摘要：支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),有利于全面匯入大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新熱潮,加快培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力,催生民生改善、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)和諧穩(wěn)定新動(dòng)能。中央和地方均出臺(tái)了一系列針對(duì)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策,包括金融、產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)、管理和公共服務(wù)等方面。構(gòu)建支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機(jī)制,應(yīng)針對(duì)現(xiàn)行政策的不足和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新問題,動(dòng)態(tài)優(yōu)化和完善金融、產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)、管理和公共服務(wù)等政策,將其提升到更全面、更系統(tǒng)、更具針對(duì)性的新層面。

支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是黨中央、國務(wù)院培育經(jīng)濟(jì)增長新動(dòng)力、打造區(qū)域均衡發(fā)展新引擎的戰(zhàn)略部署。[1]

2015年6月,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》,提出了支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一系列政策舉措。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出,要“促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。在中央和地方政策的鼓勵(lì)和支持下,農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)取得了明顯進(jìn)展,與此同時(shí),在金融、產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)、管理與服務(wù)等方面還面臨著一些政策瓶頸。構(gòu)建支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機(jī)制,需要著力完善與農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)關(guān)聯(lián)的金融、產(chǎn)業(yè)、培訓(xùn)、管理與服務(wù)政策。

一、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融支持政策

圍繞農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),國家先后出臺(tái)了一系列政策,其中對(duì)金融支持政策提出了明確要求。中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門進(jìn)一步提出了金融支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的具體政策措施。

(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主要金融支持政策

總體來看,農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融支持政策體系相對(duì)完善,基本涵蓋了不同類型返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的金融需求,主要從拓寬融資渠道、豐富擔(dān)保方式、完善產(chǎn)品設(shè)計(jì)等方面提出了針對(duì)性的政策措施。

一是拓寬直接融資渠道。引導(dǎo)和支持各類創(chuàng)業(yè)投資基金加大對(duì)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)初創(chuàng)期、早中期的支持力度。支持有條件的地方政府設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金,做大直接融資平臺(tái),扶持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)較為集中、產(chǎn)業(yè)特色突出的地區(qū),探索發(fā)行專項(xiàng)中小微企業(yè)集合債券、公司債券,開展股權(quán)眾籌融資試點(diǎn),擴(kuò)大直接融資規(guī)模。

二是豐富抵押擔(dān)保方式。探索將各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)納入融資擔(dān)保抵押范圍,加大對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸支持力度。2015年8月,國家出臺(tái)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見,明確賦予“兩權(quán)”抵押融資功能。中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等部門聯(lián)合下發(fā)了“兩權(quán)”抵押貸款暫行辦法,相關(guān)金融機(jī)構(gòu)也提出了明確的支持措施。銀監(jiān)會(huì)等部門提出要建立健全全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系,充分發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)作用,為糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體貸款提供信用擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。2016年中央“一號(hào)文件”明確提出要開展大型農(nóng)機(jī)具金融租賃試點(diǎn),有效拓寬抵押物范圍。

三是完善創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款。將農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員納入政府創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款范圍,按規(guī)定給予財(cái)政貼息支持。政府成立擔(dān)?；鸹蝻L(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員申請(qǐng)貸款提供擔(dān)保,金融機(jī)構(gòu)則按照一定的放大比例提供貸款支持。一般貸款最高額度為10萬元,對(duì)個(gè)人發(fā)放的創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款,在貸款基礎(chǔ)利率基礎(chǔ)上上浮3個(gè)百分點(diǎn)以內(nèi)的,由財(cái)政給予貼息。

四是開發(fā)創(chuàng)業(yè)金融產(chǎn)品。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)符合農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)需求特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)。銀監(jiān)會(huì)明確要求,大力推廣微貸技術(shù),不斷豐富返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)村青年、農(nóng)村婦女、大學(xué)生村官、科技特派員農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)金融產(chǎn)品。商務(wù)部等部門提出要加大對(duì)電商創(chuàng)業(yè)農(nóng)民的授信和貸款支持,充分利用各地設(shè)計(jì)開發(fā)的“青”字號(hào)專屬金融產(chǎn)品,或依托金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有產(chǎn)品,設(shè)計(jì)“青”字號(hào)電商創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)項(xiàng)目,支持農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)。

五是其他支持政策。主要包括:增加資金有效供給,加快發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社等中小金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司等機(jī)構(gòu),進(jìn)一步提高返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的金融可獲得性;大力發(fā)展農(nóng)村普惠金融,引導(dǎo)加大涉農(nóng)資金投放,通過完善支付結(jié)算和金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等政策措施,支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè);完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)信用評(píng)價(jià)機(jī)制,結(jié)合農(nóng)村信用體系建設(shè)工作,建立完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員信用征集、評(píng)價(jià)和運(yùn)用機(jī)制,通過優(yōu)先支持、利息優(yōu)惠等措施加強(qiáng)對(duì)守信創(chuàng)業(yè)主體的正向激勵(lì);鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種,降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融支持政策的實(shí)踐效果

評(píng)價(jià)現(xiàn)行金融支持政策的落地效應(yīng),不僅要從“供給側(cè)”進(jìn)行分析,還應(yīng)從“需求側(cè)”進(jìn)行考察。

1. 從供給側(cè)看,金融支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)取得了一定成效,對(duì)推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新發(fā)揮了積極作用

第一,金融支持政策不斷細(xì)化。各級(jí)政府先后制定了支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實(shí)施意見,對(duì)相關(guān)金融支持政策進(jìn)行了不同程度的細(xì)化和創(chuàng)新,就改善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)提出了具體要求。例如,一些地區(qū)鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提高創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款的發(fā)放額度。四川省鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將法律法規(guī)不禁止、產(chǎn)權(quán)歸屬清晰的各類農(nóng)村資產(chǎn)作為抵押擔(dān)保品,開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn);廣東省啟動(dòng)運(yùn)營創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金,開展股權(quán)眾籌融資試點(diǎn),加大對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的支持;山東省將開展先貸后補(bǔ)財(cái)政貼息情況納入對(duì)創(chuàng)業(yè)工作績效考核范圍。

第二,創(chuàng)業(yè)金融產(chǎn)品不斷豐富。金融機(jī)構(gòu)積極與政府有關(guān)部門合作,先后推出了“農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”、“大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款”、“退伍軍人創(chuàng)業(yè)貸款”等貸款品種,根據(jù)不同的申請(qǐng)人群和還款能力確定相應(yīng)的貸款額度,對(duì)緩解農(nóng)村地區(qū)各類客戶群體創(chuàng)業(yè)融資難起到了積極作用。例如,山東省實(shí)施推出了“魯青基準(zhǔn)貸”(青年創(chuàng)業(yè)基準(zhǔn)利率貸款),實(shí)行優(yōu)先審批、優(yōu)先放款“輕資產(chǎn)、高成長、高風(fēng)險(xiǎn)”等特點(diǎn),一些金融機(jī)構(gòu)還研發(fā)推廣知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押貸款、股權(quán)質(zhì)押貸款等特色金融產(chǎn)品,解決返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)擔(dān)保難題。

第三,創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)不斷提升。各地政府與金融機(jī)構(gòu)積極提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)特色金融服務(wù)。一方面,積極打造創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)平臺(tái)。計(jì)劃在全國不少于1000個(gè)縣創(chuàng)建“農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)站”,為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村創(chuàng)業(yè)青年提供政策咨詢、信貸支持、金融服務(wù)等一站式、多層次的綜合金融服務(wù)。另一方面,大力普及宣傳金融基礎(chǔ)知識(shí)。每年在全國開展“送金融知識(shí)下鄉(xiāng)”活動(dòng),將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群作為金融知識(shí)宣傳的重點(diǎn)對(duì)象,并將金融知識(shí)宣傳普及納入“大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行動(dòng)”、“農(nóng)村青年電商培育工程”等工作中,通過創(chuàng)新宣傳載體等多種形式,不斷加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)業(yè)特色金融產(chǎn)品的宣傳。農(nóng)業(yè)銀行還積極開展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融培訓(xùn)班,從2015年至今已累計(jì)舉辦1830期培訓(xùn)班,共培訓(xùn)6.4萬名專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場主。

第四,抵押擔(dān)保方式不斷完善。一是發(fā)揮政府增信功能。陜西農(nóng)行與省農(nóng)業(yè)廳采取“政府增信+銀行授信”方式,共同設(shè)立扶持職業(yè)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)金,重點(diǎn)支持全省中高級(jí)職業(yè)農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。二是創(chuàng)新抵押擔(dān)保模式。山東省不斷擴(kuò)大信用擔(dān)保人和抵(質(zhì))押物范圍,依托創(chuàng)業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)孵化基地、農(nóng)村合作社等創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái),推廣聯(lián)保互保等擔(dān)保模式。三是探索風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。四川省率先探索設(shè)立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)基金,對(duì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款發(fā)生的損失按照一定比例進(jìn)行分擔(dān),引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的信貸投入。四是推出政銀擔(dān)合作機(jī)制。安徽省在全國率先推出政銀擔(dān)合作模式,將資本補(bǔ)充機(jī)制、比例再擔(dān)保機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制有機(jī)結(jié)合,對(duì)單戶2000萬元以下的小微企業(yè)和農(nóng)戶貸款提供擔(dān)保業(yè)務(wù)。

2. 從需求側(cè)看,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員金融需求總體上得到了一定滿足,但創(chuàng)業(yè)融資難問題依然存在且呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)分化的特點(diǎn)

準(zhǔn)確評(píng)估現(xiàn)行金融支持政策的效果,關(guān)鍵是看返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員金融需求是否獲得滿足,以及在多大程度上得到滿足?？傮w上看,農(nóng)村地區(qū)的金融滲透率在逐年提高,農(nóng)村創(chuàng)業(yè)融資約束得到了一定程度的緩解,部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員能夠獲得資金支持。[2]

但從結(jié)構(gòu)上看,現(xiàn)行金融政策的推行效果呈現(xiàn)出“分化”趨勢(shì)。

第一,不同地區(qū)創(chuàng)業(yè)融資約束程度出現(xiàn)分化。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看,一些地方由于政府高度重視、金融機(jī)構(gòu)密切配合,金融支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工作推進(jìn)較好,大多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員能夠獲得一定程度的貸款支持。然而有些地方因重視不夠,在實(shí)際落實(shí)過程中存在許多困難,有些政策甚至還存在“打折扣”現(xiàn)象,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融政策推進(jìn)效果較差。中部地區(qū)某縣對(duì)1000名返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工調(diào)查分析顯示:80%以上有信貸需求,實(shí)際上只有不到30%得到金融機(jī)構(gòu)信貸支持。從一些金融機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款投放也存在區(qū)域不均衡問題,一些農(nóng)民工輸出大省也是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)集中地區(qū),其創(chuàng)業(yè)貸款投放較少。

第二,不同金融需求獲得滿足程度出現(xiàn)分化。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融需求主要包括資金需求、支付結(jié)算需求、投資理財(cái)需求、保險(xiǎn)需求以及金融消費(fèi)者權(quán)益訴求。近年來,手機(jī)銀行、轉(zhuǎn)賬電話等支付結(jié)算工具在農(nóng)村迅速推廣,銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)點(diǎn)也已實(shí)現(xiàn)全國行政村全覆蓋,創(chuàng)業(yè)人員的支付結(jié)算需求得到了較好滿足。然而,資金需求在較大程度上尚未得到滿足。大多數(shù)地方將金融需求等同于信貸資金需求,過度重視對(duì)創(chuàng)業(yè)人員的信貸投放,而忽視了拓寬直接融資渠道的重要性。事實(shí)上,創(chuàng)業(yè)活動(dòng)高風(fēng)險(xiǎn)高回報(bào)的屬性與銀行債權(quán)融資追求穩(wěn)定收益的本質(zhì)并不兼容。另外,創(chuàng)業(yè)人員的多元化投資理財(cái)需求、保險(xiǎn)需求以及金融消費(fèi)權(quán)益訴求也未引起足夠的重視。

第三,不同創(chuàng)業(yè)類型融資難易程度出現(xiàn)分化。一方面,從信息獲取看,大學(xué)生由于文化程度相對(duì)較高,信息獲取能力較強(qiáng),其創(chuàng)業(yè)地點(diǎn)大多集中在縣域創(chuàng)業(yè)園區(qū),能獲得相應(yīng)的服務(wù)與支持。相比之下,農(nóng)民工、退伍軍人等人員創(chuàng)業(yè)基地主要分布在農(nóng)村,交通不便,獲取信息渠道狹窄。另一方面,從創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目看,與“互聯(lián)網(wǎng)+”、電商相關(guān)的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目以及農(nóng)村新主體、新要素、新業(yè)態(tài)更容易得到政府的關(guān)注與推薦,金融機(jī)構(gòu)放貸意愿更強(qiáng),而小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營的個(gè)體工商戶以及處于傳統(tǒng)行業(yè)的農(nóng)村小微企業(yè)主,仍存在較明顯的融資難問題。

(三)金融支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的主要制約因素

當(dāng)前,仍有一部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員無法獲得金融支持,農(nóng)民工等人員在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資中還面臨一些瓶頸性制約因素。

第一,貸款產(chǎn)品的適應(yīng)性有待提高。金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)有貸款產(chǎn)品基本上能夠覆蓋返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體融資需求,但是這些貸款產(chǎn)品大多是通用產(chǎn)品,用途針對(duì)性不強(qiáng)。不同地區(qū)的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員具有自身特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì),而適合不同創(chuàng)業(yè)群體的特色金融產(chǎn)品和服務(wù)較少。同時(shí),部分地區(qū)的創(chuàng)業(yè)貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)與實(shí)際創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目并不匹配,存在門檻較高、額度偏小、期限較短等問題。

第二,政府與金融機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠完善。政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的激勵(lì)措施有待完善,大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)仍缺乏支持創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力和信心。返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大,但是大部分地區(qū)還沒有針對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的保障措施,如創(chuàng)業(yè)保險(xiǎn)、創(chuàng)業(yè)保障基金等。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制尚未建立,目前只能依靠金融機(jī)構(gòu)手工統(tǒng)計(jì)上報(bào),全國各類創(chuàng)業(yè)貸款投放底數(shù)不清。

第三,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的金融認(rèn)知水平有待提高。農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員自身的文化水平有限,缺乏必要的金融知識(shí),對(duì)國家出臺(tái)的創(chuàng)業(yè)貸款政策關(guān)注不多,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品服務(wù)、業(yè)務(wù)流程、優(yōu)惠政策了解甚少。同時(shí),由于農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)人員較少、業(yè)務(wù)繁忙,在金融知識(shí)宣傳上也存在力度不夠、形式單一、效果不佳等問題,使得農(nóng)民工無法及時(shí)獲取相關(guān)信息。

第四,有效且可操作的抵押擔(dān)保方式不多。政府有關(guān)部門的推薦是獲取創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款的關(guān)鍵,然而在實(shí)踐中,政府保證擔(dān)保準(zhǔn)入不低,有些地方還要求申請(qǐng)人尋找縣域工薪人員提供反擔(dān)保,這使得許多初創(chuàng)企業(yè)或投資規(guī)模較小的個(gè)體工商戶難以獲得銀行的貸款支持?！皟蓹?quán)”抵押貸款試點(diǎn)正在穩(wěn)妥推進(jìn),但土地流轉(zhuǎn)處置平臺(tái)等配套措施尚不完善,制約了“兩權(quán)”抵押擔(dān)保的有效實(shí)現(xiàn),只能在一定程度上解決部分從事規(guī)模種植的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)群體的融資需求。

(四)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融支持政策的完善策略

破解農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)供求矛盾,需要政府、金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界共同努力,抓緊完善金融支持相關(guān)配套政策,不斷強(qiáng)化創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)。

第一,完善政府與金融機(jī)構(gòu)的合作對(duì)接機(jī)制。一是依托農(nóng)業(yè)部“信息進(jìn)村入戶工程”和金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的助農(nóng)服務(wù)點(diǎn),探索建立農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)站,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供面對(duì)面服務(wù)。二是政府制定出臺(tái)相關(guān)激勵(lì)政策,激發(fā)金融機(jī)構(gòu)支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力,鼓勵(lì)更多的金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新服務(wù)渠道、改進(jìn)服務(wù)方式、增加信貸供給,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供金融服務(wù)。三是完善風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極開發(fā)特色農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種,財(cái)政加大保費(fèi)獎(jiǎng)補(bǔ)力度,共同降低農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

第二,提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)水平。一是提高產(chǎn)品適應(yīng)性。根據(jù)不同返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體金融需求的新特點(diǎn),創(chuàng)新推出“返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款”系列產(chǎn)品箱,在貸款額度、期限、利率以及組合擔(dān)保等方面給予差異化的政策支持。二是優(yōu)化信貸流程。開通返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)金融服務(wù)“綠色通道”,對(duì)守信創(chuàng)業(yè)人員簡化貸款手續(xù),優(yōu)化審批流程。三是完善金融服務(wù)。對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的個(gè)人能力、技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)狀況、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目和資金需求進(jìn)行摸底調(diào)查,為創(chuàng)業(yè)者提供信貸、結(jié)算、代理、咨詢和風(fēng)險(xiǎn)管理等多樣化的金融服務(wù)。四是拓寬融資渠道。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)探索運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)投資基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金,為農(nóng)村初創(chuàng)企業(yè)在多層次資本市場融資提供支持。

第三,多措并舉化解抵押擔(dān)保難題。一是健全和完善長效的抵押擔(dān)保機(jī)制。持續(xù)挖掘潛在資產(chǎn)價(jià)值,不斷擴(kuò)大有效抵(質(zhì))押物范圍。完善政府增信機(jī)制,深化政府、金融機(jī)構(gòu)以及農(nóng)擔(dān)公司的合作對(duì)接,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員融資提供擔(dān)保。創(chuàng)新大數(shù)據(jù)增信機(jī)制,在條件成熟地區(qū)或部分創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目中探索推廣“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”貸款產(chǎn)品,有效破解創(chuàng)業(yè)融資中的結(jié)構(gòu)性障礙。二是健全和完善長效的信用評(píng)價(jià)機(jī)制。建立并持續(xù)完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員經(jīng)濟(jì)檔案,將創(chuàng)業(yè)人員相關(guān)信息納入征信系統(tǒng),加快推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)。強(qiáng)化平臺(tái)思維,推進(jìn)農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)和應(yīng)用場景建設(shè),從不同維度豐富創(chuàng)業(yè)人員信用評(píng)價(jià)依據(jù),加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)業(yè)人員信用評(píng)價(jià)結(jié)果的推廣與運(yùn)用。三是完善信息共享的平臺(tái),依托互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù),在部分創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目中探索推廣小規(guī)模、批量化的網(wǎng)絡(luò)信用貸款,解決創(chuàng)業(yè)缺乏有效抵押擔(dān)保財(cái)產(chǎn)等難題。

二、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)支持政策*

全面激發(fā)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)熱情,建立多層次多樣化的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)格局,創(chuàng)造更多就地就近就業(yè)機(jī)會(huì),可以加快輸出地新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程,加速培育經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新動(dòng)力,促進(jìn)當(dāng)?shù)孛裆纳?、?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)和諧穩(wěn)定。[3]

農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),終究要落實(shí)到產(chǎn)業(yè)發(fā)展上來。

(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的主要產(chǎn)業(yè)政策及其效應(yīng)

綜觀國家出臺(tái)的關(guān)于農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的各項(xiàng)政策,可將鼓勵(lì)支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策歸納為四類:一是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要利用發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí),向農(nóng)民工輸出地等中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè),帶動(dòng)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。二是推動(dòng)輸出地產(chǎn)業(yè)升級(jí)帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要是向農(nóng)民工輸出地注入先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)業(yè)組織形式等生產(chǎn)要素,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí),從而帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。三是鼓勵(lì)輸出地資源嫁接輸入地市場帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要利用農(nóng)民工輸入地的消費(fèi)市場,對(duì)接消化農(nóng)民工輸出地的優(yōu)勢(shì)資源產(chǎn)品。四是引導(dǎo)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。主要利用農(nóng)民工輸出地的產(chǎn)業(yè)融合,形成新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài),帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

通過對(duì)37個(gè)國家級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)的做法總結(jié)和問題分析來看,當(dāng)前支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在各地執(zhí)行效果取得初步進(jìn)展,各地方政府相繼出臺(tái)了政策執(zhí)行措施和辦法,全方位、系統(tǒng)性地支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。其成效體現(xiàn)在:一是創(chuàng)業(yè)氛圍日益濃厚。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已成為全民創(chuàng)業(yè)主力,對(duì)促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了積極的典型示范和輻射帶動(dòng)作用。城鄉(xiāng)群眾對(duì)創(chuàng)業(yè)的認(rèn)識(shí)明顯提高,蘊(yùn)藏在群眾中的內(nèi)在發(fā)展能量、潛在優(yōu)勢(shì)得以發(fā)掘。二是創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域逐步拓寬。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域開始向三次產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公益事業(yè)等多個(gè)層面滲透發(fā)展,返鄉(xiāng)農(nóng)民工在不同領(lǐng)域展示了創(chuàng)業(yè)新活力。三是創(chuàng)業(yè)成效初步顯現(xiàn)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶來了明顯的“帶就業(yè)”效應(yīng),例如,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅山東省東營市廣饒縣農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)已吸納1.8萬人實(shí)現(xiàn)就業(yè)再就業(yè),其中吸納農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)1.02萬余人。

與此同時(shí),農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策在落地過程中還面臨如下問題:第一,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中產(chǎn)業(yè)配套能力不足,帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)效果有限。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展,已經(jīng)形成完整的產(chǎn)業(yè)配套體系,具有完善的配套產(chǎn)業(yè)集群,使得各種生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)能夠得到快速的配置利用,可以推動(dòng)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本和提高生產(chǎn)效率。農(nóng)民工輸出地多屬于欠發(fā)達(dá)偏遠(yuǎn)地帶,缺乏對(duì)二、三產(chǎn)業(yè)良好的協(xié)作配套能力,產(chǎn)業(yè)配套能力較差,中間產(chǎn)品只能外購,增加了企業(yè)生產(chǎn)成本,從而限制了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中帶動(dòng)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的效果。第二,產(chǎn)業(yè)升級(jí)困難較大,帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)后勁乏力。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要解決一系列問題,“鏈條”中任何一個(gè)環(huán)節(jié)脫節(jié)都會(huì)影響創(chuàng)業(yè)的成功。主要有以下問題:農(nóng)民工輸出地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低,高附加值產(chǎn)品較少,處于產(chǎn)品鏈條的底端,甚至面臨淘汰無“級(jí)”可升的局面,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目選擇受限;農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)新能力亟待提高,多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員對(duì)研發(fā)投入意識(shí)薄弱,自主創(chuàng)新能力較弱;土地、資金、人才等要素對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)有著較明顯的制約作用,農(nóng)民工輸出地對(duì)上述生產(chǎn)要素缺乏,或者農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)不具備駕馭這些生產(chǎn)要素的能力;農(nóng)民工輸出地發(fā)展環(huán)境有待進(jìn)一步優(yōu)化。第三,農(nóng)民工輸出地資源嫁接輸入地市場條件不足,帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足。利用好農(nóng)民輸入地市場主要借力“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù),各地均面臨以下幾個(gè)問題:一是返鄉(xiāng)農(nóng)民工受到素質(zhì)、文化等條件限制,結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”意識(shí)薄弱,對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)整體接受和適應(yīng)意識(shí)等需要一定時(shí)間轉(zhuǎn)變。二是“互聯(lián)網(wǎng)+”農(nóng)業(yè)等商業(yè)模式需要完善的物流配送體系。目前農(nóng)村物流體系在逐步完善,但發(fā)展仍然滯后,有保障的農(nóng)村物流覆蓋范圍有限,設(shè)施裝備科技含量低,不符合農(nóng)副產(chǎn)品易腐、易損的特點(diǎn)。三是在農(nóng)民工輸入地,缺乏既懂傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)又懂互聯(lián)網(wǎng)的人才,而且城市相關(guān)人才到農(nóng)村工作的意愿較低。以上因素限制了農(nóng)民工輸出地資源嫁接輸入地市場,帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動(dòng)力不足。

(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的制約因素

第一,農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策缺乏長期、系統(tǒng)性政策配套,政府相關(guān)部門缺乏監(jiān)督考核機(jī)制,未形成政策合力。農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)涉及工商、稅務(wù)、銀行、勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門,盡管各部門開展了一些扶持工作,但缺乏對(duì)各部門的監(jiān)督考核機(jī)制,配套服務(wù)滯后,相關(guān)制度尚未成熟,沒有形成合力。有些政策尚不夠具體,可操作性差,缺乏吸引力,或者因宣傳不到位而不被返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員所了解。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)仍然困難重重,創(chuàng)業(yè)辦理各項(xiàng)手續(xù)費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢,有的要輾轉(zhuǎn)多個(gè)部門,往往每道手續(xù)又都要收費(fèi),增加了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成本,降低了農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。一些地方投資用地控制較緊,對(duì)創(chuàng)業(yè)人員缺少相應(yīng)的保護(hù)和激勵(lì)機(jī)制,使一些創(chuàng)業(yè)人員沒有發(fā)展后勁和動(dòng)力。

第二,“用地難”、“用工難”、“融資難”等“三難”問題阻礙產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要大量使用建設(shè)土地,各地創(chuàng)業(yè)用地成本較高、建設(shè)用地指標(biāo)難以獲批,創(chuàng)業(yè)園區(qū)建設(shè)難以解決普遍性用地問題。一些農(nóng)民工剛返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)時(shí)都是租用廠房、民房,或是用自家住房進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)營,當(dāng)企業(yè)需要進(jìn)一步擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模時(shí),就會(huì)涉及用地的問題。二是創(chuàng)業(yè)缺乏熟練技術(shù)人才,制約相關(guān)政策執(zhí)行。大多數(shù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員反映,管理、營銷和技術(shù)方面的人才難以找到,企業(yè)提升發(fā)展的難度較大。目前各地落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策在解決熟練技術(shù)工人上還沒有完全形成有效機(jī)制。三是解決創(chuàng)業(yè)貸款難的政策落實(shí)不到位。主要表現(xiàn)為各地農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)資金不足,融資渠道窄,創(chuàng)業(yè)貸款門檻高。特別是小額擔(dān)保貸款政策對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的扶持力度不夠,融資難已成為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的最大障礙。

第三,農(nóng)民工自身素質(zhì)和思想意識(shí)“先天不足”,影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。相關(guān)政策鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人員,學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)組織形式、經(jīng)營管理方式,把小門面、小作坊升級(jí)為特色店、連鎖店、品牌店,提升家鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。雖然返鄉(xiāng)農(nóng)民受到了發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、思想的影響,能力有所提高,但大部分人文化水平有限,“先天”不足導(dǎo)致綜合素質(zhì)不高,難以應(yīng)對(duì)創(chuàng)業(yè)的考驗(yàn)。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn),一些農(nóng)民工有創(chuàng)業(yè)意愿和熱情,但受資金、項(xiàng)目、土地、自身能力及管理經(jīng)驗(yàn)的限制,創(chuàng)業(yè)條件不成熟,無法駕馭現(xiàn)有創(chuàng)業(yè)資源;也有部分農(nóng)民工具備創(chuàng)業(yè)條件,但受思想觀念影響,開拓意識(shí)不強(qiáng),缺乏創(chuàng)業(yè)勇氣,瞻前顧后,空有想法而不見行動(dòng)。

第四,農(nóng)村公共品供給不足,制約農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策形成合力,包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入等項(xiàng)目,也需要符合一、二、三產(chǎn)業(yè)融合的實(shí)際需要。目前包括農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展滯后,諸如發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等二三產(chǎn)業(yè)等配套支撐不夠。例如發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè),需要農(nóng)村水、電、路、通訊網(wǎng)絡(luò)配套發(fā)展,提供良好的消費(fèi)環(huán)境。但目前農(nóng)村硬件設(shè)施大多較為落后,地方財(cái)政無相應(yīng)財(cái)力投入,而大多數(shù)創(chuàng)業(yè)者缺乏投資能力與積極性。同時(shí),大部分農(nóng)村缺乏污水和垃圾處理設(shè)施,隨著二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,污水等生活垃圾倍增,可能會(huì)破壞農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境。

(三)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持政策的完善建議

第一,加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合帶動(dòng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。科學(xué)規(guī)劃一、二、三產(chǎn)業(yè)布局,統(tǒng)籌規(guī)劃各財(cái)政項(xiàng)目向三產(chǎn)融合項(xiàng)目傾斜,同時(shí)給予相應(yīng)的政策獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。在一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的集聚區(qū),加快公共交通、通訊網(wǎng)絡(luò)、電網(wǎng)改造、垃圾與污水處理、廁所與停車場等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),并撬動(dòng)社會(huì)資本投資,對(duì)創(chuàng)業(yè)者自行投入的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目給予獎(jiǎng)補(bǔ)支持。注重當(dāng)?shù)厝肆Y源的培養(yǎng)和農(nóng)村自然、人文生態(tài)資源保護(hù)開發(fā)利用及鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化與技藝的傳承。

第二,因地制宜切實(shí)解決創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)實(shí)際需求,承接好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。一是加大創(chuàng)業(yè)用地支持力度,解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移用地難題。根據(jù)創(chuàng)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)能在政策范圍內(nèi)配置一些集體建設(shè)用地,比照工業(yè)園區(qū)用地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼,超出工業(yè)園區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)的部分,市、縣各補(bǔ)貼一半。二是降低貸款門檻,解決產(chǎn)業(yè)升級(jí)資金難題。整合金融資源,延伸服務(wù)鏈條,推進(jìn)便利化特惠金融政策措施。適當(dāng)放寬對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的融資條件,提高貸款額度、放寬還貸時(shí)限。豐富擔(dān)保貸款抵押方式,拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種和承保覆蓋面,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)提供金融支持。政府引導(dǎo)出資籌集農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)擔(dān)?；?實(shí)行部分貼息,對(duì)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款提供擔(dān)保,解決農(nóng)民工融資難問題。三是探索提高創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼額度、優(yōu)化發(fā)放方式的辦法。嘗試優(yōu)化“網(wǎng)店”申報(bào)條件,吸納農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者享受補(bǔ)貼,并解決政策覆蓋面不足的問題。

第三,加強(qiáng)政策規(guī)劃引領(lǐng),進(jìn)一步完善產(chǎn)業(yè)政策“落地”體系。一是制定扶持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策,對(duì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給予各種形式的援助。如對(duì)進(jìn)駐創(chuàng)業(yè)基地創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工免費(fèi)提供場地,免收物業(yè)費(fèi)、管理費(fèi)等各種相關(guān)費(fèi)用;減免費(fèi)用辦理工商營業(yè)執(zhí)照;免費(fèi)開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等。二是為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供一個(gè)系統(tǒng)的、完備的政策支持體系,讓返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工只要走進(jìn)一個(gè)窗口,就能了解并享受到所有扶持創(chuàng)業(yè)的相關(guān)優(yōu)惠政策。三是進(jìn)一步簡化手續(xù),提高辦事效率,讓更多的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)享受政府高效便捷的政策服務(wù)。

第四,加強(qiáng)平臺(tái)載體建設(shè),提供精準(zhǔn)扶持,進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)政策扶持效果。一是針對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者在不同創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目中其創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)、方向、能力、資源等方面存在的差異,在項(xiàng)目萌芽、孵化、成長、成熟等不同階段,提供針對(duì)性的幫扶,發(fā)展精準(zhǔn)扶持,提高扶持效果。二是創(chuàng)業(yè)之初對(duì)創(chuàng)業(yè)者實(shí)施創(chuàng)業(yè)素質(zhì)測評(píng),對(duì)其創(chuàng)業(yè)能力加以分析判斷,對(duì)創(chuàng)業(yè)能力較強(qiáng)者,積極鼓勵(lì)、支持、指導(dǎo)其創(chuàng)業(yè),對(duì)創(chuàng)業(yè)能力較弱者,則先對(duì)其進(jìn)行針對(duì)性的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn),視培訓(xùn)情況再給予是否適合創(chuàng)業(yè)的建議。三是通過對(duì)上承接、社會(huì)征集、自行開發(fā)等渠道,篩選農(nóng)業(yè)類、加工類等各類優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目,建立創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目信息庫,引導(dǎo)有創(chuàng)業(yè)愿望的人員根據(jù)自身不同情況,從中精選創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目。

三、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)政策*

返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)是貫徹落實(shí)國家政策、提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員能力、拓寬其就業(yè)途徑、增強(qiáng)其創(chuàng)業(yè)信心的重要手段。

(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策及其實(shí)施效果

從培訓(xùn)主體來看,呈現(xiàn)出多元化傾向。人社、教育、農(nóng)業(yè)等政府部門,工會(huì)、工商聯(lián)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織,以及各行業(yè)組織、企事業(yè)單位都在提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。

從培訓(xùn)模式和內(nèi)容來看,由人社部門主導(dǎo)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)主要是推廣由國際勞工組織開發(fā)的SYB/SIYB創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)模式,內(nèi)容包括管理能力、政策法規(guī)以及針對(duì)創(chuàng)業(yè)者個(gè)人需求的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃輔導(dǎo)。其他職業(yè)技術(shù)院校、行業(yè)組織、農(nóng)業(yè)推廣站等機(jī)構(gòu)提供的培訓(xùn)則一般包括“理論學(xué)習(xí)+咨詢輔導(dǎo)+后續(xù)扶持”三個(gè)模塊,內(nèi)容除政策法規(guī)、管理基本知識(shí)外,還提供如養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)輸、農(nóng)村旅游等項(xiàng)目相關(guān)的操作技能培訓(xùn)。

創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)在提升創(chuàng)業(yè)能力、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)成功率方面取得了一定成效。吳易雄對(duì)湖南省24個(gè)縣1170名農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的效果進(jìn)行跟蹤調(diào)查,結(jié)果顯示,返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)后,創(chuàng)業(yè)方向更傾向于從傳統(tǒng)的種植業(yè)轉(zhuǎn)向養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)和服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)周轉(zhuǎn)快、效益好、勞動(dòng)強(qiáng)度相對(duì)較低的行業(yè);年純收入在2萬元以上的從培訓(xùn)前的210人增加到436人;規(guī)模養(yǎng)殖戶從培訓(xùn)前的292戶增加到382戶,規(guī)模經(jīng)營戶從22戶發(fā)展到88戶。[4]

付海蘭對(duì)貴州銅仁地區(qū)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民黃某的個(gè)案分析也證明了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)使受訓(xùn)者進(jìn)一步了解了國家政策方向、掌握簡單的經(jīng)營管理知識(shí),有的還及時(shí)獲取了寶貴的市場信息,對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員堅(jiān)定創(chuàng)業(yè)信心、增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、找準(zhǔn)市場時(shí)機(jī)有較大幫助,提高了創(chuàng)業(yè)成功率。[5]

(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)中存在的問題

總體來看,目前的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)針對(duì)性有待提高、培訓(xùn)效果不盡理想。主要問題有:

第一,管理體制未理順,培訓(xùn)資源散亂,管理方式落后。目前,返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的組織管理和實(shí)施機(jī)構(gòu)眾多,培訓(xùn)資源散亂,包括人社部門審批并綜合管理的技工、技師學(xué)校和就業(yè)培訓(xùn)中心,由教育部門或其他政府部門綜合管理的中、高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院、民辦學(xué)校、農(nóng)業(yè)廣播電視學(xué)校、農(nóng)業(yè)科技推廣中心等機(jī)構(gòu),由工會(huì)、工商聯(lián)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群團(tuán)機(jī)構(gòu)開辦的教育培訓(xùn)中心,還包括由行業(yè)組織、企事業(yè)單位自行舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。這些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一管理和有效統(tǒng)籌,在爭取資金支持、占領(lǐng)市場、爭取生源等方面存在競爭關(guān)系,培訓(xùn)內(nèi)容不一致,培訓(xùn)質(zhì)量參差不齊,影響了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的整體效果。在管理模式上,多數(shù)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)管理仍然以經(jīng)驗(yàn)管理為主,主要采用時(shí)間地點(diǎn)固定的、傳統(tǒng)的課堂式教學(xué)方式,培訓(xùn)流程依然類似于普通教育,有些地區(qū)還對(duì)學(xué)員的年齡、戶口和學(xué)歷條件進(jìn)行嚴(yán)格限制,不符合農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的群體特點(diǎn)和需求。

第二,資金總體投入不足,使用效率有待提高?？h級(jí)以上財(cái)政預(yù)算中的就業(yè)專項(xiàng)資金是創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)資金的主要來源,其支付范圍包括職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)技能鑒定補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼、就業(yè)見習(xí)補(bǔ)貼、小額貸款擔(dān)保基金以及扶持公共就業(yè)服務(wù)等十多個(gè)科目,資金較為緊張,創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低。如《銀川市創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼資金管理辦法》規(guī)定,“創(chuàng)辦你的企業(yè)”(SYB)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是1000元/人,而“產(chǎn)生你的企業(yè)想法”(GYB)和“改善你的企業(yè)”(IYB)培訓(xùn)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)只有300元/人。這些培訓(xùn)補(bǔ)貼要負(fù)擔(dān)培訓(xùn)所需的教材、師資、管理、服務(wù)等費(fèi)用,加上返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)需求量大且投入大、回報(bào)周期長,僅依靠財(cái)政補(bǔ)貼存在巨大的資金缺口。另外,現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算管理體制要求當(dāng)年預(yù)算列支的費(fèi)用必須當(dāng)年使用完畢,為了實(shí)現(xiàn)進(jìn)度要求難免出現(xiàn)階段性、運(yùn)動(dòng)式的資金使用行為。同時(shí),政府多部門分頭實(shí)施培訓(xùn),造成資金總量分散使用、單個(gè)項(xiàng)目投入不足,總體使用效率不高。

第三,培訓(xùn)內(nèi)容不完整,培訓(xùn)方式僵化,缺乏針對(duì)性。以SIYB培訓(xùn)為例,創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)主要提供市場營銷、財(cái)務(wù)采購庫存等經(jīng)營管理知識(shí)和有關(guān)企業(yè)經(jīng)營的法規(guī),幫助培訓(xùn)對(duì)象制定并實(shí)施創(chuàng)業(yè)計(jì)劃書,但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、融資貸款等重要內(nèi)容則涉及不多。培訓(xùn)方式以課堂上傳授知識(shí)為主,實(shí)訓(xùn)、模擬等實(shí)踐環(huán)節(jié)明顯不足,接受培訓(xùn)的農(nóng)民工沒有機(jī)會(huì)將理論學(xué)習(xí)成果進(jìn)行演習(xí)和驗(yàn)證,影響了培訓(xùn)的效果。

第四,培訓(xùn)師資數(shù)量不足、結(jié)構(gòu)不合理。受資金、政策等多方面因素制約,目前的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)教師多為兼職,隊(duì)伍穩(wěn)定性差,且總體數(shù)量跟不上創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)需求的增長,在地區(qū)之間分布也不均衡,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的師資缺口更明顯。從師資隊(duì)伍的構(gòu)成上看,受過統(tǒng)一培訓(xùn)認(rèn)證的SYB專業(yè)講師、大中專院校教師、政府部門官員、法律和財(cái)務(wù)專業(yè)人士是主體,專業(yè)技能人才和實(shí)際創(chuàng)業(yè)者代表較少,培訓(xùn)者主要負(fù)責(zé)傳授理論知識(shí)、講解政策,而在傳授創(chuàng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、解決實(shí)踐問題方面明顯不足。

第五,培訓(xùn)效果評(píng)價(jià)缺位,后續(xù)服務(wù)乏力。培訓(xùn)效果評(píng)價(jià)主要是通過第三方對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容、方式、效果進(jìn)行評(píng)價(jià)反饋,從而發(fā)揮監(jiān)督培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、促進(jìn)其完善培訓(xùn)體系的作用。由于目前政府管理部門與培訓(xùn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職能不清,有的地方直接充當(dāng)了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)角色,第三方評(píng)價(jià)也在一定程度上喪失了公信力。與提供培訓(xùn)相比,包括提供政策咨詢、辦理小額貸款服務(wù)、進(jìn)行專項(xiàng)指導(dǎo)、提供實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)場地等在內(nèi)的后續(xù)跟蹤服務(wù)相對(duì)較弱,融資貸款門檻依然較高、創(chuàng)業(yè)孵化基地建設(shè)滯后、維權(quán)法律援助途徑不暢是普遍存在的問題。

(三)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策的完善策略

總體思路是針對(duì)返鄉(xiāng)人員的群體特征和實(shí)際創(chuàng)業(yè)需求,通過完善培訓(xùn)內(nèi)容、創(chuàng)新培訓(xùn)模式、理順管理體制、整合培訓(xùn)資源、提高資金使用效率,建立創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與創(chuàng)業(yè)孵化對(duì)接機(jī)制,全面提升返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性,使培訓(xùn)總量、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、模式與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民工等人員創(chuàng)業(yè)需求相適應(yīng)。具體政策建議包括:

第一,理順管理體制機(jī)制,整合培訓(xùn)資源。對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)服務(wù)工作,應(yīng)當(dāng)讓市場在調(diào)節(jié)供需關(guān)系、配置培訓(xùn)資源等方面發(fā)揮決定性作用,政府主要履行制定規(guī)劃、制訂規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、通過經(jīng)濟(jì)法律手段監(jiān)督管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等職能,健全管理制度,嚴(yán)格培訓(xùn)考核。建立相對(duì)統(tǒng)一規(guī)范的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)管理體制和監(jiān)督管理制度,明確部門職能分工,人力資源和社會(huì)保障部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同教育、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等其他部門共同制定、實(shí)施組合型創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)政策,整合培訓(xùn)資源,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)培訓(xùn)工作,形成合力。

第二,加大資金投入,多方籌措資金,提高經(jīng)費(fèi)回報(bào)率。建立長效的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)資金投入機(jī)制,在就業(yè)專項(xiàng)資金中單列創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi),并繼續(xù)加大財(cái)政支持。此外,要引導(dǎo)民間資本、風(fēng)投基金等社會(huì)資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)領(lǐng)域,拓寬經(jīng)費(fèi)來源渠道。同時(shí),建立健全對(duì)于返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格資金撥付、考核和審計(jì)制度,將資金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)效果評(píng)價(jià)、培訓(xùn)合格率、創(chuàng)業(yè)成功率等定量指標(biāo)掛鉤,提高資金使用效率。

第三,開展信息統(tǒng)計(jì)和需求分析,提高創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)的針對(duì)性。建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員信息庫和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析機(jī)制,摸清返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人員底數(shù)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)需求。對(duì)人員類型、性別、創(chuàng)業(yè)情況等進(jìn)行分析,分類編制創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃,提供有針對(duì)性的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容。在現(xiàn)有的有關(guān)經(jīng)營管理知識(shí)、法規(guī)政策、就業(yè)技能之外,增加有關(guān)創(chuàng)業(yè)意識(shí)、創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制等內(nèi)容。更多依托綠色農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、民族傳統(tǒng)手工藝、鄉(xiāng)村旅游、家庭農(nóng)家樂等真實(shí)項(xiàng)目開展培訓(xùn),將培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為試創(chuàng)業(yè)的過程。

第四,創(chuàng)新培訓(xùn)模式,積極開展互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。總結(jié)和推廣包括“綠色證書”模式、“開放職業(yè)學(xué)?！蹦Ｊ降仍趦?nèi)的多種創(chuàng)新性創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)模式經(jīng)驗(yàn),同時(shí)依托互聯(lián)網(wǎng)、電話、即時(shí)通訊等多種載體和平臺(tái)開展培訓(xùn)、提供政策法律咨詢,鼓勵(lì)在城鎮(zhèn)從事電子商務(wù)的就業(yè)人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),指導(dǎo)農(nóng)民工等人員利用電子商務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)獲取市場信息和技術(shù)支持、拓寬擴(kuò)展產(chǎn)品銷售渠道。

第五,打造優(yōu)秀師資,加強(qiáng)培訓(xùn)基礎(chǔ)能力建設(shè)。加大培訓(xùn)導(dǎo)師的培訓(xùn)工作力度,加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師隊(duì)伍建設(shè),吸收更多的技能專家、成功企業(yè)家、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶頭人等人群進(jìn)入創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)師資隊(duì)伍,一方面提供更有現(xiàn)實(shí)可操作性的創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo),另一方面也為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者帶來創(chuàng)業(yè)所需要的資源。政府應(yīng)加大投資,建設(shè)一批能夠?yàn)榉掂l(xiāng)農(nóng)民工起到模范和帶動(dòng)作用的創(chuàng)業(yè)實(shí)訓(xùn)基地和創(chuàng)業(yè)孵化基地。

第六,建立與創(chuàng)業(yè)孵化對(duì)接的機(jī)制,做好后續(xù)服務(wù)。鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供創(chuàng)業(yè)見習(xí)、實(shí)習(xí)和實(shí)訓(xùn)機(jī)會(huì),指導(dǎo)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與各類創(chuàng)業(yè)孵化機(jī)構(gòu)的對(duì)接,同時(shí)做好創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目庫管理工作,向返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員推廣一批切實(shí)可行、有較好發(fā)展?jié)摿Φ膭?chuàng)業(yè)項(xiàng)目。各地根據(jù)實(shí)際情況落實(shí)稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款等政策優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境,通過建立培訓(xùn)學(xué)生檔案等方式動(dòng)態(tài)掌握培訓(xùn)后學(xué)員就業(yè)創(chuàng)業(yè)情況,利用多元化的信息交換平臺(tái)提供信息溝通和政策咨詢服務(wù),積極幫助返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員解決創(chuàng)業(yè)過程中的問題。

四、農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務(wù)政策*

政府在農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)中起著重要引導(dǎo)作用,扮演著服務(wù)者的角色。如何完善管理和公共服務(wù)政策,為農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)而高效的服務(wù),是擺在各級(jí)政府面前的一道難題。

(一)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務(wù)政策及其落地效應(yīng)

農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務(wù)政策主要體現(xiàn)在如下方面:一是降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)門檻。與中央政府大力推進(jìn)簡政放權(quán)的改革方向相適應(yīng),在支持農(nóng)民工等返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)方面,中央提出了一系列降低返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)門檻的舉措,具體包括深化商事制度改革、優(yōu)化返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)登記方式,放寬和擴(kuò)大農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的經(jīng)營范圍,放松對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)投資的行政管制等。二是完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)。統(tǒng)籌考慮社保、住房、教育、醫(yī)療等公共服務(wù)改革,及時(shí)將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員納入公共服務(wù)范圍。依托基層就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái),做好返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)服務(wù)、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等工作。探索完善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員社會(huì)兜底保障機(jī)制,降低創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的機(jī)制,改善返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)市場中介服務(wù)。

在國家政策的大力支持下,近年來,農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活力明顯增強(qiáng),創(chuàng)業(yè)人數(shù)越來越多,創(chuàng)辦的企業(yè)或經(jīng)營主體日益增加,創(chuàng)業(yè)活動(dòng)覆蓋的領(lǐng)域越來越寬,創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系逐步健全。

(二)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)管理和公共服務(wù)政策落地的瓶頸性制約因素

就農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能否成功的影響因素來看,國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所2015年全國城鎮(zhèn)常住居民問卷調(diào)查表明,進(jìn)城農(nóng)民工(549個(gè)樣本)認(rèn)為,決定年輕人創(chuàng)業(yè)能否成功的最重要因素是個(gè)人能力和人脈關(guān)系,得分分別為4.46分、4.42分(取值區(qū)間為1~5分),明顯高于其他因素的得分;然后是社會(huì)信用環(huán)境、自身資金實(shí)力、國家政策引導(dǎo),分別為4.19分、4.17分、4.16分;隨后是政府稅收減免,為4.12分;再次是融資渠道,為3.91分。[6]

這表明農(nóng)民工自身認(rèn)為,創(chuàng)業(yè)能否成功主要取決于個(gè)人能力、人脈關(guān)系、社會(huì)信用環(huán)境、自身資金實(shí)力、國家政策引導(dǎo)等因素。農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)管理和服務(wù)政策的目的正在于提升返鄉(xiāng)人員的人力資本和創(chuàng)業(yè)能力,豐富其社會(huì)資源、健全社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò),并創(chuàng)造良好的創(chuàng)業(yè)社會(huì)環(huán)境。

從現(xiàn)實(shí)來看,影響農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)活力進(jìn)一步釋放,及相關(guān)管理和服務(wù)政策落地的制約因素主要包括以下方面:

第一,對(duì)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的“放管結(jié)合”仍不到位。調(diào)研發(fā)現(xiàn),在少數(shù)地方,基層政府仍存在審批程序繁瑣,不作為、慢作為,辦證不便利,一些收費(fèi)不盡合理甚至“吃拿卡要”等問題。有些地方在簡政放權(quán)的同時(shí),事中事后的市場監(jiān)管沒有跟上,造成基層市場秩序混亂,影響創(chuàng)業(yè)者正常經(jīng)營與合法權(quán)益。

第二,支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的公共服務(wù)體系仍不完善。目前我國中西部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展依然滯后,教育、醫(yī)療、勞動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)資源短缺,與大中城市公共服務(wù)發(fā)展差距明顯。這不僅會(huì)降低農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿,也制約了基層政府為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供公共服務(wù)支持的能力。一些地方基層就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)建設(shè)薄弱、客觀條件有限,無法為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供切實(shí)有效的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、信息咨詢、項(xiàng)目推介、市場分析等創(chuàng)業(yè)服務(wù)。雖然小城鎮(zhèn)、小城市在戶籍準(zhǔn)入方面趨于全面放開,但社會(huì)保障的地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)仍然存在制度障礙。

第三,管理和服務(wù)政策的落實(shí)機(jī)制不健全。雖然目前國家出臺(tái)了一系列支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和服務(wù)政策,但政策的普及性和落實(shí)程度還有待提高,尤其是地方政府普遍持大項(xiàng)目導(dǎo)向,將主要精力放在招大項(xiàng)目上,服務(wù)措施也主要針對(duì)大項(xiàng)目,對(duì)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重視程度不夠。在一些地方,由于沒有制定細(xì)化措施,沒有將責(zé)任落實(shí)到具體部門,部門之間職責(zé)不清,導(dǎo)致一些服務(wù)政策難以落地。

(三)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的管理和公共服務(wù)政策完善建議

構(gòu)建支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機(jī)制,應(yīng)從建立和完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、“放管服”協(xié)同機(jī)制、區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制、典型示范機(jī)制等方面著手。就管理和公共服務(wù)政策而言,其完善應(yīng)從如下方面著力。

第一,處理好政府和市場的關(guān)系。在推進(jìn)農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的過程中,應(yīng)充分尊重市場規(guī)律,讓市場在資源配置中起決定性作用。政府的主要作用是降低創(chuàng)業(yè)門檻、加強(qiáng)公共服務(wù)、健全基礎(chǔ)設(shè)施、加大財(cái)稅和金融支持力度等,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。

第二,圍繞支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè),進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、服務(wù)優(yōu)化。加大精簡創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目立項(xiàng)、審批和辦證等前置條件,推行聯(lián)合審批、一站式服務(wù)和限時(shí)辦結(jié)等制度,為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員提供綠色通道。加強(qiáng)農(nóng)村基層市場監(jiān)管,完善執(zhí)法體系,加大對(duì)假冒偽劣、非法經(jīng)營、強(qiáng)買強(qiáng)賣、欺行霸市等行為的整治力度。在公共服務(wù)資源配置中更加重視中西部小城鎮(zhèn)發(fā)展,著力改善教育、醫(yī)療、就業(yè)等公共服務(wù)。加大財(cái)政投入,提升基層就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)平臺(tái)服務(wù)能力。建立更加便捷的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制,對(duì)創(chuàng)業(yè)失敗人員給予一定社會(huì)救助。充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”在創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)中的積極作用。

第三,針對(duì)性地滿足農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的服務(wù)需求。應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究和市場需求分析,提高創(chuàng)業(yè)服務(wù)的精準(zhǔn)性。如國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所的社會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工中需要?jiǎng)?chuàng)業(yè)資金扶持或創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)的人群是存在差異的。從職業(yè)角度看,專業(yè)技術(shù)人員、個(gè)體私營經(jīng)營者和經(jīng)理人員分別有43.6%、41.3%、36.8%的人選擇需要;從年齡角度看,18~25歲、26~35歲的人群分別有44.0%、41.1%的人選擇需要;從文化程度看,大學(xué)及以上或大專的高學(xué)歷人群分別有47.8%、40.2%的人選擇需要。[7]

針對(duì)這種人群需求特征,應(yīng)將有一定技術(shù)、資金、經(jīng)營或管理經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民工,年輕農(nóng)民工,高學(xué)歷農(nóng)民工等作為創(chuàng)業(yè)支持的重點(diǎn)對(duì)象。

第四,健全支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的工作推進(jìn)落實(shí)機(jī)制。應(yīng)確定支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的牽頭負(fù)責(zé)單位,明確責(zé)任,加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立部門之間、部門與地方之間政策協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,形成強(qiáng)大合力。建立和完善政策執(zhí)行評(píng)估體系,加強(qiáng)政策落實(shí)情況督查和考核,全力打通政策落實(shí)的“最后一公里”,確保各項(xiàng)政策措施落地生根。

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2016年10期

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