十年前，黃宗智認(rèn)為以清代帝國(guó)行政實(shí)踐為代表的“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”傳統(tǒng)，頑強(qiáng)地延續(xù)至民國(guó)、毛澤東時(shí)期和改革時(shí)代的治理實(shí)踐。這種簡(jiǎn)約主義的行政模式，展現(xiàn)出國(guó)家與社會(huì)二元之間的相互協(xié)調(diào)，并集中交匯于一系列高度依賴(lài)“準(zhǔn)官員”的基層治理領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，社會(huì)主 義現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)開(kāi)始與累積農(nóng)業(yè)剩余的集體體制脫鉤，鄉(xiāng)村社會(huì)成為現(xiàn)代國(guó)家的反哺對(duì)象。與 此同時(shí)，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的壓力并未減弱，鄉(xiāng)村社會(huì)日益成為現(xiàn)代國(guó)家需要積極應(yīng)對(duì) 的綜合治理領(lǐng)域。與“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”所體現(xiàn)的研究思路相近，華中村治研究聚焦于后稅費(fèi)時(shí)期 的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，對(duì)一系列半正式行政實(shí)踐，如社會(huì)公共服務(wù)、項(xiàng)目制運(yùn)作、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等領(lǐng)域給予持續(xù)關(guān)注。令人疑惑不解的是，盡管以村級(jí)組織為治理主體的半正式行政依然 簡(jiǎn)約，但村干部卻不再完全自行其是，而是更多地聽(tīng)命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；另一方面，村干部逐步成長(zhǎng)為 資源輸入過(guò)程中的權(quán)勢(shì)群體，在謀取私利上幾乎不受控制，成為鄉(xiāng)村治理中的頑疾。迫于來(lái)自 中央和上級(jí)政府的監(jiān)管與問(wèn)責(zé)，縣鄉(xiāng)政府開(kāi)始對(duì)簡(jiǎn)約的半正式行政結(jié)構(gòu)進(jìn)行著多方位的制度調(diào) 整，但成效并不顯著。

總體而言，處于國(guó)家與社會(huì)交匯處的基層行政實(shí)踐并未完全突破簡(jiǎn)約主義的治理模式，但半正式的基層行政實(shí)踐中正式的行政結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)土社會(huì)之間達(dá)到前所未有的相互交融，鄉(xiāng)村基本治理 單元中行政單元的治理日趨占據(jù)主導(dǎo)地位；而自然單元的治理雖為中央所積極倡導(dǎo)，卻并未在 基層治理實(shí)踐中普遍推廣。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，半正式基層行政的內(nèi)在邏輯亟待厘清，以行政村為代表的鄉(xiāng)村基本治理單元的治理能力建構(gòu)愈發(fā)緊迫。這為學(xué)界進(jìn)一步探討以半正式行政實(shí)踐為核心的基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)路徑提供了重要契機(jī)。本文的基本思路是，在國(guó)家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的視野中，觀察鄉(xiāng)村基本治理單元的結(jié)構(gòu)性變化，著眼于新時(shí)期半正式行政的運(yùn)作邏輯，聚焦基層治理能力的分類(lèi)并針對(duì)性地提出一個(gè)簡(jiǎn)明的治理能力建構(gòu)方案。本文的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)源于筆者對(duì)基層治理的長(zhǎng)期關(guān)注，具體涉及山西、河南、湖北、山東、浙江、上海、廣東、重慶等多地農(nóng)村的實(shí)地調(diào)研。

一、雙重變奏中的鄉(xiāng)村基本治理單元

（一）人口大流動(dòng)時(shí)代的后鄉(xiāng)土社會(huì)

國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)輸入的公共資源顯著地提高了農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，農(nóng)民在交通、衛(wèi)生、社 會(huì)保障等層面享有前所未有的公共福利。與此同步，在城鎮(zhèn)化的浪潮下，鄉(xiāng)村社會(huì)的結(jié)構(gòu)和 性質(zhì)發(fā)生巨變，鄉(xiāng)土社會(huì)全面進(jìn)入現(xiàn)代化進(jìn)程之中。與經(jīng)典農(nóng)村社會(huì)學(xué)所言及的“鄉(xiāng)土社會(huì)”不 同，社會(huì)主義現(xiàn)代民族國(guó)家建設(shè)中的鄉(xiāng)村社會(huì)可謂之后鄉(xiāng)土社會(huì)，其最直觀的特征便是鄉(xiāng)村人口 的大流動(dòng)。

農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間往返和農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化之間存在緊密關(guān)聯(lián)。農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工，不僅通過(guò) 辛勤勞動(dòng)獲取可觀的經(jīng)濟(jì)收益，而且形成了關(guān)于生活如何更加美好的理想藍(lán)圖，城市社會(huì)的繁華 景象、生活方式和價(jià)值觀不斷沖擊著來(lái)自田間地頭的鄉(xiāng)土人。正是如此，才會(huì)源源不斷的有人離開(kāi)村莊進(jìn)入城市。從我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，可將全國(guó)農(nóng)村類(lèi)型化地區(qū)分為東部發(fā)達(dá) 地區(qū)農(nóng)村和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村。其中，東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村成為人口流入地，中西部欠發(fā)達(dá)地 區(qū)農(nóng)村成為人口流出地，這兩種類(lèi)型的農(nóng)村在人口大流動(dòng)時(shí)代中呈現(xiàn)出不同的社會(huì)發(fā)展形態(tài)。

中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村整體上趨于衰敗，形成農(nóng)村人口短期回流與長(zhǎng)期下降的特點(diǎn)。第一， 農(nóng)民長(zhǎng)期往返于城市與鄉(xiāng)村，形成年度性或季節(jié)性的流動(dòng)人口規(guī)模。這龐大的農(nóng)民工群體基本是 農(nóng)村家庭的壯勞力，包含了一個(gè)直系三代家庭中一半以上的勞動(dòng)力，其中不少是常年生活在城市 中的流動(dòng)人口。農(nóng)村人口短期內(nèi)的不在村，無(wú)形中導(dǎo)致了村莊社會(huì)的空心化。第二，農(nóng)民不斷離 開(kāi)村莊，成為官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的“城鎮(zhèn)人口”。城鎮(zhèn)人口主要包括兩類(lèi)：一是能夠在城市買(mǎi)房并獲取穩(wěn)定收入的人口，這部分人口是農(nóng)村社會(huì)中的真正精英，在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)中只占少數(shù)；二是在縣 城和小城鎮(zhèn)上通過(guò)買(mǎi)房進(jìn)入城鎮(zhèn)，這部分人口即便取得了城鎮(zhèn)戶(hù)籍，也很難認(rèn)為具備在城鎮(zhèn)獨(dú)立 生活的能力，因?yàn)檫@些人口中的大部分是由于婚姻締結(jié)和子女教育而選擇進(jìn)入城鎮(zhèn)，其生活來(lái)源、 社會(huì)關(guān)系、利益重心并未與鄉(xiāng)村社會(huì)完全切斷。

相比于中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村雖然不存在本地農(nóng)村人口的大流動(dòng)，但城市要素卻已經(jīng)覆蓋到村莊之上，農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了在地城鎮(zhèn)化：

（1）城鄉(xiāng)一體化程度較高，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè) 施建構(gòu)已經(jīng)達(dá)到城鎮(zhèn)水平，如浙江、蘇州等地農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平已經(jīng)足以和小城鎮(zhèn)相媲美；

（2）農(nóng)村人口的社會(huì)福利水平已經(jīng)和城鎮(zhèn)人口齊平，如上海遠(yuǎn)郊農(nóng)村已經(jīng)普遍實(shí)行農(nóng)業(yè)人口退休 養(yǎng)老制度；

（3）農(nóng)村發(fā)展為城市經(jīng)濟(jì)體系的內(nèi)在構(gòu)成，如廣東南海的農(nóng)村已經(jīng)內(nèi)生性城市化，農(nóng)村人口被大量保留在村莊，直接分享城市化過(guò)程中的土地增值級(jí)差收益。

如果說(shuō)中西部地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民在城鄉(xiāng)往返中生產(chǎn)城市夢(mèng)想，并通過(guò)家庭代際接力的方式進(jìn)城。那么，東部地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民則更多的是在城鄉(xiāng)要素的流通中，親身感受到自己生活的鄉(xiāng)村共

同體，如何被建構(gòu)為城市化意義上的現(xiàn)代社區(qū)。無(wú)論如何，鄉(xiāng)土社會(huì)依然處在不斷變遷之中，農(nóng)民 追求美好生活而形成的人口大流動(dòng)將長(zhǎng)期持續(xù)下去。必須注意的是，眼前的鄉(xiāng)土社會(huì)早已不是費(fèi) 孝通意義上的“鄉(xiāng)土中國(guó)”，鄉(xiāng)土社會(huì)已經(jīng)不可逆地成為現(xiàn)代社會(huì)的一部分，這重塑了依然具備簡(jiǎn)約主義治理風(fēng)格的半正式行政實(shí)踐的社會(huì)底色。

（二）現(xiàn)代行政下沉中的行政村

費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國(guó)》里論及的熟人社會(huì)，顯然更靠近于自然村，行政村則是國(guó)家政權(quán)下鄉(xiāng)后 對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)改造之后的結(jié)果。社會(huì)主義革命的重大成就是將“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”改造為“權(quán)力的組 織網(wǎng)絡(luò)”，并利用人民公社體制和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度完成了現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)所需要的累積，行政村最終 演化為國(guó)家權(quán)力進(jìn)入鄉(xiāng)土社會(huì)所必不可少的基本治理單元。當(dāng)前基層治理語(yǔ)境中的“村”指的主 要是行政村，自然村屬于基層治理的自然單元，本文所指的鄉(xiāng)村基本治理單元所指稱(chēng)的主要是行 政村或農(nóng)村社區(qū)等行政單元。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，鄉(xiāng)村集體并沒(méi)有找到合適的替代性體制，以至于大多數(shù)行政村都是集體經(jīng) 濟(jì)上的空殼村；而村民自治制度按照高度形式化的邏輯運(yùn)作。村莊精英利用這種體制結(jié)構(gòu)的縫隙 周旋于鄉(xiāng)土社會(huì)和基層政權(quán)之間，成為具有獨(dú)立利益訴求的權(quán)勢(shì)群體。在現(xiàn)代行政與鄉(xiāng)土社會(huì)的 接觸界面上，利益密集的程度決定了村干部完成行政任務(wù)的積極性。在利益密集度較高的行政 村，村干部的動(dòng)機(jī)更多的是為了獲取經(jīng)濟(jì)收益，行政任務(wù)成為村務(wù)中的表面事務(wù)，獲取村干部身份 之外的利益才是其真正訴求；在利益密度較低的行政村，村干部的動(dòng)機(jī)主要是為了擴(kuò)展自身的政 緣關(guān)系，便利自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，以獲取更多的社會(huì)聲譽(yù)和經(jīng)濟(jì)利益。

面對(duì)多如牛毛的行政任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)行政村最基本的管理方式是形式多樣內(nèi)容豐富的村務(wù) 目標(biāo)綜合考評(píng)辦法，希望以此來(lái)緩解正式行政結(jié)構(gòu)的內(nèi)部壓力。資源下鄉(xiāng)背景下，行政村的汲取 功能在制度定位上向公共服務(wù)功能全面轉(zhuǎn)化，這意味著原本作為集體體制的行政村的組織性質(zhì)發(fā) 生了一定改變，逐步成為現(xiàn)代行政實(shí)踐結(jié)構(gòu)的內(nèi)在構(gòu)成。這意味著村干部開(kāi)始官僚化，村級(jí)組織 成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極行政實(shí)踐中必不可少的社區(qū)參與力量。

二、公共資源下鄉(xiāng)中的半正式行政

（一）公共資源輸入的“內(nèi)卷化”

資源輸入背景下，基層行政相對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)而言很難消極而為，積極行政構(gòu)成了基層行政實(shí) 踐的主基調(diào)。與歷史時(shí)期的基層行政模式不同的是，當(dāng)前正式行政結(jié)構(gòu)對(duì)社區(qū)參與力量依賴(lài)的重 心是大量自上而下的公共資源的配置，而不再是傳統(tǒng)時(shí)期政府倡導(dǎo)和社區(qū)自主相結(jié)合的基層行政 模式。公共資源下鄉(xiāng)的過(guò)密化，導(dǎo)致目標(biāo)管理責(zé)任制嵌入到基層民主實(shí)踐之中，催生半正式行政 結(jié)構(gòu)的科層化。半正式行政結(jié)構(gòu)的科層化直接源于中央“三農(nóng)”政策的調(diào)整。近年來(lái)，中央“一號(hào) 文件”所確定的“三農(nóng)”政策，幾乎都轉(zhuǎn)化為基層行政指標(biāo)考核的基本內(nèi)容，再加上省、市、縣等地方 政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的額外行政任務(wù)，進(jìn)一步增加了基層政權(quán)的公共行政負(fù)擔(dān)。這意味著，當(dāng)前 基層正式行政需要在科層制上開(kāi)展一系列有益建設(shè)，否則便難以有效承接不斷增加的公共資源。 現(xiàn)實(shí)情況卻是，基層政權(quán)在人、財(cái)、物上都屬于整合行政體系中的末端位置，基層正式行政結(jié)構(gòu)的 優(yōu)化只能寄希望于中央和上級(jí)政府的制度供給和政策配套。

既然基層正式行政結(jié)構(gòu)難以完成源源不斷的行政任務(wù)，必然牽扯到以村干部為核心的半正式 行政的轉(zhuǎn)型。行政村本身并非一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要想調(diào)動(dòng)村干部的積極性，只能暗中輸送利益或?yàn)槠涮峁└鞣N利益機(jī)會(huì)。問(wèn)題在于，自上而下的公共資源具有稀缺性，加之利益密集程度 較高的行政村在所有建制村中鳳毛麟角，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共資源配置中進(jìn)一步擴(kuò)大村干部的利 益攫取空間，也無(wú)法在行政村層面全盤(pán)推開(kāi)。政策的執(zhí)行向來(lái)具有選擇性，面對(duì)來(lái)自上級(jí)政府的 行政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不需要全面達(dá)標(biāo)，即便以行政目標(biāo)考核的方式來(lái)約束村干部的日常治理行 為缺乏足夠的有效性，維持住大多數(shù)村莊的底線秩序成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛追求的真實(shí)行政目標(biāo)。一 旦需要依靠行政村來(lái)上級(jí)行政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便主動(dòng)介入到村莊的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，選取能力更強(qiáng)的村莊精英，以減少資源輸入過(guò)程中的利益沖突。 總體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)還將長(zhǎng)期處于非格式化狀態(tài)。一方面，現(xiàn)代國(guó)家公共福利制度和現(xiàn)

代化農(nóng)業(yè)的建構(gòu)所需要的強(qiáng)有力的認(rèn)證能力并不充分。這決定了促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的公共資源難以 避免“最后一公里困境”。另一方面，現(xiàn)代國(guó)家的地方政府遠(yuǎn)非一個(gè)行政資源充分的科層組織，尤 其是在項(xiàng)目制的運(yùn)作邏輯中，公共資源大多被地方政府進(jìn)行整合和捆綁，“做點(diǎn)”的政績(jī)邏輯取代 了項(xiàng)目回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)需求的治理邏輯，導(dǎo)致公共資源在鄉(xiāng)村社會(huì)配置中的非均衡格局。

無(wú)論是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公共資源下鄉(xiāng)均對(duì)基層治理的社區(qū)參與提 出挑戰(zhàn)?？膳c公共鄉(xiāng)村資源激增相悖的卻是，鄉(xiāng)村社會(huì)中的治理力量伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口 大量外流而不斷減少，農(nóng)民要么戶(hù)籍在村而人不在村，或者人在村而利益重心不在村。尤其是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，土地集體所有制被不斷虛化，村集體無(wú)法與農(nóng)民之間缺乏制度化的利益關(guān)聯(lián)機(jī) 制。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的基層行政負(fù)擔(dān)以農(nóng)業(yè)剩余汲取為主，體制內(nèi)的基層行政負(fù)擔(dān)很容易轉(zhuǎn)化為社會(huì)性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。當(dāng)時(shí)的基層行政實(shí)踐能夠觸及農(nóng)民的切身利益，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度不僅包含了農(nóng)業(yè)剩余的汲取功能，而且蘊(yùn)含著激活社區(qū)參與社會(huì)治理的功能，一代馬鈴薯般的農(nóng)民可以被動(dòng)員和組織起來(lái)。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，基層行政向公共服務(wù)領(lǐng)域全面轉(zhuǎn)化，綜治維穩(wěn)中的政府權(quán)力也不斷 軟化。由于缺乏對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織動(dòng)員能力，積極行政導(dǎo)向的公共服務(wù)深陷資源不斷輸入而治 理公共性不斷流失的“內(nèi)卷化”困境。

（二）半正式行政的科層化及治理后果

公共資源輸入對(duì)技術(shù)治理和正式行政的倚賴(lài)，以及鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)現(xiàn)代積極行政的普遍不配合， 成為重塑基層治理面貌的基礎(chǔ)性力量，使村級(jí)組織越來(lái)越成為事實(shí)上的基層正式行政結(jié)構(gòu)的行政 代理人。在村民自治的法律制度框架下，諸如土地管理、社會(huì)救助等法律制度均將村級(jí)組織設(shè)定 為政府行政事務(wù)的協(xié)助方。如此，在現(xiàn)代行政體系的運(yùn)作邏輯中，除了無(wú)法享有正式行政結(jié)構(gòu)中 的組織身份，村干部需要定期參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的工作會(huì)議，甚至像具有正式編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那 樣匯報(bào)工作、向政府官員請(qǐng)示、接受基層政府的考核。站在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的立場(chǎng)，只有依靠村級(jí)組織， 行政任務(wù)才有可能推動(dòng)下去，加之行政任務(wù)的不斷繁密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級(jí)組織之間的關(guān)系便近乎 行政化的上下級(jí)關(guān)系。這套鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)組織之間的管理制度與《憲法》《村民委員會(huì)組織法》 中關(guān)于村委會(huì)的核心制度定位之間存在明顯抵牾，但卻成為當(dāng)前我國(guó)基層行政實(shí)踐的真實(shí)寫(xiě)照。

更重要的是，通過(guò)黨委系統(tǒng)得以強(qiáng)化的管理村干部的治理結(jié)構(gòu)，正日漸生長(zhǎng)為去政治化的利 益博弈場(chǎng)?；鶎又卫韺?shí)踐中，地方政府認(rèn)識(shí)到提高村干部待遇對(duì)于確保現(xiàn)代行政下鄉(xiāng)的重要性， 但財(cái)力不足成為大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府優(yōu)化村級(jí)管理的硬約束。相比于提高村干部的經(jīng)濟(jì)收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府對(duì)村干部最大的補(bǔ)償不在于待遇和正式的組織身份，而在于村干部的體制身份本身。處在村干 部的位置上，不僅意味著需要承擔(dān)來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的作業(yè)，同時(shí)也意味著可以從縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府 發(fā)包而來(lái)的項(xiàng)目資源中獲取利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能不知曉村干部對(duì)公共資源的侵蝕，但這客觀上是現(xiàn)代行政下沉的過(guò)程中行政任務(wù)與基層治理資源嚴(yán)重不匹配前提下的無(wú)奈之舉。

實(shí)際上，這種基層治理模式運(yùn)作、持續(xù)、固化的基礎(chǔ)性制度在于行政村的設(shè)置延續(xù)了社會(huì)主義 革命時(shí)代遺留下來(lái)的權(quán)威型政治動(dòng)員機(jī)制。在行政村內(nèi)設(shè)立的黨支部，本質(zhì)上是在具有社會(huì)民主 性質(zhì)的村莊政治中，保留了現(xiàn)代政黨國(guó)家實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村精英動(dòng)員的權(quán)力啟動(dòng)按鈕。最終，村級(jí)組織的 權(quán)力結(jié)構(gòu)中，始終存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委伺機(jī)介入村民自治的制度接口。如此，所謂“控制的自治”就不太屬于基層行政制度運(yùn)作的意外后果，而原本就是基層行政體制所隱含一種制度可能。就此而言， 鄉(xiāng)村治理主體的自主性始終受到國(guó)家權(quán)力的任意擺布，多種張力下的基層治理制度，不僅沒(méi)有帶來(lái)鄉(xiāng)村社會(huì)公共性的復(fù)興，反而使得現(xiàn)代國(guó)家推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理走向了善治的反面。也就是說(shuō)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過(guò)程中，村干部理應(yīng)成為承接公共資源的接點(diǎn)性治理主體，也可能不受監(jiān)管而墜 入鄉(xiāng)村“微腐敗”的溫床。

為了完成行政任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅不會(huì)主持村莊正義，反而會(huì)有意培植有能力擺平社會(huì)沖突， 確保公共資源順利下鄉(xiāng)的基層政權(quán)代理人。即便鄉(xiāng)村社會(huì)治理不斷趨于灰色化，村級(jí)寡頭治理成為定局，基層政權(quán)依然為村干部的利益攫取提供政治庇護(hù)。從以公共服務(wù)為主的基層行政來(lái)看， 社會(huì)救助、社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)放等社會(huì)事務(wù)只能以行政村為基本單元來(lái)統(tǒng)籌和治理。鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府固然可以對(duì)其中相關(guān)政策的執(zhí)行給予監(jiān)管和調(diào)控，卻不可能脫離村級(jí)組織而直接與億萬(wàn)小 農(nóng)對(duì)接。基層行政無(wú)法脫離以行政村為基本治理單元的村級(jí)組織而獨(dú)立運(yùn)作，半正式的行政結(jié)構(gòu)穩(wěn)定而不斷再生產(chǎn)。可問(wèn)題在于，村干部通過(guò)基層民主機(jī)制產(chǎn)生，村莊政治實(shí)踐中的利益競(jìng)爭(zhēng)和 權(quán)錢(qián)交易往往在國(guó)家正式制度的管控范圍之外，加上社會(huì)民主本身的特殊性。最終，由國(guó)家推行 的民主化村級(jí)治理模式，就很可能規(guī)律性地生產(chǎn)出富人治村、狠人治村等基層民主異化形態(tài)。就 基層行政所遭遇的挑戰(zhàn)和困境而言，簡(jiǎn)約的基層治理模式基本符合新時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需 求，但農(nóng)村社區(qū)力量參與治理的普遍不足卻說(shuō)明，基層治理能力的提升已經(jīng)成為一個(gè)顯而易見(jiàn)、無(wú) 法回避而必須應(yīng)對(duì)的基層治理難題。

三、基層治理能力的分類(lèi)與建構(gòu)

（一）基層治理能力的分類(lèi)

中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，即便國(guó)家能力取得矚目成就，國(guó)家能力建構(gòu)并無(wú)法替代基層治理能力?；?層治理能力依然是建構(gòu)一個(gè)具有“鄉(xiāng)土性”的現(xiàn)代國(guó)家需要解決的相對(duì)獨(dú)立的基本問(wèn)題。正因如 此，2018 年中央農(nóng)村工作會(huì)議首次明確提出建立和完善鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以區(qū)別于此前提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。概言之，基層治理能力是指現(xiàn)代基層行政實(shí)踐中 基層社會(huì)獲得有效治理的能力。之所以在基層治理能力中強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代基層行政，是因?yàn)楣操Y源的 輸入無(wú)法離開(kāi)基層行政體制而獨(dú)立實(shí)現(xiàn)；而僅僅依靠基層行政體制實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有效治理亦不 可能，社區(qū)力量的參與程度和效度從根本上決定了鄉(xiāng)土社會(huì)獲得治理的限度。結(jié)合近年來(lái)的田野 調(diào)研，筆者嘗試對(duì)新時(shí)期農(nóng)村基本治理單元的基層治理能力進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要分類(lèi)，將其區(qū)分為社區(qū) 福利評(píng)估、政策釋義、組織動(dòng)員、利益協(xié)調(diào)四大能力。

社區(qū)福利評(píng)估能力。鄉(xiāng)村基本治理單元具有獨(dú)特的社區(qū)屬性，社區(qū)福利評(píng)估成為實(shí)施鄉(xiāng)村振 興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)必不可少的基礎(chǔ)性?xún)?nèi)容。社區(qū)福利評(píng)估要求鄉(xiāng)村基本治理單元能夠 通過(guò)制度化的方式準(zhǔn)確評(píng)估村集體成員的生活質(zhì)量，提供真實(shí)的社區(qū)福利認(rèn)證事實(shí)，為公共資源 尤其是精準(zhǔn)扶貧資源的下鄉(xiāng)提供有效的社區(qū)瞄準(zhǔn)機(jī)制。社區(qū)福利評(píng)估的難點(diǎn)在于，農(nóng)民離農(nóng)化 程度較高，外出務(wù)工收入相對(duì)隱性；農(nóng)村家庭代際關(guān)系結(jié)構(gòu)的變動(dòng)導(dǎo)致老年人的贍養(yǎng)難以獲得有效保證；農(nóng)村殘疾人家庭不一定完全符合享受長(zhǎng)期社會(huì)救濟(jì)的資格，由此而引發(fā)社區(qū)性相對(duì)貧困。這些難點(diǎn)要求村級(jí)組織對(duì)全村農(nóng)戶(hù)家庭具體情況開(kāi)展綜合評(píng)定，以客觀公正地權(quán)衡社區(qū)福利 資源的配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共福利資源與社區(qū)福利需求的有效對(duì)接。

政策釋義能力。向公共服務(wù)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代行政涉及大量政策執(zhí)行，政策執(zhí)行中的重要環(huán)節(jié)是對(duì) 國(guó)家政策內(nèi)容和關(guān)鍵性條款的解釋?zhuān)源_保鄉(xiāng)村社會(huì)能夠?qū)?guó)家的鄉(xiāng)村振興的政策體系有準(zhǔn)確了解和全面認(rèn)識(shí)。現(xiàn)代行政的全面下沉，使得行政村成為真正的綜合性基本治理單元，這對(duì)村級(jí)組織掌握諸多政策的能力提出新要求。鄉(xiāng)土社會(huì)并非政策執(zhí)行的單純客體，對(duì)高度格式化的政策條 款天然存在排斥力。為了便于政策的執(zhí)行，村干部需要具備一定的文化知識(shí)和法律知識(shí)，能夠較 好地理解和掌握國(guó)家政策，能夠?qū)Τ橄蟮恼呒右造`活解釋。更重要的是，為了促進(jìn)政策的有效執(zhí)行，村干部需要利用自己所處的接點(diǎn)性治理位置，對(duì)國(guó)家涉農(nóng)政策條款的模糊空間實(shí)現(xiàn)合理的 自由裁量，以維持鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的基本公平。

組織動(dòng)員能力。新時(shí)期鄉(xiāng)村治理中最重要的是重新激活農(nóng)民參與，組織農(nóng)民成為鄉(xiāng)村基本治 理單元治理能力體系的基礎(chǔ)性能力。只有農(nóng)民被組織起來(lái)，鄉(xiāng)村治理才有活力，基層行政實(shí)踐才不至于村干部動(dòng)而農(nóng)民不動(dòng)。組織農(nóng)民不僅指農(nóng)民個(gè)體能夠被有效動(dòng)員，積極參與到基本治理單 元的公共治理事務(wù)之中，而且指農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)利益能夠被有效整合并加以利用?，F(xiàn)今農(nóng)民難以被有 效組織起來(lái)：一方面是農(nóng)民大量外流導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理社會(huì)參與空心化，由外而內(nèi)輸入的資源始終無(wú)法與分散的農(nóng)民利益有機(jī)結(jié)合起來(lái)，鄉(xiāng)村建構(gòu)的需求表達(dá)與國(guó)家資源供給之間始終難以有效對(duì)接；另一方面是農(nóng)民利益在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中出現(xiàn)分化，農(nóng)民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分配和國(guó)家行政權(quán)力整合之間開(kāi)始出現(xiàn)較強(qiáng)張力。鄉(xiāng)村基本治理單元組織動(dòng)員能力的提高，就是要在農(nóng)村人口大量外流且利益不在村，或農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的前提下，通過(guò)制度調(diào)整和基礎(chǔ)性治理機(jī)制的完善，重塑?chē)?guó)家與農(nóng)民的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，促進(jìn)基層治理的成功轉(zhuǎn)型。

利益協(xié)調(diào)能力?；鶎又卫砟芰σ馕吨鶎由鐣?huì)問(wèn)題能夠被有效解決，利益協(xié)調(diào)成為基層治理 能力體系中的重要能力?，F(xiàn)階段而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了鄉(xiāng)村治理中利益協(xié)調(diào)的密度，經(jīng)濟(jì)發(fā) 展水平較高農(nóng)村地區(qū)的利益協(xié)調(diào)復(fù)雜而具有難度，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系緊密；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低農(nóng)村地區(qū)的利益協(xié)調(diào)更多涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活。利益協(xié)調(diào)不僅需要相應(yīng)的制度供給，更重要 的是村級(jí)組織的官僚化程度將不斷提高，專(zhuān)職村干部成為新時(shí)期利益協(xié)調(diào)能力建構(gòu)中必不可少的內(nèi)容。更重要的是，鄉(xiāng)村治理需要通過(guò)制度調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民利益的合理配置，通過(guò)村莊政治實(shí)踐的重新政治化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村基本治理單元內(nèi)諸多利益的有機(jī)協(xié)調(diào)。

（二）基層治理能力的建構(gòu)

基層治理能力建構(gòu)涉及的治理變量多元復(fù)雜理應(yīng)通盤(pán)考慮。值得注意的是，以下所言及的建 構(gòu)方案并非推陳出新，更多的是在重新檢視的基礎(chǔ)上對(duì)遭到地方政府摒棄的基層治理模式·制度 的恢復(fù)，少部分則屬于應(yīng)新的治理形勢(shì)所需而對(duì)已有基層治理模式的適度提煉。從制度供給的角 度來(lái)看，鄉(xiāng)村基本治理單元層面應(yīng)集中于土地集體所有制、村干部選任制度、社會(huì)自組織培育三個(gè) 方面，以下分別展開(kāi)。

夯實(shí)土地集體所有制，激活農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)。土地牽一發(fā)而動(dòng)全身，土地集體所有制的夯實(shí)無(wú) 形中將農(nóng)民參與村莊集體事務(wù)的積極性重新調(diào)動(dòng)起來(lái)，并生成新的村莊治權(quán)，最終強(qiáng)化村級(jí)組織 動(dòng)員組織農(nóng)民的能力。土地集體所有制最核心的精神是土地作為生產(chǎn)生活資料的“共有私用”， 當(dāng)前農(nóng)地政策的重心集中于“私用”而忽視了“共有”，以至于農(nóng)地利用高度私有化并不斷財(cái)產(chǎn)權(quán) 化。夯實(shí)土地集體所有制，現(xiàn)階段最重要的是側(cè)重“共有”、驅(qū)動(dòng)“私用”，其主要內(nèi)容包括對(duì)土地生 產(chǎn)資料發(fā)包權(quán)的治理權(quán)能化，即強(qiáng)化村集體相對(duì)于土地承包者的治理性權(quán)力。具體包括，通過(guò)土地發(fā)包權(quán)來(lái)調(diào)控土地承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與農(nóng)民連片集中耕種需求的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)資料配置與村社集體成員權(quán)變動(dòng)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)土地征收補(bǔ)償與土地市場(chǎng)化收益有效利用與集體事業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)。

完善村干部選任、培養(yǎng)制度，重塑社區(qū)參與實(shí)施機(jī)制。無(wú)論是社區(qū)福利評(píng)估、政策釋義，還是利益協(xié)調(diào)，關(guān)鍵是需要能夠選任出得力的村干部?；诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，中西部農(nóng)村的村干 部普遍性的出現(xiàn)村干部選任難題?，F(xiàn)有條件下較為可行的方式是，通過(guò)培育“中農(nóng)”型村干部來(lái)解決干部不足的治理能力困境，確保生產(chǎn)生活利益在村、社會(huì)關(guān)系良好、關(guān)注和支持農(nóng)村各項(xiàng)政策的農(nóng)村中間群體充分參與鄉(xiāng)村治理。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的基層行政實(shí)踐涉及的治理環(huán)境相 對(duì)復(fù)雜，以信息化管理、政策后臺(tái)運(yùn)作為主的鄉(xiāng)村治理，無(wú)形中產(chǎn)生了村干部專(zhuān)職化的制度需求。

由此，可采用行政化方式培育職業(yè)化鄉(xiāng)村“三農(nóng)”工作干部，以回應(yīng)基層治理需求。與之相關(guān)的是，應(yīng)著力配套并完善“三資監(jiān)管”制度，并通過(guò)一系列制度的設(shè)置和貫徹，確保村級(jí)組織權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明。

培育社會(huì)自組織，積極整合基層治理資源?；鶎又卫砟芰Φ慕?gòu)無(wú)法離開(kāi)社會(huì)力量的有機(jī)參與，社會(huì)自組織能夠以特定的公共活動(dòng)、社會(huì)交往將農(nóng)民組織起來(lái)，培育鄉(xiāng)村公共文化，并不斷擴(kuò)增 鄉(xiāng)村基本治理單元內(nèi)部的社會(huì)民主監(jiān)督力量。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)村基本治理單元嵌入小城鎮(zhèn)治理體系之中，社會(huì)自組織的發(fā)展有助于解決農(nóng)村社區(qū)治理中的物業(yè)治理難題，降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理小城 鎮(zhèn)的行政成本。培育社會(huì)自組織需要縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府的大力支持，但更重要的是發(fā)揮鄉(xiāng)村社會(huì)中的“能人效應(yīng)”和積極分子的治理活力，通過(guò)制度化的方式將社會(huì)力量吸納進(jìn)入基層治理體系。

四、結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)以鄉(xiāng)土社會(huì)為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村基本治理單元的簡(jiǎn)約治理模式在轉(zhuǎn)向現(xiàn)代行政實(shí)踐的 過(guò)程中，將長(zhǎng)期扮演重要角色。當(dāng)前黨中央對(duì)未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期的農(nóng)村工作做出了新的戰(zhàn)略部署，明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的探索提供了廣闊的舞臺(tái)和空間。面 對(duì)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型和鄉(xiāng)土社會(huì)變遷，全國(guó)各地地方政府開(kāi)展了一系列基層治理制度創(chuàng)新，政績(jī)驅(qū)動(dòng) 主導(dǎo)了基層治理能力建構(gòu)的總體方向。鄉(xiāng)村善治之路路漫漫其修遠(yuǎn)兮，必須保持自覺(jué)的是，基層治理能力并非完全是一個(gè)制度創(chuàng)新的過(guò)程，而很大程度上是對(duì)既有制度遺產(chǎn)進(jìn)行修正、完善、貫徹落實(shí)的的過(guò)程。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基層行政實(shí)踐所面臨的最大挑戰(zhàn)也許在于鄉(xiāng)土社會(huì)本身，這是建構(gòu)鄉(xiāng)村基本治理單元治理能力所必須意識(shí)到的。

（作者簡(jiǎn)介：印子，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)與鄉(xiāng)村治理）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版》2018年第3期

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