——對甘青寧三省民族村的考察
當前我國社會的治理主體包括：政府、市場、社會、個人，其中個人是社會治理最基本的元素。在鄉(xiāng)村社會中，那些掌握著優(yōu)勢資源、對鄉(xiāng)村社會發(fā)展有著較大影響力的鄉(xiāng)村精英們，在一定程度上影響農(nóng)村社會的整合。從歷史的發(fā)展進程來看，精英在任何時代都是社會發(fā)展的領導者和推動者，對歷史的進步所起的作用不可替代。村民自治的實踐，客觀上需要鄉(xiāng)村精英扮演積極角色，發(fā)揮主導作用。
筆者認為，村莊治理能力，就是以黨支部和村委會作為村莊治理主體，運用制度、體系管理鄉(xiāng)村各種事務和協(xié)調(diào)各種關系的能力，體現(xiàn)了“村兩委”的執(zhí)行力和主導作用。西北地區(qū)是中國少數(shù)民族聚居的地區(qū)，社會結構復雜、宗教派別林立，少數(shù)民族人口約占總人口的1/3，主要有蒙古族、回族、維吾爾族、藏族、哈薩克族等。由于社會發(fā)育落后，農(nóng)業(yè)人口比重較高，對農(nóng)村的治理就顯得尤為重要。農(nóng)村社會由于宗教文化的影響，村莊權力結構也相應復雜，村莊精英除了村委領導、宗族領袖，還有宗教領袖。在西北民族地區(qū)，宗教文化的影響力甚至大于國家的法律法規(guī)，宗教組織主導能力較強，村委職能弱化，農(nóng)民的國家認同感低，這些因素給村莊治理帶來了更加復雜的影響因素。由于近年來民族地區(qū)突發(fā)事件的頻發(fā)，給各族人民群眾生命財產(chǎn)造成了巨大損失，對民族地區(qū)的治理就更加迫切，其社會力量的整合與協(xié)同治理不僅是農(nóng)村治理中發(fā)展與穩(wěn)定的關鍵，也關系到整個西北地區(qū)和全國的均衡發(fā)展。
西北民族地區(qū)村莊權威基礎
根據(jù)研究的需要，筆者選擇了甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)作為調(diào)查對象進行研究，選擇具有代表性的縣、自治州，然后采用對區(qū)內(nèi)典型的行政村進行重點調(diào)查、典型調(diào)查等形式，并采用了問卷調(diào)查、走訪調(diào)查等調(diào)查方法，基本上厘清了這些地區(qū)民族村的權力分布狀況。
(一)宗教權威的社會影響
在少數(shù)民族群眾心目中，宗教崇拜是其他很多力量無法取代的權威，在民族地區(qū)的影響面十分大。根據(jù)寧夏回族自治區(qū)的海原縣宗教工作統(tǒng)計，海原縣全縣總人口46萬人，其中回族人口31.2萬人，占總人口的68％。信教群眾就有30余萬人，占總人口的74％。伊斯蘭教、基督教、天主教、佛教、道教在內(nèi)宗教活動場所有848座，其中，伊斯蘭教清真寺有798座。調(diào)查的海原縣、涇源縣、西吉縣，清真寺幾乎遍布各村，村民的大部分集體活動都跟宗教活動有關，有些回族村一天5翻，從早上5點到晚上8點都有宗教日常活動。青海省剛察縣的切察村、公貢麻村村大隊有活佛，活佛住在寺廟里，經(jīng)常進村子，村民對參加佛事有非常高的熱情，村干部也經(jīng)常積極參與管理，活佛對村民的影響力超過了村委會。宗教管理活動涉及村民生活的各個方面，如宗教場地的建設和運行管理，宗教活動的召集、組織、設備配備等，據(jù)了解有一半左右的村委會都參與這些宗教活動，并協(xié)助組織管理。宗教管理具有很強的獨立性，有獨立的管理機構和人員，還包括村內(nèi)矛盾的調(diào)解，比如海原縣史店鄉(xiāng)××村清真寺有寺管會，一般有雪頓1人(總管)、鄉(xiāng)老(協(xié)調(diào)協(xié)助管理、主要安排阿訇的教學)1人，大的清真寺有2～3個鄉(xiāng)老，會計1人。該村有三級調(diào)解矛盾的工作機制：阿訇勸調(diào)(主要從信仰、道德角度，教法與國法結合講解)、村長初調(diào)和村兩委協(xié)調(diào)。主要矛盾焦點在于土地邊界糾紛、道路與宅基地糾紛、家庭生活矛盾等，2011年全年10起，阿訇調(diào)解7～8起。
然而，宗教之間的宗派之爭也會給地方的社會安全帶來很大問題。如不同教派思想傳播、講經(jīng)沖突，爭奪管理權糾紛，與當?shù)卣募m紛，修建風波，打架斗毆等宗教紛爭時有發(fā)生。如：甘肅省積石山縣扎藏鄉(xiāng)穆斯林群眾因落實清真寺選址與當?shù)卣l(fā)生沖突；碌曲縣郎木寺鄉(xiāng)回族群眾在修建清真寺的過程中遭當?shù)夭刈迦罕姺磳Χl(fā)生紛爭；卓尼縣阿子灘鄉(xiāng)甘布塔村藏漢群眾與回族群眾因修建清真寺發(fā)生的械斗；天?？h華藏寺地區(qū)穆斯林群眾要求修建清真寺問題；平?jīng)鍪幸了固m撒拉教派與格底目教派的矛盾沖突等。這些教派往往在群眾中有一呼百應的效果。
(二)盤根錯節(jié)的宗族勢力
宗族在我國農(nóng)村普遍存在，是我國農(nóng)村社會中的特殊“隱形組織”，這種以血緣關系為紐帶、擁有共同祖先的同姓親屬群體，一方面，有助于村民維護自己的合法權益，維持社會穩(wěn)定，加強道德約束；另一方面，還可能帶來宗族勢力操縱地方權力問題，影響公平公正。宗族的族長、長老等頭面人物利用自己在家族的資歷和輩分確立了自己在群眾中無可撼動的威信，他們可以號召族內(nèi)群眾，策劃宗族械斗，炮制族規(guī)祖訓，裁決族內(nèi)糾紛。在西北少數(shù)民族聚居區(qū)的農(nóng)村，處處可見宗族活動的蹤跡，他們修族譜、建宗祠、祭奠祖先、策劃宗族間斗爭。在這些宗族勢力猖獗的地方，法律權威幾乎喪失殆盡，政府與其他社會組織幾乎難以介入。
由于民族地區(qū)教育水平的相對低下和封建禮教的長期浸染，宗族禮法和世代相傳的陳規(guī)陋習是廣大農(nóng)民判斷是非善惡的主要標準，使得這些地方法律讓位于傳統(tǒng)道德和風俗習慣。調(diào)查問到“村民遇到家庭、家族糾紛最希望由誰來解決”，其中希望由“村干部”解決的占26％，由“親屬親戚”解決的占37％，由“長輩”解決的占37％；問到“村民遇到街坊、鄰里糾紛最希望由誰來解決”，其中希望由“村干部”解決的占到了37％，是首選對象，由家族長輩解決的占26％，為第二優(yōu)先選擇對象；問到“遇到治病就醫(yī)困難最希望由誰來解決”問題時，只有15.22％比重選擇“村干部”，而有50％比重選擇“親屬親戚”，可見治病醫(yī)療村民還是希望親屬親戚幫忙，對村干部要求不高；問到“遇到婚喪嫁娶最希望由誰解決”時，有26％選擇“村干部”，而選擇“親屬親戚”的，占到了37％；問到“遇到借錢借物最希望由誰幫助解決”時，只有6.53％的村民選擇“村干部”，對“親屬親戚”的選擇占到了52.2％，可見，村民對生活中的問題更多地依賴傳統(tǒng)家族力量。
(三)較為薄弱的“村兩委”組織
“村兩委”就是村中國共產(chǎn)黨支部委員會和村民自治委員會的簡稱，分別簡稱為村支部和村委會。村支部的職能是宣傳黨的政策、幫助黨的路線方針政策在基層的落實、帶領廣大基層群眾在黨的領導下發(fā)家致富奔小康。村委會是村民民主選舉的自治組織，帶領廣大村民致富?！按鍍晌钡年P系是否和諧，組織基礎是否堅實都直接關系到村民自治的效果。但是西北少數(shù)民族地區(qū)“村兩委”的基礎相當薄弱，很難承擔起實現(xiàn)村民自治的重擔。主要表現(xiàn)在：
第一，“村兩委”關系緊張，不團結、不協(xié)調(diào)的情況在部分村依然存在。在西北少數(shù)民族地區(qū)，由于多方面因素導致了“村兩委”之間的矛盾很大。由于村集體經(jīng)濟不發(fā)達，失去自主性的財務收支能力，容易出現(xiàn)“黨強村弱”的現(xiàn)象，村黨支部書記誤解了黨對村委會的領導權力，無限擴大了自己的權力，認為應當對村委會進行絕對控制和領導，不是處于原有的組織領導地位，村黨支部包辦了村委會的所有事務，掌握經(jīng)濟權力和其他權力。村委會淪為了村黨支部的一個下屬機構組織，班子成員主動性受挫，無法發(fā)揮其工作積極性，這種關系影響了村莊的發(fā)展活力，導致村委內(nèi)耗多，在村務決策和管理中，兩委班子各行其是，互相扯皮推諉，工作難以為繼，難以團結一心把精力放在村莊的長遠發(fā)展上。
第二，西北少數(shù)民族地區(qū)“村兩委”組織績效難以有效發(fā)揮。村委會干部在號召村民參加活動時，響應程度低。在調(diào)查的民族地區(qū)，許多地方村委班子松散、村民大會和村民代表大會很少召開，即使召開也難免形式主義。如剛察縣的切察村，村民反映就不知道候選人是如何產(chǎn)生的，甚至選舉結果也沒有公開。很多外出人員不再參與或者干脆隨便委托他人代為參與村委會的選舉投票，選舉過程中出現(xiàn)大量的“一人多票”、“一人意見代理多人意見”、“意見代理”、“冒名代理”等一系列問題，甚至出現(xiàn)法律糾紛，嚴重干擾村民自治。另外村集體經(jīng)濟不發(fā)達，村里沒有很好的激勵機制，導致村干部工作積極性嚴重不足，短期行為傾向較重，有些村干部以權謀私，嚴重破壞了村民自治，這些因素最后導致“村兩委”組織工作效率低，不能發(fā)揮應有的功能。
村莊權力格局下村莊精英的形成
村莊精英一般具備以下特征：比一般村民擁有較多的可資利用的資源權力、關系、經(jīng)濟、智力等；個人素質較高，能力較強；積極參與村務活動，并對他人形成一定的影響。在以上論及的村莊權力基礎下，形成了相應的村莊權力精英。
(一)村莊社會精英多為宗教或宗族首腦
宗教首領在民族村的民眾心里有至高無上的地位，如回族村的阿訇，藏族村的活佛，其一言一行，都深刻地影響著教眾的信念和行為，對村中群眾的價值觀、生活方式、人際關系都有深刻的影響，也因此在村民中擔任著一定的領導角色，除了主持著村莊的宗教慶典活動，還影響著村莊的建設和集體活動。
村民們往往以親疏關系和個人情感作為選人標準，更加傾向于推選本族人，而非“唯才是舉”，宗族便利用其家族勢力力爭本族人進入村委，宗族勢力通過這種方式操縱了村委會委員的提名。村委會成員競爭更多地表現(xiàn)為宗族勢力之間的實力之爭。在選舉中宗族影響也客觀存在，比如有的候選人就私下聯(lián)絡自己的親戚、“本家”形成競選聯(lián)盟，有的候選人本身就代表了一個族的利益，這種“肥水不流外人田”的觀念在少數(shù)民族地區(qū)普遍存在。
在寧夏回族自治區(qū)的西吉縣第七屆村委會選舉中出現(xiàn)了宗族之間在新一屆村委會選舉過程中的競爭，競爭者利用選民的宗族心理和宗族取向使用宗族關系作為競爭的資源和手段來爭取選票，表現(xiàn)為宗族之間的集體競爭行為，并進行不正當競爭。在這次選舉中，西吉縣興平鄉(xiāng)韓垴村共轄10個村民小組，2708人，登記選民為1858人，提名候選人：主任2人，副主任2人，委員5人，參加投票選民1642人。第一次選舉結果：主任最多得選票394張，副主任最多得選票421張，委員最多得選票376張。偏城鄉(xiāng)姚莊村共轄7個村民小組，382戶，1846人，在本次換屆選舉中共登記選民1234人，第二次參加選舉的選民有828人，主任候選人出現(xiàn)6人，得票最多238票；副主任候選人出現(xiàn)7人，得票最多211票；委員候選人6人，得票最多318票，選舉因此失敗。
這樣的權力格局使得民族地區(qū)的村莊社會精英大多產(chǎn)生于宗教或宗族的首腦人物，而代表其他社會組織的力量是很難介入村莊權力中心。
(二)村民自治與鄉(xiāng)村精英的互構
村民自治本質是要體現(xiàn)以村民利益為中心，村民對村民自治的訴求是村民自治的基礎。一方面，在村民自治基礎上的選舉制度、民主決策、民主監(jiān)督客觀上要求宗教力量或宗族首腦也必須有較高的威信和較為廣泛的群眾基礎，這就使得這些傳統(tǒng)權力精英開始向民主化、大眾化轉變；另一方面，由于宗教組織和宗族組織影響力大，強烈的宗族意識使得村民的公民意識難以形成，強烈的宗教認同使宗教的凝聚力超越村委會，這兩種力量逐步介入民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督，不但會將村干部的價值觀念引導為服從宗教教義，宗族勢力，也會使得村民自治成為其他社會人才無法進入的圍欄，鄉(xiāng)村精英沒有為民主發(fā)揮有效的功能，而是阻礙了民主的進行。農(nóng)村基層宗教狂熱的風氣使個別黨員干部也拋棄了無產(chǎn)階級的世界觀、人生觀，投身宗教組織。隨著宗教力量在農(nóng)村日益增強，宗教勢力不甘于只在民間發(fā)展，開始逐漸向基層組織中進行滲透，力圖獲取農(nóng)村社會的實際控制權。
(三)“村兩委”精英能力弱化
作為村委會干部，由于群眾選舉的大部分是本村有威望的人，這些人的地位來自于他們的資歷和輩分，因此文化素質普遍較低。
從表1可以看出來，西北少數(shù)民族地區(qū)的村干部文化素質明顯低于全國平均水平，尤其是甘肅省民族地區(qū)和青海省高中以上文化程度人口比分別為27％、18％，分別低于全國17個和26個百分點。
在調(diào)查的青海省幾個村莊中，只有察拉村干部最高學歷為本科，其他普遍在初中以下(見表2)。
除此以外，班子普遍老齡化。甘肅省第五次村民委員會換屆選舉的新的村委會班子平均年齡39.8歲，29歲以下1.26萬人，30歲至49歲之間的5.3萬人，50歲以上的1.2萬人。青海省村(牧)民委員會第六次換屆選舉的新村委，年齡在30歲以下的有2565人，31歲至40歲的有9138人，41歲至50歲的有6164人，51歲以上的有2682人，分別占村(牧)委會干部總人數(shù)的12.6％、44.9％、30.3％和13.2％，年齡在50歲以下的占村(牧)委會干部總人數(shù)的87.8％。寧夏回族自治區(qū)第六屆村委會換屆選舉，村委會班子成員平均年齡為40.8歲，村主任平均年齡42.3歲。張家川縣村級黨組織和第七次村民委員會換屆選舉時，新當選村黨組織書記平均年齡49歲，其中60歲及以上的36人，占14.17％；35歲以下的8人，占3.15％。因此，年齡相對老化的“村兩委”在思維方式和工作方法上具有以下特征：
第一，思想觀念保守。由于絕大多數(shù)村干部年齡偏大，在開展工作時雖有豐富的經(jīng)驗，但和年輕人相比較，習慣于計劃經(jīng)濟體制下的思維模式和工作方法，思想僵化，缺乏爭上游、創(chuàng)一流的信心和勇氣；守攤不創(chuàng)業(yè)，對市場缺乏研究，市場經(jīng)濟意識不強，習慣于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作，不能發(fā)揮本村的地理、交通和資源優(yōu)勢。
第二，政策水平低、業(yè)務能力差。部分村干部只埋頭于具體工作而缺乏專業(yè)理論的學習，理論素養(yǎng)低，對黨在農(nóng)村的方針政策和精神實質了解不夠，常常從自身利益出發(fā)，以個人的好惡，憑借老經(jīng)驗、老辦法處理問題和執(zhí)行政策，往往造成了偏差和走樣。由于疏于學習，村干部不精通農(nóng)業(yè)實用技術，不懂市場經(jīng)濟理論、相關法律法規(guī)、現(xiàn)代管理等方面的知識，無法為群眾提供迫切需要的信息、技術、項目、組織和銷售等方面的服務；依法治村的能力低，面對農(nóng)村工作中出現(xiàn)的新情況、新問題力不從心。
第三，“等、靠、要”的思想嚴重。和發(fā)達地區(qū)相比較，西北少數(shù)民族地區(qū)缺少地域、地理和人才優(yōu)勢等，招商引資很困難，申請項目很困難，部分村干部認為“先天不足”，從而悲觀失望，存在著“等、靠、要”的思想，因而消極怠工。與發(fā)達地區(qū)相比較，缺少“敢闖、敢冒、敢試”的勇氣，不敢涉足新領域，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，缺少帶領群眾致富奔小康，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的本領和駕馭市場、把握機遇的眼光和能力。
由于傳統(tǒng)力量壟斷了村中權力，致使新生的年輕力量覺得無力與之抗爭，再加上村集體經(jīng)濟弱化，致富前景黯淡，大量青年精英外流，如青海的三角城村，全村896人，370多人外出務工，占全村41.3％，這必然會使村民自治效率低下。
西北民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理能力狀況
目前西北民族地區(qū)在國家實行農(nóng)村稅費改革實施以來，國家對農(nóng)村開始了由資源“汲取”到“供給”的模式，相應的發(fā)展經(jīng)濟能力、社會管理能力、公共服務能力等方面能力也逐漸增強。民族村也逐步得到了減免農(nóng)業(yè)稅、糧食補貼等一系列惠農(nóng)政策的實施，提高了農(nóng)民的認同度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也在政策引導下積極促進土地流轉和建立農(nóng)民合作機構。一些新的農(nóng)業(yè)服務組織和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也建立起來。在公共服務方面也加大了投入力度，農(nóng)村衛(wèi)生服務站，農(nóng)家書屋和一些文化娛樂組織也建立起來，小額貸款、社會救濟等服務也相應開展。然而，由于受到傳統(tǒng)封建社會歷史遺留問題的影響，西北民族地區(qū)村莊治理能力還是受到了很多因素的限制。
(一)鄉(xiāng)村精英治理的局限
不可否認，鄉(xiāng)村精英在鄉(xiāng)村治理中起到了積極作用，如協(xié)調(diào)鄰里糾紛、幫助紅白喜事、帶動地方經(jīng)濟等。作為溝通上下的橋梁，鄉(xiāng)村精英充當了國家和農(nóng)民群眾的中間力量，在民間和國家政權之間發(fā)生矛盾沖突的時候，鄉(xiāng)村精英起到了很大的緩沖和協(xié)調(diào)作用，
然而，由于鄉(xiāng)村精英固有的“人治”特性，其缺陷也是不可忽視。包括權力高度集中；制度缺位、人治特征突出、法律約束不夠，宗教領袖神圣化；利己主義行為突出等。由于精英大多直接掌握村莊公共權力和社會資源，這樣精英治理模式會在治理過程中呈現(xiàn)出不斷強化的趨勢，如果不加以約束，其公開性、透明性和平等性勢必會受到影響，以致背離社會主義民主。對資源的過度集中也會使他們成為操縱村莊經(jīng)濟的主力，如調(diào)查的寧夏回族村中家境富足的大都是當?shù)氐耐搴痛髴?，擁有當?shù)丶w產(chǎn)業(yè)的管理權，如果他們一旦抱殘守缺、墨守成規(guī)，就會制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的現(xiàn)代化發(fā)展，因此民族地區(qū)集體經(jīng)濟普遍弱化。精英人物的個人意志和權威大于法律權威，缺乏對精英人物的約束機制，精英們會利用手中權力中飽私囊，侵害集體利益，給村莊的公正民主帶來負面影響，進而影響了鄉(xiāng)村社會管理能力和發(fā)展經(jīng)濟的能力。
(二)村委會有限的社會管理能力
由于村民委員會既具有行政性特征又沒有行政性權力，處于一種“治理無力”狀態(tài)。對于一些無法用法律手段解決，而又迫切需要解決的村務問題，村民委員會往往束手無策。如村民會議或村民代表會議通過的村級事項得不到一些村民的遵守與執(zhí)行、甚至當村民有意破壞與阻撓時，村委會無計可施，缺乏有效的手段，這無疑使村民委員會以及村民自治能力大打折扣。而一些憑借家族勢力或經(jīng)濟勢力的“鄉(xiāng)村能人”，促使村民或寄希望于他們，或懼怕于他們的權勢而自覺或不自覺地擁護和跟隨他們，逐漸達成一種具有較大影響力的“非正式組織”。村民缺少法律和維權意識，導致村民民主決策形同虛設，變成了一些“宗族領袖”、村干部的獨斷決策，進而影響了村委會的社會管理能力和公共服務能力。
很多村民對寺廟宗教活動的關心程度遠遠高于對村務的關心，許多村民因為宗教活動很少監(jiān)督和關注村委會的日常事務，民主監(jiān)督作用沒有發(fā)揮作用，也很大程度上損害了村民自治管理的公平性，不利于村民自身權益的維護。比如剛察縣很多村民就對草場的分配表現(xiàn)出了不滿意，認為民主監(jiān)督不夠。當調(diào)查到“在選舉時，因為不識字不能寫票的村民，有沒有讓別人代寫選票”時，選擇“有”的村民占比達到了67.4％，可見村民對村民自治的參與程度還是很低。
雖然宗教倫理文化對村莊秩序和倫理風尚有疏導作用，但其負面效應也明顯存在。比如很多村干部反映，近年來教會聚會比村民聚會整齊的多，從夏河縣的宗教活動統(tǒng)計看，平均每個寺廟一年有9次宗教活動，最多的拉卜楞寺高達38次，平均宗教活動天數(shù)也是36.75天，最高的拉卜楞寺是122天，每年有高達31.28萬群眾參加宗教活動，可見宗教活動在村民們的社會生活中占了很大比重，影響面十分大。教會還對村委會的選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉等積極介入，宗教、宗族、財富勢力集合形成幫派勢力，操作選舉，影響村民團結和村民自治決策。有時候還有一些非法宗教宣傳，例如，世界末日言論等破壞了地方的輿論環(huán)境。
同時對宗教活動的過于熱衷還帶來了村民巨大的經(jīng)濟負擔，比如宗教場所的建設，很多費用都是群眾自己捐贈和集資修建，村民把有限的收入用于這些建設，不但降低了村民的生活質量，也相應分散了村委會的財政實力，分流了可以用于建設村里的基礎設施建設的資金，導致“大宗教、小村委”的尷尬局面。從而導致村民參與民主活動的積極性不夠，投入的時間和精力不足，關心程度不夠，甚至在涉及宗教活動和村民自治沖突時，村民往往以宗教活動為主，而忽視了政治活動的意義。
(三)村民的內(nèi)生動力不足
由于傳統(tǒng)權力的壟斷，加之近年來大量青壯年人口向城市流動，導致很多村莊人口結構失衡，村莊空殼化、土地撂荒，村集體經(jīng)濟虛無，村務工作沒有實質性的內(nèi)容，這些因素又加快了鄉(xiāng)村精英層的流失。留村干部大多是低學歷、社會經(jīng)驗不足、業(yè)務水平低、工作能力較弱的中年以上的村中“老資格的人”。他們大多思想觀念陳舊，以“家長”自居，判斷是非以傳統(tǒng)經(jīng)驗或族規(guī)祖訓為主，平衡利益以家族勢力為主，以言代法、以權壓法，將法律完全置于一邊。
少數(shù)民族地區(qū)村干部的文化素質直接關系到該地的村民自治是否是依法管理，依法自治。雖然已經(jīng)具備了逐步完善的村民自治法規(guī)，但是法律要執(zhí)行的好，就需要村干部懂法，帶頭執(zhí)法，如果村干部的文化素質低，可能對法律理解不夠，法律意識不足，法律的執(zhí)行力自然就受到影響。在少數(shù)民族地區(qū)就可能存在習慣代替法律，經(jīng)驗管理代替依法管理等現(xiàn)象。長期以來會形成一種慣性，最后形成一種難以更改的秩序，村民們一旦習慣成自然，看待事物就形成了狹隘的觀念，參與決策與行動的意識不足。甘肅省卓尼縣C村有建沼氣池、水壩和育肥牛三個扶貧項目。除了沼氣池建設效果理想，其他兩個項目基本未實現(xiàn)。由于缺乏集體經(jīng)濟，村委會經(jīng)濟運轉幾乎癱瘓，村里的道路、水利、廣電等公共事業(yè)凋零。導致村委會運行能力弱、績效低，由于幾乎沒有公共資產(chǎn)，村民也失去了爭取經(jīng)濟利益的政治參與根本動力，大多數(shù)村民對村委會毫無興趣。這種越落后越不民主的惡性循環(huán)可能會導致村莊凋敗，也影響了鄉(xiāng)村的資源汲取能力。
(四)人力資源難以整合
社會的全面發(fā)展需要思想與文化的認同與融合，當村里大多的精英外出后，許多人常年在外，他們與當?shù)卮迕裨絹碓侥吧?，原來的鄉(xiāng)村“熟人社會”成為“半熟人社會”，村民由熟悉到不甚熟悉便難以形成信任和團結。許多外出村民對原村務已經(jīng)失去興趣，因而出現(xiàn)了“一人多票”的現(xiàn)象。更為嚴重的是，在外出收入較高的吸引力下，一些村干部也紛紛外出打工經(jīng)商，干部職位有名無實，有事電話“遙控”，村民遇事無法見到“村兩委”成員，村委會因此而“空心化”。在這樣的村子，因為缺乏主持大局的人，一旦發(fā)生沖突，如鄰里糾紛、家族矛盾、村民之間械斗等突發(fā)性事件，就會持續(xù)不斷而難以平息事端。
同時，外出農(nóng)民追求經(jīng)濟利益的愿望在外遭受挫折以后，強烈的不平衡感就容易使他們以其他違法犯罪的方式來滿足日益膨脹的欲望。由于流動性大，這部分人還可能在回村以后繼續(xù)實施其違法犯罪行為而很難防范與打擊。根據(jù)權威部門統(tǒng)計，20世紀90年代農(nóng)村青年的違法犯罪迅速增長，其中相當一部分為農(nóng)村流動人口。而盜竊耕牛、農(nóng)具、農(nóng)田水利設施等侵犯公私財產(chǎn)的犯罪又占其中的70％以上。目前部分邊疆民族地區(qū)的青少年在內(nèi)地的犯罪率持續(xù)升高，這些不穩(wěn)定的社會因素勢必會影響民族團結和穩(wěn)定，造成民族地區(qū)社會管理能力低下。
村莊治理能力的現(xiàn)代化路徑
(一)強化“依法治村”的村治途徑
鄉(xiāng)村社會的精英治理成效更加依賴于精英的素質和能力，村規(guī)民約更多地體現(xiàn)為精英的個人意志和權威，社會治理的法治化水平低，缺乏穩(wěn)定和連續(xù)的管理，容易出現(xiàn)高度的“人治”特征。如果沒有相應的約束機制，就會出現(xiàn)類似于大邱莊的“禹作敏式”人物，而使村莊治理走向“集權化”?？隙ㄠl(xiāng)村精英的功能，并不是說鄉(xiāng)村社會的發(fā)育應永遠停留在精英層面。精英治理只是一個特定的過渡階段，將來的發(fā)展應該是在法理規(guī)范的基礎上發(fā)揮精英治理的功能。
應加強農(nóng)村法治建設，實現(xiàn)魅力型權威向法理型權威的轉變，定期組織普法學習班，對村干部、村民、尤其婦女進行法律知識培訓；加大吸收大學生“進村進社”的力度，開展對村干部的外出學習和培訓，培養(yǎng)優(yōu)秀的年輕村干部，組織村民代表外出參觀學習法治水平較高的示范村；健全和完善村委選舉公開、投票公開、政務公開、財務公開；逐步實現(xiàn)性別平等、管理民主，克服宗族、宗教的家族意識和神權意識，樹立村民在村務管理和法律制度面前的平等觀，一切依法管理、依法治村，取消特權。
(二)還原村民委員會組織的自主性，加強其主導地位
第一，村民委員會作為村民自治的組織載體，是村民參與自治活動的最主要組織。應該保證村委會的權威地位，這就需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府組織代表國家行政力量對村委會的權利保障以及對鄉(xiāng)村精英政治和經(jīng)濟活動的監(jiān)督作用，對違反國家法律、損害集體利益的鄉(xiāng)村精英要進行堅決的制止和嚴肅處理，對村莊發(fā)展有貢獻的人才予以獎勵，體現(xiàn)政府“恩威并重”的權威和力量，加強政府權威和體制內(nèi)力量對鄉(xiāng)村治理的滲透，使鄉(xiāng)村治理能夠更加規(guī)范化。因此，民族地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量的加強和維穩(wěn)能力的提高是實現(xiàn)這一治理成效的關鍵。
第二，健全村干部責任制和保障機制。制定嚴格的村干部任職條件(如年齡、學歷、素質要求)，嚴把入口。健全培養(yǎng)機制，做好針對性，多樣化的培訓。建立明確的責任制，對村級各項事務應該有清晰的問責規(guī)定。同時，對村集體資產(chǎn)要明確產(chǎn)權，誰是村級經(jīng)濟法人主體，誰擁有集體資產(chǎn)所有權等應該有制度上的定位和法律上的規(guī)范。在一定的考評機制基礎上建立合理的獎勵制度來鼓勵村干部的良好業(yè)績，當然，對缺乏業(yè)績，或以權謀私的干部也應該有相應的懲罰機制，并且加大對科技人才的引進機制。做好村干部的養(yǎng)老保障，消除他們的后顧之憂。
(三)建立鄉(xiāng)村精英協(xié)同化治理機制，提高農(nóng)民群眾的內(nèi)生動力
西北民族地區(qū)村委會的地位具有一定的特殊性，村民自治普遍存在幾個重疊：村民自治，少數(shù)民族自治，區(qū)域自治三個“自治”重疊，這必然帶來村委會在行使自治權的時候行政化傾向格外突出。因而，我們不能把落實和推進村民自治的責任都推之于村委會，這在民族地區(qū)是不切實際的，而應該進一步夯實村民自治的成長基礎，擴大村級組織的生長資源，進行農(nóng)村組織資源的多極化再造，在確立村委會絕對權威的基礎上突破原有的村民委員會作為農(nóng)村社會自組織的唯一載體?？傊?，農(nóng)村自組織資源的開發(fā)，最主要的是按照共同居住、相互聯(lián)系、有共同的認同感和歸屬感的標準建設鄉(xiāng)村社區(qū)，進行社區(qū)重建。劃分的標準可以依據(jù)村民生產(chǎn)生活的地理環(huán)境、經(jīng)濟整體性及文化的差異性進行組建，農(nóng)村各類經(jīng)濟組織、文藝組織、社區(qū)公益組織等都可以成為村民自治的參與主體，只有借助社會各種組織資源的全面成長，才會擴大選才基礎，培養(yǎng)建設農(nóng)村的多面手。
第一，提高鄉(xiāng)村精英的協(xié)同治理能力。民族地區(qū)宗教勢力、宗族勢力和村委“兩強一弱”的局面顯然不利于培育適應時代的鄉(xiāng)村政治精英，少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有的權力擁有者還稱不上是真正意義上的擁有較多社會資源和較高素質的精英人物。對于社會環(huán)境閉塞、教育水平普遍偏低的西北民族地區(qū)，社會組織的發(fā)育和經(jīng)濟水平的提高很大程度上需要精英人物的帶動和引領，他們應該是國家法律政策的貫徹者、宣傳者，農(nóng)村穩(wěn)定的維護者以及農(nóng)村發(fā)展的引導者。這就需要基層干部加強對宗教精英和宗族精英的對話和交流，強化他們的經(jīng)濟能力和社交能力，與他們建立互信互利的經(jīng)濟協(xié)作關系，一方面，疏導他們單一的社會生活方式；另一方面，引導他們利用自身的資源汲取能力提高和改善村民們的經(jīng)濟生活。建立民族地區(qū)特有的人力資源培養(yǎng)機制，做好人才的選取、培育和留用，培育適應社會主義新農(nóng)村建設的新型農(nóng)民和鄉(xiāng)村能人。對鄉(xiāng)村的治理不能過多依賴國家的制度和支援，而應該挖掘鄉(xiāng)村的內(nèi)生動力。
第二，加快建設民族地區(qū)協(xié)商民主治理機制，提升農(nóng)民群眾政治參與的積極性。人民群眾是社會治理的真正主體，我們應該實現(xiàn)社會治理的人本化，實現(xiàn)廣大人民群眾主動參與社會治理的意識和能力，農(nóng)村協(xié)商民主就是要在基層黨組織的帶領下實現(xiàn)多元主體共同治理。民族地區(qū)農(nóng)民對政治活動的漠視，一方面，減緩了和城市文化的融合；另一方面，也減慢了民族地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展速度。沒有發(fā)展，民族平等與融合就無從談起，交往和生產(chǎn)力是民族發(fā)展的前提。因此，要將民族地區(qū)農(nóng)民的政治參與和經(jīng)濟利益結合起來，村委帶頭人應該將村集體經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟服務作為農(nóng)村社會活動的主要問題來號召農(nóng)民群眾的參與，治理和改善與他們切身利益相關的家庭生計問題，而不是簡單的村委選舉。經(jīng)常性的召開村民代表會議和村民大會，讓村民們都有機會參與制定村規(guī)民約，鼓勵村民們與時俱進、及時改革。與農(nóng)村其他社會組織經(jīng)常進行對話、交流、磋商，利用一切信息網(wǎng)絡平臺來收集民意，形成共識。村干部要切實貫徹好群眾路線，充分發(fā)揮基層黨組織的帶頭作用，讓村民們認識到黨組織是自己的親人，才能擁護黨組織的領導。
(四)加快西北民族地區(qū)的文化交流與融合
我國自漢朝以來漢民族就以漢文化想當然的作為優(yōu)勢文化而排斥其他民族的文化，這種思想引起少數(shù)民族的精英對民族偏見的反彈情緒。黨和國家要加強和民族地區(qū)平等的對話與交流，在尊重少數(shù)民族文化和風俗的基礎上對其進行常態(tài)化治理。
一是，繼續(xù)加強民族地區(qū)的基礎教育。民族地區(qū)應該進一步加大力度強制推行九年義務教育，提高少數(shù)民族地區(qū)群眾文化素質。
二是，積極促進多元文化的融合，有效地促進農(nóng)村社區(qū)建設。村民委員會應該逐漸將宗教習俗與村規(guī)結合起來制定更合理的規(guī)約，提倡節(jié)儉、反對鋪張浪費，主張婚喪新辦，破除舊習，禁毒、禁賭、禁黃，提倡文明禮貌，注重家庭、鄰里關系和諧等內(nèi)容。海北藏族自治州從2007年開始就先后投資了1500萬元完成了134個行政村組織活動中心的建設，基本實現(xiàn)了全覆蓋。在距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較偏遠、人口相對集中的32個行政村設立了“便民服務站”，為村民的需求提供便利。許多村民委員會還想方設法在村里興辦了圖書室、娛樂活動室，為村民提供健康的文化活動陣地。海原縣史店鄉(xiāng)徐坪村就設有農(nóng)家書屋。有的村民委員會還舉辦了農(nóng)民夜校，對農(nóng)民進行教育和掃盲，尤其是部分地區(qū)加強了對婦女的文化教育和權益保障的教育；還有的村民委員會舉辦各類技能培訓班，幫助培養(yǎng)電焊工等技術能手。這些措施極大地促進了農(nóng)村精神文明建設，豐富了農(nóng)民的業(yè)余生活，使農(nóng)民在思想上逐步和城市接軌，為農(nóng)村和諧社會的構建、社會主義新農(nóng)村建設提供了基本的思想道德和文化基礎，可以作為典型大力推廣。
三是，將民族文化作為一種新型產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，將民族地區(qū)的食品、服飾、文藝、人文景觀等民族特色都可以作為產(chǎn)業(yè)來開發(fā)餐飲、服裝和旅游等項目，在國家目前發(fā)展“一帶一路”的進程中加大民族產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使各民族的豐富遺產(chǎn)得以發(fā)揚、民族自豪感得以提高、與漢民族的經(jīng)濟得以交流，讓民族地區(qū)的村民們走出封閉的社會圈子，和國內(nèi)國際社會進行深層次的交流。
總之，民族地區(qū)的治理有其復雜性和多樣性，其治理和融合是長期性的工作，既不能搞簡單化的“一刀切”，也不能急于求成，應該在循序漸進、因地制宜的基礎上，本著寬容、尊重和監(jiān)督的原則，培育建設社會主義新農(nóng)村的新型農(nóng)民，能夠帶領農(nóng)民發(fā)家致富，開闊視野，實現(xiàn)各民族穩(wěn)步共榮。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《政治學研究》2017年第3期
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