摘要:鄉(xiāng)村振興計劃中“治理有效”的政治目標(biāo)對農(nóng)村基層治理提出了新的要求。以“鄉(xiāng)政村治”“兩委并存”為制度變遷的起點，各地嘗試探索基層治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新形式。通過類型比較的分析方法，探究新時期農(nóng)村基層治理變遷的結(jié)構(gòu)－類型學(xué)，可以將自然村落層面的村民自治形式創(chuàng)新概括為村落復(fù)權(quán)，在行政村層面強化黨組織政治權(quán)威、拓展職能范圍概括為政黨拓展，在自然村落層面實現(xiàn)自治單元和黨建單元雙重下沉概括為耦合調(diào)整。三種農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)變遷類型各有適用的條件和功能。在鄉(xiāng)村振興的歷史任務(wù)下，農(nóng)村基層治理需要改變單一的制度設(shè)想，構(gòu)建“一元多樣”的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)，以農(nóng)村基層黨組織建設(shè)為一元基礎(chǔ)，形成更具多樣性的農(nóng)村基層治理樣態(tài)。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村振興；基層治理；治理有效；結(jié)構(gòu)變遷；類型學(xué)

一、引言

如何對農(nóng)村社會實現(xiàn)有效治理一直是中國政府考量的重要問題。黨的十九大報告正式提出鄉(xiāng)村振興計劃，“治理有效”是其中的要求之一。2018年中央一號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，在“構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系”部分提出“鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)”。在現(xiàn)代民族國家建構(gòu)的趨勢下，國家正式權(quán)力逐漸改變傳統(tǒng)帝國“皇權(quán)不下縣”的格局，突破費孝通所提出的“雙軌政治”模式[1]，將農(nóng)村社會逐步整合進現(xiàn)代國家體系當(dāng)中。新中國成立后，特別是人民公社時期，國家權(quán)力以人民公社－生產(chǎn)大隊－生產(chǎn)小隊三級組織為基礎(chǔ)，以黨、政、社三者合一的方式全面深入農(nóng)村基層。改革開放后，在降低治理成本的考量下，國家權(quán)力在縱向和橫向上都有所收縮，以四川省廣漢縣向陽鄉(xiāng)建立第一個鄉(xiāng)政府(1980年)、廣西壯族自治區(qū)河池市宜山縣合寨村果作屯建立第一個村民委員會(1981年)為標(biāo)志，國家權(quán)力將邊界限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村一級實行村民自治。以村民委員會為制度起點，農(nóng)村基層形成了縱向上“鄉(xiāng)政村治”[2]、橫向上“兩委并存”[3]的基本治理結(jié)構(gòu)，這一治理結(jié)構(gòu)成為當(dāng)前討論“治理有效”的實踐/理論起點。

但無論是“鄉(xiāng)政村治”還是“兩委并存”，在現(xiàn)實中都存在動態(tài)變遷。沿著權(quán)力向基層滲透的歷史邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然會通過各種方式改變村民自治的實踐狀態(tài)，村干部被裹挾進國家正式權(quán)力體系當(dāng)中，成為“政府代理人”[4]，行動方式日益行政化、官僚化[5]。實踐中的兩委關(guān)系也是非均衡狀態(tài)，村主任和村支書圍繞基層權(quán)力展開博弈，黨建的邏輯逐漸覆蓋自治的邏輯，影響了農(nóng)村基層治理生態(tài)。2006年中國正式廢除農(nóng)業(yè)稅，之后各種農(nóng)業(yè)補貼從根本上改變了城鄉(xiāng)之間的資源分配關(guān)系，農(nóng)村從資源汲取對象轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源反哺對象。但資源分配關(guān)系的改變反而加劇了村民自治的困境，隨著項目進村，農(nóng)村出現(xiàn)了“資源消解自治”[6]的新問題。同時，十八大以后中央全面強化黨建，基層黨組織走到前臺，直接執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧等國家政策，“以黨建促扶貧”[7]“精準(zhǔn)扶貧與基層黨建的雙重推進”[8]成為原則性趨勢，村委會在基層治理中的作用進一步弱化。

黃宗智延續(xù)雙軌政治的觀點，認為中國縣級以下廣泛地使用了半正式的行政方法，依賴準(zhǔn)官員來進行治理，這被他稱為“集權(quán)的簡約治理”[9]，并認為這種方式一直延續(xù)到當(dāng)下。但伴隨著國家權(quán)力的不斷下延以及農(nóng)村治理問題的不斷復(fù)雜化，農(nóng)村基層治理對象也不斷多樣化。賀雪峰就曾以村莊基本秩序狀況及其維系機制、村干部的角色與動力機制以及鄉(xiāng)村關(guān)系狀況為標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村區(qū)分出原生秩序型、次生秩序型、鄉(xiāng)村合謀型和無序型四種不同的農(nóng)村秩序類型[10]。在這種背景下，農(nóng)村基層面臨了新的任務(wù)，鄉(xiāng)政村治、兩委并存的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)顯得太過簡單，集權(quán)的簡約治理更是無法滿足鄉(xiāng)村振興“治理有效”的理想目標(biāo)。“復(fù)雜性”與“多樣性”將是以后“治理有效”必須考量的重要因素。對于農(nóng)村基層治理的復(fù)雜性這個問題，學(xué)者已經(jīng)進行了若干研究，并給出了不同的政策建議。例如在“鄉(xiāng)政村治”問題上，印子認為，現(xiàn)代國家需要在行政村層面不斷提高治理能力，才能更好地造福于民[11]。徐勇等人分析在自然村、村民小組層面探索村民自治的案例，認為通過自治單元下沉、重新激活自然村落的方式能夠“找回自治”[12]。劉金海提出了“1+N”的治理體系和治理單元，認為各種新興組織的出現(xiàn)是鄉(xiāng)村治理要面臨的新形勢，農(nóng)村基層治理需要進行“橫向的權(quán)力分割”[13]。鄧大才則從村莊不同治理對象的性質(zhì)出發(fā)，提出農(nóng)村出現(xiàn)了四類不同的單位(自治、行政、服務(wù)和經(jīng)濟)，并提出要對不同的對象需要進行“多單位治理”[14]。在“兩委并存”這個問題上，季麗新等人提出，“村黨組織領(lǐng)導(dǎo)權(quán)制度化”[15]是農(nóng)村基層治理發(fā)展的重要方向，學(xué)者開始探究黨組織如何與村民自治組織有效契合，“黨領(lǐng)群治”[16]被認為是當(dāng)前中國農(nóng)村基層治理的新特征。

上述研究都很有啟發(fā)性，但總的說來，這些研究大多采用孤立的視角，從單個案例出發(fā)分析農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，沒有從更加宏觀的視野為鄉(xiāng)村振興“治理有效”提供結(jié)構(gòu)－類型學(xué)參考。筆者將自治單元在縱向上的調(diào)整概括為“村落復(fù)權(quán)”，將村黨組織在橫向上的強化政治權(quán)威、拓展職能范圍概括為“政黨拓展”，將兩者在自然村落層面的融合概括為“耦合調(diào)整”。本文的任務(wù)在于，以近年來各地基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整典型案例為基礎(chǔ)，納入類型比較的方法，探究村落復(fù)權(quán)、政黨拓展以及耦合調(diào)整在農(nóng)村基層的實踐關(guān)聯(lián)，與既有理論進行對話，提出農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)“一元多樣”的特征，為鄉(xiāng)村振興“治理有效”目標(biāo)提供可以借鑒的不同類型。

二、垂直向度與自治單元下沉

上世紀(jì)80年代農(nóng)村基層在垂直方向上逐漸形成“鄉(xiāng)政村治”的基本治理格局。但“鄉(xiāng)政村治”本身是概念化的表達方式，其中的“鄉(xiāng)”指涉的概念內(nèi)涵比較明確，就是指國家行政權(quán)力體系當(dāng)中最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多數(shù)由原人民公社轉(zhuǎn)化而來。“村”的內(nèi)涵卻并不具體，在行政村和自然村之間出現(xiàn)過調(diào)整。基于多重因素的考慮，1998年的村民委員會組織法將村民委員會設(shè)置在了行政村。在新時代農(nóng)村發(fā)展過程中，行政村與自然村之間的差異就構(gòu)成了農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)在垂直向度上的調(diào)整空間。

(一)自治上移與行政下移

現(xiàn)有人們都將河池市宜山縣屏南鄉(xiāng)合寨村作為村民委員會的發(fā)源地。但最初村民委員會并非以行政村為基礎(chǔ)，而是建立在自然屯之上。1987年全國人大征求村民委員會組織法立法建議，時任政協(xié)委員的雷潔瓊還提出建議，把村民委員會設(shè)置在自然村之上[17]。1988年試行的《村民委員會組織法(試行)》采納了這一建議。但1998年正式實施的《村民委員會組織法》為適應(yīng)全國的普遍情況，進行了“自治上移”，開啟了村民委員會設(shè)置在行政村，自然村改設(shè)村民小組隸屬于行政村的組織結(jié)構(gòu)。

從歷史銜接的角度講，1998年的村民委員會組織法正式文本要比1987年的試行文本更有利于組織過渡，可以解決原生產(chǎn)大隊的建制變遷問題。對于國家財政而言，將村民委員會設(shè)置在更加標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的行政村也意味著治理成本的降低，更有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但這種設(shè)置方式也并非沒有代價。根據(jù)學(xué)者的觀點，利益相關(guān)、文化相連、地域相近、規(guī)模適度等都是村民自治的影響因素[18]，而按照賀雪峰的概念，自然村落屬于熟人社會，而行政村只能稱為“半熟人社會”[19]。特別是在兩廣、云貴、湘贛等山地丘陵地區(qū)，由于地形崎嶇，農(nóng)民大多數(shù)都是分散居住，自然村落是農(nóng)民生活的主要空間，村民對自然村落的認同要高于行政村。當(dāng)“自治上移”后，在行政村層面實行的村民自治反而缺少了自治的必要條件，不再利益相關(guān)、文化相連，也不具備地域相近、規(guī)模適度的特征，自然村落的治理價值反而無法得到有效的體現(xiàn)。

除了自然村落治理功能的擱置之外，建立在行政村之上的村民委員會還面臨了行政化的問題。當(dāng)行政村成為自然村事實上的“上級”時，行政村本身就會出現(xiàn)管理幅度的問題，同一行政村的人已經(jīng)不再相互熟識，無法再通過鄉(xiāng)土非正式權(quán)威進行柔性治理，只有通過制度建設(shè)、召開會議等行政化的方式實現(xiàn)對所轄自然村的約束。而且更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承接了自上而下的國家政策和行政任務(wù)，依然需要村委會幫助落實，“行政下移”成了村民委員會所面臨的常態(tài)，村民委員會逐漸被吸納進國家正式權(quán)力體系當(dāng)中，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層的“工作抓手”。在這種局勢下，村干部的辦事風(fēng)格日益接近政府機關(guān)的正式官僚，并不是承擔(dān)維護村民利益、提供村集體公共服務(wù)這些職責(zé)，而只是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和自然村之間承擔(dān)上傳下達的任務(wù)，貫徹方針，落實政策。

卡在自治上移和行政下移之間的村委會左右為難，村委會、村干部與普通農(nóng)民的差異越來越大，出現(xiàn)了“村民自治單元和自治基礎(chǔ)的脫節(jié)”[20]，行政村面臨自然村落擱置以及村委會脫嵌的雙重壓力。最終的結(jié)果是村民對自治的效能感降低，建立在行政村之上的村委會難以獲得村民的完全認同，也無法充分實現(xiàn)“治理有效”的政治目標(biāo)。

(二)村落復(fù)權(quán)的個案實踐

在農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，將目光往下移動，重新發(fā)掘出自然村落的治理功能、對自然村落進行非正式意義上的“復(fù)權(quán)”成為可行的方向，這一歷史制度變遷也就構(gòu)成近年來農(nóng)村自治單元下沉的邏輯起點。早在2014年，中央1號文件就提出“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點?！敝笕珖秶鷥?nèi)出現(xiàn)在行政村之下，以自然村落、村民小組為基礎(chǔ)的村民自治創(chuàng)新，很多地方開始嘗試將自治功能下延到村民小組一級，由村民小組承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，或者在自然村落、村民小組層面建立議事會、理事會、鄉(xiāng)賢會等非正式組織。例如筆者在湖南安化調(diào)研精準(zhǔn)扶貧過程中所了解到的內(nèi)容，貧困戶識別的村民評議下放到了村小組一級:

案例1.村民小組評議(湖南安化)

我們村確定貧困戶，第一步就是各個村小組自己先召開會議，對他的情況進行檢查。因為你名額有限啊，你不可能把所有的困難家庭全部納進來的，就只能選出那些最貧困的家庭。但是村上對誰家貧困并不是很清楚，我們這個村有好多小組，很多人家的情況村里的干部都不了解，那些扶貧工作組的更是只了解一些表面。但是一個小組的人大家一般都認識，很熟悉。我們就把這個第一步放到了村小組，他們更清楚各家各戶的情況。

除了這種臨時性的措施之外，還有一些案例在村落復(fù)權(quán)方面要更加制度化。例如廣東清遠在城市化過程中面臨了很多新的問題，為了解決問題，清遠地區(qū)根據(jù)自身情況，將現(xiàn)有的“鎮(zhèn)—村—村民小組”調(diào)整為“鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”的基層治理層級。按照有利于發(fā)揮群眾自治功能，有利于經(jīng)濟發(fā)展，有利于社會治理的原則，在片區(qū)之下，以單個或若干村民小組(自然村)為單位設(shè)立村委會(已經(jīng)不同于行政村層面的村民委員會)，開展村民自治:

案例2.村民小組村民委員會(廣西清遠)

參加試點的西牛鎮(zhèn)原來總共有12個村委會，為了實現(xiàn)村民自治重心下移、農(nóng)村公共服務(wù)和社會管理重心下移、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟重心下移、黨組織設(shè)置重心下移(這被當(dāng)?shù)胤Q為“四個重心下移”)，就把這12個村委會重新組織，分拆成了130個村委會，以前一個村(行政村)一兩千人，現(xiàn)在一個村(自然村)大約是一百多人，村民的數(shù)量少了，村委會的規(guī)模也小了，村民之間不同的意見就更容易協(xié)調(diào)、統(tǒng)一[21]。(擴號內(nèi)的內(nèi)容為引者標(biāo)注)

類似的案例在全國范圍內(nèi)還有很多，如湖北秭歸“幸福村落”，以村落為單元，以村落理事會“一長八員”為組織載體和基本隊伍，實行自然村落村民自治。南京六合區(qū)更進一步，不僅在村小組層面開展村民自治，而且還在小組層面建立了農(nóng)民議會、農(nóng)民俱樂部，由小組成立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、舉辦一些農(nóng)家樂，發(fā)展小組層面的集體經(jīng)濟。

(三)村落復(fù)權(quán)的治理績效

從上述案例的主要做法看，這些案例在縱向關(guān)系上是對二十世紀(jì)80年代自然村設(shè)置村民委員會的一次回歸，自然村落重新以一種非正式制度的方式發(fā)揮治理功能。從實踐效果看，相比于以往行政村層面的行政化，這種“村落復(fù)權(quán)”帶來的積極影響還是比較明顯的。一方面，在小型共同體內(nèi)部進行村民自治，參與自治的人數(shù)規(guī)模會更小，正如廣東清遠案例所顯示的，自然村落一級的人數(shù)更少，更接近熟人社會的鄉(xiāng)土文化底色。在這種熟人社會當(dāng)中，信息溝通更為舒暢，信息收集更為豐富，更容易激發(fā)起村民的參與意識，“搭便車”的概率更低，村民的政治參與效能感會得到提升。而且這種共同體內(nèi)具有文化、經(jīng)濟以及政治上的共同利益和行為規(guī)則，更傾向于采取非正式權(quán)威(如新鄉(xiāng)賢)維持村民的自我組織，無需過度依賴正式制度，能夠在一定程度上緩和村民自治組織官僚化的沖動。另一方面，由行政村充當(dāng)村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中介，能夠緩沖來自上級政府的任務(wù)攤派，村民小組自治組織無需承擔(dān)過多的行政責(zé)任，可以在很大程度上避免出現(xiàn)被國家正式權(quán)力吸納而逐漸行政化的問題。

不過當(dāng)前的村落復(fù)權(quán)和二十世紀(jì)80年代的自然村自治也并不完全相同。二十世紀(jì)80年代自然村之所以能夠出現(xiàn)自治，很大程度上在于國家從鄉(xiāng)土社會的退出。果作屯第一任村委會主任表示，當(dāng)時之所以在自然屯成立村民委員會主要是因為集體事務(wù)無人管理:“1979年我們分田到戶，群眾自己搞，大隊就沒什么作用了，小隊長也不管事了。但是當(dāng)時我們的治安管理很混亂。亂砍亂伐的多、偷盜牛馬的多、唱痞山歌的多、封建迷信多、管事的人少”“群眾自己搞”反映的是集體經(jīng)濟解散，開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，國家不再干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)，“治安管理很混亂”反映的是國家權(quán)力在農(nóng)村社會退出，社會治安出現(xiàn)權(quán)力真空。新時期以來的村落復(fù)權(quán)并不是因為國家的退出，反而是因為國家的再次回歸。隨著國家和鄉(xiāng)村社會之間資源關(guān)系的轉(zhuǎn)變，國家攜大量資源卷土重來，以資源反哺的方式再次進入鄉(xiāng)村社會(如案例1中村民評議的內(nèi)容即是如何分配貧困戶名額及附帶的國家財政反哺資源)，農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)開始圍繞垂直方向上行政村和自然村之間的差異進行調(diào)整，國家權(quán)力以更加隱蔽的方式在自然村落進一步拓展，雙方在自然村落層面達成了均衡狀態(tài)，以自然村落自治的方式共同完成新時期資源反哺的任務(wù)。

從這個角度講，村落復(fù)權(quán)對鄉(xiāng)村振興“治理有效”就有了一定的意義。鄉(xiāng)村振興同樣屬于資源反哺背景下國家對農(nóng)村基層的進一步扶持，政策執(zhí)行、資源下滲都需要自然村層面的配合，通過這種自治單元下沉的方式，一方面能夠激活自然村的治理功能，重新找回自治，同時也有利于在資源反哺階段幫助國家落實政策，將鄉(xiāng)村振興貫徹到最基層，實現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo)。

三、水平結(jié)構(gòu)與政黨職能拓展

在黨政體制下，除了行政權(quán)力下延之外，黨組織在農(nóng)村地區(qū)的延伸同樣也是國家權(quán)力建構(gòu)的重要內(nèi)容。伴隨著政黨下鄉(xiāng)，黨組織成為農(nóng)村基層治理的權(quán)力主體[22]，并最終在人民公社體制下形成黨、政、社三者合一的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)。到80年代人民公社解體，村委會和村黨支部之間的“兩委關(guān)系”構(gòu)成水平方向上農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。兩者之間的動態(tài)變化為農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了水平方向的制度空間。

(一)兩委關(guān)系的非均衡發(fā)展

按照《中國共產(chǎn)黨基層工作條例》第二條的規(guī)定，村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。根據(jù)《村委會組織法》第二條的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。從文本上看，前者屬于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，后者屬于村民自治權(quán)，兩者各有其權(quán)力范圍。但在實踐運行中兩者卻存在模糊交叉地帶，而且在實踐中，村黨組織以及黨支部書記的政治地位要比村委會及村委會主任更高一些。

2002年7月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》(中辦發(fā)[2002]14號)，認可了“一肩挑”的模式，擔(dān)任黨支部書記成為擔(dān)任村主任的前置性程序。2009年4月中組部下發(fā)《關(guān)于加強村黨支部書記隊伍建設(shè)的意見》(中組發(fā)[2009]7號)，明確提出“加強村黨支部書記隊伍建設(shè)，是農(nóng)村基層組織建設(shè)的重中之重。”要求省市縣鄉(xiāng)黨委出臺措施，建立強化村黨支部書記的工作機制。其中的意圖已經(jīng)比較清晰，兩委并存的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了制度變遷，中央通過不斷強調(diào)村黨支部書記建設(shè)，以此實現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織的職能拓展，將村黨支部書記打造成真正的農(nóng)村發(fā)展帶頭人。

十八大后，這種趨勢表現(xiàn)得更為明顯，農(nóng)村黨組織在村莊公共事務(wù)管理中進行了新一輪的職能拓展。2012年十八大報告提出“以黨的基層組織建設(shè)帶動其他各類基層組織建設(shè)”的要求。隨著精準(zhǔn)扶貧進入攻堅階段，一系列加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的新措施陸續(xù)出臺。2015年5月中組部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》(組通字[2015]24號)，要求各機關(guān)單位選派機關(guān)優(yōu)秀干部到貧困村以及黨建薄弱村莊擔(dān)任第一書記，幫助貫徹執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策、加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。通知要求建檔立卡貧困村以及黨組織渙散村要實現(xiàn)第一書記全覆蓋，據(jù)報道，截止到2017年6月，全國范圍內(nèi)已經(jīng)有19.5萬名機關(guān)干部在貧困村、黨建薄弱村擔(dān)任第一書記[23]。與此同時，2015年6月份，中央在杭州召開全國農(nóng)村基層黨建工作座談會，會議提出農(nóng)村基層黨建要圍繞中心、服務(wù)大局，在農(nóng)村改革發(fā)展和改善民生方面，基層黨組織要切實擔(dān)起責(zé)任。

在這種方向指引下，各地為強化村黨組織以及黨員在農(nóng)村基層的治理功能，出現(xiàn)了很多強化村黨組織政治權(quán)威、拓展職能范圍的案例，農(nóng)村基層黨組織成為新時期實現(xiàn)農(nóng)村社會“治理有效”的核心因素，黨建創(chuàng)新成為農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的重點內(nèi)容。

(二)政黨拓展的政治向度

對于農(nóng)村基層“兩委關(guān)系”而言，提升基層黨支部的政治地位，最直接的方式就是強化村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的聯(lián)系，使農(nóng)村基層黨支部能夠獲得來自上級的政治賦權(quán)。早在2003年中共中央辦公廳就下發(fā)《＜關(guān)于深入開展農(nóng)村黨的建設(shè)“三級聯(lián)創(chuàng)”活動的意見＞的通知》(中辦發(fā)[2003]26號)，開展“三級聯(lián)創(chuàng)”活動，要求縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級黨組織建立激勵機制，加強上下級黨組織之間的聯(lián)動，相互銜接，相互促進。在新時期，很多地方嘗試對“三級聯(lián)創(chuàng)”進行革新，例如北京市大興區(qū)安定鎮(zhèn)試行“聯(lián)村黨總支”制度，強化村黨支部的政治權(quán)威。具體做法是:

案例3.聯(lián)村黨總支制度(北京大興)

按照“地域相鄰、產(chǎn)業(yè)相近、功能相似、資源相融、發(fā)展相促”的幾個原則，安定鎮(zhèn)將所轄的33個村黨支部劃分為6個聯(lián)村黨總支，由鎮(zhèn)班子成員(包括鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo))兼任這些劃片黨總支的書記，鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府的25名包片科長和33名村支部書記則在黨總支當(dāng)中擔(dān)任副書記或者委員職務(wù)，總支書記為聯(lián)村黨總支第一負責(zé)人，領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村黨總支的總體事務(wù)，總支委員主要對所在村工作負責(zé)，處理所在村的日常事務(wù)。

為了更好地發(fā)揮聯(lián)村黨總支的作用，還在全鎮(zhèn)建立了5個黨群工作站，聯(lián)村黨總支書記帶隊，鎮(zhèn)黨建辦等8個職能科室每月利用5個半天的時間聯(lián)合下村，到黨群服務(wù)站開展便民服務(wù)，增強上級黨組織和基層群眾的聯(lián)系。在日常的黨組織工作方式上，則重點突出“三個帶動”:一是依托聯(lián)村黨總支發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，帶動村黨支部。在財政上給黨總支列支經(jīng)費，支持各村建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、開展文化娛樂公益項目、加強黨組織建設(shè)工作。二是發(fā)揮黨總支經(jīng)濟帶動智能，推行“總支+N+農(nóng)戶”模式，N是指的轄區(qū)內(nèi)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、黨員能手，由黨總支發(fā)揮帶頭作用，對各種資源進行整合，幫扶農(nóng)戶發(fā)展合作經(jīng)濟，提高收入水平。三是由村黨支部發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，帶動各村黨員。加大對普通黨員的關(guān)心，定期開展黨員學(xué)習(xí)、培訓(xùn)活動，給一些老黨員、生活困難黨員提供幫助，增強黨員向心力。

從政治角度看，這種政黨拓展的核心要點在于強化村黨組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的聯(lián)系，以“聯(lián)村黨總支”為紐帶，為村黨組織進行政治賦權(quán)，提高村黨組織自上而下的政治權(quán)威。相對于村民委員會而言，村黨組織之所以能夠強化與上級黨委的聯(lián)系，很大程度上是因為政黨按照“民主集中制”建立組織體系，上級黨組織和下級黨組織之間存在明確的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，兩者之間并不存在“行政權(quán)－自治權(quán)”之間的制度沖突。從實踐情況來看，這種強化基層黨組織力量的措施效果還是很明顯的，村黨支部通過加強與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的聯(lián)系，跳出了兩委關(guān)系的框架，和上級黨委建立了更為直接的聯(lián)系，增強了黨組織對農(nóng)村基層問題的治理能力。按照當(dāng)?shù)卮甯刹康恼f法，“設(shè)置了聯(lián)村黨總支后，村黨支部遇到什么事情就有了主心骨，村干部心里就有底。凡是各種村里不好協(xié)調(diào)的問題就能去找總支書記，這樣就打開了解決難事的渠道?！?/p>

(三)黨支部的經(jīng)濟職能延伸

按照《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例》和《村民委員會組織法》，村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)。根據(jù)2006年頒布的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，可以在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，農(nóng)村同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者，可以在自愿聯(lián)合、民主管理的原則下建立農(nóng)民專業(yè)合作社。因此從原則上看，村黨支部、村民委員會、農(nóng)民專業(yè)合作社，三者在法律層面的關(guān)系應(yīng)該是，村民委員會在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，支持和組織村民依法發(fā)展合作經(jīng)濟和其他類型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟[24]，黨支部并不直接負責(zé)合作社的發(fā)展。但是隨著精準(zhǔn)扶貧的推進，三者的關(guān)系逐漸發(fā)生變化，村黨支部開始直接和農(nóng)民專業(yè)合作社建立聯(lián)系?！包h支部＋合作社”成為當(dāng)前農(nóng)村黨支部經(jīng)濟職能拓展的重要方式。例如山東省昌樂縣注重發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，實施“黨支部＋合作社”一體化發(fā)展模式，強化黨支部經(jīng)濟職能:

案例4.黨支部＋合作社(山東昌樂)

“在2007年，庵上湖村的支部和幾名青年黨員，他們很年輕，就成立了一個瓜菜專業(yè)合作社，通過“合作社+黨支部”的方式，進行瓜果蔬菜合作經(jīng)營，他們效益怪好的，村里黨支部也有了經(jīng)費。2012年縣委就想總結(jié)推廣這里的經(jīng)驗，大家討論，黨支部是核心，就把“合作社+黨支部”調(diào)整成“黨支部+合作社”，2012年縣委出臺了《關(guān)于推廣庵上湖等村“黨支部＋合作社”模式的意見》，在全縣推廣?！?/p>

在《意見》中，昌樂縣把“黨支部+合作社”進行了類型劃分，具體分為三種不同的類型，一是支部領(lǐng)辦型，即黨支部發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，組織黨員群眾從起點開始創(chuàng)辦合作社，將某項產(chǎn)業(yè)做成當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)(如當(dāng)?shù)氐氖卟朔N植)；二是支部介入型，這種是對已經(jīng)由專業(yè)大戶和農(nóng)村能人自發(fā)建立的專業(yè)合作社，在雙方合意的基礎(chǔ)上，由黨支部派支部成員和黨員按照章程加入，在合作社重要崗位上發(fā)揮示范帶頭作用。三是支部服務(wù)型，即黨支部在外部做好對合作社的社會服務(wù)職能，起到聯(lián)合中介作用，例如由黨支部幫助聯(lián)系引入當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)或投資商，支持農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展。

無論哪種類型，黨支部的職能都很突出。從效果看，黨支部＋合作社還是很不錯的，2011年，庵上湖村全村僅瓜菜一項就實現(xiàn)純收入600萬元，戶均3.5萬元。根據(jù)《人民日報》的報道，到2012年，全縣就組建了540家農(nóng)民專業(yè)合作社，其中有近三分之一(160多個村莊)推行‘黨支部+合作社’模式[25]。

而廣西壯族自治區(qū)崇左市龍州縣“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”制度要比山東昌樂更加強調(diào)第一書記、村黨支部的作用。按照媒體的報道，自治區(qū)公安廳派干部李國興作為第一書記被下派到崇左市龍州縣峽崗村，李國興到任后帶領(lǐng)村民發(fā)展菌類種植。為了解決規(guī)模、銷路問題，李國興規(guī)劃聯(lián)合其他第一書記，建立“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，擴大當(dāng)?shù)鼐惙N植的市場影響力。2014年龍州縣看到了第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的價值，整合了1000萬元財政資金，對“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”進行政策、資金方面的扶持[26]。2015年崇左市總結(jié)龍州縣的作用，在全市范圍內(nèi)整合財政4600萬元，推廣“第一書記+農(nóng)民專業(yè)合作社+黨支部”模式。截止到2016年，全市引領(lǐng)農(nóng)民成立了565家合作社，其中有339家加入“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，吸納到了6563戶26900名貧困戶[27]。

從上面的案例可以看出，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中，通過黨支部+合作社、第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的形式，村黨組織直接介入經(jīng)濟生產(chǎn)活動當(dāng)中，由黨組織連接農(nóng)民群體和市場經(jīng)營主體，提高了村黨組織對農(nóng)村經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。村黨組織不再是名義上的農(nóng)村基層治理核心，而是通過帶領(lǐng)村民脫貧致富這種更具政治意義也更具實踐效果的形式，拓展了村黨組織在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域的職能，成為鄉(xiāng)村社會真正意義上的領(lǐng)導(dǎo)者。

四、黨群關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)的耦合調(diào)整

在實現(xiàn)“治理有效”的過程中，村民自治依然需要通過自治單元下沉實現(xiàn)村民參與，發(fā)揮村民在自然村層面的民主權(quán)利；同時基層黨組織也具有多種調(diào)整方向，不僅可以通過加強與上級黨委聯(lián)系提高政治權(quán)威，也需要伴隨自治單元的下沉進一步地向下延伸。后一種策略在自然村落層面逐漸和自治單元下沉匯流，形成“耦合調(diào)整”的發(fā)展趨勢。這種以自治單元和黨建單元雙重下沉為主要特征的耦合調(diào)整既和傳統(tǒng)國家權(quán)力下延存在相似之處，同時也具有自身的特征，為農(nóng)村基層治理創(chuàng)新提供了新的思路，也為農(nóng)村基層治理供給開創(chuàng)了新的可能性。

(一)雙重下沉的弱耦合樣本

事實上，在南方地區(qū)的自治單元下沉案例中，已經(jīng)出現(xiàn)了黨建單元同時下沉的影子。廣東清遠“四個下沉”中就包含了“黨組織下沉”。從現(xiàn)有的資料看，最早突出黨組織作用，明確提出將黨建單元與自治單元同時下沉的案例是江西省新余市分宜縣。2010年前后，分宜縣農(nóng)村地區(qū)面臨了各種治理問題，行政村組織能力弱、無法貫徹執(zhí)行上級政策，自然村、村民小組功能虛化、空心化，農(nóng)村基層治理缺乏有力抓手。為了解決問題，分宜縣選取了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊試點“村小組建黨支部+村民理事會”的模式，試點取得了一定的成效。2012年分宜縣總結(jié)經(jīng)驗，將這一模式推廣到全縣。之后《中國社會報》對“分宜模式”進行了宣傳報道，將經(jīng)驗總結(jié)概括為“橫向覆蓋到邊、縱向延伸到底，支部規(guī)范運行、村民自主管理”。具體而言，分宜模式主要包括兩個內(nèi)容，一是解決農(nóng)村基層黨組織和黨員在村莊事務(wù)中逐漸“邊緣化”的問題，采取黨建單元下沉的方式，重新發(fā)揮黨組織以及黨員在農(nóng)村基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用:

案例5.村民小組黨支部+村民小組理事會(江西分宜)

為了提升黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，分宜縣將行政村黨支部的級別上提，把地域規(guī)模大、集體經(jīng)濟比較充裕、黨員人數(shù)在50人以上的行政村黨支部改建黨總支，為村小組黨組織建設(shè)騰出制度空間。同時對黨組織進行下伸，超過3名黨員的村小組可單獨或聯(lián)合成立黨支部，這樣就形成了行政村設(shè)黨總支，村小組設(shè)黨支部的黨建格局……在這種制度設(shè)計下，全縣建立了398個村小組黨支部，其中有79個是單個村小組建設(shè)，有319個是若干村小組聯(lián)合建設(shè)，有233名村兩委成員兼任村小組黨支部書記。和原有情況相比，農(nóng)村黨組織的數(shù)量擴大了3倍，幾乎覆蓋了所有的村小組[28]。

二是解決農(nóng)村基層自治組織難以發(fā)揮作用的問題。由于分宜地處丘陵地帶，村民大多數(shù)都分散居住，而且近年來分宜進行了行政村撤并，行政村管理幅度過大，村兩委干部人數(shù)不足，無法兼顧行政村內(nèi)的不同情況，難以真正實現(xiàn)村民自治。為解決問題，分宜縣采取了和廣東清遠、湖北秭歸等地類似的做法，將自治單元下沉到村小組，要求各村在能力強的黨員、經(jīng)營能人、五老(老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范)當(dāng)中選出3到5人，組成村民小組理事會。同時在村小組黨支部、村小組理事會的領(lǐng)導(dǎo)下，建立了各種自治性服務(wù)組織(包括文明新風(fēng)倡導(dǎo)站、矛盾糾紛解決站、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督站、公益事業(yè)服務(wù)站、產(chǎn)業(yè)協(xié)會推進站)，以此為基礎(chǔ)，在村小組層面調(diào)動村民對公共事務(wù)的參與積極性，發(fā)揮村民自治功能。

從治理結(jié)構(gòu)上說，分宜模式的核心特點在于，在村小組層面保留了黨組織和群眾組織并立的結(jié)構(gòu)特征，屬于雙重下沉的“弱耦合”模式。這種弱耦合模式在承認黨、群差異的前提下，將基層黨組織以及自治單元同時下沉到村小組一級，實現(xiàn)黨群之間的結(jié)合，在自然村層面構(gòu)建無障礙的黨群關(guān)系。在橫向結(jié)構(gòu)上，能夠通過耦合調(diào)整，在村小組層面發(fā)揮黨支部以及黨員的作用，強化了政黨的力量的同時，避開村民委員會組織法的既定法律制度框架，消解制度化的“兩委關(guān)系”可能存在的沖突。在縱向上，在村小組層面設(shè)立村民小組理事會，實現(xiàn)了治理單元的下沉，有利于提高村民的參與效能感，更好地實現(xiàn)基層群眾自治。根據(jù)學(xué)者對分宜模式效果的抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示效果還是很明顯的，相比于未采取村民小組建黨支部＋村民理事會模式的村莊而言，采取該模式的村莊村民參與村莊事務(wù)的比例要高[29]。

(二)雙重下沉的強耦合樣本

與分宜模式不同，廣西宜州“屯級黨群理事會”模式的做法要比江西分宜模式的做法更為激進一些。宜州模式同樣將治理單元下放到了自然村落一級，但宜州模式在結(jié)構(gòu)上直接將黨群組織合一，形成黨群理事會，自然村落層面的村民自治和政黨職能拓展完全融為一體。2013年5月，在開展“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”活動中，廣西宜州下轄的安馬鄉(xiāng)木寨村中寨屯為了動員群眾、完成任務(wù)，創(chuàng)造出“屯級黨群理事會”，意圖在自然村層面激發(fā)黨員和群眾的積極性?！巴图夵h群理事會”在實踐中的具體做法是:

案例6.屯級黨群理事會(廣西宜州)

對有3名以上黨員的自然屯，通過屯級大會選舉出威望高、年富力強、有奉獻精神、處事能力強的1到2名黨員代表以及4到5名群眾代表(如經(jīng)濟能人、退休干部、老教師、老模范等)，共同組成屯級黨群理事會，負責(zé)商議解決屯里日常性的公共事務(wù)，組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開展集體活動，重大事務(wù)則由黨群理事會商議后提交群眾會議或者村民會議，由屯內(nèi)的村民集體討論決定，在這個過程中，屯級黨群理事會內(nèi)的黨員代表要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，組織討論、把握方向、協(xié)調(diào)分歧。

這一模式有利于構(gòu)建更為融合的黨群關(guān)系，在自然村層面強化黨組織職能的同時提高村民自治，在自治和黨建之間形成了“強耦合”關(guān)系?，F(xiàn)在總結(jié)來看，這種屯級黨群理事會在村小組、自然村層面發(fā)揮的作用還是非常明顯的。

一方面是通過強化自然村層面的組織建設(shè)，能夠?qū)⒆陨隙碌恼?、資金輸入到農(nóng)村最基層。以黨群理事會為組織依托，宜州安馬鄉(xiāng)在資源不足的條件限制下，順利完成了自治區(qū)要求的清潔鄉(xiāng)村任務(wù)。之后這一工作方法被擴散到其他治理問題領(lǐng)域并在河池市全面推廣。2014年9月出臺《屯級黨群理事會涉農(nóng)資金和項目管理試行辦法》，將小型人飲工程、村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議項目、石漠化綜合治理工程、蠶沙存儲池等29個涉農(nóng)項目和“大塊并小塊”耕地整治、以獎代補資金、硬化路面資金等12項涉農(nóng)資金共計3.35億元整合下放到屯級黨群理事會。截止到2017年全市共成立了2149個屯級黨群理事會，基本上實現(xiàn)了自然屯全覆蓋。除了在屯一級成立黨群理事會，宜州還嘗試在城鄉(xiāng)建設(shè)項目中成立黨群理事會，例如在拆遷、土地征收、旅游開發(fā)等項目中提前成立黨群理事會，幫助項目指揮部做群眾工作，宣傳政府政策、反映群眾利益、協(xié)調(diào)矛盾糾紛，防止出現(xiàn)群體性事件。除了貫徹國家政策、落實發(fā)展項目之外，黨群理事會也有利于實現(xiàn)基層群眾的自我組織與民主參與。這種自我組織不僅限于完成自上而下的任務(wù)攤派，也包括在治安、祭祖等方面進行自我服務(wù)，完成村民“自己的事”，強化村民自我服務(wù)、自我管理。例如宜州安馬鄉(xiāng)索敢村良橋屯屬于典型的同宗同族自然村，95%以上的村民是同姓，均為400年前由山東遷至此處的韓信后代。在屯級黨群理事會成立之前，良橋屯作為索敢村的17個自然村之一，特殊的家族信仰在行政村層面無法得到體現(xiàn)，很少舉辦集體祭祖活動，多數(shù)村民只能以家庭為單位分別舉行。成立屯級黨群理事會以后，理事會在2014年清明節(jié)組織了該村有史以來最大規(guī)模的集體祭祖活動，這種集體活動對村莊認同、社會風(fēng)氣形成了有利的影響。

(三)耦合調(diào)整的機制分析

盡管分宜模式和宜州模式在微觀制度上存在一些差異，但總體上兩者的目標(biāo)是一致的，都強調(diào)自治單元和黨建單元的雙重下沉，在自然村落層面建構(gòu)出政黨和群眾密切合作的治理模式。這種耦合調(diào)整的治理結(jié)構(gòu)既不是單純的村落復(fù)權(quán)，也不是簡單的通過自上而下的方式強化村黨組織的權(quán)力，而是通過基層黨建和村民自治耦合調(diào)整，在自然村層面構(gòu)建起更為直接、密切的“政黨－群眾”關(guān)系。相對于“國家－社會”關(guān)系而言，這種耦合調(diào)整更加契合當(dāng)前中國的黨政體制邏輯，也更能體現(xiàn)中國國家治理的政治語境。

圖1 耦合調(diào)整的結(jié)構(gòu)空間

如果分析其中的運行機制能夠發(fā)現(xiàn)，耦合調(diào)整之所以能夠得到良好的運行，主要有兩方面的原因。一方面是在法律層面，通過自治單位和黨建單位下延，能夠回避現(xiàn)有法律框架的制度約束。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是行政村，都已經(jīng)被納入到了現(xiàn)有的法律體系當(dāng)中，能夠進行制度創(chuàng)新的空間有限。而村民小組、自然村落并沒有被納入到現(xiàn)有的法律體系當(dāng)中，遺留了很大的法律空白地帶，可以通過非正式制度發(fā)掘出其中所蘊含的治理空間。對于農(nóng)村基層黨組織的調(diào)整而言，在村小組以及自然村落層面進行政黨拓展無需處理和村民委員會的關(guān)系問題，要比在已有正式法律制度的行政村層面進行政黨拓展更為靈活。對于村民自治單元的調(diào)整而言，自然村落層面的理事會、議事會、鄉(xiāng)賢理事會等形式外在于行政村之上的村民委員會，作為村民委員會的“下屬機構(gòu)”反而不需要承擔(dān)過多的上傳下達任務(wù)，也無需承擔(dān)過多的制度約束，行政化的色彩要更輕一些，也更有利于實現(xiàn)村民的自我決策、自我管理和自我監(jiān)督。

另一方面是在政治實踐層面，注重通過制度設(shè)計實現(xiàn)上下平衡。無論哪一案例，都能在發(fā)展過程中看到國家權(quán)力的影子。村小組黨支部＋村小組理事會(分宜模式)、黨群理事會(宜州模式)都需要繼續(xù)幫助基層政府完成自上而下的任務(wù)攤派，上級縣鄉(xiāng)黨委也樂于支持自然村層面建立黨支部、成立自治組織，落實上級政策、維護基層秩序。同時這種方式也充分尊重了群眾的主體性。在分宜模式中，在村小組層面新成立的黨支部中共計1203人，其中276人具有行政村兩委職務(wù)，其余的927人屬于普通黨員，而在村民理事會當(dāng)中黨員所占比例并不高。在宜州屯級黨群理事會模式中，理事中的黨員比重為23.7%，而且多數(shù)是在行政村沒有職務(wù)的普通黨員，其余的理事多是普通群眾。這種制度設(shè)計能夠在自然村層面提高群眾參與的積極性，有利于在“群眾路線”“基層黨建”的政治話語下實現(xiàn)更為直接的黨群關(guān)系。

五、“治理有效”的結(jié)構(gòu)類型與啟示

在上世紀(jì)八九十年代，行政村層面的村民自治曾被認為是中國基層治理的發(fā)展方向。作為新生變量，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的村民自治被認為是“通向民主的制度軌跡”[30]，中國政府以及國外學(xué)者對村民自治都給予了很高的政治期待，希望以村民自治為起點，實現(xiàn)農(nóng)村基層的有效治理。但經(jīng)過三十多年的發(fā)展，農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)并沒有沿著預(yù)想的軌道發(fā)展下去，行政村層面的村民自治并不是終點，反而成為了制度變遷的起點。

如果將八十年代對于行政村層面村民自治的政治預(yù)期看做農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)變遷的起點，那么村落復(fù)權(quán)、政黨拓展、耦合調(diào)整就構(gòu)成了新時期農(nóng)村“治理有效”的演化類型——村落復(fù)權(quán)強調(diào)村民的自治權(quán)利，將自治單元下沉到自然村，再次激活村民自治的原始意涵；政黨拓展強調(diào)在行政村層面突出農(nóng)村基層黨組織的力量，或通過自上而下的政治賦權(quán)或通過拓展行政村黨組織職權(quán)，增強村黨組織的權(quán)威；耦合調(diào)整則綜合了政黨拓展和村落復(fù)權(quán)的兩個特征，既在自然村層面建立自治組織，進行自治單元下沉，又要求在自然村層面強化政黨力量，進行黨建單元和自治單元的雙重下沉。

圖2 村莊治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的不同類型

從農(nóng)村基層治理變遷的角度講，四種不同的模式具有不同的時間和空間分布。在時間維度上，上世紀(jì)八九十年代的農(nóng)村基層注重強化自治組織力量，之后逐步在水平方向上強化基層黨組織力量，行政村層面的村民自治沿著水平方向逐漸演變?yōu)檎h拓展，這一趨勢一直延續(xù)至今。2012年前后，村民自治進入新的歷史階段，在垂直方向上開始嘗試自治單元下沉，發(fā)掘出自然村落的自治功能，出現(xiàn)了自然村落復(fù)權(quán)。精準(zhǔn)扶貧政策開展后，政黨拓展和村落復(fù)權(quán)兩種趨勢逐漸出現(xiàn)匯合趨勢，在自然村層面發(fā)揮政黨力量成為農(nóng)村基層治理的新熱點。2016年10月1日，中央辦公廳下發(fā)《＜關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案＞的通知》(廳字[2016]31號)，第一項具體試點內(nèi)容就是“加強村民小組或自然村黨組織建設(shè)”，第二項具體試點內(nèi)容是“充分發(fā)揮村民小組在自治中的作用”。在空間維度上，不同的地理條件也決定了各地會采取不同的治理結(jié)構(gòu)類型。在南方山地丘陵地區(qū)，行政村和自然村之間存在較為明顯的差異。如果總結(jié)上述案例就能夠發(fā)現(xiàn)，三種不同的結(jié)構(gòu)類型在南方地區(qū)都存在，南方農(nóng)村不僅嘗試村落復(fù)權(quán)，同時也嘗試進行政黨拓展，而且還出現(xiàn)了很多耦合調(diào)整的案例。在北方平原地區(qū)，行政村與自然村之間并沒有明顯的的區(qū)分，因此并不存在村落復(fù)權(quán)的可能性，基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要方式在于強化行政村黨組織的政治權(quán)威和職能范圍。而且北方地區(qū)注重“向上尋找思路”，例如同樣是設(shè)置黨總支，在南方地區(qū)則是在行政村設(shè)置黨總支，為自然村、村民小組騰出黨建單元下沉的空間，而在北京大興的做法是在行政村之上設(shè)置“聯(lián)合黨總支”加強行政村黨組織自上而下的權(quán)威。因此對于北方的村莊而言，強化村黨組織權(quán)威、拓展職權(quán)范圍依然是基層治理的關(guān)鍵內(nèi)容，也是實現(xiàn)農(nóng)村基層“治理有效”的核心內(nèi)容。

那么從農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)類型出發(fā)，中國農(nóng)村基層未來的治理結(jié)構(gòu)也需要考量到多樣性和復(fù)雜性的問題。鄉(xiāng)村振興實現(xiàn)“治理有效”的目標(biāo)，可能并不存在單一的治理結(jié)構(gòu)，而是“一元多樣”的治理形態(tài):一元是指農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)需要遵循現(xiàn)代國家建設(shè)、權(quán)力下延這個總的原則。具體到當(dāng)下，這一原則就表現(xiàn)為強化農(nóng)村基層黨組織的力量，由基層黨組織引領(lǐng)群眾進行鄉(xiāng)村振興，“把政黨帶回來”[31]就不僅僅是學(xué)術(shù)研究問題，也是農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的“牛鼻子”。多樣指的是中國農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化需要因地制宜。中國是一個內(nèi)部異質(zhì)性很強的國家，內(nèi)部具有明顯差異性，山地丘陵地帶和平原高原地區(qū)存在差異，東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)之間存在差異，政治參與意識較強的東南地區(qū)和崇尚政治權(quán)威的華北地區(qū)存在差異，各種差異性充斥其間。不同地區(qū)的特性決定了不同地區(qū)在堅持一元原則的基礎(chǔ)上，需要考慮治理的多樣性問題。也就是說，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興“治理有效”的過程中，各地所采取的基層治理結(jié)構(gòu)并不存在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各地需要結(jié)合自身實際在橫向和縱向維度上選取不同組合狀態(tài)，村落復(fù)權(quán)、政黨拓展和耦合調(diào)整都可以成為可供參考的政策選項。

參考文獻: 略

作者簡介：徐明強，清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院；許漢澤，南京航空航天大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）2018年第5期

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