摘 要：通過(guò)考察我國(guó)1949年以來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策及相關(guān)文獻(xiàn), 從規(guī)律、制度和管理三個(gè)層次進(jìn)行研究, 發(fā)現(xiàn)我國(guó)在持續(xù)進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的理論探索, 包括繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上提出以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ), 與社會(huì)主義所有制、發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)體制以及國(guó)際環(huán)境相適應(yīng), 構(gòu)建起了“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷價(jià)格理論和價(jià)格剪刀差理論、雙軌價(jià)格制、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格區(qū)間管理理論、“以工補(bǔ)農(nóng)”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼理論等, 形成了具有中國(guó)特色的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策體系, 包括價(jià)格穩(wěn)定政策、價(jià)格支持政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策等。這些政策對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)的穩(wěn)中求進(jìn)和可持續(xù)發(fā)展都發(fā)揮了積極作用, 形成了我國(guó)現(xiàn)代的穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和保障主糧供給的中國(guó)理論和中國(guó)方案。這些理論和政策方案告訴我們:只有符合中國(guó)國(guó)情的原創(chuàng)性價(jià)格理論, 才能為世界經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展做出中國(guó)人的貢獻(xiàn), 才能為發(fā)展中國(guó)家提供借鑒;只有根據(jù)環(huán)境進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的政策調(diào)整與邊際改進(jìn), 才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧價(jià)的持續(xù)穩(wěn)定;只有從理論和實(shí)踐、計(jì)劃與市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際的變化中不斷優(yōu)化, 才能使我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展走向新的輝煌。
中華人民共和國(guó)成立以來(lái), 我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的理論和政策進(jìn)行了不斷的探索、改進(jìn)和完善。本文在前人研究的基礎(chǔ)上, 從規(guī)律、制度和管理三個(gè)層次, 對(duì)我國(guó)1949年以來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格理論與政策的演進(jìn)軌跡進(jìn)行綜合分析, 總結(jié)和檢討我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 并就完善當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理政策提出政策性建議。
一、理論發(fā)展
1949年10月以來(lái), 我國(guó)經(jīng)歷了從新民主主義到社會(huì)主義的過(guò)渡時(shí)期、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以及向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變這樣三個(gè)大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的理論也相應(yīng)地形成了戰(zhàn)時(shí)管制價(jià)格理論、計(jì)劃和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的價(jià)格理論、以農(nóng)補(bǔ)工的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷價(jià)格理論與剪刀差價(jià)格理論、雙軌制價(jià)格理論、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的區(qū)間價(jià)格管理理論、以工補(bǔ)農(nóng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼理論等。概括為一句話, 就是“農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。
(一) 理論繼承與發(fā)展:農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的價(jià)格理論體系
中華人民共和國(guó)成立后, 我國(guó)在政治、經(jīng)濟(jì)和軍事上, 先是受美國(guó)為首的北約組織圍堵和戰(zhàn)爭(zhēng)威脅, 1960年代后又受到蘇聯(lián)為首的華約組織圍堵和戰(zhàn)爭(zhēng)威脅。在兩大陣營(yíng)的威脅中, 發(fā)生了朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)、中蘇沖突、中印沖突等, 一直到1972年中美關(guān)系開(kāi)始改善, 1979年1月1日中美建交, 發(fā)展的和平國(guó)際環(huán)境才開(kāi)始逐漸形成。因此, 1978年改革開(kāi)放前的國(guó)際環(huán)境, 決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不得不走一條獨(dú)立自主的發(fā)展道路, 不得不實(shí)行長(zhǎng)時(shí)期的準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)軍事經(jīng)濟(jì)體制, 舉國(guó)上下為生存而戰(zhàn), 先打仗后建設(shè), 實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略, 以犧牲農(nóng)業(yè)的方式積累資本發(fā)展重工業(yè), 建立自己的國(guó)防體系和國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系, 形成了“以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、工業(yè)為主導(dǎo), 在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的方針”, 這樣一套獨(dú)具中國(guó)特色的發(fā)展體系和現(xiàn)代化理論體系。
我國(guó)經(jīng)歷了初期的多種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、單一的公有制結(jié)構(gòu)、以公有制為主體的多種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu), 最終過(guò)渡到具有中國(guó)特色社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這一過(guò)程中, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理理論具有歷史的繼承性、時(shí)代性和創(chuàng)新性。
中華人民共和國(guó)成立以來(lái), 我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)非常重視, 這與中國(guó)古代的重農(nóng)思想是一致的。毛澤東從近現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)實(shí)出發(fā), 以馬克思和列寧關(guān)于農(nóng)業(yè)的經(jīng)典論述為指導(dǎo), 借鑒蘇聯(lián)建設(shè)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 在吸收中國(guó)傳統(tǒng)文化精粹的基礎(chǔ)上, 提出了適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)業(yè)理論, 目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[1]。陳云十分重視“三農(nóng)”問(wèn)題, 對(duì)正確解決“三農(nóng)”問(wèn)題進(jìn)行了不懈的探索, 形成了特色的“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)、無(wú)糧則亂”農(nóng)業(yè)發(fā)展思想[2]。
農(nóng)業(yè)政策中, 統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度通過(guò)政府機(jī)構(gòu)專營(yíng)糧食達(dá)到穩(wěn)定糧價(jià)的目的, 進(jìn)而為國(guó)家工業(yè)發(fā)展積累資產(chǎn)。這種國(guó)家主動(dòng)調(diào)控糧食市場(chǎng)的方式, 既是學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物, 也是對(duì)我國(guó)歷史上的輕重論和平準(zhǔn)法等理論的繼承?！豆茏印分刑岢龅摹拜p重論”認(rèn)為, 政府可利用對(duì)貨幣和糧食的壟斷地位, 通過(guò)權(quán)衡貨幣、糧食、百物的供求和貴賤, 最終實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政收入豐裕[3]。漢朝桑弘羊的“平準(zhǔn)法”, 通過(guò)政府機(jī)構(gòu)壟斷糧食, 運(yùn)用貴時(shí)拋售、賤時(shí)收購(gòu)的方式, 以求糧價(jià)穩(wěn)定, 同時(shí)也為財(cái)政籌資[4]。
毛澤東號(hào)召“深挖洞、廣積糧”的思想也是源于古代思想家和政治家的理論。20世紀(jì)60年代中期, 毛澤東強(qiáng)調(diào)要突出備戰(zhàn)問(wèn)題, 準(zhǔn)備糧食和布匹, 挖防空洞, 修工事。這一思想直接來(lái)源于明朝開(kāi)國(guó)皇帝朱元璋向名儒朱升征詢的建議:“高筑墻, 廣積糧, 緩稱王”[5]。這種存糧備荒的思想早在我國(guó)先秦時(shí)期就已產(chǎn)生, 可以解決戰(zhàn)爭(zhēng)和荒年造成的糧價(jià)飛漲和供應(yīng)不足, 并演化為當(dāng)今的中國(guó)糧食儲(chǔ)備體系。
改革開(kāi)放后實(shí)行的最低收購(gòu)價(jià)和臨儲(chǔ)政策等農(nóng)業(yè)保護(hù)政策的理論, 也是基于中國(guó)傳統(tǒng)政策中的輕重論、平糴論/平糶論、常平論等思想。21世紀(jì)初開(kāi)始, 我國(guó)在市場(chǎng)進(jìn)一步放開(kāi)的基礎(chǔ)上, 開(kāi)始使用價(jià)格支持理論來(lái)制定穩(wěn)定糧食價(jià)格政策, 包括最低收購(gòu)保護(hù)價(jià)和臨時(shí)存儲(chǔ)等政策。這一理論源于我國(guó)《管子》中的“輕重論”、范蠡的“平糶論” (農(nóng)商兩利的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格區(qū)間管理理論) 、李悝的“平糴論” (民無(wú)傷而農(nóng)益勸的價(jià)格限制和扶持政策) 等[3]。
(二) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的價(jià)格管理理論
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期, 價(jià)格管理理論的探索主要集中在統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷價(jià)格。國(guó)家通過(guò)行政指令的方式向農(nóng)民下達(dá)生產(chǎn)的指標(biāo)和收購(gòu)的指標(biāo), 并采取對(duì)農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)的形式, 從農(nóng)民手中低價(jià)統(tǒng)購(gòu), 又對(duì)城市居民和工業(yè)企業(yè)低價(jià)統(tǒng)銷, 用以維持大工業(yè)的低工資和原材料的低成本, 提供不斷產(chǎn)生超額工業(yè)利潤(rùn)的條件, 最后通過(guò)大工業(yè)利潤(rùn)上繳, 集中起國(guó)家工業(yè)化建設(shè)的資金。陳錫文 (2009) [6]認(rèn)為, 當(dāng)時(shí)中國(guó)處于被封鎖狀態(tài), 外國(guó)的物資進(jìn)不來(lái);搞工業(yè)化沒(méi)有資金, 還要避免出現(xiàn)窮人吃不上飯的問(wèn)題。在這種復(fù)雜的社會(huì)背景下推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè), 統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度雖然是次優(yōu)選擇, 也是不得已的選擇。韓俊 (2009) [7]認(rèn)為, 在這種體制下, 農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)支配權(quán), 積極性長(zhǎng)期受到挫傷;農(nóng)民沒(méi)有自由交易權(quán), 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格失真, 農(nóng)業(yè)資源配置效率低下。
(三) 二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理論
中國(guó)有典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)特征, 這種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演變逐漸形成的, 即一方面?zhèn)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)部門主要集中在農(nóng)村地區(qū), 勞動(dòng)生產(chǎn)率低下, 農(nóng)業(yè)人口比重大且結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡;另一方面, 以工業(yè)為主的現(xiàn)代非農(nóng)業(yè)部門主要集中在城市和城市周邊, 勞動(dòng)生產(chǎn)率較高, 非農(nóng)就業(yè)人口比重相對(duì)較小。
中華人民共和國(guó)成立初期, 我國(guó)要想實(shí)現(xiàn)工業(yè)快速發(fā)展, 就不得不強(qiáng)行推進(jìn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略, 讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供積累是當(dāng)時(shí)的唯一選擇。毛澤東 (1956) [8]認(rèn)為:“農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)投資的比例要加重一點(diǎn)”。為此, 政府發(fā)展了一整套便于從農(nóng)業(yè)索取糧食、原料和資金的政策理論, 包括穩(wěn)定產(chǎn)品和要素價(jià)格為主要內(nèi)容的工農(nóng)業(yè)貿(mào)易理論, 以及便于直接積累的農(nóng)村集體化制度。這些理論在初期取得了重大成就, 推動(dòng)了我國(guó)重工業(yè)的快速發(fā)展, 為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。但是隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快, 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征愈發(fā)明顯。1978-2015年, 我國(guó)的城鄉(xiāng)收入比維持在1.82-3.33之間 (見(jiàn)圖1) , 是世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國(guó)家之一。城鄉(xiāng)差距過(guò)大可能會(huì)引發(fā)難以調(diào)和的社會(huì)矛盾, 成為社會(huì)不穩(wěn)定因素。改革開(kāi)放以來(lái), 國(guó)家一直在探索改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 逐步放開(kāi)市場(chǎng)價(jià)格, 取消統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷;21世紀(jì)以來(lái), 形成工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展理論 (韓俊, 1993[9];陳錫文, 2012[10]) 。
圖1 1978-2015年中國(guó)城鄉(xiāng)收入差別情況
資料來(lái)源:根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理, 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/人民生活/全體及分城鄉(xiāng)收支基本情況, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差理論是伴隨我國(guó)工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要理論。剪刀差是在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的長(zhǎng)期交換中, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于其價(jià)值, 工業(yè)品價(jià)格高于其價(jià)值, 由這種不等價(jià)交換形成的剪刀狀差距。孫冶方 (1961) [11]認(rèn)為, 一定時(shí)期內(nèi)國(guó)家可以有意識(shí)地利用“剪刀差”, 作為國(guó)家取得積累和再分配國(guó)民收入的一個(gè)杠桿。嚴(yán)瑞珍等 (1990) [12]量化計(jì)算了我國(guó)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差, 發(fā)現(xiàn)從1963年到1985年, 全國(guó)預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資共7678億元, 平均每年240億元左右, 大體相當(dāng)于每年的剪刀差絕對(duì)額。所以, 中華人民共和國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間國(guó)家工業(yè)化的投資主要是通過(guò)剪刀差取得的, 是剪刀差奠定了我國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化的初步基礎(chǔ)。但是大幅度的使用剪刀差確實(shí)削弱了農(nóng)業(yè)自身擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力, 限制了農(nóng)民生活水平的提高。這是造成先進(jìn)的城市、落后的農(nóng)村, 以及先進(jìn)的工業(yè)、落后的農(nóng)業(yè)這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)根源。
工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理論是解決我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和價(jià)格剪刀差問(wèn)題的重要理論。蔡昉 (2006) [13]認(rèn)為, 實(shí)施反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村并不意味著實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)的保護(hù)政策, 而是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求, 建立有保障的資金向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村流動(dòng)的機(jī)制, 提高農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展水平, 形成一個(gè)和諧、平衡的城鄉(xiāng)關(guān)系格局。農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重和農(nóng)村勞動(dòng)力比重的下降, 城鄉(xiāng)收入比的擴(kuò)大, 是判斷是否實(shí)行該政策的理論依據(jù)?？卤?(2006) [14]認(rèn)為, 通過(guò)涉農(nóng)稅收免征政策、建立并完善直接補(bǔ)貼機(jī)制和最低收購(gòu)價(jià)格制度等, 是實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要政策, 同時(shí)也是價(jià)格手段調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和提高農(nóng)民收入的主要措施。
(四) 雙軌制理論
改革開(kāi)放以來(lái), 價(jià)格雙軌制被認(rèn)為是中國(guó)改革過(guò)程中最為重要的制度和理論創(chuàng)新之一。價(jià)格雙軌制理論允許國(guó)家定價(jià)和市場(chǎng)定價(jià)同時(shí)存在, 目的是實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡。在農(nóng)產(chǎn)品上, 讓農(nóng)民在一定數(shù)量統(tǒng)購(gòu)價(jià)糧食之外, 其余糧食可以隨市場(chǎng)定價(jià), 能夠提高市場(chǎng)主體的自主性和靈活性, 進(jìn)而提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通的效率。張卓元 (1986) [15]認(rèn)為, 生產(chǎn)資料價(jià)格雙軌制的出現(xiàn), 是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)新的創(chuàng)造, 有助于從傳統(tǒng)價(jià)格體制向新價(jià)格體制的過(guò)渡, 使改革開(kāi)放前價(jià)格體系不合理問(wèn)題有了一定程度的緩解。林毅夫等 (1993)[16]認(rèn)為, 中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡來(lái)自于漸進(jìn)式改革的雙軌制模式。但是, 隨著改革開(kāi)放的深入, 價(jià)格雙軌制的存在已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁的增強(qiáng)。把農(nóng)產(chǎn)品按價(jià)格放開(kāi)的時(shí)間和程度排列, 越是較早放開(kāi)價(jià)格的產(chǎn)品、開(kāi)放程度較高的產(chǎn)品, 農(nóng)民生產(chǎn)的積極性就越高, 供求矛盾就越小 (蔡昉, 1991) [17]。陳錫文 (2009) [9]認(rèn)為, 價(jià)格雙軌制極易產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)尋租和腐敗等一系列社會(huì)政治問(wèn)題, 最終還應(yīng)實(shí)行“單軌”價(jià)格, 即糧食的市場(chǎng)定價(jià), 實(shí)現(xiàn)“利用雙軌, 走單雙軌”。
(五) 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格區(qū)間管理理論、價(jià)補(bǔ)分離理論
改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)逐步開(kāi)放, 開(kāi)始探索以最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)為代表的價(jià)格區(qū)間管理理論, 以及價(jià)補(bǔ)分離理論 (程國(guó)強(qiáng), 2012[18];黃季焜等, 2015[19];張曉山, 2016[20]) 。
最低收購(gòu)價(jià)政策又被稱為支持價(jià)格政策, 主要針對(duì)稻米、小麥等主糧。在實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策時(shí), 政府事先對(duì)相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品規(guī)定一個(gè)政策價(jià)格, 當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于政策價(jià)格時(shí), 政府相關(guān)機(jī)構(gòu)按照政策價(jià)格進(jìn)行收購(gòu);當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于政策價(jià)格時(shí), 農(nóng)民可以直接按市場(chǎng)價(jià)格出售農(nóng)產(chǎn)品, 政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)不加干預(yù)。實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)政策的目的是使得市場(chǎng)價(jià)格不低于某一水平, 從而保證農(nóng)民收入、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。
臨時(shí)收儲(chǔ)政策也是一種農(nóng)產(chǎn)品支持價(jià)格政策, 政策原理與最低收購(gòu)價(jià)政策類似, 目標(biāo)是保障國(guó)內(nèi)市場(chǎng)穩(wěn)定和有效供給。但政策在產(chǎn)品類別和收購(gòu)時(shí)間不同:一是收儲(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品屬于非口糧、產(chǎn)業(yè)鏈較長(zhǎng)的產(chǎn)品, 這些產(chǎn)品的市場(chǎng)國(guó)際化程度也相對(duì)較高, 如玉米等飼料糧和豬肉;或是進(jìn)口敏感性農(nóng)產(chǎn)品, 如大豆、棉花和油菜籽。二是收儲(chǔ)價(jià)格在產(chǎn)品快上市時(shí)才確定, 目的是保證制定的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格較為接近。
價(jià)補(bǔ)分離理論是避免政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的理論, 代表政策是目標(biāo)價(jià)格政策, 能夠?qū)ιa(chǎn)者直接進(jìn)行補(bǔ)貼。在實(shí)行目標(biāo)價(jià)格政策時(shí), 政府事先規(guī)定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格, 當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí), 農(nóng)民每出售一個(gè)單位的農(nóng)產(chǎn)品便相應(yīng)地從政府獲得一筆補(bǔ)貼, 目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之差就是每單位農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼額。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí), 政府不啟動(dòng)目標(biāo)價(jià)格政策, 農(nóng)民按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行銷售。
(六) 國(guó)內(nèi)與國(guó)際價(jià)格
在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上, 商品的價(jià)值是由生產(chǎn)該商品的社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間所決定。在世界市場(chǎng)上, 商品的價(jià)值由“世界勞動(dòng)的平均單位”, 即有關(guān)國(guó)家生產(chǎn)該種商品所消耗勞動(dòng)的平均單位所決定。因此, 同一種商品在世界市場(chǎng)上的價(jià)值與在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上的價(jià)值是不等的, 它的國(guó)際價(jià)格與國(guó)內(nèi)價(jià)格也是不等的 (馬克思) [21]。中華人民共和國(guó)成立以來(lái), 為了擺脫舊中國(guó)對(duì)帝國(guó)主義列強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)依附, 我國(guó)對(duì)外貿(mào)易實(shí)行了進(jìn)出口商品兩種價(jià)格, 即國(guó)內(nèi)價(jià)格和國(guó)外價(jià)格的政策, 并切斷了兩種價(jià)格的聯(lián)系。隨著國(guó)內(nèi)外情況的變化, 特別自我國(guó)對(duì)外開(kāi)放以來(lái), 由于不適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)情, 該理論也逐步開(kāi)始改進(jìn)。
加入WTO后, 國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)一步放開(kāi), 國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格影響日漸明顯。在受國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)影響加深的背景下, 如何統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源, 提升我國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力, 贏得參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán), 是我國(guó)必須應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。既要讓農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格具有競(jìng)爭(zhēng)力, 還不能傷害農(nóng)民的合理利益, 價(jià)格改革難度很大。目前, 糧價(jià)改革的指導(dǎo)思想是價(jià)格形成由市場(chǎng)決定, 農(nóng)民利益由政府保障。這個(gè)改革將會(huì)通過(guò)價(jià)補(bǔ)分離的方式逐步推進(jìn)關(guān)稅整體水平下降, 非關(guān)稅貿(mào)易保護(hù)措施按承諾削減 (陳錫文, 2015) [22]。
二、政策實(shí)踐措施及成果
中華人民共和國(guó)成立以來(lái), 我國(guó)農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷程, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策在其中發(fā)揮了重要作用, 包括從初期的穩(wěn)定糧食低價(jià)政策到目前的價(jià)格支持和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策。
(一) 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的物價(jià)穩(wěn)定政策
1. 國(guó)營(yíng)主導(dǎo)的自由購(gòu)銷時(shí)期 (1949-1952年)
這一時(shí)期是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)階段。中華人民共和國(guó)成立初期, 新生政權(quán)面臨糧食供應(yīng)十分緊張、市場(chǎng)糧價(jià)劇烈波動(dòng)的嚴(yán)重局勢(shì), 為穩(wěn)定物價(jià)、恢復(fù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況, 國(guó)家決定統(tǒng)一財(cái)政收支, 統(tǒng)一全國(guó)物資調(diào)度, 實(shí)行在國(guó)營(yíng)糧食商業(yè)主導(dǎo)下的自由購(gòu)銷政策, 加強(qiáng)公糧的統(tǒng)一管理和調(diào)撥。針對(duì)當(dāng)時(shí)糧食市場(chǎng)上多種經(jīng)濟(jì)成分并存情況, 在對(duì)糧食實(shí)行自由貿(mào)易條件下, 加強(qiáng)公糧征收, 加大對(duì)市場(chǎng)拋售力度, 鞏固國(guó)營(yíng)糧食商業(yè)的主導(dǎo)地位。
2. 統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷時(shí)期 (1953-1978年)
在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)后, 國(guó)家進(jìn)入大規(guī)模的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)新時(shí)期。國(guó)家實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng), 生產(chǎn)糧食的農(nóng)民按國(guó)家規(guī)定的收購(gòu)糧種、收購(gòu)價(jià)格和計(jì)劃收購(gòu)的分配數(shù)量將余糧售給國(guó)家, 糧食收購(gòu)量、供應(yīng)量和收購(gòu)價(jià)格、供應(yīng)價(jià)格等, 都必須由中央統(tǒng)一規(guī)定或經(jīng)中央批準(zhǔn)?？傮w來(lái)看, 這一時(shí)期的糧食價(jià)格具有明顯的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差, 但對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)、保障人民生活安定起到了積極的作用。如圖2所示, 1953-1978年間, 糧食價(jià)格走勢(shì)整體平穩(wěn), 價(jià)格波動(dòng)幅度小于商品價(jià)格波動(dòng), 價(jià)格上漲幅度25年僅為1.38%, 變動(dòng)不大。
圖2 1951-2015年中國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品零售價(jià)格指數(shù) (上年=100)
資料來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站, 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/價(jià)格指數(shù)/商品零售價(jià)格分類指數(shù), http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
(二) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡時(shí)期的價(jià)格政策革新
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡時(shí)期 (1979-1984年) , 我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡, 在國(guó)家政策、供需關(guān)系和國(guó)際市場(chǎng)變化等因素影響下, 我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品零售價(jià)格波動(dòng)開(kāi)始加大, 價(jià)格水平穩(wěn)步上升。在不影響統(tǒng)購(gòu)、派購(gòu)政策的前提下, 我國(guó)分步引入市場(chǎng)機(jī)制, 放開(kāi)部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格, 開(kāi)放集市貿(mào)易。
1985-1991年, 我國(guó)開(kāi)始由統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷轉(zhuǎn)向計(jì)劃與市場(chǎng)流通并存。由于1984年出現(xiàn)糧食生產(chǎn)過(guò)剩, 第二年國(guó)家著手改革糧食購(gòu)銷體制, 將其調(diào)整為合同訂購(gòu)制度, 實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品“雙軌制價(jià)格”。訂購(gòu)品種包括稻谷、小麥、玉米和集產(chǎn)區(qū)的大豆, 價(jià)格實(shí)行“倒三七”計(jì)價(jià) (即三成原價(jià)統(tǒng)購(gòu)、七成以原超購(gòu)價(jià)計(jì)價(jià)) 。國(guó)家允許農(nóng)民自由出售統(tǒng)購(gòu)價(jià)之外的糧食, 隨市定價(jià);同時(shí), 如果市價(jià)低于原統(tǒng)購(gòu)價(jià), 國(guó)家會(huì)以原統(tǒng)購(gòu)價(jià)進(jìn)行收購(gòu)。如圖2所示, 在此期間, 由于政策影響, 糧食價(jià)格上升加快, 1985年漲幅超過(guò)10%, 市場(chǎng)化效果明顯。
1992-1996年, 我國(guó)逐步取消糧食統(tǒng)銷價(jià)格。這一階段定購(gòu)糧實(shí)行保量放價(jià), 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格全面引入市場(chǎng)機(jī)制。如圖2所示, 由于市場(chǎng)化政策力度的加大, 糧食價(jià)格進(jìn)一步上升, 連續(xù)四年漲幅超過(guò)20%, 達(dá)到歷史最高漲幅。因此, 國(guó)家建立了一系列穩(wěn)定糧價(jià)政策:一是建立銷售限價(jià)政策和糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)制度;二是建立了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金, 對(duì)企業(yè)以保護(hù)價(jià)收購(gòu)農(nóng)民余糧進(jìn)行支持;三是成立中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行, 采取封閉式方法管理糧食收購(gòu)資金, 保證資金及時(shí)到位;四是建立“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制, 以解決糧食總量和地區(qū)平衡的問(wèn)題。這是我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下, 穩(wěn)定糧食價(jià)格的重要政策創(chuàng)造。
1997-2003年, 由于糧食市場(chǎng)供求進(jìn)一步變化, 國(guó)家提出“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”的糧食政策, 實(shí)行敞開(kāi)收購(gòu)、順價(jià)銷售、資金封閉運(yùn)行的政策, 并加快糧食行業(yè)國(guó)企改革, 確保中央與地方責(zé)任分開(kāi)、政企分開(kāi)、儲(chǔ)備和經(jīng)營(yíng)分開(kāi), 并對(duì)市場(chǎng)議購(gòu)糧食按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)。改革后, 糧食流通環(huán)節(jié)改變了國(guó)有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面, 形成有控制的多種所有制企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如圖2所示, 在中央改革政策的影響下, 糧價(jià)有所回落, 價(jià)格連續(xù)四年維持負(fù)增長(zhǎng)。
(三) 農(nóng)業(yè)稅收制度的取消
隨著工業(yè)的快速發(fā)展, 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理念逐步成為農(nóng)業(yè)政策的核心, 中央開(kāi)始實(shí)施農(nóng)業(yè)稅減免政策。2000年, 江西省試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)稅;2003年, 中央將稅費(fèi)改革擴(kuò)大到了全國(guó);2004年, 取消了除煙葉稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅, 8個(gè)省免征農(nóng)業(yè)稅;2005年, 免征農(nóng)業(yè)稅的省份達(dá)到28個(gè)。2006年, 全面取消農(nóng)業(yè)稅, 結(jié)束了幾千年來(lái)農(nóng)民種地必須繳稅的歷史, 標(biāo)志著國(guó)家與農(nóng)民的傳統(tǒng)分配關(guān)系發(fā)生了根本性變革。這對(duì)農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)和價(jià)格產(chǎn)生了歷史性影響。如圖1所示, 城鄉(xiāng)收入比在全面取消農(nóng)業(yè)稅后的第二年 (2007年) 停止了進(jìn)一步擴(kuò)大, 其中農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)民收入的減負(fù)起到了重要作用。
(四) 價(jià)格支持政策的出臺(tái)和改革
2004年以后, 我國(guó)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)和價(jià)格全面放開(kāi), 國(guó)家實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等價(jià)格支持政策。其中, 部分農(nóng)產(chǎn)品的臨時(shí)收儲(chǔ)政策可能逐漸被目標(biāo)價(jià)格政策、生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度所替代, 也是近期市場(chǎng)價(jià)格支持政策的調(diào)整方向。
1. 糧食最低收購(gòu)價(jià)
該政策要求在適用期間內(nèi), 當(dāng)規(guī)定品種的糧食市場(chǎng)價(jià)格低于最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)啟動(dòng)政策, 執(zhí)行政策單位在相關(guān)產(chǎn)區(qū)按照最低收購(gòu)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)收購(gòu)農(nóng)民交售的新糧;當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于最低收購(gòu)價(jià), 則不啟動(dòng)或退出該政策。該政策是在全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)和價(jià)格背景下制訂的, 旨在維持農(nóng)戶糧食生產(chǎn)的基本利益, 保障重要口糧的國(guó)內(nèi)供應(yīng)和糧食安全。2004年我國(guó)出臺(tái)了稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策, 2006年我國(guó)實(shí)施了小麥的最低收購(gòu)價(jià)格政策。最低收購(gòu)價(jià)格在糧食播種季節(jié)前公布, 以指導(dǎo)農(nóng)民的生產(chǎn)行為。該政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行了干預(yù), 屬于世界貿(mào)易組織《農(nóng)業(yè)協(xié)議》中的“黃箱”政策。2004-2017年, 我國(guó)水稻和小麥的最低收購(gòu)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)見(jiàn)表1。
表1 單位:元/斤2004-2017年我國(guó)主業(yè)農(nóng)產(chǎn)品的最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)
研究表明, 中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策在一定程度上發(fā)揮了保障農(nóng)民利益、穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格和維護(hù)國(guó)家糧食安全的作用, 國(guó)家專款購(gòu)買農(nóng)民的余糧也不會(huì)增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān) (胡小平, 1999[23];丁聲俊, 2011[24];韓俊等, 2012[25]) 。李佐軍 (2006) [26]認(rèn)為, 最低收購(gòu)價(jià)政策與宏觀調(diào)控、市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)的互相補(bǔ)充、循序漸進(jìn), 對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)健康發(fā)展起到了積極的市場(chǎng)效果。王士海和李先德 (2012) [27]利用小麥面板數(shù)據(jù)進(jìn)行雙重差分分析 (DID) , 結(jié)果顯示最低收購(gòu)價(jià)政策的托市效應(yīng)非常明顯。如圖3所示, 2006年開(kāi)始, 稻谷和小麥價(jià)格上升趨勢(shì)明顯, 顯示出最低收購(gòu)價(jià)格政策直接的托市效果。
圖3 1998-2015年中國(guó)稻谷、小麥價(jià)格變化情況 (上年=100)
資料來(lái)源:國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司.全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編 (1998-2015歷年) [M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。
2. 臨時(shí)收儲(chǔ)
2008年糧食大豐收, 新糧上市后市場(chǎng)糧食價(jià)格下降, 國(guó)家開(kāi)始對(duì)玉米、大豆、棉粕等大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)政策, 政策目標(biāo)是保障國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定和有效供給。臨時(shí)收儲(chǔ)的產(chǎn)品種類, 一是對(duì)市場(chǎng)供給和穩(wěn)定具有重要影響, 如玉米等飼料糧和豬肉;二是對(duì)進(jìn)口比較敏感的農(nóng)產(chǎn)品, 如大豆、棉花和油菜籽。由于價(jià)格干預(yù)造成了國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛、倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)節(jié)高庫(kù)存, 并影響了下游加工企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)問(wèn)題, 目前大部分臨儲(chǔ)政策面臨取消或改革。
(1) 糧油臨時(shí)收儲(chǔ)。與糧食最低收購(gòu)價(jià)政策相比, 糧油臨儲(chǔ)政策有兩個(gè)特點(diǎn):農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)國(guó)際化程度比較高, 同時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格是在產(chǎn)品快上市時(shí)才確定, 能夠保證制定的價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格較為接近。收儲(chǔ)價(jià)格由國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格制定, 收購(gòu)和銷售由中儲(chǔ)糧、中糧等國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé), 中央財(cái)政向企業(yè)支付相關(guān)儲(chǔ)備利息費(fèi)用。在我國(guó)向WTO提交的通報(bào)材料 (以下簡(jiǎn)稱“通報(bào)”) 中, 將該政策歸為綠箱項(xiàng)下的糧食安全目的公共儲(chǔ)備。2014年國(guó)家開(kāi)始取消大豆的臨儲(chǔ)政策, 2015年取消了油菜粕的臨儲(chǔ)政策, 2016年取消了玉米臨儲(chǔ)政策。
(2) 豬肉臨時(shí)收儲(chǔ)。2008年國(guó)內(nèi)生豬價(jià)格過(guò)度下跌, 養(yǎng)豬戶的利益損失非常大, 引起政府的重視。為了穩(wěn)定生產(chǎn), 防止生豬價(jià)格過(guò)度下跌, 國(guó)家啟動(dòng)豬肉臨時(shí)收儲(chǔ)。方法是制定定量的預(yù)警指標(biāo), 如豬糧比價(jià)、仔豬價(jià)格、能繁母豬存欄、生豬存欄等, 當(dāng)指標(biāo)超過(guò)合理范圍時(shí)即進(jìn)行預(yù)警或啟動(dòng)相應(yīng)的收儲(chǔ)政策。通報(bào)中該政策歸為“綠箱”中的糧食安全目的公共儲(chǔ)備措施。
(3) 食糖臨時(shí)收儲(chǔ)。旨在確保國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)穩(wěn)定和有效供給。國(guó)家收儲(chǔ)食糖所需的資金, 由中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行給予貸款, 國(guó)產(chǎn)糖實(shí)行優(yōu)惠利率, 進(jìn)口糖實(shí)行現(xiàn)行正常貸款利率。通報(bào)中該政策歸為“綠箱”中的糧食安全目的公共儲(chǔ)備。
(4) 棉花臨時(shí)收儲(chǔ)。棉花是國(guó)內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)作物, 尤其在主產(chǎn)地區(qū)新疆的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要地位。與糧油、豬肉和食糖的臨儲(chǔ)政策不同, 國(guó)家儲(chǔ)備棉的價(jià)格主要由政府決定。通報(bào)材料中將該政策的相關(guān)支付“國(guó)家儲(chǔ)備棉花利息費(fèi)用補(bǔ)貼”歸為“黃箱”性質(zhì)的特定產(chǎn)品支持措施。國(guó)家在2014年已取消了棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策。
圖4 1998-2015年中國(guó)玉米、大豆、油菜籽價(jià)格變化情況 (上年=100)
資料來(lái)源:國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格司.全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編 (1998-2015歷年) [M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社。
價(jià)格支持政策是國(guó)家調(diào)控政策對(duì)市場(chǎng)的直接介入, 2008年以來(lái), 雖然在一定程度提高了市場(chǎng)價(jià)格 (見(jiàn)圖4) , 保護(hù)了農(nóng)民的利益, 但近年來(lái)過(guò)度的干擾市場(chǎng)造成了很多問(wèn)題。陳云主管經(jīng)濟(jì)時(shí)期, 就反對(duì)直接使用行政手段來(lái)干預(yù)經(jīng)濟(jì), 認(rèn)為配合一點(diǎn)自由市場(chǎng)可以讓價(jià)格更加合理[28]。牛松 (2013) [29]認(rèn)為, 價(jià)格支持政策放大了政府在糧食市場(chǎng)中的功能, 弱化了市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用, 不利于國(guó)有糧食企業(yè)的改革和糧食相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。程國(guó)強(qiáng) (2012) [18]認(rèn)為, 中國(guó)價(jià)格調(diào)控政策執(zhí)行過(guò)程中形成了巨量臨時(shí)儲(chǔ)備, 原本用于調(diào)控市場(chǎng)的臨時(shí)性儲(chǔ)備實(shí)際占到了支配作用, 導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格被托市價(jià)格綁架。鄭風(fēng)田 (2015) [30]認(rèn)為, 政府托市價(jià)格造成國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛加劇, 用糧企業(yè)成本不斷攀升, 甚至加劇了走私, 擾亂國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。
3. 目標(biāo)價(jià)格及政策改革
目標(biāo)價(jià)格政策是指政府根據(jù)市場(chǎng)供求和運(yùn)行情況設(shè)定一個(gè)目標(biāo)價(jià)格, 當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格過(guò)高時(shí)以此標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者, 反之以此價(jià)格補(bǔ)貼生產(chǎn)者。2014年, 國(guó)家啟動(dòng)了新疆地區(qū)的棉花、新疆和東三省及內(nèi)蒙古地區(qū)大豆的目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn), 取代臨儲(chǔ)政策。生產(chǎn)者按市場(chǎng)價(jià)格出售棉花;當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí), 根據(jù)二者之差和種植面積、產(chǎn)量或銷售量等因素, 對(duì)生產(chǎn)者給予補(bǔ)貼;反之, 則不發(fā)放補(bǔ)貼。2014-2016年, 新疆棉花目標(biāo)價(jià)格分別為19800、19100和18600元/噸, 大豆目標(biāo)價(jià)格定為4800元/噸。今后, 目標(biāo)價(jià)格政策很可能全面取代臨時(shí)收儲(chǔ)政策。該政策應(yīng)該屬于“黃箱”特定產(chǎn)品支持措施。此外, 2016年玉米收儲(chǔ)制度開(kāi)始進(jìn)行改革, 按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則, 建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度, 以解決賣糧難和高庫(kù)存問(wèn)題。2017年, 國(guó)家進(jìn)一步調(diào)整大豆目標(biāo)價(jià)格政策, 建立生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度, 充分發(fā)揮價(jià)格對(duì)生產(chǎn)的調(diào)節(jié)引導(dǎo)作用。
賀偉等 (2011) [31]提出, 國(guó)家應(yīng)繼續(xù)深化托市政策的市場(chǎng)化改革方向和改革力度, 探索和建立以目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼方式為主要內(nèi)容的糧食托市政策。韓俊 (2013) [32]提出, 應(yīng)按照農(nóng)產(chǎn)品前3年平均收益制定目標(biāo)價(jià)格, 按價(jià)差補(bǔ)貼農(nóng)民, 既保證農(nóng)民收益, 又減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)。薛建強(qiáng) (2014) [33]、郝大江和范靜媛 (2014) [34]提出, 國(guó)家應(yīng)繼續(xù)挖掘農(nóng)產(chǎn)品改革, 形成兼顧供給和收入、保證數(shù)量與質(zhì)量兼?zhèn)涞募Z食托市政策。柯炳生 (2015) [35]認(rèn)為, 將來(lái)新疆棉花的目標(biāo)價(jià)格政策可以通過(guò)與土地面積掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼進(jìn)行, 在土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)上, 在土地補(bǔ)貼之上再加上目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼, 簡(jiǎn)單易行且政策不會(huì)干擾市場(chǎng)價(jià)格。溫鐵軍等 (2010) [36]認(rèn)為, 應(yīng)通過(guò)完善產(chǎn)業(yè)鏈培育具有現(xiàn)代化、資本化和金融化的糧食龍頭產(chǎn)業(yè), 走出國(guó)門做全局性的關(guān)鍵布點(diǎn), 提升價(jià)格話語(yǔ)權(quán)的掌控能力。韓俊 (2017) [37]認(rèn)為, 要繼續(xù)推進(jìn)玉米“市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”改革, 順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律;按照“分品種施策、漸進(jìn)式推進(jìn)”的思路, 完善稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策, 形成合理比價(jià)關(guān)系, 盡量減少對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系的過(guò)度干預(yù)。
從效果來(lái)看, 經(jīng)過(guò)改革, 大豆、玉米、棉花等產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制已初步建立, 國(guó)內(nèi)外價(jià)差開(kāi)始縮小, 市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制效果顯現(xiàn), 市場(chǎng)主體活力得到激發(fā), 農(nóng)民的利益得到保護(hù) (黃季焜等, 2015[19];程國(guó)強(qiáng), 2016[38];顧智鵬等, 2016[39];陳錫文, 2016[40];張義博等, 2017[41]) 。圖5至圖7顯示, 國(guó)內(nèi)外現(xiàn)貨棉花、大豆和玉米價(jià)差開(kāi)始縮小。
圖5 2011-2017年國(guó)內(nèi)外玉米價(jià)格情況
注:國(guó)內(nèi)價(jià)格為東北2等黃玉米運(yùn)到廣州黃埔港的平倉(cāng)價(jià), 國(guó)際價(jià)格為美國(guó)墨西哥灣2級(jí)黃玉米 (蛋白質(zhì)含量12%) 運(yùn)到黃埔港的到岸稅后價(jià) (單位:元/斤) 。資料來(lái)源:農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站, 公開(kāi)/監(jiān)測(cè)預(yù)警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
(五) 農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的改進(jìn)
我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中發(fā)揮作用較強(qiáng)、補(bǔ)貼力度較大的補(bǔ)貼是良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和生產(chǎn)資料補(bǔ)貼。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn), 2004年中央“一號(hào)文件”提出對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼, 以此來(lái)維持農(nóng)戶種糧積極性, 并使種糧農(nóng)民獲得適當(dāng)收益, 從此四項(xiàng)補(bǔ)貼政策開(kāi)始成為主要的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。補(bǔ)貼金額從最初的2004年145億元迅速增長(zhǎng)至2012年的1668億元, 并逐步穩(wěn)定, 2016年為1633億元 (見(jiàn)圖8) 。2015年起, 國(guó)務(wù)院開(kāi)始著手開(kāi)展農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策改革, 取得了良好的預(yù)期效果。
圖6 2011-2017年國(guó)內(nèi)外大豆價(jià)格情況
注:國(guó)內(nèi)價(jià)格為山東國(guó)產(chǎn)達(dá)到入廠價(jià), 國(guó)際價(jià)格為青島港口的進(jìn)口到岸稅后價(jià) (單位:元/斤) 。資料來(lái)源:農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站, 公開(kāi)/監(jiān)測(cè)預(yù)警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
圖7 2011-2017年國(guó)內(nèi)外棉花價(jià)格情況
注:國(guó)內(nèi)價(jià)格為中國(guó)棉花價(jià)格指數(shù) (CC Index) 3128B級(jí)棉花銷售價(jià)格, 國(guó)際價(jià)格為進(jìn)口棉花價(jià)格指數(shù) (FC Index) M級(jí)棉花到岸稅后價(jià) (單位:元/斤) 。資料來(lái)源:農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站, 公開(kāi)/監(jiān)測(cè)預(yù)警, http://www.moa.gov.cn/gk/jcyj/201710/t20171013_5839787.htm。
圖8 2004-2016年我國(guó)農(nóng)業(yè)四項(xiàng)補(bǔ)貼資金情況
資料來(lái)源:財(cái)政部網(wǎng)站, 財(cái)政數(shù)據(jù), http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。
1. 種糧直接補(bǔ)貼
種糧直補(bǔ)貼政策自2004年起開(kāi)始實(shí)施, 2006年擴(kuò)大到全國(guó), 基本涵蓋了主要糧食作物。補(bǔ)貼金額從2004年的116億元增長(zhǎng)到2007年的151億元, 隨后政策補(bǔ)貼金額基本維持不變。通報(bào)中, 將種糧直補(bǔ)政策歸為“綠箱”中不掛鉤的直接支付措施。
2. 良種補(bǔ)貼
目前, 中國(guó)的良種補(bǔ)貼政策分為農(nóng)作物和畜牧業(yè)良種補(bǔ)貼兩類, 但以前者為主。政策目標(biāo)是鼓勵(lì)農(nóng)民使用優(yōu)良作物品種來(lái)提升產(chǎn)品質(zhì)量, 推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化布局和規(guī)?；N植經(jīng)營(yíng)。2002年起, 中央陸續(xù)對(duì)農(nóng)戶種植部分糧食作物、食用油籽和經(jīng)濟(jì)作物進(jìn)行良種補(bǔ)貼, 補(bǔ)貼金額從最初的1億元快速增長(zhǎng)至2013年的226億元。2005年起, 國(guó)家陸續(xù)對(duì)奶牛、生豬和能繁母豬、肉牛、綿羊等畜牧業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行良種補(bǔ)貼, 補(bǔ)貼總額從最初的0.2億元增加至2012年的12億元。通報(bào)中, 將種植業(yè)良種補(bǔ)貼政策歸為“黃箱”特定支持措施, 畜牧業(yè)良種補(bǔ)貼政策歸為“綠箱”中的技術(shù)推廣措施。
3. 農(nóng)資綜合補(bǔ)貼
糧食種植成本中有很大部分是生產(chǎn)投入品, 如農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、柴油等, 這些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的變動(dòng)對(duì)農(nóng)民種糧影響很大。為彌補(bǔ)農(nóng)資價(jià)格上漲對(duì)農(nóng)戶種糧的影響, 降低生產(chǎn)成本, 2006年起我國(guó)開(kāi)始實(shí)行農(nóng)資綜合補(bǔ)貼政策。補(bǔ)貼方式和渠道與種糧直補(bǔ)政策相同, 即采用直接支付方式一次性直接撥付到農(nóng)戶賬戶。補(bǔ)貼總額從最初的120億元大幅增長(zhǎng)到2012年的1078億元。該補(bǔ)貼是投入品補(bǔ)貼政策, 屬于“黃箱”非特定產(chǎn)品支持措施。
4. 農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼
該政策的主要目標(biāo)是鼓勵(lì)農(nóng)民使用先進(jìn)農(nóng)機(jī), 推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程, 提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。由于土地、氣候、溫度、環(huán)境等地域和自然條件相差非常大, 我國(guó)各地耕作種植制度各不相同, 因此不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)機(jī)械需求差異較大。補(bǔ)貼范圍包括12大類46個(gè)小類180個(gè)品目, 同時(shí)各地可自行增加不超過(guò)30個(gè)品目的其他機(jī)具。該補(bǔ)貼是典型的投入品補(bǔ)貼, 屬于“黃箱”非特定產(chǎn)品支持措施。農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼總額從2004年的0.7億元大幅增加至2016年的228.09億元。
2015年, 經(jīng)國(guó)務(wù)院同意, 財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見(jiàn)》, 在全國(guó)范圍內(nèi)從農(nóng)資綜合補(bǔ)貼中調(diào)整20%的資金, 加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金, 統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 重點(diǎn)用于支持建立完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。同時(shí), 選擇部分省開(kāi)展試點(diǎn), 將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼, 政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2016年起, 在總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)了農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革。
圖9 1992-2016年中國(guó)糧食產(chǎn)量情況
資料來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局, 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/農(nóng)業(yè)/主要農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
從補(bǔ)貼政策的效果來(lái)看, 黃季焜等 (2011) [42]認(rèn)為, 糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民收入提高發(fā)揮了一定作用, 且沒(méi)有扭曲市場(chǎng), 但對(duì)糧食生產(chǎn)和農(nóng)資投入沒(méi)有產(chǎn)生影響。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系建立以來(lái), 鼓勵(lì)了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的投資, 在農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收中發(fā)揮了重要作用, 廣大農(nóng)民滿意度較高, 但也存在著難以支持農(nóng)民較大幅度增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)效果遞減、對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體支持不力等問(wèn)題。朱滿德等 (2015)[43]認(rèn)為, 綜合性收入補(bǔ)貼與糧食生產(chǎn)有脫鉤的趨勢(shì), 但仍有助于提高糧食全要素生產(chǎn)率。蔣和平 (2009) [44]發(fā)現(xiàn), 當(dāng)前的糧食補(bǔ)貼模式并不能有效調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性, 農(nóng)田種糧面積并沒(méi)有因此而增加, 糧食直補(bǔ)資金不應(yīng)繼續(xù)以普惠的方式發(fā)放?？卤?(2015) [45]認(rèn)為, 改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度, 調(diào)整為以土地面積為依據(jù)的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”, 能夠提高補(bǔ)貼效率, 降低土地成本, 充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。如圖9所示, 糧食補(bǔ)貼政策在提高糧食產(chǎn)量方面起到了一定的作用。糧食產(chǎn)量從2004年起開(kāi)始恢復(fù)增長(zhǎng), 2007年超過(guò)5億噸, 2013年突破6.01億噸, 2015年為歷史最高水平, 達(dá)到6.21億噸。雖然糧食產(chǎn)量的增長(zhǎng)是各項(xiàng)政策共同作用的結(jié)果, 如最低收購(gòu)價(jià)等, 補(bǔ)貼政策只是其中一個(gè)方面, 但是其作用是發(fā)出國(guó)家重視和鼓勵(lì)糧食種植這一政策信號(hào), 從心理上對(duì)農(nóng)戶種糧起到穩(wěn)定作用。
(六) 農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策的調(diào)整
隨著經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)化改革的不斷深入, 我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策不斷對(duì)外開(kāi)放。尤其是加入WTO前后, 我國(guó)通過(guò)多項(xiàng)措施加大了對(duì)外開(kāi)放步伐。一是多次大幅度降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平, 平均關(guān)稅稅率從1992年的45.4%調(diào)到2015年的15.1%。二是調(diào)整非關(guān)稅措施。減少農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅配額種類數(shù)量, 2006年取消了對(duì)豆油、棕櫚油和菜籽油等植物油的關(guān)稅配額管理。目前, 我國(guó)僅對(duì)小麥、玉米、羊毛、糖、稻谷、大米和棉花七種進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施關(guān)稅配額管理, 配額內(nèi)關(guān)稅稅率較低, 通常為1%-3%, 超出配額外的進(jìn)口稅率為65%。三是取消農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼, 采取對(duì)貿(mào)易扭曲作用最小的國(guó)內(nèi)支持政策, 并按照WTO規(guī)則承諾“黃箱政策”農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼控制在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的8.5%以內(nèi)。
從效果來(lái)看, 涂圣偉和藍(lán)海濤 (2015) [46]認(rèn)為, 限制進(jìn)口貿(mào)易政策確實(shí)推高了進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格, 對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品價(jià)格形成了一種保護(hù)。羅興武等 (2014) [47]認(rèn)為, 1995-2011年, 棉花、植物油、谷物、食糖四類非關(guān)稅措施保護(hù)作用較為明顯, 而大豆違反了預(yù)期, 農(nóng)業(yè)支持效應(yīng)與非關(guān)稅措施的效應(yīng)相反。2003年起, 由于技術(shù)水平落后、貿(mào)易保護(hù)水平較低、種糧成本提高、國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼措施和國(guó)際需求疲軟等原因, 國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格開(kāi)始高于國(guó)際價(jià)格并且價(jià)差不斷擴(kuò)大, 玉米、棉花等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量呈現(xiàn)上升趨勢(shì), 尤其是大豆對(duì)外依存度從2012年起已超過(guò)80%, 致使國(guó)內(nèi)企業(yè)和農(nóng)民遭受了嚴(yán)重?fù)p失, 并已威脅到國(guó)家的糧食安全 (見(jiàn)圖10、圖11) 。
表2 2002-2017年我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品配額
圖10 1998-2015年中國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外依存度情況 (單位:%)
資料來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局, 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/農(nóng)業(yè)/主要農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量, 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易/主要貨物出口數(shù)量、主要貨物進(jìn)口數(shù)量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
圖11 1998-2015年中國(guó)主要糧食品種對(duì)外依存度情況 (單位:%)
資料來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)局, 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/農(nóng)業(yè)/主要農(nóng)作物產(chǎn)品產(chǎn)量, 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)/年度數(shù)據(jù)/對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易/主要貨物出口數(shù)量、主要貨物進(jìn)口數(shù)量, http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。
三、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理理論與政策的啟示和改進(jìn)建議
在梳理我國(guó)1949年以來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理政策的過(guò)程中, 我們發(fā)現(xiàn), 經(jīng)過(guò)幾代經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策制定者的不斷研究和探索, 我國(guó)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理上形成了一系列獨(dú)具特色的原創(chuàng)理論, 以及一系列適應(yīng)國(guó)內(nèi)實(shí)情的穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和保障主糧供給的中國(guó)方案和中國(guó)政策。這些具有中國(guó)特色的理論、方案、政策在農(nóng)業(yè)價(jià)格管理領(lǐng)域?yàn)槭澜缛嗣褙暙I(xiàn)了中國(guó)智慧, 依然需要我們繼承、發(fā)展和推陳出新, 同時(shí)也具有重要的啟示作用。
(一) 只有結(jié)合中國(guó)國(guó)情的原創(chuàng)性價(jià)格理論, 才能創(chuàng)造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的中國(guó)奇跡
中華人民共和國(guó)成立以來(lái), 面對(duì)一系列對(duì)我國(guó)十分不利的國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)和自然環(huán)境, 政策制定者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們通過(guò)研判、對(duì)比、分析、改進(jìn), 按照“遇到社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題—尋找和積累解決問(wèn)題的辦法—制定政策應(yīng)對(duì)”這一傳統(tǒng)的政策制定路徑, 創(chuàng)造了具有中國(guó)特色的規(guī)律性認(rèn)識(shí)和政策理論依據(jù), 設(shè)計(jì)出了符合中國(guó)國(guó)情的體制機(jī)制和政策措施, 即中國(guó)現(xiàn)代的經(jīng)濟(jì)理論與政策的形成方法論。正是這些結(jié)合中國(guó)國(guó)情的原創(chuàng)性價(jià)格理論, 創(chuàng)造了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的奇跡。
中華人民共和國(guó)成立初期, 面對(duì)世界強(qiáng)國(guó)封鎖、國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)人口眾多、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低下、工業(yè)投資基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀, 毛澤東、陳云等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人非常重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 提出了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)、以農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資本積累的理論, 發(fā)展了穩(wěn)定產(chǎn)品和要素價(jià)格為主要內(nèi)容的工農(nóng)業(yè)貿(mào)易理論。通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差理論制定政策, 在農(nóng)業(yè)上以低于價(jià)值的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行交易, 在工業(yè)上實(shí)行高于價(jià)值的工業(yè)品價(jià)格;同時(shí), 在市場(chǎng)上實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度, 以政府機(jī)構(gòu)專營(yíng)糧食的方法達(dá)到穩(wěn)定糧價(jià)的目的。實(shí)踐證明, 將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金用于國(guó)家工業(yè)化的投資, 不僅奠定了我國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ), 創(chuàng)造了我國(guó)工業(yè)化道路的奇跡, 而且為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展準(zhǔn)備了物質(zhì)技術(shù)條件。
改革開(kāi)放后, 我國(guó)創(chuàng)造性地建立價(jià)格雙軌制理論、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)理論等, 通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、免征農(nóng)業(yè)稅收和最低收購(gòu)價(jià)格制度一系列政策來(lái)推進(jìn)價(jià)格改革、放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大, 價(jià)格區(qū)間管理以及國(guó)內(nèi)與國(guó)際價(jià)格理論開(kāi)始運(yùn)用到政策制定上, 推進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的市場(chǎng)化水平不斷提高。經(jīng)過(guò)近40年持續(xù)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格理論的與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新, 我國(guó)糧食生產(chǎn)持續(xù)創(chuàng)造歷史性紀(jì)錄, 實(shí)現(xiàn)了一個(gè)人口大國(guó)和農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化的平穩(wěn)過(guò)渡, 確保了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的漸進(jìn)發(fā)展和農(nóng)民收入的逐步提升。
(二) 只有根據(jù)環(huán)境及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整與邊際改進(jìn), 才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)糧價(jià)的持續(xù)穩(wěn)定
當(dāng)今世界, 生態(tài)環(huán)境、國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)科技、經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)革新, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策在維護(hù)必要穩(wěn)定性的同時(shí), 需要不斷適應(yīng)環(huán)境, 適度進(jìn)行調(diào)整和改進(jìn)。當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化, 政策改進(jìn)不及時(shí)往往就會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。我國(guó)60多年的價(jià)格管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)表明, 只有與發(fā)展階段相結(jié)合, 不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn), 才能確保糧價(jià)的持續(xù)穩(wěn)定。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期, 我國(guó)通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒蘇聯(lián)社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì), 為建立自己獨(dú)立自主的工業(yè)和國(guó)防體系, 實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略, 通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度、工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差讓農(nóng)業(yè)為工業(yè)發(fā)展積累資本。長(zhǎng)期的工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下、城鄉(xiāng)二元、工農(nóng)失衡等問(wèn)題, 因此政策調(diào)整成為必然。改革開(kāi)放后, 我國(guó)實(shí)行家庭承包制、生產(chǎn)和價(jià)格雙軌制等極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展, 使得農(nóng)民收入和糧食產(chǎn)量雙提高。特別是工業(yè)化、科技化、城市化、信息化的大發(fā)展, 使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)的蛋糕越做越大, 而且農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重越來(lái)越小, 這為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理提供寬闊的回旋空間。國(guó)家在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上有能力實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村。于是才可能實(shí)行糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)政策、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金政策、中央儲(chǔ)備糧政策、“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制, 到2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅。入世后, 為穩(wěn)定糧價(jià)又開(kāi)始探索實(shí)施最低收購(gòu)價(jià)和糧食臨時(shí)收儲(chǔ)等制度。這些持續(xù)的與時(shí)俱進(jìn)的政策創(chuàng)新、邊際改進(jìn), 保證了我國(guó)糧價(jià)的持續(xù)穩(wěn)定。但是, 沒(méi)有一勞永逸的完美制度。所有農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格制度都是一定時(shí)空條件下的產(chǎn)物, 都只能解決特定時(shí)空的經(jīng)濟(jì)利益矛盾關(guān)系。比如, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格雙軌制解決了激勵(lì)問(wèn)題, 但出現(xiàn)了權(quán)力尋租、腐敗等問(wèn)題。再比如, 臨時(shí)收儲(chǔ)、目標(biāo)價(jià)格、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等政策在實(shí)施過(guò)程中, 也出現(xiàn)了跑冒滴漏、行政干預(yù)過(guò)度、國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛嚴(yán)重、儲(chǔ)備糧過(guò)大、弱化國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題。因此, 當(dāng)時(shí)空條件和利益矛盾關(guān)系變化后, 經(jīng)濟(jì)制度要與時(shí)俱進(jìn)地動(dòng)態(tài)調(diào)整, 農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理政策要與時(shí)俱進(jìn)、推陳出新。
(三) 只有從理論和實(shí)踐、計(jì)劃與市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際的變化中不斷優(yōu)化價(jià)格政策, 才能使我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展走向新的輝煌
1. 妥善處理國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系
處理好國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系是當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理理論的關(guān)鍵。國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系, 在經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)中本質(zhì)上就是政府與企業(yè)、家庭、個(gè)人的關(guān)系。過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)容易產(chǎn)生市場(chǎng)紊亂和調(diào)控時(shí)滯等一系列的問(wèn)題, 因此制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格政策時(shí)就需要充分尊重市場(chǎng)規(guī)律。國(guó)家和市場(chǎng)的關(guān)系是有層次性的, 在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和農(nóng)產(chǎn)品交易上, 當(dāng)市場(chǎng)供求基本平穩(wěn)時(shí), 應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主, 充分發(fā)揮市場(chǎng)自發(fā)形成價(jià)格和調(diào)節(jié)價(jià)格的作用;當(dāng)市場(chǎng)供求嚴(yán)重失衡、出現(xiàn)劇烈動(dòng)蕩時(shí), 以及在國(guó)際貿(mào)易市場(chǎng)上, 國(guó)家要發(fā)揮主導(dǎo)作用, 對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格根據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)制定指導(dǎo)的最低價(jià)或最高價(jià), 可采取臨時(shí)收儲(chǔ)、價(jià)格管制、關(guān)稅壁壘等一系列調(diào)控措施。在理論上, 健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格區(qū)間調(diào)控體系, 在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域要處理好政府、企業(yè)、家庭和個(gè)人的關(guān)系, 做到四個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的利益平衡, 核心和關(guān)鍵是保障糧食供給與價(jià)格穩(wěn)定。
2. 創(chuàng)新體制機(jī)制與政策管理方式
制度建設(shè), 關(guān)鍵是體制機(jī)制創(chuàng)新, 這是政策得以順利實(shí)施的前提。當(dāng)今迫切需要在充分吸納古今中外經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)基礎(chǔ)上, 加強(qiáng)陽(yáng)光立法, 以問(wèn)題為導(dǎo)向, 與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新體制機(jī)制設(shè)計(jì)和管理方式。
(1) 分品種設(shè)計(jì)價(jià)格支持政策。一是完善最低收購(gòu)價(jià)制度。鑒于我國(guó)人多地少的國(guó)情, 短期內(nèi)繼續(xù)實(shí)施小麥、稻谷等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品的最低價(jià)收購(gòu), 防止供給的大幅度波動(dòng), 保障國(guó)家糧食安全。在具體設(shè)計(jì)上, 要豐富糧食收購(gòu)主體, 降低收購(gòu)比例, 建立退出機(jī)制, 條件成熟后, 以更加市場(chǎng)化的政策進(jìn)行逐步取代。二是建立目標(biāo)價(jià)格政策。對(duì)棉花、大豆等與國(guó)家糧食安全關(guān)系偏弱的農(nóng)產(chǎn)品逐步推廣目標(biāo)價(jià)格政策, 讓市場(chǎng)供求機(jī)制在價(jià)格形成中發(fā)揮主導(dǎo)作用, 并適時(shí)向其他品種進(jìn)行推廣。在制度設(shè)計(jì)上, 中央和地方要給予必要的財(cái)政支持, 并保障農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。具體設(shè)計(jì)上, 對(duì)于目標(biāo)價(jià)格要做好前期價(jià)格監(jiān)測(cè)和專家論證, 對(duì)于補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮地區(qū)、面積、產(chǎn)量和銷量, 同時(shí)要確保操作的簡(jiǎn)易和高效。此外, 對(duì)于玉米這種總產(chǎn)量比重高的農(nóng)產(chǎn)品, 要將價(jià)格與補(bǔ)貼脫鉤, 保護(hù)生產(chǎn)者利益的同時(shí)更要向市場(chǎng)化方向進(jìn)行改革, 長(zhǎng)期內(nèi)向目標(biāo)價(jià)格、信貸或保險(xiǎn)等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變。
(2) 改革和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。首先, 完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的法律法規(guī)。規(guī)定補(bǔ)貼的種類、對(duì)象、范圍、方式、程序和政策保障等, 確保補(bǔ)貼的規(guī)范和陽(yáng)光。其次, 優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。針對(duì)黃箱政策的資金使用分散和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低等問(wèn)題, 補(bǔ)貼應(yīng)側(cè)重支持優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品及深加工農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn), 降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。再次, 改善補(bǔ)貼方式。逐步由間接補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯友a(bǔ)貼, 積極探索將補(bǔ)貼有效運(yùn)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)出等領(lǐng)域, 考慮將補(bǔ)貼直接與土地掛鉤, 簡(jiǎn)化操作程序, 降低行政成本。最后, 改革農(nóng)業(yè)價(jià)格補(bǔ)貼中的對(duì)象。針對(duì)“普惠制”補(bǔ)貼的矛盾和問(wèn)題, 研究實(shí)施面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼, 加大對(duì)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、種糧大戶等實(shí)際生產(chǎn)者的補(bǔ)貼 (張宏宇, 2015)[48]。
(3) 統(tǒng)籌使用貿(mào)易政策。一是進(jìn)口政策。當(dāng)前我國(guó)相當(dāng)一部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高于國(guó)際離岸價(jià)格, 農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅基本失去“防火墻”作用, 這就需要堅(jiān)守糧棉油糖等敏感農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅稅率水平, 確?？诩Z絕對(duì)安全, 并逐步實(shí)現(xiàn)進(jìn)口來(lái)源多元化, 穩(wěn)定產(chǎn)品價(jià)格, 做到深化開(kāi)放的同時(shí)又適度保護(hù), 并做好大宗農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的關(guān)稅配額管理。二是大力支持農(nóng)產(chǎn)品出口。繼續(xù)保持傳統(tǒng)出口農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢(shì), 同時(shí)培育新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì), 擴(kuò)大高附加值、高品質(zhì)和特色農(nóng)產(chǎn)品的出口, 并加強(qiáng)與“一帶一路”相關(guān)國(guó)家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易 (謝申祥等, 2016) [49]。
(4) 完善價(jià)格監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度。一是構(gòu)建監(jiān)測(cè)體系。整合各級(jí)政府、科研院校和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等的資源, 建立聯(lián)合的農(nóng)產(chǎn)品信息分析工作體系, 完善數(shù)據(jù)采集和發(fā)布制度。二是突破技術(shù)難關(guān)。開(kāi)發(fā)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)因子識(shí)別、價(jià)格預(yù)測(cè)技術(shù)和價(jià)格傳導(dǎo)模型等關(guān)鍵分析技術(shù)。三是完善基層組織。讓農(nóng)業(yè)合作組織作為提供農(nóng)業(yè)信息的載體, 滿足農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)信息、資源信息等內(nèi)容的需要, 并提供必要的培訓(xùn), 讓真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的主體受益。
3. 強(qiáng)化監(jiān)督與問(wèn)責(zé)
鑒于政策在執(zhí)行過(guò)程中的腐敗問(wèn)題, 需要強(qiáng)化對(duì)政策執(zhí)行者的監(jiān)督管理, 加大反腐的打擊力度, 從而保障農(nóng)產(chǎn)品供給與價(jià)格管制制度得到有效執(zhí)行。對(duì)于中儲(chǔ)糧管理, 關(guān)鍵要在全國(guó)范圍內(nèi)定期開(kāi)展清倉(cāng)查庫(kù)工作, 利用現(xiàn)代信息技術(shù)與信息平臺(tái), 即時(shí)掌握全國(guó)糧食庫(kù)存情況, 為國(guó)家開(kāi)展糧食調(diào)控提供準(zhǔn)確和可靠的數(shù)據(jù), 確保國(guó)家糧食安全和價(jià)格穩(wěn)定。
中華人民共和國(guó)成立以來(lái)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的實(shí)踐和探索, 為當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革提供了寶貴的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 我們需要在充分繼承已有的理論基礎(chǔ)上不斷推陳出新, 吸納歷史的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 與時(shí)俱進(jìn)地設(shè)計(jì)政策方案;進(jìn)一步完善以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、國(guó)家調(diào)控為輔的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)控政策, 尤其要完善法律法規(guī)政策體系;精簡(jiǎn)政策管理機(jī)構(gòu), 優(yōu)化職能定位, 完善政策性補(bǔ)貼、收儲(chǔ)、預(yù)警等措施互相聯(lián)動(dòng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理體系, 通過(guò)實(shí)行陽(yáng)光補(bǔ)貼機(jī)制, 加強(qiáng)政策執(zhí)行中的監(jiān)督檢查, 防止政策打折與扭曲變形, 消除國(guó)內(nèi)外價(jià)格倒掛等突出問(wèn)題, 確保國(guó)家的糧食安全和價(jià)格穩(wěn)定。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論2018年02期
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