國土資源部、農業(yè)部出臺的《關于進一步支持設施農業(yè)健康發(fā)展的通知》(以下簡稱127號文)，在設施農用地執(zhí)法監(jiān)管機制方面主要有兩大創(chuàng)新：一是設施農用地管理更加規(guī)范，設施農用地使用前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體經濟組織和經營者三方需簽訂用地協議，旨在利用構建三方民事合同關系，通過經營者與土地所有權人約定用地條件，發(fā)揮鄉(xiāng)級政府的管理作用，基于合同治理約束監(jiān)管經營者的用地行為。二是由審核制改為備案制，這項改革旨在以深入轉變政府職能方式，簡政放權。
然而，從具體實踐看，當前設施農用地管理仍然面臨著土地資源短缺壓力、新政落實難度大、基層政府監(jiān)管缺失等問題，降低了執(zhí)法監(jiān)管效能，加大了執(zhí)法監(jiān)管壓力。
設施農用地執(zhí)法監(jiān)管困境
土地資源短缺與設施農業(yè)快速發(fā)展之間的矛盾，加大了執(zhí)法監(jiān)管的壓力。隨著經濟社會的發(fā)展，設施農業(yè)的發(fā)展速度和規(guī)模越來越大，用地需求日益增加與當前土地資源緊缺的矛盾越來越突出。按照127號文的相關規(guī)定，各類畜禽養(yǎng)殖、水產養(yǎng)殖、工廠化作物栽培等設施建設，禁止占用基本農田。然而從當前情況看，東部發(fā)達地區(qū)基本農田保護比例較大，部分地區(qū)甚至已達到98%以上，一方面設施農業(yè)用地市場需求大，一方面由于附屬和配套設施選址受限，項目無法備案，導致部分項目強行動工建設，增加了執(zhí)法監(jiān)管的壓力。
設施農業(yè)項目界定模糊，增加了執(zhí)法監(jiān)管的風險。隨著設施農業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力逐步提高，設施裝備蓬勃發(fā)展，市場化程度提高，設施農業(yè)表現出技術集成化、產品種類多樣化、生產方式工廠化的發(fā)展趨勢，廣義上的設施農業(yè)表現出工業(yè)、商業(yè)、農業(yè)多重屬性，同一塊地上由于立體利用方式形成實際多類用途的現象較多。在政策制定和實踐中，對這些都缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標準，設施農用地執(zhí)法監(jiān)管中面臨著“錯位”、“缺位”，設施農用地性質判斷不準很容易出現執(zhí)法監(jiān)管不到位現象。
基層政府管理失位，加大了執(zhí)法監(jiān)管的難度。設施農用地項目在取得備案手續(xù)后，經營者往往會追求利益最大化，忽視附屬設施周邊以及整個農業(yè)項目區(qū)內道路、溝渠等配套用地問題，極易形成新的違法用地發(fā)生。此外，部分經營者在規(guī)定用地規(guī)模內多占土地進行生活類、管理類設施建設，變相從事經營性活動，給設施農業(yè)附屬設施后期監(jiān)管帶來較大壓力。一是部分基層政府面對稅收、經濟等方面的收益，對部分設施農用地管理松懈、監(jiān)管失位；二是為了降低后期監(jiān)管壓力，甚至有部分基層政府采取“能不批就不批”的消極應對策略，管理上的失位將會造成土地違法項目逐漸增多，為職能部門執(zhí)法工作帶來壓力，也加大了執(zhí)法監(jiān)管的難度。
設施農用地執(zhí)法監(jiān)管困境的根源分析
設施農用地的管理和使用具有特殊性。1．現有政策進一步界定了設施農用地范圍，將社會上農用地具體劃分為生產設施用地、附屬設施用地以及配套設施用地。但是，一方面，此界定僅考慮用地規(guī)模，并未對設施農用地立體空間進行界定，缺乏對設施農用地上附屬設施的建設規(guī)模、建設布局、建筑空間結構以及各類設施建筑間占比是否合理，建筑安全、消防達標等進行明確規(guī)定，增加了設施農用地管理和監(jiān)管的難度。另一方面，由于生產結束后，經營者須按照相關規(guī)定進行土地復墾，占用耕地的需復墾為耕地，而不同設施農業(yè)項目的土地利用程度、土壤質量很可能影響到后期土地復墾方案的可行性。遺憾的是，現有政策并末對其進行具體規(guī)定。
2．土地流轉方式多樣性。文件規(guī)定，設施農業(yè)項目涉及土地承包經營權流轉的，經營者應依法先行與承包農戶簽訂流轉合同，征得承包農戶同意。在承包權和經營權分離的情況下，經營者依法先行與承包農戶簽訂流轉合同能夠保障承包農戶的土地權益不受侵害。但是從實際情況看，東部地區(qū)的流轉方式多樣化，如部分地區(qū)承包農戶的土地已流轉給農村集體經濟組織，再由農村集體經濟組織流轉給設施農業(yè)經營者；部分地區(qū)承包農戶的土地逐級流轉給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉給設施農業(yè)經營者。在上述情況下如果將經營者與承包農戶簽訂流轉合同作為三方協議簽訂的前提，交易成本將大幅度提高，可操作性降低，不利于新政的有效落實。
3．設施農業(yè)投資主體多樣化。127號文規(guī)定，設施農用地使用前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農村集體經濟組織和經營者三方需簽訂用地協議。但設施農業(yè)項目與其他農業(yè)投資項目一樣，具有建設內容綜合性強、受資源的限制性強、投資回收期長且效益具有不穩(wěn)定性、與農民利益緊密相連等特點。農村集體經濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資管理的開發(fā)公司往往成為主要的投資主體之一，并成為設施農業(yè)項目的管理者。因此一旦出現農村集體經濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有管理者和經營者雙重身份的情況，日常監(jiān)管難免會流于形式，難以達到政策初定目標。
設施農業(yè)執(zhí)法監(jiān)管部門職責邊界交叉?，F行監(jiān)管政策要求國土資源部門、農業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都將設施農用地納入日常管理，納入政府耕地保護責任目標內容，分工合作，形成聯動工作機制。這樣的政策框架有助于強化監(jiān)管，凝聚執(zhí)法合力。但是現有設施農用地監(jiān)管部門各有其監(jiān)管權責，監(jiān)管權責的劃分有多重標準，按照政策規(guī)定，其中土地利用由國土部門監(jiān)管，農業(yè)生產由農業(yè)部門監(jiān)管，協議約定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責監(jiān)管。多部門分領域監(jiān)管體制，導致部門權責不清和職能交叉，部門利益糾纏，協調互動不足。部門職責邊界不清晰，牽頭執(zhí)法部門不明確，難以從根本上改善管理秩序。
提高設施農用地執(zhí)法監(jiān)管效率的路徑選擇
制定合理可行的設施農用地管理規(guī)范。一是由各省結合當地實際，開展針對性地調研，制定切實可行的設施農業(yè)政策，科學合理地界定設施農用地立體空間范圍、設施農業(yè)設施標準、設施農業(yè)項目準入門檻、設施農用地質量標準、設施農用地使用期限等，細化部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村集體經濟組織等各方的監(jiān)管職責，確保監(jiān)管高效、可行。二是根據各地土地流轉情況，因地制宜，在確保維護農民合法權益的前提下，對涉及土地承包經營權流轉的，只要承包農戶已與農村集體經濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂流轉合同并征得承包農戶同意的，經營者可不再單獨與承包農戶簽訂流轉合同。三是建議完善相關法律政策，在保證集約節(jié)約利用土地、基本農田總面積不減少、質量不降低的前提下，對工廠化作物栽培等農業(yè)項目經過嚴格審批，并在采取架空等保護耕作層的措施后，可適當地占用基本農田。
構建設施農用地管理的共同責任機制。一是要明確農村集體經濟組織是設施農業(yè)監(jiān)管的第一責任主體。農村集體經濟組織既是合同的甲方，又是受益者之一，并處在基層一線，理應承擔起監(jiān)管責任，加強日常監(jiān)管。對于不按照協議約定，擅自或變向將設施農用地用于其他非農建設等違反設施農用地管理規(guī)定行為的，應及時予以制止和報告。二是國土資源部門、農業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應按照127號文的相關規(guī)定，認真履行部門監(jiān)管職責，形成工作合力，切實做好事前、事中和事后3個環(huán)節(jié)的監(jiān)管。
建立社會共同治理的多層次監(jiān)管新模式。一是提高社會公眾認知水平。通過媒體、網絡等渠道宣傳設施農用地管理法律法規(guī)政策知識，增強廣大群眾嚴格守法、共同監(jiān)督的意識。二是對于經營者不按照協議約定的范圍、用途建設設施農業(yè)項目的行為，引導協議相對方通過民事訴訟等方式，依法追究其違約責任。三是對多次糾正無效、通過民事訴訟等方式難以消除違法現象的違法用地，相關職能部門應及時組織查處，確保依法履職到位。
完善激勵與約束機制并存的監(jiān)管機制。一是通過行政手段進行約束，加強耕地保護檢查與考核，提高違法用地在政府績效考核中的扣分權重。二是通過經濟手段進行激勵，提高基層政府和農民保護耕地的積極性，如南京市政府向農戶直接發(fā)放耕地保護補貼，農戶將土地承包經營權轉包或出租給第三方后，耕地保護責任和補貼發(fā)放對象仍為原農戶，在制度設計上提高了農民保護耕地、監(jiān)管違法用地行為的積極性。
（作者供職于江蘇省南京市國土資源局江寧分局）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：中國土地
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