡管較豐富, 但系統(tǒng)性、連貫性顯得不足。尤其在解決措施上, 一方面涉及主體較多, 卻較少論及“黨建”在法治文化建設(shè)中的重要作用;另一方面, 多從外部視角入手提出解決措施, 對(duì)法治文化本身規(guī)律的研究略顯不足, 未能遵循法治文化生成、運(yùn)行及保障的內(nèi)在規(guī)律。本文著眼于鄉(xiāng)村法治文化的缺失問(wèn)題, 從法治文化形成規(guī)律入手, 探尋構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的現(xiàn)實(shí)路徑, 尤其是創(chuàng)新運(yùn)用“黨建+”的思維方式, 既體現(xiàn)時(shí)代性特征, 又體現(xiàn)了系統(tǒng)性規(guī)律, 對(duì)建構(gòu)鄉(xiāng)村法治文化有著重要意義。

二、鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失

長(zhǎng)期以來(lái), 鄉(xiāng)村治理中一個(gè)短板就是法治文化的缺失問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義法治文化, 為鄉(xiāng)村法治建設(shè)指明了方向。有專家指出, 法治理論的提出、法治文化的建設(shè)是解決當(dāng)前村干部腐敗、傳統(tǒng)特權(quán)、社會(huì)矛盾等鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的必然要求, 法治文化的缺失是我國(guó)腐敗現(xiàn)象得以惡性膨脹的重要原因。[8]23同理, 法治文化在鄉(xiāng)村的缺失是村干部腐敗事件頻發(fā)的關(guān)鍵因素, 成為當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的重要難題?；卩l(xiāng)村治理的視角, 本研究認(rèn)為, 鄉(xiāng)村法治文化是基于一定社會(huì)環(huán)境中長(zhǎng)期形成的影響村民思想和行為、體現(xiàn)鄉(xiāng)村文明程度的一系列觀念、行為、規(guī)范、體系、氛圍等因素的總和, 既包含思想層面的認(rèn)知, 也包括實(shí)踐層面的行為, 還包括社會(huì)層面的和諧程度。鄉(xiāng)村治理中法治文化的缺失主要包括法治思維、法治傳統(tǒng)、法治教育、法治規(guī)范等方面的不足。具體表現(xiàn)如下:

(一) 法治思維的缺失

法治思維是法治文化形成的基本前提。長(zhǎng)期以來(lái), 在廣大農(nóng)村, 官民的法律意識(shí)不足, 傳統(tǒng)的官本位、權(quán)力至上等思維定勢(shì)和辦事習(xí)慣仍然占主導(dǎo)地位, 依法辦事的習(xí)慣尚未形成, 對(duì)法律缺乏信仰。突出表現(xiàn)在:

1. 法律思維尚未形成

(1) 村干部“官本位”思想重于法律思維

村干部往往是由鄉(xiāng)村社會(huì)中有一定威望或影響的人擔(dān)任, 在村莊享有絕對(duì)的權(quán)威, 對(duì)管轄區(qū)域內(nèi)的人、財(cái)、物、事具有支配權(quán)。尤其是一些具有家族背景的村干部, 長(zhǎng)期受“族長(zhǎng)制”“家長(zhǎng)制”“官管民”思想的影響, 他們常常把整個(gè)管轄區(qū)域視為自己的領(lǐng)地, 把管轄區(qū)域內(nèi)的公共財(cái)產(chǎn)視為自己的私有財(cái)產(chǎn), 這樣就為村干部的腐敗行為奠定了思想基礎(chǔ)。在缺乏監(jiān)督的前提下, 村干部寧愿按照自己的意志辦事, 把自己手中的權(quán)力盡可能最大化地用足, 也不愿意按照法律的方式來(lái)管理村級(jí)事務(wù), 這種“官本位”思想重于法律思維的現(xiàn)象在農(nóng)村還普遍存在。作為村社干部的領(lǐng)頭人, 思想一旦跟不上法治社會(huì)的要求, 法治觀念在鄉(xiāng)村社會(huì)的形成就會(huì)受到嚴(yán)重制約。

(2) 村民遵循“習(xí)慣”先于法律思維

蘇力教授在其《法治及其本土資源》中談到, “由于種種因素, 中國(guó)農(nóng)村社會(huì)在一定程度上、在一定領(lǐng)域內(nèi)是超越正式法律控制的, 因?yàn)檎€不能提供足夠的或?qū)β返摹胺伞狈?wù)來(lái)保持這些社區(qū)的秩序?！盵9]因此, 在超越正式法律控制的鄉(xiāng)村社會(huì), 人們說(shuō)話做事往往遵循“習(xí)慣”而不是“法律”?！霸诒容^簡(jiǎn)單的社會(huì)中, 這些習(xí)慣比法律甚至更為便利和有效”[10], 法律觀念可以說(shuō)還沒(méi)有真正形成。村民遇事先找政府或托關(guān)系, 這便是鄉(xiāng)村社會(huì)處事的“習(xí)慣”之一?！胺蛇M(jìn)入鄉(xiāng)村社會(huì)是一件相對(duì)近晚的事, 人們對(duì)法律的熟悉程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上對(duì)政府部門(mén)的熟悉程度, 許多糾紛并不是通過(guò)法律來(lái)解決, 而是通過(guò)政府部門(mén)來(lái)解決?！盵11]鄉(xiāng)村社會(huì)是熟人社會(huì), 村干部和村民總是生活在一種“關(guān)系”的社會(huì)里。因此, 鄉(xiāng)村社會(huì)的人們?cè)谟龅阶约旱暮戏?quán)益受到侵犯時(shí), 他們首先想到的就是“找關(guān)系”, 通過(guò)“找關(guān)系”信訪、上訪甚至集體拉橫幅到政府門(mén)前“討說(shuō)法”等形式來(lái)解決自己的問(wèn)題。村民辦事想到運(yùn)用法律武器來(lái)解決糾紛常常是在上述路徑無(wú)效的情況下不得已而為之, 村民的法律觀念尚未真正樹(shù)立。

2. 法治信仰尚未確立

著名思想家伯爾曼曾說(shuō)過(guò):“法律必須被信仰, 否則它將形同虛設(shè)?！盵8]41在鄉(xiāng)村社會(huì)中知曉并懂得法律的人并不多, 信仰法律的人很有限, 可以說(shuō), 法律在鄉(xiāng)村社會(huì)中的形式意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其實(shí)質(zhì)作用。調(diào)查得知, 當(dāng)人們?cè)谟龅絾?wèn)題時(shí)通常會(huì)采取三類做法:一是村民在官僚體制內(nèi)有熟人, 常采取“走后門(mén)”“找關(guān)系”等方法來(lái)解決自己的問(wèn)題或“維護(hù)”自己的權(quán)益。二是選擇信訪, 找更高一層級(jí)的官員“伸冤”, 甚至“進(jìn)京告狀”。如果信訪成功, 很多村民的問(wèn)題可以得到解決;如果信訪不成功, 換句話說(shuō), 有的信訪者在信訪途中就被勸回, 并被承諾解決其問(wèn)題, 這種現(xiàn)象也可以歸功于信訪, 可以說(shuō)是信訪的壓力所致。根據(jù)中央紀(jì)委通報(bào)的2016年前三季度信息, 有數(shù)據(jù)顯示, 2016年1至9月, 全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)185.9萬(wàn)件次, 處分干部中, 農(nóng)村、企業(yè)等人員有15.5萬(wàn)人。近年來(lái), 國(guó)家推出網(wǎng)上信訪方式, 實(shí)地信訪雖然有所下降, 但網(wǎng)上信訪量卻上升。根據(jù)國(guó)家信訪局發(fā)布的消息, 2016年1至11月份, 全國(guó)網(wǎng)上信訪量97.1萬(wàn)件次, 同比上升102%。上述數(shù)據(jù)表明, 群眾選擇信訪方式解決問(wèn)題目前還具有普遍性。三是運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題, 維護(hù)權(quán)益。調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 這部分人往往是比較關(guān)心時(shí)事的人, 且文化水平較高, 但在農(nóng)村很多地方以留守人員為主體, 遇事首選法律途徑的人目前還不能成為主流。

(二) 法治傳統(tǒng)的缺失

所謂法治傳統(tǒng), 簡(jiǎn)單地說(shuō), 就是指人們相信法律、運(yùn)用法律處理社會(huì)公共事務(wù)或公民個(gè)人事務(wù)的歷史思維習(xí)慣和行為過(guò)程。我國(guó)古代雖然有較豐富的法治思想, 但與現(xiàn)代意義的法治內(nèi)涵有著本質(zhì)區(qū)別。鄧小平曾指出:“舊中國(guó)留給我們的, 封建專制傳統(tǒng)比較多, 民主法治傳統(tǒng)很少?！盵12]改革開(kāi)放以來(lái), 盡管我國(guó)的法治水平大大提升, 但在鄉(xiāng)村社會(huì)中, 法治傳統(tǒng)尤顯不足, 人們辦事首先想到的不是有不有法、合不合法的問(wèn)題, 而是習(xí)慣圍繞“權(quán)”“錢(qián)”“情”等因素來(lái)尋找問(wèn)題的解決路徑。

1. 權(quán):傳統(tǒng)思維辦事首選要件

由于鄉(xiāng)村社會(huì)的法治傳統(tǒng)缺失, 取而代之的往往是人們根深蒂固的“特權(quán)觀念”“權(quán)力至上”等思想。阿克頓曾經(jīng)說(shuō)過(guò), “在所有使人腐化墮落和道德敗壞的因素中, 權(quán)力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素”[13]342。反映到一些村干部思想中就是“有權(quán)便有一切”?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗, 絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！盵13]342一些地方通過(guò)賄選方式獲得村干部 (村支書(shū)或村主任) 職位, 必定為權(quán)力尋租創(chuàng)造機(jī)會(huì), 滋生腐敗的土壤。特別是在一些宗族力量較強(qiáng)的村社, 村干部往往是宗族的重要成員, 他們對(duì)權(quán)力的追逐由個(gè)人轉(zhuǎn)向了集體、宗族, 宗族集團(tuán)會(huì)想方設(shè)法讓自己族內(nèi)的人當(dāng)上村干部, 以便為本宗族謀利益。這樣, 一些村干部就演變成只為少數(shù)人群謀利益的代表。

2. 錢(qián):傳統(tǒng)思維辦事必備條件

錢(qián)往往是鄉(xiāng)村社會(huì)人們辦事的有效手段。從村干部方面來(lái)說(shuō), 村干部除了是鄉(xiāng)政府的代理人、村的當(dāng)家人, 也是謀取利益的“經(jīng)濟(jì)人”。[14]182村干部腐敗在很大程度上也是因?yàn)殄X(qián), 或者說(shuō)由于利益的驅(qū)使。調(diào)查得知, 一些村干部為了利益不惜截留村民利益或者集體的財(cái)產(chǎn)。而從村民方面來(lái)說(shuō), 村民在遇到問(wèn)題時(shí)習(xí)慣于先“用錢(qián)”解決, 即賄賂村干部, 由于村干部具有“經(jīng)濟(jì)人”屬性, “權(quán)錢(qián)交易”很容易達(dá)成。正如前文所說(shuō), 一些村民遇事習(xí)慣“找關(guān)系”“走后門(mén)”, 這些行為的基礎(chǔ)就是“錢(qián)”。為了讓自己的事情更快解決, 而無(wú)論他們的經(jīng)濟(jì)情況是否允許, 他們往往會(huì)選擇向村干部“給錢(qián)” (其本質(zhì)就是賄賂) , 只要用這種方式解決了問(wèn)題, 村民并不認(rèn)為有什么不妥, 反而會(huì)認(rèn)為自己有能耐。

3. 情:傳統(tǒng)思維辦事所依紐帶

中國(guó)是人情社會(huì), 鄉(xiāng)村社會(huì)更是如此。人情是鄉(xiāng)村社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)得以維系的紐帶。鄉(xiāng)村社會(huì)里人們或多或少都存在一些親戚關(guān)系, 也就是費(fèi)孝通先生所提到的“差序格局”里, 每個(gè)人都以自己為中心, 像石子投入水中漾起的漣漪一樣, 一圈一圈的向外擴(kuò)展形成自己的“親戚圈”, “我們社會(huì)最重要的親屬關(guān)系就是這種丟石頭形成同心圓波紋的性質(zhì)”[15]。在這個(gè)人情社會(huì)里, 人們辦事“講情面”, 所以, 村民遇事自然就會(huì)選擇托關(guān)系, 也就是利用“人情圈”、“親戚圈”辦事。村干部也會(huì)因?yàn)椤叭饲椤标P(guān)系, 一方面, 運(yùn)用自己的權(quán)力為自己和自己的親戚謀利益;另一方面, 利用權(quán)力尋租, 收受村民的賄賂, 為村民解決問(wèn)題, 從而建構(gòu)所謂的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

(三) 法治教育的缺失

法治教育是一個(gè)復(fù)雜體系, 教育主體、受眾對(duì)象、教育內(nèi)容、教育機(jī)制等多重因素制約法治教育的水平。

1. 法治教育主體問(wèn)題

誰(shuí)來(lái)從事鄉(xiāng)村法治教育?從實(shí)施法治宣傳教育角度看, 政府法制部門(mén)、司法機(jī)關(guān)無(wú)疑是法治宣傳教育主體。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在廣大農(nóng)村地區(qū), 尤其是交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū), 法治宣傳部門(mén)的職能難以延伸和覆蓋, 法治宣傳教育主體缺失, 法治教育自然難以推行。從農(nóng)村主體的視角看, 農(nóng)民應(yīng)該成為法治建設(shè)的主體, 在農(nóng)村推行法治教育, 沒(méi)有農(nóng)民的參與顯然是達(dá)不到應(yīng)有的效果的。當(dāng)前, 受發(fā)展水平的限制, 農(nóng)民對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)積極性高, 對(duì)法治建設(shè)的內(nèi)生動(dòng)力不足, 導(dǎo)致農(nóng)民主動(dòng)參與法治宣傳教育的積極性不高。

2. 法治教育的對(duì)象問(wèn)題

農(nóng)村法治教育的受眾對(duì)象應(yīng)該是廣大村民 (包括村干部) , 但多年來(lái)形成了村莊結(jié)構(gòu)的“碎片化”趨勢(shì), 導(dǎo)致村民以分散的個(gè)體或家庭為單元生產(chǎn)生活, 一般聚集機(jī)會(huì)少, 大規(guī)模的普法教育活動(dòng)難以開(kāi)展, 挨家挨戶進(jìn)行政策法制宣傳當(dāng)前不具備相應(yīng)條件。同時(shí), 由于農(nóng)村的青壯年勞動(dòng)力外出打工多, 家中往往只有留守老人和孩子, 導(dǎo)致法治教育受眾面窄。因此, 地方政府即使組織相關(guān)教育活動(dòng), 也主要是選代表 (一般是村干部) 進(jìn)行, 大多數(shù)村民沒(méi)有接受法治教育的機(jī)會(huì)。

3. 法治教育的內(nèi)容問(wèn)題

調(diào)查發(fā)現(xiàn), 以往法治教育主要內(nèi)容在憲法、公民權(quán)利與義務(wù)等層面上, 側(cè)重于政治權(quán)利, 而與農(nóng)民利益密切相關(guān)的法律內(nèi)容不足, 致使農(nóng)民主動(dòng)學(xué)法的動(dòng)力不足。目前, 對(duì)鄉(xiāng)村的法治宣傳教育無(wú)論在形式還是在內(nèi)容上一般是按照城市思維設(shè)計(jì)的, 運(yùn)用到農(nóng)村環(huán)境中并不完全適應(yīng), 屬于灌輸式、喂食性思維方式, 只能顯現(xiàn)短期效應(yīng), 難以發(fā)揮持久效應(yīng)。

4. 法治教育方式與機(jī)制問(wèn)題

農(nóng)村法治宣傳教育方式較單一, 而且缺乏專門(mén)的法治教育隊(duì)伍和法治教育體系。調(diào)查得知, 農(nóng)村法治宣傳教育缺乏專業(yè)隊(duì)伍, 縣級(jí)司法局人員有限, 制約其法治教育宣傳職能的發(fā)揮。鄉(xiāng)村普遍采用的方法是印制宣傳手冊(cè), 存放在村務(wù)辦事中心 (黨群活動(dòng)中心) , 農(nóng)民自愿選讀。同時(shí), 法治宣傳教育缺乏長(zhǎng)效機(jī)制, 常常帶有“運(yùn)動(dòng)式”特征, 比如逢“六五”、“七五”普法開(kāi)始兩年, 法制部門(mén)會(huì)做一些硬性工作要求, 比如“送法下鄉(xiāng)”等, 其余時(shí)間沒(méi)有硬性經(jīng)求, 缺乏經(jīng)常性、持久性。

(四) 法治規(guī)范的缺失

一種文化現(xiàn)象的形成自然離不開(kāi)完善的制度文化, 法治文化亦然。近年來(lái)關(guān)于農(nóng)村治理的相關(guān)法規(guī)雖然有了很大的發(fā)展和進(jìn)步, 但離鄉(xiāng)村法治社會(huì)的要求還有較大差距, 尤其是在關(guān)于村干部的選舉與考核、責(zé)任追究等制度方面還有很大的完善空間。

1. 鄉(xiāng)村法律法規(guī)不完善

首先涉及農(nóng)村本身的法規(guī), 即《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》不完善。從選舉上來(lái)說(shuō), 村民組織法規(guī)定了村民委員會(huì)是通過(guò)村民大會(huì)進(jìn)行民主選舉而產(chǎn)生的, 但是“對(duì)村民選舉行為作了粗略的原則性規(guī)定, 很多關(guān)鍵程序沒(méi)有規(guī)范, 可操作性不強(qiáng)”[16]。同時(shí), “在選舉和罷免村干部 (包括村主任在內(nèi)的村民委員會(huì)成員) 的時(shí)候, 沒(méi)有明確要求上一級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督選舉”[17]。其次, 對(duì)村干部腐敗的治理存在法律空缺。村干部是我國(guó)官僚體制中的特殊階層, 在作用的發(fā)揮上可以說(shuō)它屬于我國(guó)官僚體制在基層的延伸, 但是獨(dú)立于公務(wù)員體制之外, 所以“村干部”不是國(guó)家工作人員, 《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)和其他一些領(lǐng)域性、行業(yè)性的從業(yè)規(guī)范、行為準(zhǔn)則都無(wú)法約束其行為。[18]加上我國(guó)對(duì)村干部腐敗本身的法律法規(guī)還不健全, 這些法律空缺給村干部腐敗帶來(lái)了很大的便利。

2. 村干部選舉考核制度不健全

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第三章第十一條規(guī)定:“村民委員會(huì)主任、副主任和委員, 由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員?！盵19]然而, 由于農(nóng)村村干部選拔任用的監(jiān)督制度不健全, 村干部選舉容易出現(xiàn)賄選、家族勢(shì)力介入、上級(jí)政府暗里指定人選等情形。在村主任和村黨支部書(shū)記分設(shè)的村里常常形成“村主任陣營(yíng)”和“村黨支部書(shū)記陣營(yíng)”, 他們分別實(shí)行“培養(yǎng)制”, 各自培養(yǎng)自己的接班人。此外, 組織法也只對(duì)民主監(jiān)督做了一些規(guī)定, 也沒(méi)有對(duì)上級(jí)監(jiān)督作具體規(guī)定。調(diào)查發(fā)現(xiàn), 在現(xiàn)實(shí)生活中, 很多村也沒(méi)有按規(guī)定建立相應(yīng)的村務(wù)監(jiān)管委員會(huì)或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu), 更不可能自發(fā)地建立考核問(wèn)責(zé)等相關(guān)制度?？梢哉f(shuō)農(nóng)村的監(jiān)督考核制度還很滯后。

3. 責(zé)任追究制度不明

村干部的性質(zhì)決定其不屬于公務(wù)員體制之內(nèi), 理論上不受《公務(wù)員法》、《行政監(jiān)察法》等的約束, 同時(shí), 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)村干部違法后的懲戒方式并沒(méi)有明確的規(guī)定, 加上缺乏村干部違法預(yù)防與懲戒方面的法律, 其違法貪腐行為很難得到有效治理。例如, 全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第九十三條第二款的解釋》 (2000年) 僅把村官協(xié)助人民政府依法從事救災(zāi)、救險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物管理, 社會(huì)捐助公益事業(yè)款物管理, 土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理和國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)管理, 以及代征、代繳稅款, 有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵等七種公務(wù)行為, 利用職務(wù)上的便利, 構(gòu)成犯罪的, 定性為腐敗?！暗? 以上所指村官的公務(wù)行為沒(méi)有包括村官諸如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、出售集體財(cái)產(chǎn)、建設(shè)村莊、籌建農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公務(wù)行為。”[20]“2010年全國(guó)人大對(duì)《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行了部分修訂, 但其中關(guān)于村委會(huì)民主選舉的規(guī)定仍比較原則抽象, 缺乏程序規(guī)范和操作方法, 特別是對(duì)賄選、操縱選舉等敏感問(wèn)題, 仍缺乏明晰的概念界定和切實(shí)的解決措施。”[21]從而導(dǎo)致責(zé)任追究的制度依據(jù)不明。

三、鄉(xiāng)村治理中法治文化的建構(gòu)策略

鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)是提升鄉(xiāng)村治理能力的重要內(nèi)容, 是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前, 建構(gòu)鄉(xiāng)村法治文化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程, 應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念, 創(chuàng)新發(fā)展思路, 著力從生成機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等方面構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的發(fā)展路徑。

(一) 加強(qiáng)法治教育, 構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的生成機(jī)制

建設(shè)鄉(xiāng)村法治文化是新形勢(shì)下實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容, 是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然要求。要達(dá)此目的, 前提是培育鄉(xiāng)村法治文化的生成土壤, 加強(qiáng)法治教育, 培養(yǎng)法治思維, 讓法治觀念不斷深入人心。

1. 宣傳教育是培育法治文化生成的前提

十八屆四中全會(huì)《決定》提出, “法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。”要“把法治教育納入國(guó)民教育體系, 從青少年抓起, 在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程?！币虼? 加大宣傳教育力度, 創(chuàng)新宣傳教育方式是推進(jìn)法治文化建設(shè)的應(yīng)有之策。一是要宣傳教育經(jīng)?；? 從過(guò)去的“運(yùn)動(dòng)式”變?yōu)槌B(tài), 讓村民隨時(shí)能感受到法律的存在;二是創(chuàng)新宣傳教育方式方法, 充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段擴(kuò)大宣傳教育的覆蓋面;三是完善機(jī)制, 構(gòu)建學(xué)校、政府、律所、社會(huì)、村民廣泛參與的多元機(jī)制, 增強(qiáng)法治宣傳教育效果, 營(yíng)造有利于法治文化自覺(jué)形成的生長(zhǎng)氛圍。

2. 培養(yǎng)法治思維是法治文化形成的基礎(chǔ)

十八屆四中全會(huì)提出, 要“自覺(jué)提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。所謂法治思維, 就是要遵法信法用法, 遇事要想法, 決策要依法, 處事要用法, 形成規(guī)矩意識(shí)、權(quán)利義務(wù)意識(shí)、程序意識(shí), 堅(jiān)持法律面前人人平等。具體要求:

一是培養(yǎng)規(guī)則意識(shí)。在鄉(xiāng)村社會(huì), “官本位”“家長(zhǎng)制”“特權(quán)思想”較嚴(yán)重, 尤其是實(shí)行“一肩挑”的村干部負(fù)責(zé)人, “我說(shuō)了算”往往是一種常態(tài), 缺乏規(guī)則意識(shí)。因此, 培養(yǎng)村干部規(guī)則意識(shí), 強(qiáng)化村干部的法治思維, 就是培育農(nóng)村法治文化建設(shè)的帶頭人和推進(jìn)者。具體可通過(guò)法治教育, 加強(qiáng)制度規(guī)則的執(zhí)行與監(jiān)督等方法, 讓村干部按規(guī)則行事, 按規(guī)定辦事。

二是培養(yǎng)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任意識(shí)。權(quán)利和義務(wù)相輔相成, 村干部擁有權(quán)利和權(quán)力, 也就相應(yīng)的要承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。培養(yǎng)村干部權(quán)利義務(wù)意識(shí), 是培育農(nóng)村法治文化的重要內(nèi)容。一方面, 加強(qiáng)權(quán)利義務(wù)意識(shí)教育, 讓村干部明白自己的權(quán)利, 牢記自己的義務(wù), 積極承擔(dān)責(zé)任。另一方面, 健全鄉(xiāng)村權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制, 監(jiān)督村干部權(quán)力的行使, 促使其合法行使權(quán)力, 自覺(jué)履行義務(wù), 主動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。村干部法治意識(shí)的提升自然影響村民辦事的思維方式。

三是培養(yǎng)程序意識(shí)。農(nóng)村社會(huì)在很大程度上是一個(gè)“習(xí)慣法”社會(huì), 人們辦事大多依“習(xí)慣”, 而不愿走“程序”, 程序意識(shí)在村民和村干部大腦里不強(qiáng), 辦事往往以“方便”為原則, “看準(zhǔn)了就干唄, 搞那么多程序干嘛?農(nóng)村又不比人大機(jī)關(guān)和政法部門(mén)”[22]?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中有很多關(guān)于農(nóng)村辦事“程序”的規(guī)定, 如第四章第二十四條規(guī)定涉及村民利益的八項(xiàng)村務(wù)大事, “經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理”[19]。培養(yǎng)村干部程序意識(shí), 引導(dǎo)村干部按法定程序辦事, 一方面加強(qiáng)對(duì)村干部程序意識(shí)的教育培訓(xùn), 讓村干部知曉其做事的程序, 讓其明白按程序辦事的重要性。另一方面加強(qiáng)對(duì)村干部辦事的監(jiān)督, 監(jiān)督其辦事的過(guò)程及其結(jié)果, 督促其按程序辦事, 強(qiáng)化程序意識(shí)。

(二) 加強(qiáng)法治實(shí)踐, 構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的運(yùn)行機(jī)制

構(gòu)建依法治村的運(yùn)行體系, 就是要規(guī)范村干部及村民的行為方式, 使村干部做到依法決策、依法管理、依法懲治, 使村民做到依法監(jiān)督, 依法維權(quán), 確保村級(jí)治理活動(dòng)按照法治化方式運(yùn)行。根據(jù)鄉(xiāng)村治理需要, 依法治村的運(yùn)行體系主要包括決策、管理、監(jiān)督、懲戒等四個(gè)方面。

1. 依法決策, 保障村務(wù)民主

賀雪峰在其《新鄉(xiāng)土中國(guó)》中談到“村干部除了是鄉(xiāng)政府的代理人、村的當(dāng)家人, 也是謀取利益的‘經(jīng)濟(jì)人’。村干部也是人, 他們有獨(dú)立于以上雙重身份的個(gè)人利益所在”[14]182。因此, 村干部在進(jìn)行決策的時(shí)候往往會(huì)出于自身利益的考量, 從而做出最有利于自身的決策。加強(qiáng)法治文化建設(shè), 引導(dǎo)村干部依法決策, 一切從群眾的根本利益出發(fā), 一切為鄉(xiāng)村發(fā)展服務(wù), 做到?jīng)Q策科學(xué)、決策利民。村干部依法決策要求做到以下三點(diǎn):一是把涉及村民切身利益和村級(jí)發(fā)展的重大事項(xiàng)全部納入決策范疇;二是選擇合規(guī)合法的決策形式。村級(jí)事務(wù)決策形式主要包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村支兩委會(huì)議等形式。舉行這些會(huì)議不能僅僅要有形式, 還要保證相關(guān)的條件達(dá)到開(kāi)會(huì)要求, 比如召開(kāi)村民代表會(huì)議, 不僅必須保證三分之二以上的村民代表參加, 而且要求作出的決策需經(jīng)全體代表過(guò)半數(shù)同意才能通過(guò)等。三是嚴(yán)格遵循村級(jí)民主決策程序。凡涉及村民切實(shí)利益的事項(xiàng)應(yīng)通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議進(jìn)行民主決策, 切記個(gè)人決策, 公開(kāi)公正, 保障村務(wù)民主。

2. 依法管理, 保障執(zhí)行高效

村干部和村委會(huì)的權(quán)力均具有雙重性, 即公共權(quán)力和自治權(quán)力, 執(zhí)行和落實(shí)上級(jí)政府交辦的公共事務(wù)時(shí)屬于行使公共權(quán)力, 執(zhí)行和落實(shí)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議任務(wù)時(shí)屬于行使自治權(quán)力。但無(wú)論行使哪種權(quán)力, 都應(yīng)該堅(jiān)決有力, 公開(kāi)透明, 規(guī)范有序?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開(kāi)透明的工作原則”[19], 因?yàn)橹挥泄_(kāi)透明, 村民才有了解黨和國(guó)家政策、參與村級(jí)治理、提高監(jiān)督實(shí)效的可能。近年來(lái)國(guó)家對(duì)農(nóng)村建設(shè)力度加大, 農(nóng)村項(xiàng)目增多, 資金涉及面大, 一些村管理不規(guī)范, 資金使用不透明, 為村干部腐敗提供了空間和機(jī)會(huì)。加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè), 將村干部行為和村級(jí)事務(wù)管理納入規(guī)范化、法治化軌道, 確保村級(jí)運(yùn)行規(guī)范高效。具體要求:一是強(qiáng)化村干部責(zé)任意識(shí), 全力落實(shí)上級(jí)黨委政府關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的任務(wù), 積極謀劃村級(jí)發(fā)展大事, 主動(dòng)作為, 敢于擔(dān)當(dāng)。二是依法用權(quán), 規(guī)范用權(quán), 加大對(duì)村務(wù)、財(cái)務(wù)的規(guī)范化管理力度, 保障執(zhí)行高效。

3. 依法監(jiān)督, 保障行為透明

習(xí)近平總書(shū)記指出:“沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗, 這是一條鐵律。”[23]92《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu), 負(fù)責(zé)村民民主理財(cái), 監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)等制度的落實(shí)?！盵19]然而對(duì)于一些鄉(xiāng)村來(lái)說(shuō), 村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)不健全, 村民很少通過(guò)相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)行使自己的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)村干部濫用權(quán)力或者自己的合法權(quán)益嚴(yán)重受損時(shí), 村民大多是采用上訪、信訪, 甚至嚴(yán)重的還會(huì)采取聚眾鬧事的極端方式來(lái)行使自己的“監(jiān)督權(quán)”, 維護(hù)自己的合法權(quán)益。加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治文化建設(shè), 首先是建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu), 并保證其發(fā)揮監(jiān)督作用。其次強(qiáng)化村干部道德自律意識(shí), 時(shí)刻保持廉潔自律的行為, 以為群眾服務(wù)辦實(shí)事作為工作目標(biāo), 切實(shí)履行黨和人民群眾賦予的職責(zé)。三是實(shí)行村務(wù)公開(kāi), 主動(dòng)讓群眾監(jiān)督, 不搞暗箱管理。公開(kāi)是最好的監(jiān)督形式, 公開(kāi)是預(yù)防腐敗的有效舉措。四是引導(dǎo)村民通過(guò)合法合理的方式來(lái)行使監(jiān)督權(quán), 維護(hù)村民的合法權(quán)益, 從而保障監(jiān)督高效。

4. 依法追責(zé), 確保懲戒有力

由于村干部的身份較特殊, 其不受公務(wù)員體制的束縛, 且缺乏相應(yīng)的懲戒法規(guī)與懲戒機(jī)制, 對(duì)村干部的懲戒缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn), 因此一些村干部“鉆空子”, 謀取非法利益, 長(zhǎng)此以往極易形成“蠹眾而木折, 隙大而墻壞”的局面。加強(qiáng)法治文化建設(shè), 構(gòu)建村干部腐敗懲戒機(jī)制, 讓村干部感受到法治的力量, 使其明白黨紀(jì)國(guó)法不是“橡皮泥”“稻草人”, 違紀(jì)違法要受到追究。[23]99當(dāng)前, 要有效預(yù)防村干部腐敗, 加大懲戒力度必不可少?？赏ㄟ^(guò)黨紀(jì)黨法約束規(guī)制黨員干部, 涉及到違法行為的依法依規(guī)給予懲戒, 從而引導(dǎo)其從內(nèi)心里敬畏法治, 遵守法治, 做遵法、學(xué)法、守法、用法的模范, 發(fā)揮法治的威懾作用。[23]98

(三) 加強(qiáng)農(nóng)村黨建, 構(gòu)建鄉(xiāng)村法治文化的保障機(jī)制

黨的領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理法治化的根本保障。習(xí)近平總書(shū)記指出:“黨和法的關(guān)系是一個(gè)根本問(wèn)題, 處理得好, 則法治興、黨興、國(guó)家興;處理的不好, 則法治衰、黨衰、國(guó)家衰。”[23]96同樣, 在鄉(xiāng)村治理中, 正確處理黨與法的關(guān)系, 堅(jiān)持基層黨建與依法治村的統(tǒng)一, 才能更好的解決村干部腐敗問(wèn)題, 更好的實(shí)現(xiàn)法治興、黨興、鄉(xiāng)村興及國(guó)家興。目前, 很多村都實(shí)行村支部書(shū)記和村主任“一肩挑”, 從形式上實(shí)現(xiàn)一致性, 但關(guān)鍵是要從實(shí)質(zhì)上達(dá)到一致。村黨支部書(shū)記是黨與基層人民群眾的直接接觸人和服務(wù)者, 其言行舉止、作風(fēng)表現(xiàn)直接關(guān)系到黨的形象和權(quán)威。加強(qiáng)農(nóng)村黨建, 首先要貫徹落實(shí)中央全面從嚴(yán)治黨的精神, 把從嚴(yán)治黨的要求延伸到基層, 強(qiáng)化農(nóng)村黨建的政治保障功能, 以黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理的法治化水平。要解決基層治理中的村干部腐敗問(wèn)題, 就要?jiǎng)?chuàng)新黨建形式, 豐富黨建載體, 按照“黨建+”的思維, 把基層黨建與鄉(xiāng)村法治統(tǒng)一起來(lái)。

1.“黨紀(jì)+法律”, 實(shí)現(xiàn)德治與法治的統(tǒng)一

在鄉(xiāng)村治理中, 堅(jiān)持嚴(yán)行黨紀(jì)與法律相結(jié)合, 多措并舉構(gòu)建鄉(xiāng)村治理的保障機(jī)制。一是提高農(nóng)村黨員干部的政治素養(yǎng), 強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng), 提高為民服務(wù)的能力。鄉(xiāng)村黨員干部自覺(jué)學(xué)習(xí)黨章、黨規(guī)和黨紀(jì), 當(dāng)前就是把《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的要求貫穿于日常的工作中, 發(fā)揮黨員的先進(jìn)性和黨建工作的引領(lǐng)作用。二是增強(qiáng)農(nóng)村黨員干部的法律素養(yǎng), 樹(shù)立法律權(quán)威, 增強(qiáng)法律信仰, 提升依法治村能力。在此基礎(chǔ)上, 堅(jiān)持“黨紀(jì)”與“法律”相統(tǒng)一, 把“黨紀(jì)”挺在前面, 用嚴(yán)厲的黨規(guī)黨紀(jì)約束干部, 黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法, 體現(xiàn)黨法黨紀(jì)的權(quán)威性, 才能鍛造出經(jīng)得起考驗(yàn)的、群眾信賴的鄉(xiāng)村法治建設(shè)的建設(shè)者和領(lǐng)頭人。同時(shí), 治理農(nóng)村基層腐敗問(wèn)題, 需要黨紀(jì)和法律的雙重作用, 二者不可偏廢。近年來(lái)農(nóng)村反腐敗實(shí)踐證明, 把紀(jì)律挺在前面, 用“黨紀(jì)+法律”的方式推進(jìn)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 不僅是一項(xiàng)行之有效的治理之策, 而且是一條可持續(xù)的治理方略。

2.“黨的領(lǐng)導(dǎo)+依法治村”, 建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織

社會(huì)主義法治鄉(xiāng)村建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在鄉(xiāng)村建設(shè)中, 要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治村相統(tǒng)一, 努力建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織, 才能發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。第一, 正確處理鄉(xiāng)村黨員干部權(quán)力與法的關(guān)系, 解決“權(quán)大還是法大”的問(wèn)題。建立并完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度, 厲行法治, 嚴(yán)守制度, 完善權(quán)力運(yùn)行及制約監(jiān)督機(jī)制, 用法律和制度“治黨、管權(quán)、治吏”[23]116。第二, 著力建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織。一方面加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村黨員干部的法治教育, 著力提高鄉(xiāng)村黨員干部的法律素養(yǎng), 提高鄉(xiāng)村黨組織的戰(zhàn)斗力;另一方面引導(dǎo)鄉(xiāng)村黨員干部帶頭知法、敬法、守法、用法, 積極帶頭作法治的宣傳者、踐行者和維護(hù)者。第三, 構(gòu)建鄉(xiāng)村法治體系, 建立和完善鄉(xiāng)村黨內(nèi)法規(guī), 實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)與法律相適應(yīng)、相協(xié)調(diào), “構(gòu)建以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系, 提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”[23]93。這樣, 通過(guò)建設(shè)鄉(xiāng)村法治型黨組織, 既加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo), 提高了黨組織的戰(zhàn)斗力, 又形成了鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)的保障機(jī)制, 為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)有力的組織保障。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)村法治文化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容, 是維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的重要路徑。長(zhǎng)期以來(lái), 鄉(xiāng)村法治文化受傳統(tǒng)思維和習(xí)慣等因素的影響, 發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱, 造成法治文化在鄉(xiāng)村治理中難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。近年來(lái)暴露的“小官巨貪”、村干部腐敗等問(wèn)題表明鄉(xiāng)村法治文化缺失導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)不容忽視。本研究立足于依法治國(guó)的大背景, 從鄉(xiāng)村社會(huì)治理的視角探討法治文化在基層社會(huì)的構(gòu)建策略, 并圍繞治理村干部腐敗等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題, 從法治文化的生成機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制等方面尋找到達(dá)目的的方式方法, 尤其是將基層黨建與法治文化建設(shè)緊密結(jié)合, 避免了以往單一的法治建構(gòu)路徑, 不僅為鄉(xiāng)村治理的法治化提供了有力的政治保障, 而且體現(xiàn)了新形勢(shì)下鄉(xiāng)村治理的新特點(diǎn)。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年06期

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