摘要:農(nóng)村空心化是城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中農(nóng)村青壯年人口持續(xù)流向城鎮(zhèn)后農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)陷入衰敗的現(xiàn)象。其中土地拋荒和留守家庭問(wèn)題是新聞媒體、政策部門(mén)和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。文章從組織制度角度探討空心村治理的多重邏輯，分析相關(guān)利益群體的行動(dòng)邏輯及其相互間的競(jìng)爭(zhēng)和合作過(guò)程，解釋目前空心村治理困境的生成機(jī)制，從而為探求一個(gè)更為合理的治理框架提供理論思路和政策建議。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村空心化；行動(dòng)邏輯；利益群體；組織制度；留守家庭；城鎮(zhèn)化

一、農(nóng)村空心化治理：一個(gè)有待深入研究的課題

20世紀(jì)90年代末以來(lái)，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力持續(xù)快速流入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇衰敗的空心化現(xiàn)象。

國(guó)內(nèi)對(duì)于農(nóng)村空心化問(wèn)題最早關(guān)注的是新聞媒體，其后是政策部門(mén)，后知后覺(jué)的是學(xué)術(shù)界。目前，學(xué)界的研究存在四個(gè)維度：第一，從地理學(xué)視角研究農(nóng)村空心化問(wèn)題，著眼于空廢住宅的拆遷和土地整治。地理學(xué)把農(nóng)村空心化定義為城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的“人走房空”，以及宅基地“建新不拆舊”所形成的“外擴(kuò)內(nèi)空”現(xiàn)象。張正河提出“城鎮(zhèn)化、中心村建設(shè)、村莊兼并和生態(tài)移民”的農(nóng)村空心化分類(lèi)治理模式；薛力主張依據(jù)空心化階段采取不同的政策，促進(jìn)鄉(xiāng)村人口城鎮(zhèn)化，對(duì)留存村莊進(jìn)行撤并調(diào)整。第二，從經(jīng)濟(jì)學(xué)或土地管理視角研究農(nóng)村空心化問(wèn)題，著眼于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村空心化是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量流入城市，只剩下老人、婦女和兒童的“人口空心化”問(wèn)題。張志勝主張通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，解決土地拋荒；通過(guò)宅基地退出和流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)退耕還林還田還園，解決土地閑置浪費(fèi)問(wèn)題。第三，從人口經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究農(nóng)村空心化問(wèn)題，通過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)向規(guī)?；?jīng)營(yíng)、家庭養(yǎng)老向社會(huì)社區(qū)養(yǎng)老，以及培育職業(yè)農(nóng)民等措施解決人口空心化所導(dǎo)致的農(nóng)民荒問(wèn)題和養(yǎng)老問(wèn)題。第四，從社會(huì)學(xué)視角研究農(nóng)村空心化問(wèn)題，著眼于綜合治理農(nóng)村空心化問(wèn)題。有人還提出農(nóng)村服務(wù)、精神與文化的無(wú)形空心化問(wèn)題。主張通過(guò)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)填充空心村，恢復(fù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)生機(jī)，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，治理農(nóng)村空心化；程必定提出，農(nóng)業(yè)就地產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民就地職業(yè)化、農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化和戶(hù)籍就近市民化的“四就”治理思路。對(duì)農(nóng)村空心化問(wèn)題研究的還有其他學(xué)者，但研究視角不外乎以上四種情況。

發(fā)達(dá)國(guó)家在快速城市化發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中，也經(jīng)歷過(guò)農(nóng)村人口快速減少而導(dǎo)致的農(nóng)村衰敗現(xiàn)象。對(duì)于城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村空心化治理的研究集中在村鎮(zhèn)規(guī)劃和農(nóng)村發(fā)展方面，主要有兩種學(xué)術(shù)理路。一是城鄉(xiāng)均衡型農(nóng)村發(fā)展。1852年歐文最早提出“新協(xié)和村”理念，并于印第安納州進(jìn)行實(shí)驗(yàn)；1898年霍華德提出“田園城市”理論，與1989年芒福德的“城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)”理念、1932年萊特的“區(qū)域統(tǒng)一體”理論等都是謀求城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。實(shí)踐上，20世紀(jì)60-70年代德國(guó)的城鄉(xiāng)等值化運(yùn)動(dòng)，70年代日本針對(duì)農(nóng)村“過(guò)疏化”的村鎮(zhèn)綜合建設(shè)，以及80年代美國(guó)的“都市化村莊”建設(shè)等為農(nóng)村空心化治理積累了經(jīng)驗(yàn)。二是非均衡型農(nóng)村發(fā)展。比如1977年利普頓提出的“城市偏向”理論，1955年弗爾德曼的“中心—外圍”理論以及佩魯提出的“增長(zhǎng)極”理論，強(qiáng)調(diào)通過(guò)中心城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和有創(chuàng)新能力的行業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。此外，還有一般意義的農(nóng)村發(fā)展對(duì)策研究。1969年托達(dá)羅對(duì)農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)、內(nèi)容和方式方法等提出了一些有價(jià)值的建議。1964年舒爾茨在著名的《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中提出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代要素投入和促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展等。而20世紀(jì)70年代韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”，以及印度的“鄉(xiāng)村綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)動(dòng)”也是制止農(nóng)村人口外流、緩解鄉(xiāng)村貧困的政策措施。

顯然，以上各學(xué)科對(duì)農(nóng)村空心化問(wèn)題研究取得明顯的成果，在城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)型大框架下對(duì)農(nóng)村空心化問(wèn)題的成因、特征及其影響進(jìn)行了較為深入的研究，并提出了相應(yīng)的解決辦法和措施。但由于對(duì)農(nóng)村空心化治理過(guò)程及其機(jī)制關(guān)注得不夠，所以不能很好地解釋農(nóng)村空心化治理績(jī)效遠(yuǎn)不如預(yù)期的原因。知道事情的原委是一回事，提出解決問(wèn)題的辦法是另一回事，而真正落實(shí)解決問(wèn)題的措施達(dá)到預(yù)期效果則是更深一層的實(shí)踐過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村空心化治理實(shí)踐，是在地方政府主導(dǎo)下，在發(fā)展主義指導(dǎo)下大刀闊斧、轟轟烈烈地進(jìn)行。典型的做法是撤村并居，項(xiàng)目進(jìn)村，農(nóng)民被上樓等。但從實(shí)踐效果看，這些治理形式有些沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，地方政府業(yè)績(jī)顯著，財(cái)政收入豐厚，但部分基層的農(nóng)民不高興不滿(mǎn)意，生活生產(chǎn)不方便。而大量的失地失業(yè)農(nóng)民進(jìn)城或進(jìn)入新型農(nóng)村社區(qū)，會(huì)給社會(huì)管理和基層治理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)和不穩(wěn)定因素。國(guó)家或中央政府的愿望，農(nóng)民的愿望都沒(méi)有得到很好的落實(shí)。空心村治理至少涉及國(guó)家、地方政府、職能部門(mén)、公司以及空心村農(nóng)民等多個(gè)層面的利益群體。如果我們不了解相關(guān)利益群體的訴求和行動(dòng)邏輯，就難以制定平衡各方利益的政策措施，也難以激發(fā)各方參與治理行動(dòng)的積極性。本文擬借鑒周雪光等提出的“多重制度邏輯”分析框架解析空心村治理中相關(guān)利益群體的行動(dòng)邏輯及其相互間的競(jìng)爭(zhēng)和合作過(guò)程，解釋目前空心村治理困境的生成原因，從而為探求一個(gè)更為合理的治理框架提供理論思路。

二、農(nóng)村空心化治理過(guò)程中的多重邏輯

所謂制度邏輯是指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制。這包含兩層含義，一是制度安排，正式規(guī)范和非正式約束；二是相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，可以理解為制度決定的規(guī)范行動(dòng)，也可以理解為某一領(lǐng)域特殊的共同利益決定的行動(dòng)規(guī)范。盡管定義如此寬泛，“多重制度邏輯”還是提供了一個(gè)很好的分析框架，它將制度變遷中的多重過(guò)程機(jī)制及其相互作用作為分析的基點(diǎn)，把宏觀層次的制度安排與微觀層次的人們可觀察的行為連接起來(lái)，從而為制度變遷提供一個(gè)較為全面的滿(mǎn)意解釋。制度是人們共享的規(guī)范，任何一項(xiàng)制度的變遷都是關(guān)聯(lián)利益群體互動(dòng)的結(jié)果。這種分析方法對(duì)涉及多重利益群體的協(xié)調(diào)行動(dòng)研究具有很好的借鑒和應(yīng)用價(jià)值。農(nóng)村空心化治理，雖不是制度變遷，但也涉及多重治理主體，國(guó)家、地方政府或基層政府、村民以及經(jīng)營(yíng)性公司的多層次組織參與。他們不同的行動(dòng)邏輯及其相互間的競(jìng)爭(zhēng)合作，或博弈與合謀，會(huì)直接或間接影響空心村治理的績(jī)效。

（一）國(guó)家邏輯：謀求穩(wěn)定與執(zhí)政的合法性

國(guó)家邏輯是什么？不同的學(xué)科解釋是不一樣的。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，國(guó)家邏輯是追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；政治學(xué)認(rèn)為，國(guó)家追求社會(huì)控制實(shí)現(xiàn)秩序穩(wěn)定；社會(huì)學(xué)則認(rèn)為，國(guó)家邏輯更多是獲得社會(huì)認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的合法性。另一方面，國(guó)家是由不同的職能部門(mén)組成的巨型組織，不同部門(mén)利益訴求不一樣，行動(dòng)邏輯存在差異。如米格代爾所說(shuō)，“國(guó)家機(jī)構(gòu)往往尾大不掉，還與各種與其價(jià)值不同的社會(huì)群體接觸并沖突，國(guó)家官員往往改變規(guī)則以強(qiáng)化個(gè)人或其效忠的群體的權(quán)力或者謀求私利的誘惑，都使得國(guó)家的實(shí)踐呈現(xiàn)碎片化的特征。”因此有人認(rèn)為，國(guó)家本身也不是鐵板一塊，是多重利益的綜合體。國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一行動(dòng)邏輯。客觀講，國(guó)家是一個(gè)利益混合體，自身存在多重目標(biāo)，而且各利益體之間存在不一致性。從內(nèi)部看，國(guó)家沒(méi)有單一標(biāo)準(zhǔn)的邏輯。但是，我們認(rèn)為，從國(guó)家與社會(huì)以及中央與地方的關(guān)系視角看，國(guó)家的宏觀利益是多重的，但是其行動(dòng)的邏輯也是穩(wěn)定可辨的。

國(guó)家的邏輯就是中央政府的邏輯。它的首要目標(biāo)是穩(wěn)定，也就是對(duì)社會(huì)與地方的有效控制，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序。鄧小平同志講，穩(wěn)定壓倒一切。沒(méi)有穩(wěn)定，就沒(méi)有有效統(tǒng)治，中央政府也就失去權(quán)威。所以，空心村治理的一條底線(xiàn)就是不能破壞社會(huì)平衡，傷害農(nóng)民的基本權(quán)益，引發(fā)群體沖突和社會(huì)動(dòng)蕩。這是國(guó)家的底線(xiàn)，也是行動(dòng)的邏輯底線(xiàn)。其二是執(zhí)政的合法性。這種合法性建立在人民對(duì)執(zhí)政黨和政府的認(rèn)同及信任基礎(chǔ)上。而要獲得這種合法性，國(guó)家宏觀政策的一個(gè)基本原則就是反映或體現(xiàn)人民的根本利益訴求。這也是人民群眾普遍講的，中央的政策沒(méi)有一條不是好的，都是為人民利益服務(wù)的，我們相信黨中央。農(nóng)村空心化帶來(lái)農(nóng)村留守家庭、土地拋荒、公共服務(wù)缺失等問(wèn)題，國(guó)家不是坐視不管，而是“想農(nóng)民之所想，急農(nóng)民之所急，辦農(nóng)民之所需”，通過(guò)農(nóng)補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)、醫(yī)療保險(xiǎn)、低保等各種政策惠民便民。當(dāng)前國(guó)家實(shí)施的“精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略”和“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”也深得民心。其三是糧食安全。農(nóng)村空心化導(dǎo)致青壯年人員流失和老人農(nóng)業(yè)，土地拋荒嚴(yán)重，有的村莊甚至拋荒率達(dá)到70%以上，幾乎沒(méi)有人種地。糧食基本自給或糧食安全問(wèn)題凸顯。2012年3月19日15名院士聯(lián)名上書(shū)中央，提出若不從戰(zhàn)略上解決農(nóng)村空心化問(wèn)題，我國(guó)將面臨無(wú)人種地的尷尬境地。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)，中國(guó)人的飯碗要端在自己手里。一個(gè)13億之眾的人口大國(guó)，糧食問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是最大政治問(wèn)題。與之相連的是保護(hù)耕地，保護(hù)基本農(nóng)田。這是保障糧食安全的基礎(chǔ)。所以，國(guó)家治理空心村一個(gè)基本的目標(biāo)就是盤(pán)活土地資源，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，保障糧食安全。

（二）基層政府邏輯：政績(jī)與財(cái)政最大化

基層政府的行動(dòng)邏輯首要是政績(jī)。自建國(guó)以來(lái)我國(guó)建立一個(gè)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的科層制體制。這個(gè)體制的基本特征就是中央集中決策，制定目標(biāo)，任務(wù)自上而下層層分解，層層落實(shí)，年終考評(píng)、評(píng)比，并以此作為地方官員升遷的標(biāo)準(zhǔn)?？招拇逯卫韺?duì)地方政府至少有三大好處：第一，農(nóng)民進(jìn)城，提高城市化率，拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)良好的政績(jī)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2001年到2011年的10年間，城鎮(zhèn)化每提高一個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)投資增長(zhǎng)3.7個(gè)百分點(diǎn)，拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)1.8個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。第二，可以實(shí)現(xiàn)宅基地整治還田還林還園，改善農(nóng)村人居環(huán)境，符合中央建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的要求。第三，通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展目標(biāo)。這三點(diǎn)都契合上級(jí)政府的政績(jī)考核要求，也是基層政府愿意積極介入空心村治理的原因。所以，地方政府從經(jīng)營(yíng)工業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)城市，運(yùn)用資本盤(pán)活農(nóng)村土地助推城鎮(zhèn)化。

基層政府行動(dòng)邏輯的第二個(gè)驅(qū)動(dòng)力就是財(cái)政最大化。20世紀(jì)90年代中期實(shí)現(xiàn)分稅制以來(lái)，財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放，地方財(cái)政壓力逐年增大。特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)的政府，從吃飯財(cái)政逐步演變成要飯財(cái)政。增值稅改革之后，與房地產(chǎn)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)是地方政府主要財(cái)源。據(jù)調(diào)查，有地方政府財(cái)政收入的70%來(lái)源于房地產(chǎn)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)。2008年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來(lái)，制造業(yè)受到嚴(yán)重沖擊并有所萎縮。房地產(chǎn)取而代之成為地方政府所倚重的支柱產(chǎn)業(yè)。通過(guò)“土地、財(cái)政、金融”三位一體推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府熱衷于從農(nóng)民手中低價(jià)征收土地又以高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，從中獲取巨額財(cái)稅。但是國(guó)家下?lián)艿慕ㄔO(shè)規(guī)劃指標(biāo)無(wú)法滿(mǎn)足其積極膨脹的需要。對(duì)空心村進(jìn)行治理正好契合地方政府追求GDP和財(cái)政收入的雙重目標(biāo)。一方面，熱衷于拆村并居，空心村土地整治以換取更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)?！斑@樣，既可以獲得城鄉(xiāng)土地之間的級(jí)差收益，更可以突破宏觀調(diào)控下緊縮‘地根’的限制，完成各地GDP的發(fā)展目標(biāo)?！钡夭灰耍沟酶鞯赝恋爻擎?zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。以2012年為例，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率52.6%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率35.3%，相差17.3個(gè)百分點(diǎn)。在城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制結(jié)構(gòu)制約下，地方政府強(qiáng)勢(shì)征地行為，使得許多農(nóng)民處于“失地、失業(yè)、失保障”的“三失”的無(wú)所適從狀態(tài)。空心村整治過(guò)程中有時(shí)忽視農(nóng)民的利益訴求，觸發(fā)了不少群體性事件。另一方面，農(nóng)民被上樓或被進(jìn)城，又可以推動(dòng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。土地城市化快于人口城市化。地方政府通過(guò)利用中央“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的政策空間制造了不少“空城”“鬼城”。農(nóng)村空心化與城市空心化同時(shí)存在。戴慕珍稱(chēng)之為“地方政府公司主義”。實(shí)際上，地方政府的邏輯一直是農(nóng)村空心化治理實(shí)踐的主導(dǎo)力量。

（三）鄉(xiāng)村邏輯：生計(jì)與生活

鄉(xiāng)村邏輯也就是農(nóng)民的行動(dòng)邏輯。與村民選舉中的熟人社會(huì)的人情邏輯不同，農(nóng)民在空心村治理中的邏輯就是生計(jì)與生活。所謂生計(jì)，就是農(nóng)民謀生的辦法；所謂生活，就是指農(nóng)民的日常行為與生存狀態(tài)。農(nóng)村空心化導(dǎo)致支撐鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展和文明轉(zhuǎn)型的資金、技術(shù)、知識(shí)、人才和需求等資源大量流失，鄉(xiāng)村治理可利用的手段嚴(yán)重匱乏，從而陷入鄉(xiāng)村發(fā)展的困境，從而使得農(nóng)民的生計(jì)困難、生活艱苦。其一是涉及1.5億左右的留守兒童、留守婦女和留守老人問(wèn)題?；谖⒂^和個(gè)案研究，留守兒童的家庭教育、日常生活照料、情感交流等缺失，留守婦女的情感慰藉與性生活都得不到滿(mǎn)足，留守老人的養(yǎng)老、就醫(yī)等問(wèn)題得不到保障。2016年8月26日甘肅臨夏州康樂(lè)縣楊改蘭一家六口自殺身亡的事件，從一定意義上折射了一個(gè)農(nóng)民家庭在農(nóng)村空心化背景下的生存困境。其二，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)繁重。年輕人離開(kāi)了農(nóng)村，只剩下老人女人在農(nóng)村種地。留守兒童只要有一定的勞動(dòng)能力就會(huì)參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)。筆者曾經(jīng)親眼看過(guò)一個(gè)五歲的小孩中午12點(diǎn)多鐘在烈日下跟著爺爺奶奶在地里干農(nóng)活。問(wèn)為什么要讓幼兒參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)（干難以承受的重活）？那位奶奶回答我，不干活吃啥？我無(wú)語(yǔ)。這也許是城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村遭遇的社會(huì)之痛。其三，農(nóng)村的自我服務(wù)能力嚴(yán)重弱化。由于青年人流失，農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的重要支點(diǎn)缺失，不僅活力喪失，而且自我防衛(wèi)能力弱化。就是本村老人去世，連抬棺材的人都湊不齊。所以在空心村治理過(guò)程中，鄉(xiāng)民第一邏輯就是生產(chǎn)生活環(huán)境的改善，希望政府解決農(nóng)村環(huán)境、交通、水利、公共服務(wù)等基本民生問(wèn)題。第二就是就業(yè)問(wèn)題。青年農(nóng)民如果能就地就近就業(yè)，就能保證家庭生活的完整性。其它的問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。無(wú)助的鄉(xiāng)民把希望寄托在國(guó)家和地方政府身上，希望實(shí)現(xiàn)民生導(dǎo)向的空心村治理。

三、多重邏輯之間的一致性與差異性

以上我們簡(jiǎn)要討論了空心村治理過(guò)程中多重制度邏輯的基本內(nèi)容?，F(xiàn)在我們需要進(jìn)一步分析這些邏輯之間的關(guān)系，一致性、差異性及其互動(dòng)過(guò)程與結(jié)果。

（一）多重邏輯的一致性

從理論層面講，作為一個(gè)人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家邏輯、基層政府邏輯以及鄉(xiāng)村農(nóng)民邏輯應(yīng)該是高度一致的，統(tǒng)一在農(nóng)民邏輯基礎(chǔ)之上。中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，它的宗旨就是全心全意為人民服務(wù)。執(zhí)政黨沒(méi)有自己的特殊利益，是各族人民利益的忠實(shí)代表。為人謀福利、為國(guó)家謀富強(qiáng)是中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心。人民的利益和需要就是其一切政策的根本出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。通過(guò)群眾路線(xiàn)，從群眾中來(lái)、到群眾去，實(shí)現(xiàn)人民的愿望和利益。用鄧小平的話(huà)說(shuō)，就是一切以人民高興不高興，滿(mǎn)意不滿(mǎn)意，答應(yīng)不答應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)。所以，國(guó)家治理空心村的邏輯首先應(yīng)該遵循鄉(xiāng)村農(nóng)民的邏輯，為農(nóng)民的利益著想，滿(mǎn)足農(nóng)民需求?；鶎诱菆?zhí)政黨和中央政府的執(zhí)行組織，它首先要貫徹落實(shí)國(guó)家或中央的政策意圖，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨的宗旨和原則，以人民的利益和需要為一切行動(dòng)的依歸；其次，我們的政府組成人員都是公務(wù)員，絕大多數(shù)是中共黨員，組織和個(gè)人的價(jià)值指向都是為人民服務(wù)。對(duì)于個(gè)體農(nóng)民或具體的空心村農(nóng)民群體而言，雖然眼前利益或局部利益存在差異，但是整體利益和宏觀的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益應(yīng)該是一致的。人民幸福、民族復(fù)興和國(guó)家富強(qiáng)的中國(guó)夢(mèng)是一個(gè)統(tǒng)一的有機(jī)整體，缺一不可。所以，國(guó)家、基層政府與農(nóng)民的邏輯從根本上是一致的，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利益沖突。

（二）多重邏輯的差異性

國(guó)家、基層政府與農(nóng)民根本的一致性并沒(méi)有否定他們之間存在差異。從社會(huì)組織結(jié)構(gòu)角度講，國(guó)家、基層政府以及村民，他們所處的社會(huì)位置不同，利益與角度不同，決定他們?cè)诳招拇逯卫淼恼J(rèn)知、態(tài)度與行動(dòng)上也會(huì)存在差異。

其一，利益層次不同。如上所述的多重邏輯分析，國(guó)家的利益在宏觀層面，注重穩(wěn)定與合法性，基層政府的利益在中觀層面，落實(shí)上級(jí)政策目標(biāo)和維護(hù)自身生存，農(nóng)民的利益是微觀層面的，生活環(huán)境的改善和基本生計(jì)的保障。其二，利益考量不同。國(guó)家著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，國(guó)家的整體穩(wěn)定與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；農(nóng)民著眼于當(dāng)前的短期利益，解決眼前的生活生存困難；基層政府則折中行事，在貫徹國(guó)家政策與滿(mǎn)足地方村民之間求平衡，在國(guó)家與社會(huì)之間充當(dāng)橋梁紐帶，又是二者利益的綜合者，以實(shí)現(xiàn)政績(jī)最大化。其三，權(quán)威性不同。國(guó)家擁有最高權(quán)威，其政策擁有法律效應(yīng)，是實(shí)際行動(dòng)中的準(zhǔn)則?；鶎诱菄?guó)家政策的執(zhí)行者，擁有次級(jí)權(quán)威，不僅在村民面前代表國(guó)家，實(shí)際上也擁有對(duì)國(guó)家政策的解釋權(quán)，在村民不了解國(guó)家政策的前提下，基層政府的解釋權(quán)施展空間有時(shí)很大，甚至大到偏離、背離國(guó)家政策精神。與此相關(guān)聯(lián)，基層政府的執(zhí)行權(quán)就具有較大彈性，可以在較遠(yuǎn)的地方自由發(fā)揮，可以不折不扣落實(shí)國(guó)家政策為民辦實(shí)事，也可以曲解國(guó)家政策之意謀求自身的利益。比如片面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和豐厚的財(cái)政盈余，甚至玩起“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的數(shù)字游戲，置鄉(xiāng)民利益而不顧。河南確山縣發(fā)生過(guò)由機(jī)關(guān)、警察和教師組成的300多人隊(duì)伍，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下用推土機(jī)對(duì)獨(dú)山村近千畝麥田進(jìn)行偷襲的“鏟地案”，發(fā)人深省。

鄉(xiāng)民是真正的直接的利益主體，但在農(nóng)村空心化治理過(guò)程中卻往往被忽視，被邊緣化，缺乏有效的利益表達(dá)和參與機(jī)制。各種強(qiáng)制征收土地及拆村并居的事件背后有時(shí)是地方政府和開(kāi)發(fā)商之間盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的利益關(guān)系。這種既有違國(guó)家章法又有損老百姓利益的越軌行為，正是地方政府在發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)的支配下，受到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益驅(qū)動(dòng)、以“增減掛鉤”政策為堅(jiān)強(qiáng)后盾的謀利行為。名義上說(shuō)，空心村治理，政府主導(dǎo)，農(nóng)民主體。實(shí)際上只見(jiàn)政府，不見(jiàn)鄉(xiāng)民。根本原因是村民的利益與基層政府的利益存在較大差距，部分基層政府繞開(kāi)村民實(shí)現(xiàn)自身的利益。這種基于利益差異的多重邏輯差異性是導(dǎo)致農(nóng)村空心化治理過(guò)程中矛盾沖突的根源所在。由于基層政府遠(yuǎn)離國(guó)家政治中心，而身邊的基層民眾又處于弱勢(shì)。在缺乏有效監(jiān)管的前提下，濫用權(quán)力，容易導(dǎo)致民怨甚至群體性沖突。

曾經(jīng)有一個(gè)農(nóng)村大學(xué)生講述家鄉(xiāng)的故事：我家住在黃土高原，那兒有山，偶爾也有沙塵暴。當(dāng)你走進(jìn)村莊時(shí)你會(huì)發(fā)現(xiàn)，那兒有很多漂亮的房子，都是小洋房。你會(huì)覺(jué)得我們村莊很富裕。其實(shí)這是假象。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)各種鼓勵(lì)措施讓老百姓住進(jìn)“富麗堂皇的宮殿”，然而他們要耕種的土地卻遠(yuǎn)在20里之外，想吃自己種的菜變得很不容易，農(nóng)具沒(méi)有地方放置，搬運(yùn)也很不方便。為了讓上級(jí)滿(mǎn)意，忘記農(nóng)民是種地為生的，逼迫農(nóng)民住進(jìn)這樣的“宮殿”，真是一點(diǎn)也不切合實(shí)際，勞民傷財(cái)，是一種極度的浪費(fèi)。農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村干部這種行為表示強(qiáng)烈的不滿(mǎn)和譴責(zé)。但“無(wú)論農(nóng)民對(duì)撤村并居后上樓是否滿(mǎn)意，地方政府的目標(biāo)都是為了獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，既然為了獲得新增城市建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府撤村并居農(nóng)民上樓，就不是考慮農(nóng)民的利益，更不會(huì)考慮農(nóng)民上樓后生產(chǎn)和生活的便利與否，而只會(huì)盡可能降低撤村并居的成本，減少地方政府投入?！币恍┑胤秸疄樽非笳?jī)，在巨大的利益驅(qū)使下，不切實(shí)際地推進(jìn)居住集中化，將陷入“圈地造城”怪圈。尤其在一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移條件不成熟的地區(qū)，盲目推行村莊合并，其強(qiáng)制行政干預(yù)的結(jié)果將會(huì)違背當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠负统鞘谢l(fā)展規(guī)律。所以，客觀講，當(dāng)前我國(guó)空心村治理的效果不盡人意。

結(jié)語(yǔ)與建議

鑒于農(nóng)村空心化治理邏輯的多重性及其存在的差異性，為實(shí)現(xiàn)治理的最佳效果，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)利益主體的利益最大化，要堅(jiān)持正確的價(jià)值導(dǎo)向和合理的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

首先，堅(jiān)持和踐行習(xí)近平總書(shū)記提出的“以人民為中心的發(fā)展觀”。堅(jiān)持人民主體地位，順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。在空心化治理問(wèn)題上，就是要保障農(nóng)民的合理訴求。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)。隨著城鄉(xiāng)改革的深化，農(nóng)民群體已經(jīng)分化。不同群體的利益訴求是不一樣的。堅(jiān)持“以人民為中心的發(fā)展觀”就是要了解農(nóng)民的需求與愿望，改革現(xiàn)行的制度障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，讓部分有穩(wěn)定職業(yè)和住宿的農(nóng)民工在城市安家，實(shí)現(xiàn)從個(gè)人流動(dòng)變?yōu)榧彝ミw移，解決家庭生活不完整的缺憾。為部分有意愿有能力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工創(chuàng)造一個(gè)寬松、便捷、優(yōu)惠的投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的復(fù)興復(fù)蘇，又可以解決部分農(nóng)民家庭的團(tuán)聚問(wèn)題。另外，政府和社會(huì)為那些目前無(wú)法實(shí)現(xiàn)家庭生活完整性的農(nóng)民工與留守群體提供更多的關(guān)愛(ài)和服務(wù)。城市賦予農(nóng)民工的準(zhǔn)市民待遇，提供一些特殊的探親休假制度和家庭聯(lián)系平臺(tái)等彌補(bǔ)空間分離的不足和缺憾；學(xué)校和志愿者組織等要更多地關(guān)愛(ài)留守兒童的教育與心理健康；地方政府與社會(huì)組織應(yīng)為留守婦女日常的生產(chǎn)生活提供幫扶和政策支持，培訓(xùn)技藝和打造健康休閑活動(dòng)。對(duì)于留守老人，除了日常生活困難幫扶，還要關(guān)注其精神慰藉，安度晚年。國(guó)家、地方政府與企事業(yè)單位都應(yīng)該貫徹落實(shí)以農(nóng)民需求為導(dǎo)向的空心村治理理念。

其次，構(gòu)建一個(gè)利益協(xié)商機(jī)制。了解農(nóng)民的需求是一回事，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的需求是另回事。關(guān)鍵是建立農(nóng)民的利益表達(dá)機(jī)制，統(tǒng)一各方立場(chǎng)，協(xié)調(diào)各方行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。充分利用和盤(pán)活現(xiàn)有的農(nóng)村半官方性的村委會(huì)，各種民間的理事會(huì)，“一事一議”的議事制度等傳統(tǒng)組織資源，同時(shí)也要?jiǎng)?chuàng)建新的農(nóng)民信賴(lài)的機(jī)制。村委會(huì)在農(nóng)民眼中是一種準(zhǔn)官僚機(jī)構(gòu)，是代表國(guó)家政府而不是農(nóng)民的利益。而且長(zhǎng)期以來(lái)村委會(huì)一直扮演一個(gè)上傳下達(dá)為政府辦差的角色，農(nóng)民心里普遍存疑。而所謂的理事會(huì)，其成員也多半是村組干部或宗族長(zhǎng)老，在農(nóng)民心目中的形象也多有損壞。取消農(nóng)業(yè)稅后，村干部與農(nóng)民的直接沖突少了，但空心村治理過(guò)程中的征地拆遷帶來(lái)的巨大利益又激發(fā)了村干部與農(nóng)民的矛盾。據(jù)筆者調(diào)查，在征地拆遷建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)過(guò)程中，基層地方政府為了政績(jī)，往往與村組干合謀牟利，損害農(nóng)民的利益。為了擺平幾個(gè)理事、組長(zhǎng)或族長(zhǎng)，地方政府與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合使出各種法子，請(qǐng)他們吃飯，甚至用金錢(qián)買(mǎi)通核心人物，威逼利誘達(dá)到簽字目的。整個(gè)村莊的利益犧牲了，但這些人的利益會(huì)得到暗補(bǔ)，老百姓對(duì)此頗有微詞?！盁o(wú)論社會(huì)是怎樣組織的，在普遍利益和這個(gè)或那個(gè)局部利益之間不可避免地會(huì)存在大范圍的沖突”。要避免和減少矛盾沖突，就必須創(chuàng)新一種機(jī)制讓所有利益相關(guān)者參與其中，通過(guò)利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，使絕大多數(shù)人的利益得到保障。“在沖突的過(guò)程中，盡管博弈各方利益相關(guān)者都有討價(jià)還價(jià)的權(quán)力，但權(quán)力格局并不是對(duì)稱(chēng)和均衡的，政府實(shí)際上擁有最終的制度安排的決定權(quán)。在這種情況下，政府的科學(xué)民主決策、政治智慧和發(fā)展意見(jiàn)，就成為新型社會(huì)整合中的關(guān)鍵因素?！焙诵氖翘岣咿r(nóng)村的組織化程度，成立空心村治理的村民代表或議事委員會(huì)，在尊重多數(shù)人的利益基礎(chǔ)上形成共同意見(jiàn)，提高談判能力保障農(nóng)民利益。

最后，加強(qiáng)農(nóng)村空心化治理過(guò)程的監(jiān)督。按照巴澤爾的理論，由于信息成本存在，權(quán)利是不可能完全界定清楚的，一時(shí)無(wú)法界定清楚的資源或權(quán)利在公共領(lǐng)域就會(huì)被尋租造成腐敗。所以加強(qiáng)監(jiān)督是保障空心化治理沿著正確的方向發(fā)展的重要機(jī)制。通過(guò)黨內(nèi)的紀(jì)檢監(jiān)督、政府監(jiān)察委的行政監(jiān)督、人大的執(zhí)法監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等，構(gòu)建一個(gè)農(nóng)村空心化治理過(guò)程中“不敢腐、不能腐、不想腐”的全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)督處處有，監(jiān)督時(shí)時(shí)有。堅(jiān)持和完善黨的巡視制度，反腐敗全覆蓋、零容忍，始終保持高壓狀態(tài)，使得治理過(guò)程中的相關(guān)利益群體始終處于監(jiān)督之中，行為合情合理合法。

農(nóng)村空心化治理是當(dāng)前我國(guó)全面建成小康社會(huì)面臨的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”為其提供了基本框架和政策指引。但治理主體存在多重制度邏輯，既有一致性又有差異性。了解不同利益群體的訴求和行動(dòng)邏輯，可以更好地實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展理念，構(gòu)建一個(gè)符合“以人民為中心的發(fā)展觀”的治理政策體系，達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

    作者系南昌大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社科版）2018年第7期

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