——以湖北省17個(gè)地市（州）為例

摘要：本文以湖北省為例，基于農(nóng)民集體和政府對土地增值的貢獻(xiàn)和所應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，對農(nóng)用地征收過程中產(chǎn)生的增值收益分配進(jìn)行理論探討，并將其與實(shí)際分配進(jìn)行比較。研究表明，理論上，湖北省17個(gè)地市（州）在農(nóng)用地征收過程中農(nóng)民集體獲得增值收益分配額應(yīng)為301.90~1438.41萬元/ hm2，分配比例為19.18%~69.45%。通過與現(xiàn)實(shí)分配對比，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民集體實(shí)際獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于理論分配額度，當(dāng)前的分配模式極大地?fù)p害了農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，農(nóng)民集體實(shí)際獲得的收益與理論分配收益之間的差距越大，而實(shí)際分配比例與理論分配比例越接近。因此，建議決策層制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 適度提高補(bǔ)償額度；推行多元化的安置措施，健全農(nóng)村社會保障；加強(qiáng)政府財(cái)政監(jiān)督，促進(jìn)收益合理配置；引入競爭機(jī)制，完善土地交易市場。

關(guān)鍵詞：農(nóng)用地征收； 增值收益分配； 征地補(bǔ)償； 農(nóng)民權(quán)益

伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國非農(nóng)建設(shè)用地的需求呈現(xiàn)出顯著增長的趨勢，越來越多的農(nóng)用地被政府征收，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。在這個(gè)過程中，土地的權(quán)屬得到轉(zhuǎn)移，土地價(jià)值得到大幅度提升，土地增值收益在多個(gè)利益主體間實(shí)現(xiàn)再次分配。從市場經(jīng)濟(jì)的視角看，當(dāng)前被征收的農(nóng)用地資源并沒有按照市場運(yùn)行的價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制以及供求機(jī)制進(jìn)行配置，而各利益主體的社會經(jīng)濟(jì)地位有著顯著差異，尤其是農(nóng)民作為交易群體一方，在農(nóng)用地征收過程中處于弱勢地位，遭到了極大的利益損失，這迫切要求改革土地征收制度，構(gòu)建科學(xué)的土地增值收益分配機(jī)制，保持各利益主體分配關(guān)系的公平合理。

目前，學(xué)術(shù)界對于土地增值收益的形成、測算及分配等問題進(jìn)行了一定研究。在土地的增值收益形成方面，鄧曉蘭、陳拓認(rèn)為，土地征收增值收益由自然增值、人工增值和制度增值三方面產(chǎn)生。朱一中認(rèn)為，農(nóng)用地與非農(nóng)用地相比，其功能相對單一，在進(jìn)行轉(zhuǎn)化以后，土地利用方式向多樣化趨勢轉(zhuǎn)變，投入成本和產(chǎn)業(yè)價(jià)值增加，資本有機(jī)構(gòu)成抬高，土地價(jià)值也隨之提升。鄧宏乾認(rèn)為，主體對某個(gè)地段或地塊進(jìn)行的一系列開發(fā)和投資，會直接帶來該地段或地塊的價(jià)值增值，還將導(dǎo)致周圍其他地段或地塊的價(jià)值增值。魏子博、顏玉萍等指出，現(xiàn)實(shí)中土地增值收益分配存在忽略了部分主體貢獻(xiàn)和應(yīng)該“返還社會”的土地增值實(shí)際上被少數(shù)人壟斷的問題，分配的主要爭議是初次分配“漲價(jià)歸公”的土地增值如何“返還社會”，以及再次分配產(chǎn)生的土地增值如何“返還社會”。梁流濤、李俊嶺等選擇河南省典型項(xiàng)目區(qū)作為樣本進(jìn)行實(shí)證分析，從土地發(fā)展權(quán)和要素貢獻(xiàn)理論的視角出發(fā)，綜合考慮土地用途、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、供求狀況、投資水平的變化所形成的土地增值收益的過程，構(gòu)建農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益測算模型，確定了商業(yè)、住宅和工業(yè)用地的土地增值收益測算方法。劉永健、耿弘等以長三角地區(qū)的26個(gè)城市為例，對其農(nóng)用地征收、出讓和開發(fā)環(huán)節(jié)中所產(chǎn)生的增值收益在政府、農(nóng)民和開發(fā)商之間的分配數(shù)額進(jìn)行測算，通過基尼系數(shù)評價(jià)增值收益分配過程中的公平性，并探討了推動增值收益公平分配的策略。在土地增值收益分配方面，學(xué)者們從分配主體及依據(jù)、分配思路及方法、分配現(xiàn)狀等方面進(jìn)行研究。劉靈輝認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償分配以“地權(quán)”為依據(jù)，土地所有權(quán)補(bǔ)償分配以“成員權(quán)”為依據(jù)。王克忠認(rèn)為，農(nóng)民擁有農(nóng)用地的完全產(chǎn)權(quán)，征收農(nóng)用地時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地市場中的價(jià)格對農(nóng)民進(jìn)行全額補(bǔ)償，保證農(nóng)民獲得絕大部分的土地增值收益。林瑞瑞、朱道林等認(rèn)為，征收、出讓、開發(fā)三大環(huán)節(jié)產(chǎn)生了土地的增值，應(yīng)依據(jù)土地增值的產(chǎn)生環(huán)節(jié)及相關(guān)的利益主體來對農(nóng)地非農(nóng)化的過程中產(chǎn)生的土地增值收益進(jìn)行分配。徐進(jìn)才、徐艷紅等從失地農(nóng)民的利益保護(hù)視角展開討論，運(yùn)用德爾菲法對農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中各利益主體的投資額和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例進(jìn)行綜合計(jì)算，以確定土地增值收益在相關(guān)利益主體之間的分配關(guān)系。陳瑩、王瑞芹以武漢市江夏區(qū)和杭州市西湖區(qū)為研究區(qū)域，調(diào)查不同地區(qū)、不同時(shí)期失地農(nóng)民的福利水平，評估土地征收補(bǔ)償和安置政策的實(shí)施情況。

綜上所述，在研究土地增值及收益分配方面，仍以定性研究為主，學(xué)者們主要從土地增值來源及相關(guān)制度改革等視角探求農(nóng)用地增值收益分配的合理路徑，實(shí)證研究也主要停留在現(xiàn)有的增值收益分配比例的測算上，而理論上如何合理分配土地增值收益，理論和實(shí)際的差異有多少，如何改進(jìn)現(xiàn)有的土地增值收益分配制度等這樣一些核心問題并沒有得到有效解決。因此，本文將以湖北省為例，以分配主體（農(nóng)民集體和政府）在農(nóng)用地征收過程中的貢獻(xiàn)及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小為收益分配依據(jù)，按照“收益分享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的原則，構(gòu)建合理的收益分配關(guān)系，并測算出在現(xiàn)有制度安排下的各主體收益分配比例，通過理論與現(xiàn)實(shí)的差距，提出收益分配制度的改革方向，為政府的制度改革提供參考。

一、土地增值收益分配的理論框架

（一）參與分配的利益主體及依據(jù)

土地征收過程涉及不同利益主體——政府、農(nóng)村集體和農(nóng)民。我國法律明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，而農(nóng)民又屬于集體內(nèi)的成員，通過承包等方式取得農(nóng)用地使用權(quán)并從中獲得收益。在征地時(shí)，政府往往會把土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等一次性支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，然后由其自行安排在集體和農(nóng)民之間的分配，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部分配還沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)，每個(gè)地區(qū)有不同的規(guī)則和實(shí)施辦法。因此，我們將農(nóng)村集體和農(nóng)民當(dāng)作一個(gè)利益主體——農(nóng)民集體。政府分為中央政府和地方政府。中央政府是國家公共利益的最大提供者和守護(hù)者，在土地征收過程中承擔(dān)管理和監(jiān)督職能，它主要是站在國家整體發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略視野，制定土地征收的相關(guān)法律法規(guī)，確保耕地面積，引導(dǎo)土地合理利用，維護(hù)社會多方利益關(guān)系和福利水平。地方政府作為政策執(zhí)行者，既要保證當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又要保護(hù)耕地，它和中央政府主要是通過土地稅費(fèi)及土地出讓金的分成來實(shí)現(xiàn)收益分配。我們也將其看做一個(gè)利益主體——政府。在土地征收過程中，增值收益的分配不僅要考慮各利益主體在此過程中做出的貢獻(xiàn)，還應(yīng)該考慮各利益主體所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，遵循“收益分享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的分配原則，從理論上探討合理的收益分配比例。 

（二）利益主體對土地增值的貢獻(xiàn)

農(nóng)用地增值是用途轉(zhuǎn)變和土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在經(jīng)過土地征收后，集體所有的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變成國家所有的建設(shè)用地（用途轉(zhuǎn)換增值），但此時(shí)的建設(shè)用地基礎(chǔ)設(shè)施還不完善，平整程度也達(dá)不到要求，其形態(tài)相對于成熟的建設(shè)用地來說還有較大的差距，因而被稱為生地。在土地一級開發(fā)市場中，政府會將生地開發(fā)成具有“五通一平”或“七通一平”等一般使用條件的土地，即熟地（直接投資增值）。同時(shí)，土地儲備中心等機(jī)構(gòu)在儲備土地的過程中，區(qū)位條件、城市規(guī)劃及土地政策的實(shí)施都可能對建設(shè)用地的價(jià)值產(chǎn)生增值（間接投資增值）。在土地開發(fā)儲備環(huán)節(jié)以后，政府將依據(jù)土地供應(yīng)計(jì)劃，用招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式對不同用途結(jié)構(gòu)的建設(shè)用地進(jìn)行出讓，土地需求者則通過競爭最終與政府達(dá)成交易（供求性增值）。

從土地征收到出讓的全過程里，不同形態(tài)的土地對應(yīng)著不同的市場價(jià)格，其價(jià)格的差值就是本研究討論的各土地增值部分在貨幣上的體現(xiàn)，增值主要由用途轉(zhuǎn)換增值、投資性增值、供求性增值構(gòu)成，而農(nóng)民集體對土地增值的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)為用途轉(zhuǎn)換增值，政府對土地增值的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為投資性增值與供求性增值之和。

（三）利益主體承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)地資源在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)方面具有一定的價(jià)值功能。人們能夠在農(nóng)用地上種植農(nóng)作物，并通過農(nóng)產(chǎn)品獲得經(jīng)濟(jì)收入，在農(nóng)民養(yǎng)老、就業(yè)及生活等方面有著重要的保障價(jià)值。農(nóng)用地還能保障糧食供給、調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源等，對國家糧食安全、生態(tài)安全有著不可忽視的意義。農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，意味著農(nóng)地資源價(jià)值的損失，因而，可以將這種價(jià)值的損失看做農(nóng)地被征收后各利益主體所需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)用地征收過程中的風(fēng)險(xiǎn)主要包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而社會風(fēng)險(xiǎn)又包含基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)、就業(yè)保障風(fēng)險(xiǎn)和糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。其中，政府損失的是農(nóng)用地為全社會提供的生態(tài)環(huán)境價(jià)值和糧食安全價(jià)值，農(nóng)民損失的是農(nóng)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、基本生活保障價(jià)值和就業(yè)保障價(jià)值?？紤]農(nóng)用地價(jià)格本身就體現(xiàn)了農(nóng)用地的直接經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出價(jià)值，即農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)價(jià)值損失視為已經(jīng)得到補(bǔ)償，因此在征地風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成和歸屬方面將不予考慮。

二、研究方法及數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

本文引入聯(lián)盟利益分配模型，把土地征收過程中的各利益主體關(guān)系視為聯(lián)盟合作關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)增值收益的分配公平，各聯(lián)盟伙伴“合作”后根據(jù)各自的貢獻(xiàn)和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)確定分配比例。

（二）數(shù)據(jù)來源

本研究所涉及的數(shù)據(jù)主要來源于《湖北統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）》《湖北省城市建設(shè)年鑒（2017）》《湖北省農(nóng)村年鑒（2017）》及湖北省各地市（州）2017年統(tǒng)計(jì)年鑒；湖北省各地市（州）國土資源局土地征收相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料；湖北省各地市（州）國土資源局土地供應(yīng)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料；湖北省各地市（州）國土資源局土地儲備相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料；湖北省農(nóng)情網(wǎng)、中國農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)等。

三、土地增值收益分配的實(shí)證研究

（一）理論分配結(jié)果

結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)，可以測算出農(nóng)用地征收過程中各主體對土地增值的貢獻(xiàn)比例及所需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的比例，從而得出湖北省17個(gè)地市州農(nóng)用地征收過程中的土地增值收益的理論分配比例和額度(表1)。 

1.從主體對土地增值的貢獻(xiàn)分配測算結(jié)果來看，湖北省土地征收過程中農(nóng)民集體與政府對土地增值的貢獻(xiàn)平均分別占總增值的27.31%、72.69%，兩者比例近似于1∶2.5。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的武漢、黃石、宜昌、襄陽，其農(nóng)民集體的貢獻(xiàn)比例相對較低，大致在10%~18%，而政府根據(jù)貢獻(xiàn)可以獲得82%~90%的增值收益；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的神農(nóng)架林區(qū)農(nóng)民集體的貢獻(xiàn)比例高達(dá)50.38%，恩施、隨州、仙桃和鄂州的農(nóng)民集體貢獻(xiàn)比例均在32%~38%。

2.從主體所需承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分配測算結(jié)果來看，湖北省農(nóng)用地被征收后農(nóng)民集體與政府需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)平均分別占風(fēng)險(xiǎn)總額的68.55%、31.45%，兩者的平均分配比例接近于2∶]1。各地市（州）之間風(fēng)險(xiǎn)分配比例的地區(qū)分異較小，除宜昌的農(nóng)用地征收過程中面臨的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)最大，導(dǎo)致政府將承擔(dān)較大的風(fēng)險(xiǎn)外，其他各地市（州）農(nóng)民集體均需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大致為60%~80%。其中，黃石、荊州、黃岡、咸寧、恩施、仙桃、天門在農(nóng)用地征收過程中農(nóng)民集體所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比例在70%以上。

3.考慮主體貢獻(xiàn)及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)用地征收過程中農(nóng)民集體應(yīng)獲得的土地增值收益在湖北省各地市之間的分異較大。從分配比例來看，農(nóng)民集體獲得土地增值收益比例較高的地區(qū)依次是仙桃、神農(nóng)架林區(qū)、咸寧和恩施，大致為60%~70%；較低的地區(qū)依次是是宜昌、襄陽、武漢、黃石，均在30%以下。從分配額度來看，農(nóng)用地征收過程中農(nóng)民集體可以獲得的增值收益分配額最高的地區(qū)是武漢，為1438.41萬元/hm2；最小的地區(qū)是神農(nóng)架林區(qū)，為301.90萬元/hm2?？傮w上，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)農(nóng)用地價(jià)值越高，農(nóng)用地增值的總額及農(nóng)民集體在農(nóng)用地征收過程中可以獲得的增值收益額度相應(yīng)會越高，但與此同時(shí)，在農(nóng)民集體所獲增值額一定的情況下，增值總額基數(shù)大在很大程度上會拉低分配比重，從而導(dǎo)致農(nóng)民集體的分配比例越低。

（二）實(shí)際與理論分配結(jié)果的對比

從湖北省現(xiàn)有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，除武漢、黃石、襄陽、荊州的主城區(qū)實(shí)施區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償外，其他各地市州均按照統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)行統(tǒng)一年產(chǎn)值法的區(qū)域，其青苗補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)采用征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的1倍；實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)的區(qū)域，其青苗補(bǔ)償?shù)淖畹脱a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為區(qū)片綜合地價(jià)的1/21。農(nóng)民集體對土地增值收益的實(shí)際與理論分配情況的對比如表2所示。 

通過實(shí)際與理論分配結(jié)果的對比，從分配額度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，農(nóng)民集體實(shí)際可以獲得的補(bǔ)償額與理應(yīng)獲得的增值收益額差距越大。其中，武漢、黃石、荊州、襄陽、鄂州農(nóng)民集體實(shí)際與理論分配額度的差值在500萬元/ hm2以上，最高為武漢1257.69萬元/ hm2，宜昌、孝感、咸寧、潛江、神農(nóng)架林區(qū)農(nóng)民集體實(shí)際與理論分配額度的差值在300萬元/ hm2以下，最低為神農(nóng)架林區(qū)252.31萬元/ hm2。從分配比例來看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民集體在總增值收益中的實(shí)際分配比例與理論分配比例的差距越小。其中，武漢、宜昌、襄陽農(nóng)民集體實(shí)際與理論分配比例的差值在15%~25%；仙桃、神農(nóng)架林區(qū)的差值最為顯著，超過了55%。

綜上所述，農(nóng)民集體的實(shí)際分配比例與理論分配比例存在一定的差距，這主要是由于當(dāng)前的征地政策是一種強(qiáng)制性的單向行為，政府在與農(nóng)民集體的利益博弈中居于強(qiáng)勢地位。從當(dāng)前的征地補(bǔ)償政策來看，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)取被征農(nóng)用地前三年年均產(chǎn)值的6~10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)取被征農(nóng)用地前三年年均產(chǎn)值的4~6倍，農(nóng)民集體最多也只能獲得土地征收后近十年經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償，卻沒有討價(jià)還價(jià)的能力，因而在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上不能完全地體現(xiàn)其讓渡土地發(fā)展權(quán)對土地增值所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)，在安置措施上也沒有長遠(yuǎn)地考慮其失去土地后將要面臨的風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，現(xiàn)有的分配模式還不夠合理，尤其是以統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償?shù)姆绞?，極大地?fù)p害了農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。而把各主體對增值的貢獻(xiàn)因素及其風(fēng)險(xiǎn)因素綜合納入被征農(nóng)用地增值收益的分配中，能適度提高農(nóng)民集體的收益分配額度，平衡農(nóng)民集體與政府的收益分配比例。

四、結(jié)論及政策建議

本文圍繞農(nóng)用地征收過程中的土地增值收益的分配問題，從理論和實(shí)證角度展開了系統(tǒng)的研究，得出的研究結(jié)論如下:

1、在農(nóng)用地征收過程中增值收益進(jìn)行分配時(shí)，不僅要考慮各利益主體對增值收益的貢獻(xiàn)，還要考慮農(nóng)用地被征收后各利益主體需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，總體上體現(xiàn)“收益分享，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”的原則。其中，農(nóng)民集體對土地增值的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為用途轉(zhuǎn)換增值，需要承擔(dān)基本生活保障風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)保障風(fēng)險(xiǎn)；政府對土地增值的貢獻(xiàn)表現(xiàn)為投資性增值與供求性增值，需要承擔(dān)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

2、對湖北省17個(gè)地市（州）的測算，在農(nóng)用地征收過程中，農(nóng)民集體與政府對土地增值的貢獻(xiàn)平均分別占總增值的27.31%、72.69%，其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地市（州）農(nóng)民集體的貢獻(xiàn)比例越低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的地市農(nóng)民集體的貢獻(xiàn)比例越高；農(nóng)民集體與政府需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)平均分別占風(fēng)險(xiǎn)總額的68.55%、31.45%，各地市（州）之間風(fēng)險(xiǎn)分配比例的地區(qū)差異較小。

3、從理論分配結(jié)果來看，湖北省17個(gè)地市（州）的分異較大，農(nóng)用地征收過程中農(nóng)民集體可以獲得的增值收益分配額度處于301.90~1438.41萬元/ hm2之間，分配比例在19.18%~69.45%。整體而言，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民集體在農(nóng)用地征收過程中可以獲得的增值收益分配額度越高，但分配比例越低。

4、通過實(shí)際與理論分配結(jié)果的對比發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前政策背景下的分配模式極大地?fù)p害了農(nóng)民集體的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，農(nóng)民集體可獲得的實(shí)際與理論分配額度之間的差距越大，實(shí)際與理論分配比例之間的差距越小。

基于上述結(jié)論，為保障農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的權(quán)益，應(yīng)改革現(xiàn)行的土地征收制度，提出以下建議：

1、制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 適度提高補(bǔ)償額度。一方面，可根據(jù)地區(qū)、地類等差異度量農(nóng)民集體的貢獻(xiàn)及風(fēng)險(xiǎn)大小，客觀、全面地評估補(bǔ)償額度；另一方面，除向農(nóng)民集體支付必要補(bǔ)償外，還可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平及政府的財(cái)政能力的高低，向農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織提供入股分紅、異地移民、貨幣賠付、重新就業(yè)等其他補(bǔ)償方式。

2、推行多元化的安置措施，健全農(nóng)村社會保障?？紤]大部分農(nóng)民缺乏長期發(fā)展的能力，政府應(yīng)更多地關(guān)注失地農(nóng)民后續(xù)的生存。首先，構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障體系，使失地農(nóng)民能夠在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等方面有所保障；其次，實(shí)行差異化的安置措施，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)如武漢、黃石、荊州、襄陽等可以利用就業(yè)機(jī)會多的優(yōu)勢幫助失地農(nóng)民找到合適穩(wěn)定的崗位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)如咸寧、恩施、神農(nóng)架林區(qū)等可以采取留地安置的方式給予失地農(nóng)民重新經(jīng)營土地的權(quán)利。

3、加強(qiáng)政府財(cái)政監(jiān)督，促進(jìn)收益合理配置。當(dāng)前政策分配的實(shí)際情況來看，政府在一定程度上侵占了農(nóng)民集體的合理經(jīng)濟(jì)權(quán)益，對此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變以地生財(cái)?shù)挠^念，減輕對土地財(cái)政的依賴；加強(qiáng)廉政建設(shè)，避免農(nóng)民合法權(quán)益被侵害的現(xiàn)象產(chǎn)生；加強(qiáng)對財(cái)政資金的監(jiān)管和合理配置，將政府獲得的土地增值收益用于推動城市建設(shè)及鄉(xiāng)村治理、扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民致富方面。

4、引入競爭機(jī)制，完善土地交易市場。按市場價(jià)格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償?shù)拇_能夠提高農(nóng)民集體所獲土地增值收益的絕對值和比例，但不能解決根本問題。要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，健全農(nóng)村土地市場，創(chuàng)造農(nóng)用地自由流轉(zhuǎn)的平臺和機(jī)制，從根本上改變單一的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)模式，通過適當(dāng)引入市場中的競爭機(jī)制來決定土地增值收益的分配，從而從源頭上保障各分配主體的經(jīng)濟(jì)福利。

作者簡介：陳瑩，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；楊芳玲，華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》第六期

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