3月22日至26日，筆者隨考察組赴浙江省義烏市調(diào)研交流統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地改革
試點工作?？疾旖M先后參觀了江東街道青巖劉村（新農(nóng)村建設1.0模式，“中國網(wǎng)店第一村”）、佛堂盤龍花園（新社區(qū)聚集建設）、佛堂鎮(zhèn)坑口村（宅基地三權分置和農(nóng)村更新改造）、義亭鎮(zhèn)前塘村（宅基地退出）、義亭鎮(zhèn)缸窯村（美麗鄉(xiāng)村建設）、稠江街道松門山入市地塊（集體經(jīng)營建設用地入市）、北苑街道新后傅村（歷史遺留問題處理）和福田街道樓西塘村（新農(nóng)村建設2.0模式），并與當?shù)馗刹咳罕娊涣髯?。?jīng)過調(diào)研，筆者認為，義烏市通過多舉措改革、多措施推進和政府宏觀指導、村民自愿接受、市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)，解決了“人往哪里去、錢從哪里來、空間哪里找”的難題，保障了農(nóng)民基本權利，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收益，化解了農(nóng)民和基層組織間的矛盾，增強了干群之間的關系，廣大農(nóng)民的獲得感得到了明顯增強。義烏經(jīng)驗對于北京市深化農(nóng)村改革和建設美麗鄉(xiāng)村具有一定的借鑒意義。
一、分類施策
宅基地是農(nóng)民最基本的財產(chǎn)，是農(nóng)民生活居住所必須的。受歷史發(fā)展影響，各地管理方式不統(tǒng)一，人均占用面積不統(tǒng)一，建筑模式不統(tǒng)一，市場價值不統(tǒng)一（農(nóng)村單價低，城鎮(zhèn)郊區(qū)單價高），與新農(nóng)村建設總體要求不相適應。這就要求各地要結合本地實際，因地制宜，區(qū)別對待，分類實施，決不能搞一刀切。義烏市堅持把農(nóng)村宅基地“三權分置”制度創(chuàng)新和頂層設計作為改革的重要突破口和主引擎來抓，建立完善農(nóng)村宅基地“取得固定化、價值市場化、權益多樣化、配置有償化、管理科學化”新機制，努力維護好宅基地的基本保障功能，實現(xiàn)好宅基地的完整物權功能，發(fā)展好宅基地的價值增值功能。
一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍以內(nèi)的，實施城鄉(xiāng)新社區(qū)聚集建設，實行“戶有所居”。就是在保證村民居住的前提下，允許置換高層公寓、工業(yè)倉儲、商業(yè)用房或選擇貨幣補償。置換權益可以交易，政府確定最低保護回購價。目前，置換權益已成交5078宗，成交面積280669平方米，成交金額約20億元。新社區(qū)聚集建設模式比傳統(tǒng)四層半改造模式節(jié)約土地51%，比村莊現(xiàn)狀節(jié)約用地約36%，佛堂盤龍花園、福田街道樓西塘村就屬于此類情況。
二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍以外的，推行美麗鄉(xiāng)村建設，落實“住有所居”。就是村莊用地規(guī)模人均不超過100平方米（現(xiàn)為119.6平方米），宅基地人均不超過30平方米（現(xiàn)為35平方米），鼓勵少占或不占耕地，節(jié)約的村莊建設用地可直接入市。江東街道青巖劉村、義亭鎮(zhèn)前塘村、稠江街道松門山入市地塊屬于此類情況。
三是遠郊村實施“異地奔小康”工程，積極引導農(nóng)民下鄉(xiāng)脫貧。既保障農(nóng)民的基本居住權利，又最大限度地促進了宅基地價值的增值，增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，為農(nóng)民精準脫貧奠定了基礎。
二、統(tǒng)籌規(guī)劃
義烏市的新農(nóng)村規(guī)劃并不完全一樣。村鎮(zhèn)建設規(guī)劃和建設模式由市國土資源局統(tǒng)一編制和設計，多規(guī)合一，一村一規(guī)，一村一冊，做到整齊劃一，風格一致。
一是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線以內(nèi)的281個村，由政府主導，集中安置到55個社區(qū)，允許農(nóng)民以合法宅基地占地面積1∶5置換權益面積，農(nóng)民通過房屋出租和在當?shù)鼐蜆I(yè)增加收入。
二是城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線以外的農(nóng)村，編制了“1（鎮(zhèn)區(qū)、城市分區(qū)）＋X（中心村）＋Y（保留村）”的鎮(zhèn)村規(guī)劃體系，農(nóng)民通過開發(fā)休閑觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村民俗來增加收入。
三是偏僻山村通過異地搬遷、他鄉(xiāng)安置幫助村民實現(xiàn)脫貧致富。
四是規(guī)劃建設“中國網(wǎng)店第一村”，大力開展“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，盤活了農(nóng)民用房，開拓了巨大的市場空間，打造出具有現(xiàn)代化城市格局的電商新城鎮(zhèn)。
三、村民自愿
宅基地制度改革，涉及全體村民利益，處理不好，極易誘發(fā)經(jīng)濟糾紛，影響干群關系和社會穩(wěn)定。
一是在維護宅基地所有權方面，義烏市突出農(nóng)村農(nóng)民主體地位，通過村級組織民主管理，實現(xiàn)村集體自主實施美麗鄉(xiāng)村建設和宅基地的自主分配。
二是在改革前，逐村逐戶逐人調(diào)查，廣泛征求村民對改革的意見和自己的想法，把村民工作做實做細做到位，村民不同意，決不勉強或強制執(zhí)行，把村民提出的問題分解到村，落實到戶，包干到人，確保事事有人管，件件有人抓。
三是針對村民關心的問題，研究制定解決對策，印制宣傳手冊，做好解釋宣傳工作，做到家喻戶曉，人人皆知，提升村民滿意度、放心度。
四是處理歷史遺留問題多方面考慮，人性化處理，最大限度讓村民滿意，不簡單粗暴，不采取強制措施，不采取過激手段。對北苑街道新后傅村超人均面積建房問題，對于超面積小于一間（36平方米）、超建不超過一層的，列為輕微違法，經(jīng)村集體按20年一次性收取有償使用費后，允許村民辦證。其他情形屬于嚴重違法，必須拆除。
五是在政策上給予支持。與銀行協(xié)商，對積極支持配合改革并已取得不動產(chǎn)證的村民，在辦理銀行貸款額度和貸款利率上給予優(yōu)惠。不僅解決了問題，也推進了工作的落實。
四、政府扶持
農(nóng)村土地制度改革離不開政府的支持，尤其是資金上的保障。
一是義烏市鎮(zhèn)村規(guī)劃設計費用（每個村30萬元左右）和村民房屋圖紙設計費用均由政府全部負擔，村民僅負擔所屬房屋的建設費用。
二是由政府出面為城鎮(zhèn)新社區(qū)聚集地居民減少開支。佛堂盤龍花園小區(qū)由鎮(zhèn)政府出面協(xié)調(diào)，交由杭州綠城集團負責建設和管理，前3年免收村民物業(yè)管理費，第4年至第6年收取60％，第6年至第9年收取90％，第10年后開始全額收取。同時，還為小區(qū)居民提供就業(yè)崗位，實現(xiàn)了不出小區(qū)就能就業(yè)，增加了村民收入。
三是積極完善小區(qū)公益設施和服務項目，解決村民后顧之憂。福田街道樓西塘村利用小區(qū)公共房屋建設幼兒園，本村居民幼兒可優(yōu)先入托和降低收費。
五、市場運作
農(nóng)村土地制度改革政府只能定政策、出標準，不能用行政手段進行過多干預，否則，將達不到應有的效果。義烏市充分利用市場手段，采取“雙有償”原則規(guī)范宅基地使用。
一是允許宅基地有償調(diào)劑。農(nóng)民無償分配取得的宅基地資格權在落地前，如自愿退出，可由村集體統(tǒng)一回購，再通過市場公開配置的方式有償調(diào)劑給本村需要的集體組織成員，調(diào)劑所得歸原轉讓人，達到了互惠互利的目的。如，佛堂鎮(zhèn)坑口村委2017年11月委托產(chǎn)權交易所，以公開拍賣的方式對村宅基地進行有償調(diào)劑，成交面積573.56平方米，成交金額787萬元。
二是鼓勵宅基地有償選位。宅基地公開競爭市場化有償選位是義烏基層的探索創(chuàng)新。按照誰出錢多、誰優(yōu)先選取地理位置好、環(huán)境條件優(yōu)的宅基地。如，佛堂鎮(zhèn)坑口村委2017年11月采取公開競爭的方式進行宅基地使用權有償選位，共收取選位費412萬元，大部分用于村基礎設施建設和經(jīng)濟困難戶建房補助。既解決了困難戶建房資金不足的問題，也為村集體經(jīng)濟發(fā)展提供了資金保障。
六、經(jīng)濟發(fā)展
土地制度的改革，目的在于明晰“三權”，盤活存量土地資源，增加集體經(jīng)濟積累，改善農(nóng)村生活條件和居住環(huán)境，促進農(nóng)民增收致富，推進美麗鄉(xiāng)村建設，落實十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略。
一是集體經(jīng)濟得到了壯大，村民收入得到了提高。通過試點實施，2017年，義烏市732個村的集體經(jīng)濟年收入全部在10萬元以上，農(nóng)民人均收入從改革前的2.6萬元增加到3.32萬元。累計收取宅基地有償選位費約112億元。收取農(nóng)房歷史遺留問題農(nóng)戶交納的有償使用費9.5億元，占全國試點地區(qū)總量的2/3，村級集體經(jīng)濟得到了發(fā)展壯大。
二是宅基地資源得到了盤活。全市24家金融機構累計向農(nóng)民發(fā)放住房抵押貸款7029筆，貸款金額34.09億元，占全國試點地區(qū)總量的1/3，解決了農(nóng)民從事生產(chǎn)經(jīng)營所需資金不足的問題。按目前的情況計算，義烏市共有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，改革后理論上可盤活資產(chǎn)1000億元，撬動了農(nóng)民沉睡的巨額資產(chǎn)，為農(nóng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、農(nóng)民增收提供了新動能，開辟了新財源。
三是村民參與村集體經(jīng)濟建設的積極性得到了提高。佛堂鎮(zhèn)坑口村每位村民自愿拿出3平方米宅基地入股村集體經(jīng)濟組織，支援村集體經(jīng)濟發(fā)展，并從中實現(xiàn)分紅，達到了雙贏的目的。
七、治理有效
國土資源部部長姜大明曾指出，中國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權，適度放活宅基地使用權。試點以來，義烏市已建集聚建設高層公寓項目7個，總建筑面積227萬平方米，總套數(shù)11885套。配套產(chǎn)業(yè)用房項目7個，總建筑面積81.2萬平方米，解決1.5萬農(nóng)民進城生活。建成異地搬遷安置項目5個，總建筑面積80萬平方米，安置農(nóng)民7700多人。解決住房困難戶3010戶，治理改造危房21153戶。拆除違章建筑面積超過350萬平方米，665個村通過“基本無違建村”驗收。完成農(nóng)房歷史遺留問題處理128個，涉及34592戶。完成產(chǎn)權調(diào)入庫35484戶，登記受理32988戶，累計發(fā)放農(nóng)房不動產(chǎn)權證32300宗。通過一系列改革，鄉(xiāng)村美麗了，資產(chǎn)盤活了，發(fā)展上去了，實力增強了，問題解決了，矛盾化解了。
作者單位：北京市農(nóng)研中心計財處
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：北京農(nóng)村經(jīng)濟2018第五期
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