本文在國(guó)內(nèi)首次提出和論述了公法農(nóng)協(xié)的概念。為此要區(qū)分大農(nóng)與小農(nóng)，論證了合作組織在不同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的發(fā)展路徑，典型表現(xiàn)為歐美模式和東亞模式，亦即專業(yè)合作社與綜合農(nóng)協(xié)。不僅“公司＋農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化路線，日益蠶食或鯨吞農(nóng)民的利益；簡(jiǎn)單照搬歐美農(nóng)業(yè)資本家之間的合作模式，也不能適應(yīng)小農(nóng)社會(huì)的基本國(guó)情。對(duì)于現(xiàn)有農(nóng)民專業(yè)合作社的困境，本文給出了“大戶吃小戶”與“小戶吃大戶”的獨(dú)到觀察。為此討論了綜合農(nóng)協(xié)的公法地位。在新型大規(guī)模綜合性農(nóng)村合作組織的建設(shè)中，農(nóng)民未必是自發(fā)的，但應(yīng)該是自愿的；農(nóng)民可能是被動(dòng)的，但不能是被迫的。至于“民辦”、“民管”更不能作狹隘理解，而“民受益”則是需要始終堅(jiān)持的。本人最后還給出了“三位一體”、“條塊交融”的農(nóng)村合作協(xié)會(huì)立法建議書，作為進(jìn)一步討論的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：合作社 綜合農(nóng)協(xié) 公法農(nóng)協(xié) 三位一體

一、大農(nóng)合作與小農(nóng)合作：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與發(fā)展路徑

合作收益來自于通過合作增加的收入或者降低的費(fèi)用。合作交易量越大，合作收益越大。只有當(dāng)合作收益能夠補(bǔ)償合作成本有余，合作才得以發(fā)生并持續(xù)，這就是合作的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。在規(guī)?；亩袌?chǎng)化程度較高的條件下，僅僅單種業(yè)務(wù)的生產(chǎn)量、交易量就足以達(dá)到經(jīng)濟(jì)規(guī)模，所以大農(nóng)合作往往是專業(yè)合作。同樣由于規(guī)?；?、市場(chǎng)化程度較高，單個(gè)大農(nóng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)力較強(qiáng)，單個(gè)大農(nóng)的預(yù)期合作收益也足夠大，容易出現(xiàn)合作“帶頭人”，也容易得到呼應(yīng)，從而能夠自發(fā)產(chǎn)生合作。

小農(nóng)的規(guī)?；潭容^低，往往又首先滿足自給性消費(fèi)，市場(chǎng)化程度也較低。由于小農(nóng)與市場(chǎng)發(fā)生交易總是“吃虧”較多（小農(nóng)社會(huì)中流傳的商人形象多為負(fù)面也有這個(gè)原因），所以小農(nóng)在經(jīng)濟(jì)上本能的、也是合乎理性的傾向是盡量減少交易發(fā)生的必要，在生產(chǎn)上趨于多樣化以更多地、更方便地滿足自給性消費(fèi)，因而小農(nóng)的專業(yè)化程度往往較低，譬如既種糧又種菜、既養(yǎng)豬又養(yǎng)雞，甚至自己腌制臘肉、打磨豆腐。當(dāng)然，不排除在一個(gè)有利于農(nóng)民的合作組織框架下，小農(nóng)也可以是專業(yè)化的，甚至追求“精細(xì)化”，并且市場(chǎng)化程度也有所提高。這就是說，合作化可以促進(jìn)小農(nóng)的專業(yè)化、市場(chǎng)化，而專業(yè)化、市場(chǎng)化也有助于降低和分?jǐn)偤献鞒杀?。這就存在一個(gè)合作化與專業(yè)化（以及市場(chǎng)化）孰先孰后的問題。如果把專業(yè)要求置于合作之前，那就只有少數(shù)大戶才能達(dá)到足夠的專業(yè)化程度，從而產(chǎn)生和維系專業(yè)合作。一部分人“先富起來”，是否必然帶動(dòng)更多人致富已經(jīng)很成疑問；而一部分人“先合作起來”， 則從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律可以確定：一、這種局部合作的力量仍不足以抗衡工商資本；二、縱使在大戶之間果真是合作（其實(shí)很多實(shí)際上是合伙），首先得到加強(qiáng)的將是農(nóng)村市場(chǎng)上大戶對(duì)于小農(nóng)的壟斷力量，變成了“大戶吃小農(nóng)”。如果這種所謂的農(nóng)民專業(yè)合作得到政策傾斜，則是人為排斥更多小農(nóng)于合作之外，加劇農(nóng)村的兩級(jí)分化和社會(huì)不公。因此，首當(dāng)建立一個(gè)廣泛覆蓋的合作體系，至于專業(yè)化與否，以何種業(yè)務(wù)為主，則是合作成員的自主選擇。

小農(nóng)合作，在規(guī)?；?、市場(chǎng)化、專業(yè)化程度較低的條件下，要取得規(guī)模優(yōu)勢(shì)，就必須更加綜合、更大聯(lián)合、更多層次。也就是在業(yè)務(wù)品種上更加綜合，在人數(shù)范圍上更大聯(lián)合，又由于基層合作的有效半徑很難超過熟人社會(huì)，大合作又要借助多層次合作來實(shí)現(xiàn)，以此達(dá)到合作的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。即便小農(nóng)的市場(chǎng)化、專業(yè)化程度有所提高，小農(nóng)合作的經(jīng)濟(jì)規(guī)模仍然不易達(dá)到。由于單個(gè)小農(nóng)的預(yù)期合作收益實(shí)為有限，而達(dá)到經(jīng)濟(jì)規(guī)模所要求的合作成員數(shù)又較多，故而小農(nóng)的大規(guī)模合作難以自發(fā)產(chǎn)生。日本、韓國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣的小農(nóng)合作都是政府大力主導(dǎo)，有特別法保障如“農(nóng)協(xié)法”，具有公法地位和某些特許權(quán)。

這種綜合農(nóng)協(xié)大面積覆蓋農(nóng)村人群，橫向上必然趨于綜合化，縱向上要求形成多級(jí)體系。要溝通這種橫向、縱向的合作，還往往要有一個(gè)內(nèi)置的金融合作平臺(tái)。綜合農(nóng)協(xié)不僅在業(yè)務(wù)上更加綜合，更重要的是在成員上普遍覆蓋，這不僅是為了達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也是為了社會(huì)公平，政府對(duì)于合作組織的支持從而能夠惠及全體農(nóng)民。這樣一個(gè)合作體系，同時(shí)也具有政府支農(nóng)體系的功能，既降低了農(nóng)民與市場(chǎng)的交易成本，也降低了政府與農(nóng)民的交易成本。綜合農(nóng)協(xié)還從事某些特許業(yè)務(wù)尤其是一些農(nóng)村金融、流通業(yè)務(wù)，具有法定的或者事實(shí)上的壟斷地位，但是由于農(nóng)協(xié)是農(nóng)民直接或間接擁有和控制的，這種壟斷對(duì)外加強(qiáng)了農(nóng)民的市場(chǎng)力量，恰恰有助于保護(hù)農(nóng)民的利益。這個(gè)農(nóng)協(xié)體系的形成與運(yùn)作，都是自上而下和自下而上相結(jié)合，既有政府導(dǎo)向，也有農(nóng)民參與，因此取得巨大的成功。這是日本、韓國(guó)乃至臺(tái)灣地區(qū)推行各自意義上“新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)”的重要經(jīng)驗(yàn)。

二、歐美模式與東亞模式：專業(yè)合作社與綜合農(nóng)協(xié)

世界主要國(guó)家的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，都是以合作制為重要組織形式的。不同在于，歐美普遍是大農(nóng)（農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)資本家），大農(nóng)的規(guī)模化、市場(chǎng)化和專業(yè)化的程度都很高，大農(nóng)彼此之間“專業(yè)”聯(lián)系較強(qiáng)。大農(nóng)的合作，其實(shí)是農(nóng)業(yè)資本家的合作，是一種類似農(nóng)業(yè)商會(huì)的合作組織，是可以“自發(fā)自愿”搞起來的，而且往往以“專業(yè)”合作為特征和優(yōu)勢(shì)。

東亞普遍是小農(nóng)，小農(nóng)的規(guī)?；?、市場(chǎng)化和專業(yè)化的程度都很低，小農(nóng)彼此之間的社區(qū)聯(lián)系較強(qiáng)。小農(nóng)合作要取得規(guī)模優(yōu)勢(shì)，就必須大面積覆蓋農(nóng)村人群，橫向上必然趨于綜合化，縱向上要求形成多級(jí)體系。要溝通這種橫向、縱向的合作，還必須有一個(gè)內(nèi)置的金融合作平臺(tái)。這就是綜合農(nóng)協(xié)。相當(dāng)于中國(guó)供銷社、信用社（乃至農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行），以及農(nóng)技推廣等單位，都在一個(gè)農(nóng)協(xié)體系之內(nèi)，而且這個(gè)農(nóng)協(xié)體系又在政府指導(dǎo)下，如同村民自治那般實(shí)行自下而上的民主管理（值得指出的是農(nóng)協(xié)一般實(shí)行“議行分立”。如臺(tái)灣農(nóng)會(huì)重大決策權(quán)在理事會(huì)，理事是農(nóng)民選舉產(chǎn)生的。日常執(zhí)行權(quán)在總干事，由理事會(huì)聘任，干事都需要具有經(jīng)核準(zhǔn)的專業(yè)資格。這樣既保障農(nóng)協(xié)的民意基礎(chǔ)，又保障其專業(yè)能力。）

綜合農(nóng)協(xié)以日本、韓國(guó)、臺(tái)灣地區(qū)為代表。日本農(nóng)協(xié)全稱“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合”，“協(xié)同組合”在日文里就是合作社的意思，日本農(nóng)協(xié)本來就是明治維新后學(xué)習(xí)西方特別是學(xué)習(xí)歐洲方興未艾的合作社運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。

綜合農(nóng)協(xié)之“農(nóng)協(xié)”本來就是農(nóng)業(yè)合作社的意思，只不過傾向于大規(guī)模、多層次、綜合性的發(fā)展方向與內(nèi)在結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在有些人一提到農(nóng)協(xié)就想起“農(nóng)民協(xié)會(huì)”，一提起“農(nóng)民協(xié)會(huì)”就想起當(dāng)年打土豪、分田地的“農(nóng)會(huì)”（剛好臺(tái)灣的綜合農(nóng)協(xié)也稱“農(nóng)會(huì)”，更容易產(chǎn)生誤會(huì)），因此產(chǎn)生一些政治上的顧慮，其實(shí)是大可不必。農(nóng)民果真要造反，也不在于叫“農(nóng)會(huì)”還是“拜上帝會(huì)”。中國(guó)歷史上的農(nóng)民向來沒有自己的正規(guī)組織，在忍無可忍之下還不是照樣造反？而日、韓、臺(tái)的歷史經(jīng)驗(yàn)與理論研究都證明，有組織的農(nóng)民在政治上趨于保守，是執(zhí)政當(dāng)局的穩(wěn)定支持力量。

又有種觀點(diǎn)認(rèn)為，日本農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，日本農(nóng)協(xié)正在衰落，由此判斷綜合農(nóng)協(xié)不適合中國(guó)國(guó)情（按照他們的邏輯，好像首先不適合日本國(guó)情？）應(yīng)該承認(rèn)，隨著土地、勞動(dòng)成本上升，對(duì)于土地密集型、勞動(dòng)密集型的行業(yè)如農(nóng)業(yè)來說，其競(jìng)爭(zhēng)力的確是受到影響的。傳統(tǒng)紡織業(yè)如果在美國(guó)失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，恐怕無論采取家族企業(yè)、上市公司還是合作社的形式都是難以回天的。

至于日本農(nóng)協(xié)是否在“衰落”，如果“日漸衰落”，其原因又何在呢？日本農(nóng)民只剩下幾百萬，中國(guó)9億農(nóng)民，哪怕是8億進(jìn)了城，還有1億人口的三農(nóng)問題存在。地價(jià)、工資水平的上漲使得日本農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受損，是另外一個(gè)問題，與農(nóng)協(xié)組織形式?jīng)]有多大關(guān)系。日本農(nóng)協(xié)試圖保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，以致可能損害國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的利益，這與中國(guó)的情況相差萬里，中國(guó)農(nóng)民首先是被損害的對(duì)象。

以上曾經(jīng)討論了綜合農(nóng)協(xié)與農(nóng)業(yè)合作社的相同之處，兩者都是建立在合作制基礎(chǔ)上的。但是綜合農(nóng)協(xié)并不一定實(shí)行“股金”制度（或者只是象征性收些會(huì)費(fèi)），也不像標(biāo)準(zhǔn)的合作社那樣嚴(yán)格注重交易額返還（如日本采取代銷手續(xù)費(fèi)的方式）。但是，考慮到眾多分散的兼業(yè)小農(nóng)這樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，業(yè)務(wù)品種較多，而單種業(yè)務(wù)量較小，實(shí)行交易額返還在技術(shù)上困難較大，計(jì)算的復(fù)雜性太高。而股金額太大農(nóng)民難以承受，股金額太小又沒有多少實(shí)際意義，也許就不如不設(shè)股金。綜合農(nóng)協(xié)在流通領(lǐng)域的作用相當(dāng)于一個(gè)代理商，只不過這個(gè)代理商是受農(nóng)民控制的，代理費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)民通過農(nóng)協(xié)制訂的，這樣就未必要實(shí)行通常那種繁瑣的交易額返還制度。

三、大戶吃小戶vs小戶吃大戶：農(nóng)民專業(yè)合作社的困境

浙江較早開展農(nóng)民專業(yè)合作試點(diǎn)，取得一些經(jīng)驗(yàn)和成效，也暴露出一些體制、結(jié)構(gòu)上的深層問題。農(nóng)民專業(yè)合作，過于弱小、分散，缺乏社區(qū)依托和金融支持，難以做大做強(qiáng)。根本原因在于，小農(nóng)基礎(chǔ)上的農(nóng)民專業(yè)合作，難以達(dá)到規(guī)模優(yōu)勢(shì)，更難體現(xiàn)社會(huì)公平。雖然從2007年7月起《農(nóng)民專業(yè)合作社法》在全國(guó)施行，但是其他省份的條件不會(huì)好過浙江，因此這部法律可以預(yù)見的實(shí)施前景不容樂觀。

中國(guó)與美國(guó)國(guó)土面積差不太多，中國(guó)有20000萬多農(nóng)戶，美國(guó)僅有17萬農(nóng)場(chǎng)主。中國(guó)地少人多的現(xiàn)實(shí)條件，決定了農(nóng)戶規(guī)模普遍偏小，農(nóng)民本身的專業(yè)化程度就很低，在此基礎(chǔ)上，片面強(qiáng)調(diào)歐美式的所謂專業(yè)合作，是難成氣候的。

小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以自發(fā)產(chǎn)生農(nóng)民專業(yè)合作，更難以有效支撐農(nóng)民專業(yè)合作。從實(shí)踐來看，能夠長(zhǎng)期存續(xù)的農(nóng)民專業(yè)合作（如果是真“合作”），要么向綜合化發(fā)展，要么只能是以農(nóng)業(yè)“大戶”為主體的。也只有大戶之間的專業(yè)合作相對(duì)容易出現(xiàn)，比較容易達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

而那些向綜合化方向發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社，其主要成員、服務(wù)對(duì)象也往往是相對(duì)集中在較為穩(wěn)定的社區(qū)范圍內(nèi)。這樣的農(nóng)民專業(yè)合作社，其實(shí)更像是社區(qū)合作社，更多利用社區(qū)紐帶的優(yōu)勢(shì)，但是由于制度設(shè)計(jì)上的“專業(yè)化”傾向，以及對(duì)于現(xiàn)有農(nóng)村基層組織資源缺少整合，社區(qū)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得又不夠。

有些農(nóng)民專業(yè)合作社的“典型”，壓根就是政府人為扶植的結(jié)果，但這種扶植卻是以更多小農(nóng)被疏遠(yuǎn)為代價(jià)的。

至于某些部門大力支持的“公司+農(nóng)戶”更是不加掩飾地為“老板”服務(wù)的。但農(nóng)村中的“老板”和“大戶”只是少數(shù)，他們的合法權(quán)利政府自當(dāng)保護(hù)，但是沒有理由給予格外的政策傾斜，否則長(zhǎng)此下去將進(jìn)一步加劇農(nóng)村社會(huì)的分化。所以，有必要在農(nóng)民專業(yè)合作社的綜合、聯(lián)合、整合的基礎(chǔ)上，建設(shè)惠及大多數(shù)農(nóng)村人群的合作體系，既是為了達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也是為了體現(xiàn)社會(huì)公平。

一些統(tǒng)計(jì)數(shù)字似乎支持了“專業(yè)合作社助農(nóng)增收”的論斷，但是，值得注意的現(xiàn)實(shí)是，只有農(nóng)業(yè)大戶、收入較高或較具增長(zhǎng)潛力的農(nóng)戶才有興趣加入專業(yè)合作社或成為其積極社員。

現(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社，大多數(shù)也都是不規(guī)范的，其中尚能持續(xù)經(jīng)營(yíng)的，所起到的往往也不過是中間商的作用。這些掛羊頭賣狗肉的農(nóng)民專業(yè)合作社并不代表農(nóng)民特別是小農(nóng)的利益。如果政府又賦予專業(yè)合作社一些優(yōu)惠和補(bǔ)助，則有相當(dāng)一些專業(yè)合作社的成立本來就是為了騙取這點(diǎn)資源。

現(xiàn)實(shí)中的“合作社”，大戶之間往往是合伙、合股而非合作，又吸納了一些分散的小戶作為社員，縱使大戶之間有合作制因素，他們對(duì)于小戶則實(shí)際上扮演的是中間商的角色，哪怕小戶在形式上也是合作社社員。由于合作社社務(wù)在事實(shí)上為大戶所把持，“合作社”與社員之間其實(shí)就是普通的買賣關(guān)系，大戶控制的合作社扮演的僅僅是中間商的作用。這就是“大戶吃小戶”。

又由于農(nóng)民專業(yè)合作社強(qiáng)調(diào)所謂農(nóng)民自發(fā)，于是大戶才有可能自發(fā)，而大戶投入的資金、勞務(wù)等如果折成股份往往超過合作社內(nèi)的20%限制?，F(xiàn)有的農(nóng)民專業(yè)合作社幾乎都是一個(gè)或幾個(gè)大戶所主導(dǎo)所“帶動(dòng)”的。大戶很多未必就是交易額意義上的大戶，首先是具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)能力和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，很多大戶本身的種植、養(yǎng)殖規(guī)模并不是很大，因此如果主要按照“交易額返還”來分配盈余，往往對(duì)于大戶的經(jīng)營(yíng)勞務(wù)缺乏回報(bào)。于是大戶不愿意合作社的“規(guī)范化”，或者在限制股權(quán)的情況下提出撤資，這又動(dòng)搖了合作社的基礎(chǔ)。一些小戶聽說合作社就是為自己“服務(wù)”的，本來就喜歡搭便車，又聽說合作社還拿了政府的一些補(bǔ)助，更是對(duì)于大戶有所不滿，在合作社規(guī)范化的名義下，甚至有“小戶吃大戶”的傾向。

這就引出建設(shè)惠及大多數(shù)農(nóng)民的合作體系的必要。完全順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律可以產(chǎn)生的專業(yè)合作社主要只能是為了農(nóng)業(yè)資本家和農(nóng)業(yè)大戶服務(wù)的。

小農(nóng)的大規(guī)模合作，不可能自發(fā)產(chǎn)生。（倒是歐美的農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)資本家容易自發(fā)合作）。這就需要政府的主導(dǎo)。政府主導(dǎo)并非包辦代替農(nóng)民，而且打破各種既得利益集團(tuán)的阻隔，現(xiàn)在某些政府部門的所謂支農(nóng)，到底是支持農(nóng)民，還是支持農(nóng)業(yè)資本家？到底是支持農(nóng)民中的少數(shù)大戶，還是支持眾多的小農(nóng)？如果我們不能承受農(nóng)村土地大量兼并、小農(nóng)大量破產(chǎn)的社會(huì)政治代價(jià)，而工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程還不足以在短期內(nèi)消化農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，則至少在未來幾代人的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村仍將維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的格局。必須正視這樣的基本國(guó)情，來構(gòu)造和調(diào)整農(nóng)村中的生產(chǎn)關(guān)系。

這就需要合作的綜合、聯(lián)合與整合，在此基礎(chǔ)上全面深化農(nóng)村金融、流通與科技體制改革。

有人又以為，非得農(nóng)民專業(yè)合作社的大量發(fā)展，才好在此基礎(chǔ)上建立大規(guī)模多層次綜合性的合作體系。其實(shí)并不盡然。缺乏這樣一個(gè)合作體系的支撐，農(nóng)民專業(yè)合作社也是難以健全發(fā)展的。如果已經(jīng)形成了一些并不規(guī)范的所謂農(nóng)民專業(yè)合作社，又往往成為進(jìn)一步整合和改革的阻力。

四、綜合農(nóng)協(xié)作為公法社團(tuán)

公法是相對(duì)于私法而言的。涉及國(guó)家權(quán)力或者公權(quán)力、公共利益保護(hù)的是公法，如憲法、行政法。私法強(qiáng)調(diào)自發(fā)、自由、自愿以及契約自治，最典型的是民法、商法。我國(guó)現(xiàn)行的合作社立法，如同公司法一樣，屬于民商法亦即私法范疇，現(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體立法更是如此。日本、韓國(guó)的農(nóng)協(xié)法，以及臺(tái)灣的農(nóng)會(huì)法，則具有強(qiáng)烈的公法特征。

現(xiàn)在有一些學(xué)者一講到農(nóng)協(xié)就落入NGO的概念陷阱。如同很多人一講到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就只知道企業(yè)特別是私有企業(yè)，走向一個(gè)極端，不注意基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等非營(yíng)利組織（非政府組織NGO）。一講到非政府組織或社會(huì)團(tuán)體，又走向另外一個(gè)極端，只知道假想什么純粹自發(fā)的NGO，不注意社會(huì)團(tuán)體在法理及實(shí)踐上可以立足在不同的基礎(chǔ)上。為此有必要區(qū)分出：公法上的社團(tuán)法人，與私法上的社團(tuán)法人（或者公法上的合作組織與私法上的合作組織）。也就是說，社團(tuán)問題（乃至合作組織）恐怕不能僅僅局限于私法（民法）的視野，對(duì)于具有公法地位的社團(tuán)，需要積極探索。

公法上的社團(tuán)法人，想比于私法上的社團(tuán)法人，兩者的重要區(qū)別，包括成員的強(qiáng)制性（或至少是默認(rèn)性、普遍覆蓋性），比如執(zhí)業(yè)律師要求是律師協(xié)會(huì)的會(huì)員，注冊(cè)會(huì)計(jì)師亦然（見于律師法、注冊(cè)會(huì)計(jì)師法）。在中國(guó)現(xiàn)行體制下，消費(fèi)者協(xié)會(huì)、仲裁協(xié)會(huì)都具有公法賦予的地位和職能（如消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、仲裁法）。著作權(quán)法要求建立著作權(quán)集體管理組織，如著作權(quán)協(xié)會(huì)，并賦予其法定職能。類似的例子，還有工會(huì)以及一些國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)協(xié)（或公法合作社）、工業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）。

一般的NGO是按照民法（私法）上的社會(huì)團(tuán)體法人登記設(shè)立的，完全是當(dāng)事人意思自治。好比一個(gè)釣魚協(xié)會(huì)、橋牌協(xié)會(huì)就是這樣。對(duì)于這樣的民間NGO，民法上的確認(rèn)和保護(hù)已經(jīng)足夠。但是，對(duì)于農(nóng)協(xié)這樣的弱勢(shì)群體組織來說，私法地位和保護(hù)還是不夠的。

好比很多有錢有勢(shì)的資本家特別是大資本家頗有積極性發(fā)起和參與商會(huì)活動(dòng)，為此承擔(dān)的精力和費(fèi)用相對(duì)于他們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)力是微不足道的，而預(yù)期的收益分?jǐn)偤笕匀蛔銐虼?。而從相?duì)弱勢(shì)的農(nóng)民階層、勞工階層的角度來看，如果缺乏法律上的強(qiáng)制規(guī)定包括經(jīng)費(fèi)支持和職業(yè)保障，農(nóng)協(xié)、工會(huì)帶頭人必將承擔(dān)太多的風(fēng)險(xiǎn)和付出，因而純粹民間的農(nóng)協(xié)、工會(huì)難以自發(fā)產(chǎn)生和鞏固，或者所能自發(fā)產(chǎn)生的民間組織及其帶頭人容易滑向極端，極端組織通過非理性的方式才能鞏固自己的存在，有可能加劇社會(huì)的對(duì)抗，而要避免出現(xiàn)這種危險(xiǎn)局面，國(guó)家主動(dòng)介入以提升工人（和農(nóng)民）的組織化程度，促進(jìn)社會(huì)力量的均衡，這是大有必要的。而為了克服搭便車行為，工會(huì)、農(nóng)協(xié)都有必要取得公法地位，不能是純粹的NGO（當(dāng)然也不是政府，也并不意味著依賴政府。）

比如工會(huì)法規(guī)定了企業(yè)必須設(shè)立工會(huì)，并且是統(tǒng)一工會(huì)，工會(huì)必須按照一定程序產(chǎn)生并具有法定地位和經(jīng)費(fèi)保障。如果比照純粹的NGO，工會(huì)可設(shè)可不設(shè)，甚至一個(gè)企業(yè)里面可以設(shè)立好多個(gè)“自發(fā)自愿”的工會(huì)，那樣子資本家最高興，工人自己先分裂了，就無從通過集體談判取得面對(duì)資方的有利地位。

又如村民委員會(huì)，不是政府機(jī)構(gòu)，但也不能是純粹的NGO，雖然村民委員會(huì)是由農(nóng)民組成并由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的，既無人事編制又無行政級(jí)別。否則一個(gè)村為何不可以成立好幾個(gè)村委會(huì)呢？如果是純粹的NGO，多數(shù)意見也沒有多少?gòu)?qiáng)制效力。為了克服搭便車、也是為了某種“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，一個(gè)給定區(qū)域只能有一個(gè)村委會(huì)，在法定范圍內(nèi)有其獨(dú)立的職權(quán)。你不去投票，或者你沒有投票給當(dāng)選的村委會(huì)，但是仍然要受到村委會(huì)合法職權(quán)的約束，不能另立“村委會(huì)”。這就是村委會(huì)的公法地位，有時(shí)也被稱為半官方地位。半官方，并不等于受官方（特別是行政當(dāng)局）的控制，而是這種社團(tuán)具有一些類似官方的功能，但又是自治的。其實(shí)即便是某些工商團(tuán)體，采用“大陸法系”的亞洲國(guó)家及地區(qū)，如日本、韓國(guó)、臺(tái)灣，也通過立法明確其與一般社團(tuán)的區(qū)別。在大陸法系的故鄉(xiāng)德國(guó)，商會(huì)則明確有公法商會(huì)和私法商會(huì)的區(qū)分，公法商會(huì)是相關(guān)企業(yè)必須參加的（當(dāng)然，這不等于說政府可以控制商會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人選）。

因此要超越我們現(xiàn)有“官辦”、“民辦”這些概念陷阱。應(yīng)該討論：公法上的社團(tuán)、私法上的社團(tuán)。正視兩者的不同，對(duì)于私法上的社會(huì)團(tuán)體，立法上尊重當(dāng)事人意思自治，行政上盡量不干預(yù)。對(duì)于公法上的社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)以特別法賦予其地位與職能，行政上僅在法律許可的范圍內(nèi)，名正言順地行使權(quán)限。例如在臺(tái)灣，農(nóng)會(huì)總干事買一部座車，也要報(bào)“行政院農(nóng)委會(huì)”核準(zhǔn)，但總干事的人選，則由農(nóng)會(huì)理事會(huì)自主選聘，總干事的任職資格須由“政府”相應(yīng)的主管部門核準(zhǔn)?？偢墒乱唤?jīng)聘任，就享有“農(nóng)會(huì)法”所規(guī)定的職權(quán)。而在一般依據(jù)私法設(shè)立的企業(yè)或社團(tuán)，類似的總干事職位可設(shè)可不設(shè)，如果設(shè)立了這個(gè)職位，其職權(quán)也是來自理事會(huì)（董事會(huì)）的授權(quán)，或者由企業(yè)或社團(tuán)章程作出規(guī)定，無需國(guó)家公法的介入，或者說不受國(guó)家公法干預(yù)。

現(xiàn)在我國(guó)學(xué)術(shù)界受到某種貌似“現(xiàn)代化”的思潮影響，一味追求所有協(xié)會(huì)的民間性。但是，在事實(shí)上乃至法律上承擔(dān)公共職能的某些社團(tuán)，是客觀存在的，也是同樣亟待大力發(fā)展的，這種社團(tuán)要承擔(dān)特別的義務(wù)，包括其內(nèi)部事務(wù)也要受到公法的制約。

從農(nóng)民權(quán)益的表達(dá)與維護(hù)出發(fā)，一些學(xué)者近些年來大力倡導(dǎo)“農(nóng)民協(xié)會(huì)”。這些學(xué)者自己連個(gè)稍微像樣點(diǎn)兒的“自發(fā)自愿”的學(xué)會(huì)還沒有搞出來，又怎能期望農(nóng)民能搞出符合他們“學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的農(nóng)民協(xié)會(huì)呢？他們所設(shè)想的農(nóng)民協(xié)會(huì)，如果沒有經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容，沒有政府大力扶持，這樣的農(nóng)民協(xié)會(huì)難以產(chǎn)生，更不足以獨(dú)立持久。

其實(shí)幾個(gè)、幾十個(gè)農(nóng)民只要達(dá)成相互約定，未必需要協(xié)會(huì)之類的有形組織，也足以形成有效的集體行動(dòng)。這種集體行動(dòng)往往只能在具體議題和個(gè)案上發(fā)揮作用。縱使他們形成協(xié)會(huì)，如果人數(shù)較少，代表性不足，也難以形成談判地位。成百上千、成千上萬的農(nóng)民就需要有形的組織了，但是恐怕連開個(gè)會(huì)、吃頓飯的經(jīng)費(fèi)都無從著落，用不著什么人來“壓制”，也很難生長(zhǎng)。如果在國(guó)家不能積極引導(dǎo)的情況下消極地放任所謂的“結(jié)社自由”，甚至有可能變成什么人有錢請(qǐng)大家吃飯、開會(huì)，就可以拉一個(gè)“農(nóng)民協(xié)會(huì)”，真的有可能會(huì)被土豪劣紳所利用。因此，從政治角度考慮的“農(nóng)民協(xié)會(huì)”或類似的群眾性自治組織，與從經(jīng)濟(jì)角度考慮的農(nóng)村合作組織，完全可以統(tǒng)籌考慮、合而為一，同時(shí)兼有行政輔助功能——這是經(jīng)濟(jì)合作組織、群眾自治團(tuán)體與行政輔助機(jī)構(gòu)的“三位一體”。至于農(nóng)協(xié)的“農(nóng)民主體地位”，在這個(gè)問題上不能一味講“階級(jí)成分”。臺(tái)面上由幾個(gè)農(nóng)民出面并不見得就是農(nóng)民主體，而是需要建立專業(yè)化、職業(yè)化的干部隊(duì)伍。

五、結(jié)束語(yǔ)

新農(nóng)村建設(shè)的首要問題是為了誰，依靠誰？所謂為農(nóng)服務(wù)，到底是賺農(nóng)民的錢，還是為農(nóng)民賺錢？所謂支農(nóng)，到底是支持農(nóng)民，還是支持涉農(nóng)資本，甚至是“農(nóng)官”？如果是支持農(nóng)民，到底是支持農(nóng)民中的少數(shù)大戶，還是支持眾多的小農(nóng)？如果我們不能承受農(nóng)村土地大量兼并、小農(nóng)大量破產(chǎn)的社會(huì)政治代價(jià)，而工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程還不足以在短期內(nèi)消化農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，則至少在未來幾代人的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村仍將維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的格局。必須正視這樣的基本國(guó)情，來構(gòu)造和調(diào)整農(nóng)村中的生產(chǎn)關(guān)系。這就需要合作的綜合、聯(lián)合與整合，在此基礎(chǔ)上全面深化農(nóng)村金融、流通與科技體制改革，建立惠及農(nóng)村大多數(shù)人群的合作體系，這是貫徹科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的應(yīng)有之義。

農(nóng)村、農(nóng)民問題不僅是農(nóng)業(yè)問題，農(nóng)業(yè)問題更不僅僅是生產(chǎn)問題，而更多是生產(chǎn)關(guān)系層面的問題。農(nóng)業(yè)問題，恐怕在農(nóng)業(yè)之外，涉及整個(gè)農(nóng)村金融、流通與科技推廣體系的建設(shè)與整合，這就需要發(fā)展合作組織作為有效載體。至于專業(yè)合作的困難與問題，很多也要在專業(yè)合作之外尋找原因和求解之道。

從農(nóng)民利益的立場(chǎng)來看，公司加農(nóng)戶是南轅北轍，而農(nóng)民專業(yè)合作是舍本求末。小農(nóng)需要大合作。一些人們寄予厚望的所謂“農(nóng)民專業(yè)合作”注定讓人失望，但這并不是合作制本身的問題，而是我們根據(jù)中國(guó)實(shí)際采取有效的合作制形式。農(nóng)民專業(yè)合作已經(jīng)出現(xiàn)的問題，不是什么“發(fā)展中的問題”，而是起點(diǎn)上的問題。如果農(nóng)民合作特別是小農(nóng)合作輸在起點(diǎn)上，今后就越發(fā)難以改變既得利益格局。

合作組織立法與實(shí)踐，必須擺脫私法上的思維定勢(shì)。一些部門和學(xué)者熱衷談?wù)摗稗r(nóng)民專業(yè)合作社”的“自發(fā)自愿”、“民辦、民管”，仍然局限于私法視野，這些論調(diào)或要求對(duì)于農(nóng)業(yè)資本家（或者所謂“大戶”）之間的合作應(yīng)該是行得通的，對(duì)于小農(nóng)合作，則是行不通的。

不要局限于“自發(fā)自愿”，當(dāng)然不是搞強(qiáng)迫。在新型大規(guī)模綜合性農(nóng)村合作組織的建設(shè)中，農(nóng)民未必是自發(fā)的，但應(yīng)該是自愿的；農(nóng)民可能是被動(dòng)的，但不能是被迫的。

至于“民辦”、“民管”更不能作狹隘理解，而“民受益”則是需要始終堅(jiān)持的。不要局限于“民辦、民管”，是說不能一味講求農(nóng)民“成分”，而要引入專業(yè)化、職業(yè)化的管理機(jī)制。而且，“民辦”未必等同于農(nóng)民自行創(chuàng)辦；“公辦”的，仍然也可以是“民管”的。

公法社團(tuán)具有一定的強(qiáng)制性，并不排除內(nèi)部的民主自治。而且確保自身內(nèi)部的民主自治，正是取得和保持公法地位的應(yīng)有之義。

這里要特別說明，本人主張公法農(nóng)協(xié)，但并不反對(duì)同時(shí)存在和發(fā)展私法上的“農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)”、“農(nóng)民協(xié)會(huì)”、“農(nóng)村發(fā)展協(xié)會(huì)”等諸如此類的NGO組織。對(duì)于NGO組織的設(shè)立，還是按照盡可能自由和開放的原則辦理。我甚至建議，原本經(jīng)由私法程序產(chǎn)生的農(nóng)協(xié)，在符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件后，可以直接改組為公法農(nóng)協(xié)。

總之，公法社團(tuán)或公法合作組織，既是農(nóng)民行為，更是國(guó)家行為。在農(nóng)民與市場(chǎng)之間（包括農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與資本之間）的博弈中，國(guó)家力量應(yīng)當(dāng)介入及如何介入，這是一個(gè)重大的理論與實(shí)踐問題。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《太平洋學(xué)報(bào)》2009年第12期

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